TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal - Casanare, veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 85001-2333-000-2024-00137-00 Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Parte Demandante: EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. Parte Demandada: CONSORCIO 20 DE JULIO SEGUROS DEL ESTADO S.A. Terceros vinculados: SICAL S.A.S. ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA ENTIDAD COOPERATIVA Asunto: Decide medida cautelar MAGISTRADO PONENTE: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR Revisado el expediente, se tiene que el extremo demandante solicitó medida cautelar en escrito separado, consistente en la suspensión provisional “de los efectos del acta de liquidación bilateral del contrato de obra pública 101.9.042 del 27 de septiembre de 2021, suscrito por PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. con el CONSORCIO 20 DE JULIO, respecto de la exigibilidad del saldo por pagar allí establecido a favor del consorcio demandado ($195.735.695,20)”.
Según la parte actora, la consecuencia económica de haberse suscrito el acta de liquidación bilateral sin salvedades, fechada el 29 de diciembre de 2023, además de la exposición de la Empresa de Servicios Públicos Paz de Ariporo S.A. E.S.P. a sufrir cuantioso daño fiscal patrimonial, se concreta en que el acta de liquidación bilateral acusada reconoce un saldo por pagar a favor del consorcio demandado, por la suma de $195.735.695,20; es decir, se configuró un título ejecutivo, que podría ser la base para un cobro de esa naturaleza.
Como soporte probatorio, manifestó que la Contraloría General de la República realizó una auditoría al contrato de obra 042 de 2021 a que se refiere la demanda; en su Informe Especial de Fiscalización CAT 2015_2023 número 75 de 26 de diciembre de 2023, identificó hallazgos fiscales patrimoniales por presunto daño al patrimonio estatal que administra la empresa actora, en la ejecución del contrato citado.
La empresa demandante hizo verificar las memorias contractuales y confrontarlas con el informe especial de fiscalización citado; se produjo así el informe consolidado actualizado del supervisor, fechado el 20 de noviembre de 2024, en el cual corrobora las conclusiones técnicas acerca de los hallazgos fiscales patrimoniales de la Contraloría y agrega dos más, relativos a inexistencia de evidencia en campo de la ejecución de actividades de mejoramiento de vías y a cantidades no sustentadas de excavaciones, rellenos y transporte de materiales para atraque de tuberías.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-2333-000-2024-00137-00 EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. vs. CONSORCIO 20 DE JULIO Y SEGUROS DEL ESTADO S.A. Controversias Contractuales 2 En cuanto al riesgo propio derivado de la eventual ejecución del acta de liquidación demandada, expuso que el contratista era un consorcio y que, de efectuar el pago implicaría la transferencia de recursos a sus miembros, que podrían eventualmente insolventarse, brindando un ambiente de incertidumbre a la protección del patrimonio público.
II. RÉPLICA DEL EXTREMO DEMANDADO El apoderado del Consorcio 20 de Julio manifestó que el Acta de Liquidación Bilateral del Contrato de obra pública número 101.9.042. de 27 de septiembre de 2021 gozaba de presunción de legalidad, en tanto acuerdo de las partes al momento de la terminación de la relación negocial. Es decir, que ante el hecho de que las partes del contrato estatal hayan expresado su conformidad en la ejecución del objeto contractual, sin que se hayan manifestado salvedades, no es admisible cuestionar aquello en lo que el mutuo acuerdo convino en dar por terminado, como lo había señalado en su jurisprudencia la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Indicó que la demanda no se encontraba razonablemente fundada en derecho, en tanto que la misma desconocía el principio de presunción de legalidad, contenido en el acta de liquidación bilateral suscrita entre las partes. La parte demandante omitió informar al despacho que, frente a las observaciones consignadas en el informe de Contraloría, el Consorcio 20 de Julio presentó plan de mejoras, que se realizó durante el mes de noviembre de 2023 y fue avalado por la interventoría y presentada a la empresa de servicios públicos aquí demandante.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador 53 Judicial II para asuntos administrativos rindió su concepto, manifestando que, en materia de contratos, las actas de entrega y, particularmente, la de liquidación, debían ajustarse a la realidad material sobre la ejecución de los compromisos contractuales. En el asunto de la referencia, se hacía evidente una omisión grave por parte de quien ostentaba la representación de la Empresa de Servicios Públicos Paz de Ariporo S.A. E.S.P. al momento de la suscripción del Acta de Liquidación Bilateral del Contrato de obra pública número 101.9.042. de 27 de septiembre de 2021, en tanto había pasado por alto las advertencias de la Contraloría General de la República y ni siquiera había planteado salvedades en el acto demandado.
