REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-3333-002-2019-00261-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Parte Demandante: ROCÍO SOCORRO MARTÍNEZ PRIETO Parte Demandada: MUNICIPIO DE YOPAL Asunto: Abandono del Cargo – Declaratoria de vacancia del empleo – Procedimiento administrativo – Congruencia de la decisión judicial Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandada y por el agente del Ministerio Público contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 9 de septiembre de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1.
A través de apoderado judicial, la señora Rocío Socorro Martínez Prieto presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del municipio de Yopal, con ocasión a los perjuicios presuntamente sufridos según se indica en el escrito de demanda, derivados de la expedición de las resoluciones 201 de 13 de abril de 2018, por la que se le desvinculó del cargo que ostentaba en carrera administrativa, y 608 de 26 de noviembre de 2018, que resolvió el recurso de reposición interpuesto. 2.2.
En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. La demandante prestó sus servicios a la Alcaldía Municipal de Yopal, desde el 4 de abril de 1994, hasta el 11 de diciembre de 2018, fecha en la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución número 201 de 13 de abril de 2018, mediante la cual se le desvinculó del cargo de Auxiliar Administrativo, Código 407, Grado 04.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2 2.4. A juicio del extremo demandante, la administración municipal violó el debido proceso de la señora Rocío Socorro Martínez Prieto al proferir la mencionada Resolución de desvinculación al no tener en cuenta el llamado a descargos, ni la justificación de la ausencia obligada de la funcionaria a su sitio de trabajo. 2.5.
Lo anterior, por cuanto fue vinculada a un proceso penal, de tal manera que se encontraba en causal que justificaba su ausencia temporal del cargo. 2.6. La administración municipal no cumplió el procedimiento indicado en los artículos 34 y siguientes del CPACA, toda vez que no profirió Resolución dando apertura a la actuación administrativa y en consecuencia nunca notificó de este procedimiento a la accionante violando de esta manera el artículo 29 de la Constitución Nacional, sobre el debido proceso en toda actuación administrativa.
III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. Municipio de Yopal 3.1.1. La demandada se pronunció de manera extemporánea, como se expuso en auto de 8 de junio de 2021, por el cual se convocó a audiencia inicial. IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 9 de septiembre de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos demandados, Resolución No. 201 del 13 de abril de 2018 y Resolución No. 608 de 26 de noviembre de 2018 a través de los cuales se declaró vacante el empleo de Auxiliar Administrativo 407 grado 03 de la planta globalizada de empleos de la Alcaldía Municipal de Yopal por abandono injustificado del cargo por parte de la empleada pública ROCÍO SOCORRO MARTÍNEZ PRIETO y dispuso su retiro del servicio, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se ORDENARÁ al MUNICIPIO DE YOPAL, proferir acto administrativo de suspensión de la demandante dando aplicación a las normas del Decreto 1083 de 2015 que regulan la vacancia temporal del empleo y consecuente suspensión en el ejercicio del cargo con efectos fiscales a partir del momento en que la administración tuvo conocimiento de la existencia del proceso penal seguido contra la demandante, esto es, el 15 de marzo de 2018, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE YOPAL, realizar las cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social en la proporción que por ley le corresponde desde el 15 de marzo de 2018 y mientras dure la suspensión de la demandante en el ejercicio del cargo del cual es titular en la Alcaldía de Yopal. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 3 CUARTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva del presente proveído”. 4.2.
Para llegar a la referida decisión, el juez de primer grado expuso los siguientes argumentos: 4.3. Inició su exposición con referencia al abandono del cargo como causal de retiro del servicio, figura prevista en la Ley 909 de 2004 y en el Decreto 1083 de 2015. 4.4. Posteriormente, se manifestó sobre las fuentes jurisprudenciales sobre el abandono del cargo y las garantías del debido proceso en este procedimiento.
Por tanto, el retiro del servicio por abandono del cargo operaba al producirse sin justa causa demostrada por parte del empleado, a través de acto administrativo que declarase vacante el empleo, por remisión al trámite regular para la expedición de los actos administrativos contenido en la Ley 1437 de 2011, con sujeción a los preceptos constitucionales y legales del debido proceso. 4.5.
Acto seguido, evaluó las situaciones administrativas de los empleados públicos, a la luz de las normas ya mencionadas, a fin de hallar que en el caso particular se configuraba una causal de suspensión, por hallarse la demandante inmersa en un proceso penal y habérsele dictado medida de aseguramiento, lo cual configuraba el trámite que debía darse, previo a decidir el retiro del servicio. 4.6.