A juicio del agente del Ministerio Público, era imperativo y necesario, en guarda del patrimonio público y para que la sentencia que se llegare a proferir no resultare inocua, dictarse la medida cautelar correspondiente, de tal manera que se llegare a impedir la malversación de fondos y el empobrecimiento de las arcas de la hoy demandante.
Lo requisitos contemplados en el artículo 231 del CPACA se cumplían, toda vez que: i) la Empresa de Servicios Públicos Paz de Ariporo S.A. E.S.P. era Tribunal Administrativo de Casanare 85001-2333-000-2024-00137-00 EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. vs. CONSORCIO 20 DE JULIO Y SEGUROS DEL ESTADO S.A. Controversias Contractuales 3 titular del derecho en disputa; ii) la demanda estaba razonadamente fundada en derecho, porque esbozaba claramente las situaciones de hecho que le permitían inferir la vulneración de la normatividad; iii) era posible, mediante un juicio de ponderación de intereses, colegir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que acceder a su concesión. IV.
CONSIDERACIONES De acuerdo con lo previsto por el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, el juez de la causa puede adoptar medidas cautelares, consistentes, de manera enunciativa: “1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.
Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer” (resaltado fuera de texto).
De igual forma, el artículo 231 de este cuerpo normativo prevé los elementos propios del análisis de procedencia de las medidas cautelares: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-2333-000-2024-00137-00 EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. vs. CONSORCIO 20 DE JULIO Y SEGUROS DEL ESTADO S.A. Controversias Contractuales 4 ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios”. En este orden de ideas, el Despacho procede con el análisis pertinente. 4.1.
Que la demanda este razonablemente fundada en derecho En este aspecto, es pertinente indicar que las pretensiones del libelo demandatorio se extienden, no solo a la nulidad absoluta del Acta de Liquidación Bilateral del Contrato de obra pública número 101.9.042. del 27 de septiembre de 2021, sino también a su liquidación judicial, con reconocimiento de perjuicios.
En principio, entonces, el objeto del medio de control procede como garantía de revisión en sede judicial de un contrato estatal, regido por las normas y ritualidades propias de este tipo de negocios jurídicos y, por tanto, obligados los contratantes a respetar la Ley negocial. Del relato fáctico de la demanda se pueden vislumbrar una serie de inconsistencias y eventuales incumplimientos del contratista, que se vieron presuntamente subsanados, pero que, a la vista fiscal, no eran congruentes.
En efecto, la Contraloría General de la República emitió el Informe Especial de Fiscalización CAT 2015_2023 número 75 de 26 de diciembre de 2023, identificando situaciones de detrimento patrimonial en contra de la Empresa de Servicios Públicos Paz de Ariporo S.A. E.S.P. El demandante efectuó las consideraciones procesales pertinentes para determinar la procedencia del medio de control y la integración del contradictorio; además, sustentó sus pretensiones en los artículos 31 y 32 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 689 de 2001, la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007.
Sustentó también la demanda en las causales de nulidad por objeto ilícito y dolo, fundamentando el cargo con las disposiciones normativas y jurisprudencia aplicable. En suma, es claro que este requisito se cumple a cabalidad. 4.2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados Es claro que el Contrato de obra pública número 101.9.042. de 27 de septiembre de 2021 fue suscrito, como contratante, por parte de la Empresa de Servicios Públicos Paz de Ariporo S.A. E.S.P., así como del contrato de interventoría y el Acta de Liquidación Bilateral.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-2333-000-2024-00137-00 EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. vs. CONSORCIO 20 DE JULIO Y SEGUROS DEL ESTADO S.A. Controversias Contractuales 5 Por tanto, la titularidad de los derechos patrimoniales que se invocan es de la parte activa del litigio. 4.3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla En este aspecto, el Despacho encuentra que se encuentran en el expediente las documentales contractuales pertinentes para vislumbrar los motivos que conllevaron a la liquidación del contrato sin efectuar salvedades.
También, de manera particular, se cuenta con el Informe Especial de Fiscalización CAT 2015_2023 número 75 de 26 de diciembre de 2023, emitido por la Contraloría General de la República y el Informe de Supervisión de 18 de noviembre de 2024, con evidencias de falencias técnicas en cuanto al cumplimiento de las obligaciones derivadas del Contrato de obra pública número 101.9.042. del 27 de septiembre de 2021.
De otro lado, el apoderado del Consorcio 20 de Julio manifestó que, ante el informe de Contraloría, se había dado respuesta el 23 de mayo de 2024. Se aportó copia de la documental presentada a la Interventoría y esta, a su vez, a la Gerencia de la Empresa de Servicios Públicos Paz de Ariporo S.A. E.S.P. Sin ánimo de entrar a analizar el fondo del asunto, pues no es este el escenario idóneo para ello, para el Despacho resulta preocupante que el contrato de obra se hubiera liquidado el 29 de diciembre de 2023, cuando el informe de fiscalización era de 26 de diciembre de dicho año; ahora, podría bien pensarse que no se había allegado en tiempo para el momento de la liquidación, pero es claro, en principio, que los informes previos sí eran conocidos y, por tanto, alguna actuación adicional debió haberse adelantado previo a darse el acuerdo liquidatorio.
En el Informe final de Supervisión de 18 de noviembre de 2024, se indicó: “De acuerdo al informe de hallazgos 075 de 2023 emitido por la contraloría general de la república (sic) y teniendo en cuenta que no se encuentra el acta de modificación # 2, y el acta de modificación # 3, debidamente suscrita por las partes, el suscrito supervisor ratifica lo dicho por el ente de control, al no encontrase en archivo físico ni digital estas actas no son tenidas en cuenta para la presente liquidación, debido que no hay soporte de la inclusión de las cantidades y/o recursos a la sabana de cantidades que se venía manejando”.
Lo anterior lleva, prima facie, a entrever que las inconsistencias advertidas por el ente de control no se han subsanado y que, por tanto, la liquidación no obedece a la realidad contractual, razón que justifica afirmar que, si la Empresa de Servicios Públicos Paz de Ariporo S.A. E.S.P. accede a pagar a favor del contratista la suma de ciento noventa y cinco millones setecientos treinta y cinco mil seiscientos noventa y cinco pesos con veinte centavos ($ 195.735.695,20), el patrimonio público se ve afectado en cuanto a la falta de claridad en el balance final de la ejecución contractual, siendo preferible, en protección de los recursos de la Nación, entendidos como de la población Tribunal Administrativo de Casanare 85001-2333-000-2024-00137-00 EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. vs. CONSORCIO 20 DE JULIO Y SEGUROS DEL ESTADO S.A. Controversias Contractuales 6 en general, impedir que pasen a las arcas privadas hasta que se defina este litigio.
Ahora bien, a juicio del apoderado del Consorcio 20 de Julio, la medida no era viable en atención a que no se habían formulado salvedades en el acta de liquidación. El Despacho advierte que éste es un argumento más bien inclinado a la defensa de las pretensiones principales de la demanda que de la procedencia o no de la medida cautelar, pues este extremo no soportó las razones según las cuales, a su juicio, le causarían un perjuicio si se llegaran a suspender los efectos del Acta de Liquidación en cuanto a la suma adeudada. 4.4.