Al hacer el análisis del material probatorio, el a quo encontró que la demandante solicitó, el 15 de marzo de 2018, licencia no remunerada, entre el 14 y el 23 de marzo de dicho año; así como el disfrute de descanso compensatorio por haber sido jurado de votación, con el fin de justificar su ausencia los días 12 y 13 de marzo. 4.7.
De otro lado, la Secretaría de Talento Humano del municipio de Yopal ofició al juzgado de control de garantías, a fin de conocer la situación judicial de la demandante. 4.8. Así las cosas, pese a que la parte demandada conocía de una situación judicial que ameritaba la suspensión temporal del ejercicio del cargo, optó por terminar la relación laboral, viciando de nulidad los actos demandados, pues se expidieron con infracción de las normas en que debían fundarse. 4.9.
Sin embargo, no ordenaría, a título de restablecimiento del derecho, el reintegro de la demandante, por cuanto el proceso penal no había concluido, por lo que lo que encontraba procedente ordenar se expidiera acto administrativo de suspensión temporal en el cargo, mientras se definía la situación de la demandante en cuanto a la responsabilidad penal.
V. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 5.1. Municipio de Yopal 5.1.1. El apoderado del municipio demandado expuso que, en la sentencia de primer grado, no se había efectuado reproche alguno en torno al Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 4 procedimiento administrativo adelantado por Yopal que terminó efectivamente con la desvinculación del servicio público de la demandante. 5.1.2.
Además, debía tenerse en cuenta la naturaleza conceptual del abandono del cargo como causal objetiva de terminación de la relación jurídica. Esta forma de terminación de la relación jurídica también dependía de la voluntad del trabajador, desprendida de la ocurrencia de unos supuestos fácticos consignados por el ordenamiento jurídico.
Presentados los supuestos de hecho descritos por la norma, la consecuencia operaba por expreso mandato de la ley de forma automática (ope legis). 5.1.3. Así las cosas, en el caso particular se trató de una causal objetiva, pues la señora Rocío Socorro Martínez Prieto se ausentó voluntariamente de su cargo por más de tres (3) días, sin justificación siquiera sumaria; dicho comportamiento y dada su calidad de servidora pública solo podía dar lugar a una reacción institucional: la declaratoria de vacancia definitiva del puesto de trabajo y su consecuente desvinculación del servidor público.
Se trataba, entonces, de un supuesto autónomo de retiro que no requería de la iniciación de procedimiento disciplinario para su configuración. 5.1.4. No obstante, la oportunidad de dar explicaciones debía limitarse por el principio de racionalidad, el plazo no podía considerarse indefinido, ni prolongarse de tal forma en el tiempo que desnaturalizara la razón de ser de la declaratoria de vacancia por abandono del cargo.
La autoridad cumplió al agotar las instancias posibles para obtener la comparecencia de la afectada al lugar de trabajo y al informarle el inicio del trámite administrativo. 5.1.5. Por estas razones, el a quo hizo una indebida valoración normativa, al concluir que debía operar una causal de suspensión, cuando era claro que se configuraba una de declaración en vacancia en contra de la demandante. 5.2.
Ministerio Público 5.2.1. El Agente del Ministerio Público delegado ante el a quo, Procurador 182 Judicial I Administrativo de Yopal, manifestó su disenso con la sentencia de primer grado, en los siguientes términos: 5.2.2. La demandante no se presentó al sitio de trabajo desde el día 12 de marzo de 2018, razón por la cual, mediante comunicación oficial 1191.202 del 02 de abril de 2018, suscrita por la Subsecretaria de Talento Humano, puso en conocimiento el inicio de la actuación administrativa para declarar la vacancia del empleo por abandono de cargo, a lo que se le otorgó un plazo de 3 días para sustentar las razones de su ausencia. 5.2.3.
Era de anotar que, desde el día en que la demandante dejo de acudir al puesto de trabajo y la respuesta brindada por la misma en la que sustentaba las razones de su ausencia, ya había transcurrido un lapso de 22 días. 5.2.4. Habiendo valorado las pruebas decretadas por el a quo en el proceso, resultaba claro que la demandante quedó privada de la libertad hasta el día 20 de abril de 2018, debido a que hasta ese día se pudo materializar la orden Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 5 de captura; sin embargo, ella dejó de presentarse a su lugar de trabajo desde el día 12 de marzo de 2018, razón por la cual existió un período de tiempo más que suficiente para establecer como configurada la causal de abandono de cargo. 5.2.5.
Ahora bien, frente al análisis subjetivo de la conducta, es decir, frente a la motivación que llevó a la demandante a no asistir a su lugar de trabajo, no resultaba válido aceptar el argumento según el cual la omisión estaba justificada por cuanto la señora Rocío Socorro Martínez Prieto estaba afectada psicológicamente y, debía preparar su defensa en el proceso penal, ya que pesaba sobre ella una orden de captura vigente emitida por un juez de la república.