Perjuicio irremediable o efecto nugatorio de la sentencia Finalmente, el Despacho considera, en concordancia con lo expuesto por el Agente del Ministerio Público, que existen serios motivos, derivados del control fiscal del contrato, que justifican la procedencia de la medida solicitada, por cuanto permitir el tránsito de recursos al caudal privado afecta gravemente en este caso a la empresa demandante y, además, le pone también en situación de conflicto frente a un eventual proceso ejecutivo que debiera enfrentar, dado que claramente el acta de liquidación constituye título válido para el efecto y la mera existencia del proceso declarativo no supone causa válida para evitarlo, como lo ha señalado el Consejo de Estado: “21.
En efecto, si una parte no está conforme con la liquidación efectuada debe acudir a un proceso judicial declarativo para que pueda ser modificada o revocada en sede judicial, sin embargo, mientras eso no ocurra, el acta de liquidación goza de plena validez y es el único título ejecutivo válido, teniendo en cuenta que es el balance final de las obligaciones a cargo de las partes. 22.
Todo lo anterior sirve de fundamento a la Sala para concluir que, no obstante el acta de liquidación del contrato haya sido demandada en un proceso declarativo, hasta tanto no se decrete su nulidad o se disponga su suspensión provisional, esta goza de presunción de legalidad y constituye título ejecutivo pleno, de ahí que sea posible la imposición de medidas cautelares en el proceso ejecutivo tendiente a exigir el cumplimiento de las obligaciones impuestas en este acto de naturaleza post contractual. 23.
En este sentido, tampoco resulta válido para la Sala el argumento consistente en que el acto administrativo base de la ejecución está demandado, ya que esa circunstancia por sí sola no anula o suspende los efectos de la determinación adoptada (base de ejecución)”1. Entonces, sí se enfrenta la administración a un perjuicio irremediable, no solo por la eventual pérdida de recursos, sino también por otro litigio a enfrentar, cuando hay razones válidas, que para nada implican prejuzgamiento, que pueden llevar a concluir razonablemente que el acta de liquidación bilateral sufrió vicios en su formación. 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Providencia de 10 de julio de 2019 en proceso ejecutivo con radicado 68001-23-33-000-2014-00601- 00(63949). C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-2333-000-2024-00137-00 EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. vs. CONSORCIO 20 DE JULIO Y SEGUROS DEL ESTADO S.A. Controversias Contractuales 7 Bajo estas circunstancias, el Despacho decretará la medida cautelar solicitada, bajo las previsiones del artículo 235 del CPACA, esto es, advirtiendo que pueden las partes, o el Despacho de oficio, revocarla o modificarla, si se llega a encontrar “que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados”.
En mérito de lo expuesto, el Despacho 01 del Tribunal Administrativo de Casanare, RESUELVE:
PRIMERO: DECRETAR como MEDIDA CAUTELAR la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos del Acta de Liquidación Bilateral del Contrato de obra pública número 101.9.042. del 27 de septiembre de 2021, suscrita por PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. con el CONSORCIO 20 DE JULIO, respecto de la exigibilidad del saldo por pagar allí establecido a favor del consorcio demandado, por la suma de ciento noventa y cinco millones setecientos treinta y cinco mil seiscientos noventa y cinco pesos con veinte centavos ($ 195.735.695,20).
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR a la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PAZ DE ARIPORO S.A. E.S.P. se abstenga de desembolsar dichos recursos.
TERCERO: Sin necesidad de prestarse caución, por expresa disposición del artículo 232 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: NOTIFICAR en debida forma lo acá decidido, a efectos de cumplimiento de la medida decretada.
QUINTO: RECONOCER PERSONERÍA al doctor Cristhian Fernando Soto Pastrana como apoderado judicial de la demandada CONSORCIO 20 DE JULIO, en los términos y para los fines del mandato allegado al plenario.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO JPMP