En efecto, el propósito de evadir la justicia no podía considerarse como una justa causa para ausentarse del lugar de trabajo sin ninguna consecuencia. 5.2.6. Adicionalmente, en la sentencia recurrida el operador judicial no realizó un adecuado análisis probatorio para arribar a las conclusiones que soportaban la declaratoria de nulidad de las Resoluciones objeto de la litis, ya que se limitó a afirmar que la ausencia de la demandante se debió al proceso penal que cursaba en su contra, pero sin entrar a detallar cual era la base probatoria que le permitía arribar a tal afirmación. 5.2.7.
De conformidad con el relato fáctico realizado por la fiscalía en la Audiencia Preliminar, estaba totalmente acreditado dentro del plenario que la razón por la cual la señora Rocío Socorro Martínez Prieto no se presentó a su lugar de trabajo desde el 12 de marzo de 2018, no fue en virtud de la orden de captura levantada en su contra, sino que, su acción se debía a querer ocultarse de las autoridades, razón insuficiente para justificar su no comparecencia al trabajo con la convicción errada de que su conducta constituía una justa causa.
VI. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 12 de diciembre de 2024, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2. Por providencia de 14 de enero de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandante. 6.3. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4.
Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 153, 155 y 156 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 6 VII. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 7.1. En la oportunidad correspondiente, el señor Procurador 53 Judicial II para asuntos administrativos, delegado ante el Tribunal, rindió su concepto, solicitando revocar la sentencia de instancia, bajo los siguientes argumentos: 7.2.
Al constatar la demanda, los hechos de la misma, sus pretensiones, las disposiciones aducidas como quebrantadas y el concepto de violación invocados por el apoderado de la demandante se podía advertir incontrovertiblemente que el a quo varió totalmente la teoría de caso del extremo actor, no respetó su propia fijación del litigio e introdujo como causal de nulidad de los actos enjuiciados unas circunstancias fácticas y jurídicas distintas a las alegadas por la parte interesada, vulnerando el principio de congruencia establecido en el Código General del Proceso. 7.3.
El a quo no estimó adecuadamente el trámite administrativo, pues, acreditado que la Oficina correspondiente el municipio de Yopal inició la actuación administrativa respectiva, otorgó a la funcionaria el término para rendir descargos y/o justificara su inasistencia por más de tres (3) días a laborar y como correspondía en derecho declaró el abandono del cargo y el retiro del servicio de la señora Martínez Prieto, al configurarse la causal legal para hacerlo. 7.4.
El a quo actuó extra petita, de manera sorpresiva y sin que constituyera materia del litigio, en una clara vulneración al debido proceso, por cuanto basó toda su argumentación en lo que a su arbitrio debió hacer el empleador, esto es, haber procedido a suspender en el ejercicio del cargo a la funcionaria al “tener conocimiento de la existencia de un proceso penal en su contra”. 7.5.
En ese aspecto, coligió erróneamente que el solo conocimiento de parte de la administración sobre la existencia de un proceso penal en contra de un funcionario de carrera era suficiente para que ésta procediera a suspenderlo en el ejercicio del cargo, interpretando ligera y equívocamente el contenido de la norma legal que regulaba esa materia. 7.6.
Para que la autoridad administrativa, en este caso, el municipio de Yopal, pudiera legalmente suspender en el ejercicio del cargo a un servidor público, necesaria y obligatoriamente tenía que recibir la orden de autoridad competente, lo que descartaba que pudiera o debiera oficiosamente hacerlo “con el solo conocimiento de que existe un proceso penal en su contra” como desacertadamente lo predicó en la providencia recurrida.
VIII. CONSIDERACIONES 8.1. Problema jurídico 8.1.1. De acuerdo con los recursos de apelación presentado por el municipio de Yopal y el Ministerio Público, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable, la Sala considera que el problema jurídico a Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 7 resolver consiste en establecer si debe revocarse o no la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 9 de septiembre de 2024., bajo los siguientes aspectos: i) el deber de congruencia del operador judicial; ii) la suspensión del ejercicio del cargo público; iii) los presupuestos de la vacancia por abandono del cargo. 8.2.
Límite del recurso de apelación 8.2.1. Por tratarse de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, además del Ministerio Público, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados en los recursos y sin vulnerar el principio de la non reformatio in peius. 8.2.2. De este modo, el límite establecido para este asunto se determina por los cuestionamientos efectuados por el extremo demandado y por el agente del Ministerio Público, en cuanto a los fundamentos de la decisión de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 8.3.
Supuestos de hecho relevantes 8.3.1. Antes de desarrollar los cargos planteados, la Sala considera pertinente hacer un recuento de las situaciones de hecho que demuestran la ausencia de la señora Rocío Socorro Martínez Prieto de su puesto de trabajo. 8.3.2. La demandante no asistió a su puesto de trabajo los días 12 y 13 de marzo de 2018.
En consecuencia, solicitó, por oficio radicado el 15 de marzo de dicha anualidad, descanso compensatorio por haber sido jurado de votación. 8.3.3. El mismo 15 de marzo de 2018, la actora solicitó la concesión de licencia no remunerada entre los días 14 y 23 de marzo de ese año, “a fin de atender asuntos de carácter personal fuera de esta ciudad”. 8.3.4.
Esto refleja que la ausencia de la demandante se prolongó hasta la declaratoria de vacancia de su empleo. 8.3.5. Se tiene constancia de acta de audiencia adelantada por el Juzgado Segundo Penal municipal de Yopal, los días 13 y 14 de marzo de 2018, en la que se aprecia que se libró orden de captura en contra de la señora Rocío Socorro Martínez Prieto, quien no pudo ser encontrada en su sitio de trabajo y, al allanar su vivienda, tampoco fue hallada. 8.3.6.
Por oficio de 2 de abril de 2018, la señora Rocío Socorro Martínez Prieto fue requerida por el ente territorial, a fin de garantizar su debido proceso y que, en consecuencia, expusiera los motivos de su inasistencia. 8.3.7. A través de comunicación de 4 de abril de 2018, la demandante se pronunció, manifestando que se había enterado, desde el 13 de marzo de 2018, de la existencia de un proceso penal en su contra y que, en razón a la protección de su derecho a la libertad, no podía concurrir al lugar de trabajo.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 8 8.3.8. Esto conllevó a la expedición de las resoluciones 201 de 13 de abril de 2018 y 608 de 26 de noviembre de 2018, ahora demandadas en este medio de control. 8.3.9.
Solo hasta el 7 de mayo de 2018, la demandante fue sometida a medida de aseguramiento no privativa de la libertad en su lugar de residencia, en la causa judicial 850016109530201500260. 8.4. El deber de congruencia del operador judicial 8.4.1. El artículo 281 del Código General del Proceso dispone, sobre la congruencia de las decisiones judiciales: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio”. 8.4.2.
Sobre este aspecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido: “Sobre este último asunto, y para lo que interesa a esta causa, debe indicarse que, la congruencia, como principio, tiene dos manifestaciones concretas: la interna, que se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, y la externa, que propende porque la decisión contenida en su parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación1, es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que la ley otorga al juzgador2.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 281 del Código General del Proceso3 ꟷque reformó el artículo 305 del CPCꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, y en 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de marzo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-00838-00. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2021, radicado 11001-03-26-000-2019-00100-00 (64246). 3 “ARTÍCULO 281.
CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
(…)”. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 9 aplicación del principio “Tantum devolutun quantum apellatum”, en las sentencias de segunda instancia la incongruencia “también se patentiza cuando la sentencia no armoniza con lo pedido en la sustentación del recurso (pretensión impugnaticia), que indudablemente corresponde a una invocación del derecho sustancial controvertido.”4.
Cuando falta esa congruencia externa, se habla de decisiones ultrapetita, que tienen lugar cuando se reconoce un mayor derecho al pretendido, extrapetita cuando se reconoce un derecho no reclamado o que siendo reclamado se concede por una causa distinta al supuesto fáctico y jurídico de la demanda o infrapetita, cuando no se resuelve algún asunto debidamente planteado 5.
De fondo, la razón por la cual procede la nulidad originada en la sentencia cuando se desconoce el principio de congruencia es porque el fallador excede su competencia, la que, como se ha dicho, está determinada por las pretensiones y los fundamentos de la demanda, la contestación y las excepciones propuestas y, tratándose de sentencias de segunda instancia, por lo indicado en el recurso de apelación, sin perjuicio de los asuntos intrínsecos que deba resolver el fallador para resolver la litis planteada6”7. 8.4.3.
En concepto de los agentes del Ministerio Público, la sentencia de primera instancia es incongruente, al no resolver sobre los cargos planteados, sino por elaborar una interpretación más allá de lo que debía ser resuelto. 8.4.4. El concepto de violación expuesto en la demanda, fue el siguiente: “Para el caso que nos ocupa la administración municipal declaro la vacancia del empleo y retiro del servicio a la funcionaria sin haber agotado el procedimiento señalado en el artículo 34 y ss del CPACA y sin atender las justificaciones que en su momento y que por demás hizo dentro del término que mediante oficio le exigieron.
Entre dichas irregularidades, violadas en forma directa por las autoridades administrativas municipales, se pueden mencionar las siguientes: a. No se expidió acto administrativo mediante el cual se avoco conocimiento del caso, para declarar la vacancia del empleo. b. Al no existir auto que dio comienzo a la actuación administrativa no se le hizo notificación alguna a la accionante, ni se le advirtieron los derechos que tenía para solicitar, decretar o controvertir pruebas dentro de ese proceso c. A la accionante únicamente se le comunico mediante oficio que debería justificar su ausencia desde el 12 de marzo, sin advertirle que tenía derecho a solicitar pruebas o a controvertir las que ya existían. d. La oficina de Talento Humano solicito a la accionante que justificara su ausencia en el puesto de trabajo de la Secretaria de Transito y Transportes de Yopal (Ubicado en el denominado terminal de transportes de Yopal), cuando es obvio que dicha oficina ya conocía que ese no era su sitio de trabajo por cuanto a través de la Resolución No.346 de 2016, la había enviado a 4 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 1° de marzo de 2016, radicado 11001-02-03-000-2012-02126-00 N° interno SC4415-2016. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 16 de agosto de 2002, radicado 76001-23-24- 000- 1997-04345-01. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2021, radicado11001-03-26-000-2019-00100-00 (64246). 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia de 11 de diciembre de 2024 en recurso extraordinario de revisión con radicado 11001- 03-26-000-2023-00116-00 (70171). C.P. Nicolás Yepes Corrales. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 10 laborar en el empleo denominado Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 03, adscrito a la Secretaria General que funciona en la sede principal de la Alcaldía. e. La accionante mediante oficio de fecha marzo 13 de 2018, solicito licencia no remunerada para atender su situación judicial, la cual le fue negada por la oficina de talento humano con el argumento que esa no era justa causa para solicitar licencia y situación que solo le fue comunicada mediante oficio 4 de abril de 2018”. 8.4.5.
Como puede apreciarse, el cargo planteado por el demandante cuestionaba la legalidad de la actuación que llevó a la entidad demandada a declarar vacante su empleo, en cuanto, aseguró, no se sometió al trámite regular del procedimiento administrativo, pero nada se mencionó sobre una eventual suspensión del ejercicio en el cargo. 8.4.6.
Así, como se destacó en el acta de audiencia inicial, en la fijación del litigio el a quo señaló que analizaría los “cargos o causales mencionados en el cuerpo de la demanda o por otro que halle probado el Despacho”, ello no relevaría al juez de instancia del estudio prevalente de lo solicitado por la parte demandante. 8.4.7. Concuerda la Sala con los agentes del Ministerio Público, cuestionando el hecho de que el a quo no se hubiera ocupado del asunto que debía resolver, sino creando una interpretación normativa distinta, afectando la congruencia externa que la sentencia debe tener respecto de lo solicitado y alegado por el extremo demandante. 8.4.8.
Esto conlleva, de entrada, a que la Sala someta a su análisis el caso particular, por el cargo de la demanda, pero también haciendo precisión sobre la viabilidad de la alternativa del a quo, que también fue objeto de apelación. 8.5. La suspensión del ejercicio del cargo público 8.5.1. A juicio del a quo, los actos demandados estaban viciados de nulidad porque el municipio de Yopal no podía declarar vacante el cargo de la señora Rocío Socorro Martínez Prieto, sino que debía acudir a la figura de la suspensión temporal, conforme a lo previsto en el Título V del Capítulo 5, Decreto 1083 de 2015, por cuanto la demandante se encontraba inmersa en un proceso judicial. 8.5.2.
En este sentido, el a quo expuso: “Es decir, en el sub lite, a pesar que la administración municipal conoció oportunamente la existencia del proceso penal seguido contra la demandante, en lugar de proceder con la declaratoria de suspensión en el ejercicio del cargo mediante acto motivado según lo prevé la norma, optó por dar apertura al trámite administrativo para declarar la vacancia del empleo por abandono del cargo, situación administrativa que si bien preceptúa la norma como causal de retiro del servicio, no era lo propio, lo legalmente establecido cuando el empleado inscrito en carrera administrativa se encuentra inmerso en un proceso penal, tal como ocurrió con la demandante en este caso específico”. 8.5.3.
El artículo 2.2.5.5.47. del Decreto 1083 de 2015, preceptúa que: Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 11 “La suspensión provisional consiste en la separación temporal del empleo que se ejerce como consecuencia de una orden de autoridad judicial, fiscal o disciplinaria, la cual deberá ser decretada mediante acto administrativo motivado y generará la vacancia temporal del empleo.
El tiempo que dure la suspensión no es computable como tiempo de servicio para ningún efecto y durante el mismo no se cancelará la remuneración fijada para el empleo. No obstante, durante este tiempo la entidad deberá seguir cotizando al Sistema Integral de Seguridad Social, en la proporción que por ley le corresponde” (resaltado fuera de texto). 8.5.4.
Sin necesidad de elaborar amplias elucubraciones al respecto, es claro que el supuesto que la norma prevé no depende del conocimiento o no del municipio encartado respecto de la existencia de un proceso penal que se adelantaba en contra de la señora Rocío Socorro Martínez Prieto, sino que debía emanar de orden de la autoridad judicial, para el caso particular, pues, de lo contrario, el municipio de Yopal actuaría contra legem, lo que sí hubiera dado lugar a causal de nulidad. 8.5.5.
Además, la acá demandante solo suscribió diligencia de compromiso para acatar medida de aseguramiento (no privativa de la libertad), hasta el 7 de mayo de 2018; si no asistió a su lugar de trabajo anteriormente, fue únicamente con la intención de no ser capturada y puesta a disposición de la autoridad competente. 8.5.6. Por tanto, al plenario no se aportó oficio, auto o decisión de la autoridad judicial que ordenara la suspensión provisional del cargo que ostentaba la señora Rocío Socorro Martínez Prieto, por lo que el a quo incurrió en una interpretación errónea de la norma sustantiva, fuera del marco de los cargos de la demanda y de sus pretensiones, y sin prueba idónea para la configuración de la causal de suspensión, por lo que las razones que le llevaron a declarar la nulidad de los actos demandados no resulta acertada para resolver el caso concreto. 8.6.
Los presupuestos de la vacancia por abandono del cargo 8.6.1. De acuerdo con el artículo 2.2.5.2.1. del Decreto 1083 de 2015 (en aplicación y de manera concordante con el artículo 41 de la Ley 909 de 2004), la vacancia definitiva de los cargos de carrera de los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial se da conforme a las siguientes situaciones:
ARTÍCULO 2. 2.5.2.1 Vacancia definitiva. El empleo queda vacante definitivamente, en los siguientes casos: 1. Por renuncia regularmente aceptada. 2. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción. 3. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa. 4.
Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento provisional. 5. Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario. 6. Por revocatoria del nombramiento. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 12 7.
Por invalidez absoluta. 8. Por estar gozando de pensión. 9. Por edad de retiro forzoso. 10. Por traslado. 11. Por declaratoria de nulidad del nombramiento por decisión judicial o en los casos en que la vacancia se ordene judicialmente. 12. Por declaratoria de abandono del empleo. 13. Por muerte. 14. Por terminación del período para el cual fue nombrado. 15.
Las demás que determinen la Constitución Política y las leyes (resaltado fuera de texto). 8.6.2. Esto también constituye causal de retiro del servicio, conforme al artículo 2.2.11.1.1. de la misma norma. 8.6.3. Sobre las causales de abandono y el procedimiento, la norma dispone: “ARTÍCULO 2.2.11.1.9 Abandono del cargo. El abandono del cargo se produce cuando un empleado público sin justa causa: 1.
No reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión, o dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento de la prestación del servicio militar. 2. Deje de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos. 3. No concurra al trabajo antes de serle concedida autorización para separarse del servicio o en caso de renuncia antes de vencerse el plazo de que trata el presente decreto. 4.
Se abstenga de prestar el servicio antes de que asuma el cargo quien ha de remplazarlo.
ARTÍCULO 2. 2.11.1.10 Procedimiento para la declaratoria del empleo por abandono del cargo. Con sujeción al procedimiento administrativo regulado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, el jefe del organismo deberá establecer la ocurrencia o no de cualquiera de las conductas señaladas en el artículo anterior y las decisiones consecuentes.
PARÁGRAFO. Si por el abandono del cargo se perjudicare el servicio, el empleado se hará acreedor a las sanciones disciplinarias, fiscales, civiles y penales que correspondan”. 8.6.4. En este caso, la señora Rocío Socorro Martínez Prieto habría incurrido en la segunda causal, por haber dejado de concurrir por tres (3) días consecutivos, pero para que ello sea así, debe mediar la ausencia de una justa causa para ello, lo que establece la necesidad de que se adelante un proceso sumario que garantice el derecho de defensa y contradicción, mas no un proceso disciplinario, como pareciera entenderlo el extremo demandante.
Así lo dispuso la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado: “Esta Sala Plena de la Sección Segunda, con un fin unificador de la jurisprudencia, asume el conocimiento del presente proceso y recoge el anterior planteamiento jurisprudencial sobre la materia, pues si bien se trata de una misma circunstancia: el abandono injustificado del servicio, comporta efectos autónomos distintos cuando se trata de regular la función pública que cuando se trata de disciplinar a los Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 13 funcionarios.
En esa medida mal puede la causal de abandono del cargo sólo aplicarse previo un proceso disciplinario, pues frente a la administración pública es menester que el nominador cuente con esa herramienta para designar un funcionario en reemplazo del que abandonó sus tareas, para así lograr la continuidad de la prestación del servicio público, fin que no es otro al que apunta esta figura en la función pública.
(…) No ocurre así con la consagración que hace de esta circunstancia las normas que gobiernan la función pública. Como se lee en todas las precitadas normas tanto para los funcionarios de libre nombramiento como para los de carrera, la declaratoria de vacancia por abandono del cargo no señala condicionamiento alguno de culpabilidad, pues sólo basta que este ocurra, en los términos del artículo 126 del decreto 1950 de 1973, para que la administración pueda proveer el servicio, designando a la persona que va a ocupar el lugar del funcionario que sin mediar causa hace dejación de su empleo.
Es una previsión que sin duda favorece a la administración no al administrado y que tiene su explicación en el fin de interés general que anima el servicio público, el cual no puede suspenderse por el abandono que haga un funcionario de sus deberes, en los términos del artículo 126 del decreto 1950 de 1973. Recapitulando tenemos que la vacancia del cargo por abandono es una de las formas establecidas en la ley para la cesación de funciones o retiro del servicio público.
Se presenta -conforme lo señala el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973- en cuatro casos, el segundo de los cuales ocurre cuando un empleado sin justa causa: "Deja de concurrir al trabajo por tres (3) días consecutivos”. Esta declaratoria de vacancia de un cargo no exige el adelantamiento de proceso disciplinario; basta que se compruebe tal circunstancia para proceder en la forma ordenada por la ley.
Es decir, que ésta opera por ministerio de la ley y el pronunciamiento de la administración al respecto es meramente declarativo”8 (resaltado fuera de texto). 8.6.5. Esta postura se ha mantenido en la jurisprudencia9, de tal forma que, si bien la declaratoria de vacancia por abandono del cargo opera por ministerio de la Ley, ha de adelantarse el procedimiento que permita la comprobación de su causa: “Posteriormente, al estudiar la figura del abandono del cargo, establecida como causal de retiro del servicio del servicio, en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, la Corte, en la sentencia C-1189 de 2005 indicó: […] No cabe duda de que en el ordenamiento jurídico colombiano ha sido constante y reiterada la consagración del abandono del cargo como causal autónoma de retiro del servicio para los empleados de la administración pública.
Lo anterior, en atención a la necesidad de 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 22 de septiembre de 2005 en acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25- 000-2003-00244-01(2103-03). C.P. Ana Margarita Olaya Forero. 9 Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. providencia de 28 de noviembre de 2024 en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-23-33-000-2014-00190-01 (4539-2022). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 14 hacer más flexible y expedita la separación del cargo de aquellos empleados cuya conducta configure abandono del mismo, en detrimento del normal desempeño de las actividades que debe desarrollar la entidad.
Allí precisamente encuentra justificación esta medida, pues no se puede perder de vista que la función administrativa debe tender al logro de los fines esenciales del Estado, regidos, entre otros, por los principios de eficiencia, eficacia y celeridad. 42.- No obstante, es de vital importancia recordar que la decisión de retiro del servicio de un empleado público tiene lugar mediante un acto administrativo de carácter particular y concreto para cuya expedición debe cumplirse el procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo, esto es, que la actuación que de oficio inicie la administración, con el fin de retirar del servicio a un empleado ―sea éste de carrera o de libre nombramiento y remoción―, le debe ser comunicada, para efectos de que éste pueda ejercer su derecho de defensa, al ser oído por la autoridad administrativa competente, así como para contar con la oportunidad de aportar y controvertir las pruebas que le sean adversas.
En conclusión, es claro que la vacancia del cargo por abandono es una de las formas autónomas establecidas en la ley para la cesación de funciones o retiro del servicio público, que no exige el adelantamiento de un proceso disciplinario, sino la comprobación de tal circunstancia para proceder en la forma ordenada por la ley. Es decir, opera por ministerio de la ley y el pronunciamiento de la administración al respecto es meramente declarativo” 10. 8.6.6.
En este orden de ideas, la Sala destaca que: - La señora Rocío Socorro Martínez Prieto se ausentó de su lugar de trabajo a partir del 12 de marzo de 2018, hasta la declaratoria de vacancia por Resolución 201 de 13 de abril de 2018. - Por oficio de 2 de abril de 2018, en vista de que la demandante no se presentó al sitio de trabajo desde el 12 de marzo de 2018, la Subsecretaria de Talento Humano, mediante comunicación 1191.202 del 02 de abril de 2018, le informó sobre el inicio de la actuación administrativa para declarar la vacancia del empleo por abandono del cargo, y le solicitó que dentro de los tres días siguiente al recibido de la comunicación sustentara las razones de su ausencia. - Así procedió la señora Rocío Socorro Martínez Prieto, que remitió el día 4 de abril respuesta al oficio, del que se transcribe: “Dando alcance a oficio de la referencia de manera comedida, me permito informar que como es de conocimiento público y de la administración municipal, desde el 12 de marzo me encuentro inmerso en una investigación penal, en la cual me pretenden imputar varios delitos, situación de la cual me entere apenas el día 13 de marzo, en horas de la tarde.
Ahora bien, como la libertad es un bien protegido constitucionalmente debe ser salvaguardado por encima de cualquier evento, dejo en conocimiento que he 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Providencia de 1 de julio de 2021 en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-23-33-000-2014-00250-01(4642-19).
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 15 estado organizando documentos y demás pruebas que considero de gran utilidad para ejercer mi defensa y poder demostrar mi inocencia, y por razones lógicas no puedo asistir a mi sitio de trabajo.
De otra parte, estoy tratando de buscar acercamientos con alguno de mis colegas para que pueda prestarme acompañamiento y asesoría y que además me represente para ponerme a disposición de la autoridad que me requiere, labor que ha sido dispendiosa, pues al no contar con los recursos económicos para sufragar los honorarios, debo buscar quien me colabore por humanidad puesto que no percibirá honorarios". 8.6.7.
Con base en lo anterior, la Sala concluye que el municipio de Yopal, a través de su dependencia de talento humano, inició actuación administrativa, sumaria, conforme al CPACA y en concordancia con la jurisprudencia sobre la materia, en primer lugar, requiriendo a las autoridades judiciales, a fin de conocer la situación de la señora Rocío Socorro Martínez Prieto. 8.6.8.
Posteriormente, configurado el primer elemento normativo del abandono, es decir, la ausencia de la empleada pública por el término de tres (3) días consecutivos, le requirió para que ofreciera justificación de su inasistencia, garantizando así el derecho de defensa y contradicción. 8.6.9. Sin embargo, no se advierte que la señora Rocío Socorro Martínez Prieto expusiere razonablemente alguna situación que ameritara su ausencia laboral sin configurar abandono, pues: - Solicitó disfrute de compensación por los días 13 y 14 de marzo de 2018, por haber sido jurado de votación, pero la petición se radicó el día 15 del mismo mes y año, es decir, ya luego de los días no laborados. - Solicitó licencia no remunerada a partir del 14 de marzo de 2018, con oficio del mismo 15 de ese mes y año, sin que se demostrara que se concedió dicha licencia, entendiéndose que la demandante se encontraba ausente de sus labores. - En su respuesta de 4 de abril de 2018 reconoció su vinculación a la causa penal y, además, el haberse sustraído de la orden de captura emanada de la autoridad, al manifestar que “estoy tratando de buscar acercamientos con alguno de mis colegas para que pueda prestarme acompañamiento y asesoría y que además me represente para ponerme a disposición de la autoridad que me requiere”. - Adicionalmente, como se demostró al interior del proceso, solo hasta el 7 de mayo de 2018 se impuso medida de aseguramiento a la demandante, por lo que no podría decirse que operara alguna medida privativa de la libertad, para el lapso de su ausencia laboral, ni a la fecha de la Resolución que declaró la vacancia del empleo. 8.6.10.
Como puede apreciarse, la señora Rocío Socorro Martínez Prieto no expuso ninguna justificación para haberse ausentado de sus labores, más que la intención de impedir que se materializara una orden de captura en su contra, conducta evasiva al deber de colaborar con la administración de Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 16 justicia y contraria al débito de responsabilidad, que no puede generar derecho en su favor. 8.6.11.
Por estas razones, siendo este un procedimiento sumario, no disciplinario, y no haberse advertido irregularidad alguna, como se propuso en la demanda, no se encuentra razón para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 8.6.12. En consecuencia, se revocará la sentencia de primer grado y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda, pues los argumentos de los apelantes han prosperado. 9.
COSTAS 9.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 9.2.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. 9.3. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 9 de septiembre de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
CUARTO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 27 de febrero de 2025, acta número 19) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-3333-002-2019-00261-01 Rocío Socorro Martínez Prieto vs. Municipio de Yopal Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 17 AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP