REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 85001-33-33-002-2017-00394-01 Demandante: Marco Tulio Galindo Torres Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA BONIFICACIÓN JUDICIAL SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada contra la sentencia proferida el 5 de octubre de 2022 por el Juzgado Administrativo Transitorio Judicial de Tunja, en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones1 El señor Marco Tulio Galindo Torres, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, con el propósito de que se acceda a las siguientes pretensiones: 1.1. Ordenar se inaplique por inconstitucional e ilegal, la disposición contemplada en el Decreto 383 de 2013 y ratificada en los decretos modificatorios 1269 del 2015, 246 del 2016 y 1014 de 2017, que establece que la Bonificación Judicial, "( ) constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones u al Sistema General de Seguridad Social en Salud." 1 Págs. 5 y 6 - 85001333300220170039400-C1.pdf – índice 00013 – primera instancia - SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 1.2.
Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DBSTJ16-214 del 2 de febrero de 2016 por medio del cual la entidad demandada resuelve negar el reconocimiento, reliquidación y pago de las prestaciones sociales, que resulte de aplicar la bonificación judicial como factor salarial. 1.3. Declarar la nulidad de la Resolución 02151 del 19 de abril de 2016, mediante la cual se resolvió no revocar la decisión contenida en el oficio DBSTJ16-214 del 2 de febrero de 2016 y concede el recurso de apelación. 1.4.
Declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo derivado de la omisión de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Tunja de resolver el recurso de apelación formulado en contra de la decisión contenida en el oficio DBSTJ16-214 del 2 de febrero de 2016. 1.5. Declarar que la bonificación judicial aludida, correspondiente a su remuneración mensual, la que viene percibiendo desde el 11 de febrero del 2013 y en adelante constituye factor salarial. 1.6.
A título de restablecimiento del derecho solicita se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, equivalentes al resultado de aplicar la bonificación judicial como factor salarial, durante el tiempo que dure su vínculo laboral con la Rama Judicial, contabilizado desde el 01 de enero del 2013 y en adelante hasta que se produzca su retiro definitivo de la entidad, con todas sus consecuencias jurídicas. 1.7.
Que las sumas reconocidas sean actualizadas atendiendo la variación del índice de precios del consumidor, conforme lo establezca el Dane o la actividad que tenga a su cargo esta entidad. 1.8. Ordenar el cumplimiento de la sentencia en el término previsto en el artículo 192 del CPACA. 2. Hechos de la demanda2 En el libelo se relatan los siguientes: 2 Págs. 6 y 7 - 85001333300220170039400-C1.pdf – índice 00013 – primera instancia - SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 2.1.
El demandante laboró en la Rama Judicial antes del 1 de enero de 2013, y actualmente desempeña el cargo de oficial mayor en el Juzgado Único de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Yopal. 2.2. Al señor Marco Tulio Galindo Torres se le pagó de forma mensual la bonificación judicial, prestación que se reconoció a los servidores de la Rama Judicial mediante Decreto 383 de 2013 y fue tenida en cuenta para realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social, pero no le dio el carácter remuneratorio o salarial. 2.3.
La Rama Judicial ha venido liquidando sus primas, cesantías, intereses de las cesantías, vacaciones y demás emolumentos laborales por los servicios prestados a partir del 11 de febrero del 2013, sin reconocer o tener en cuenta como factor salarial la bonificación Judicial, cuando dicha suma es recibida permanentemente y constituye factor salarial conforme a lo establecido en el art. 42 del Decreto -Ley 1042 de 1978 y en reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional y Consejo de Estado. 2.4.
El 18 de diciembre de 2015, el demandante solicitó ante la entidad demandada, se reconociera la bonificación judicial como factor salarial, la reliquidación de sus prestaciones sociales y demás emolumentos laborales. 2.5. Mediante oficio DESTJ16-214 del 2 de febrero de 2016, la Nación – Rama Judicial negó lo solicitado por el demandante, e inconforme con la decisión presentó recurso de reposición en subsidio apelación. 2.6.
Con Resolución 02151 del 19 de abril de 2016, la demandada resolvió el recurso de reposición, en el sentido de confirmar la negación de incluir la bonificación judicial como factor salarial, y concedió la apelación, pero hasta el momento no se ha resuelto. 3. Fundamentos de derecho y concepto de violación3 Cita los artículos 23, 25, 53 y 93 de la Constitución Política, el artículo 2° de la Ley 5ª de 1969, artículo 42 del Decreto-Ley 1042 de 1978, los artículos 1, 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, y los Decretos nos. 0383 del 2013, 1269 del 2015, 246 del 2016 y 1014 de 2017. 3 Págs. 5 a 16 - 85001333300120170031900-C1.pdf – índice 00015 – primera instancia - SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 Señala como único cargo, el de inconstitucionalidad, indicando que la remuneración se ha entendido como todo lo percibido por el empleado o trabajador oficial por causa, directa o indirecta, de su vinculación laboral.
Refiere que el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, en desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, reconoció una bonificación judicial de manera mensual, y por tratarse de un pago habitual y obligatorio, incuestionablemente tiene la característica de naturaleza salarial, pues es remuneratorio del servicio, cuya finalidad es la de nivelar el sueldo de los servidores públicos de la Rama Judicial, por lo que sus prestaciones deben ser liquidadas con inclusión de dicha bonificación. Cita la sentencia del Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali del 16 de junio de 2017, en la que se accedió al reconocimiento de la bonificación judicial de un servidor judicial de la Nación - Fiscalía General de la Nación, resaltando que su fundamento jurídico y jurisprudencial se basó en el análisis derivado de la "Prima Especial”, regulada por la Ley 4ª de 1992. 4.
Contestación de la demanda4 Refiere que la Ley 4 de 1992, autoriza al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama judicial y de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual debe tener en cuenta los derechos adquiridos tanto del régimen general como de los especiales, entre ellos la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los de los recursos públicos y su disponibilidad.
Esgrime que la naturaleza de la bonificación judicial está establecida como factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Salud y Pensiones, indicando que la modificación, ajuste o variación de las normas es competencia exclusiva del Gobierno Nacional y por ello no tiene el carácter salarial.
Manifiesta que el legislador está facultado por la Constitución para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos y por ello, tiene libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial, esto es, que cierta parte del salario no constituya factor para liquidar algunos conceptos 4 Índice 00015 – primera instancia - SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 de este y en tal sentido, aduce que la bonificación judicial no puede considerarse inconstitucional.
Con fundamento en lo anterior, señala que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial está dando estricto cumplimiento al Decreto 383 de 2013 y por ello pide que se nieguen las pretensiones de la demanda. 5. Sentencia de primera instancia5 El Juzgado declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y por ende al restablecimiento del derecho correspondiente.
Como sustento de su decisión señala que, la libertad de configuración legislativa que tiene el Congreso para definir lo que constituye o no salario no puede ser arbitraria, porque debe estar limitada por el respeto a los principios laborales. Esgrime que la expresión “Constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” consignada en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, constituye una exclusión irracional y violatoria de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, al desconocer la protección especial del trabajo a los servidores judiciales y a la primacía de la realidad sobre las formas, pues no es no es la calificación que hace el legislador lo que determina si un factor es salario, sino la naturaleza habitual y remuneratoria del mismo.
Con fundamento en lo anterior, el a quo inaplicó por inconstitucional la expresión “Constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, decretó la nulidad de los actos enjuiciados, declaró no probadas las excepciones de imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones del demandante, negó la reliquidación del auxilio a las cesantías, y condenó a la entidad demandada a reliquidar las demás prestaciones de la actora teniendo en cuenta la bonificación judicial. 6.
Recurso de apelación 6.1. Demandante6 La parte actora interpone recurso de apelación con el propósito que se revoque la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que, negó la reliquidación del auxilio. 5 Índice 00027 – primera instancia - SAMAI 6 Índice 00028 – primera instancia - SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 Refiere que el derecho a la reliquidación de sus prestaciones laborales, entre ellas las cesantías, solo resulta exigible después de la ejecutoria de la sentencia que otorga el carácter de factor salarial a la bonificación salarial devengada y, por lo tanto, a la entidad le surge la obligación de pagarlos desde ese momento.
Por lo anterior, el auxilio de cesantía también debe ser reliquidado incluyendo la bonificación como factor salarial, y en ese sentido solicita se revoque el numeral cuarto de la sentencia apelada, para que, en su lugar, se ordene tener en cuenta las cesantías y los intereses a las cesantías en la reliquidación de sus prestaciones a que atañe el numeral quinto del fallo de primera instancia. 6.2.
Demandada7. La parte demandada interpuso recurso de apelación solicitando se revoque la sentencia del a quo. Como soporte de sus argumentos, reitera los expuestos en la contestación de la demanda, por no haberse tenido en cuenta al momento de proferirse el fallo objeto de reparos, pues insiste que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Esgrime que el legislador tiene libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial. Señala que la bonificación judicial no constituye factor salaria y, por tanto, al demandante no le asiste el derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales, luego, en ese sentido las pretensiones de la demanda deben ser negadas.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 31 de agosto de 2023 los magistrados de esta Corporación se declararon impedidos para conocer del presente asunto (índice 00009 - segunda instancia - SAMAI); mediante auto del 26 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado declaró infundada la manifestación de impedimento presentada por los magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare (índice 000018 – segunda instancia - SAMAI).
En providencia del 10 de diciembre de 2024, se ordenó 7 Índice 00029 – primera instancia - SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior y se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandada (índice 00020 – segunda instancia - SAMAI) y en providencia del 15 de enero de 2025 se aceptó el impedimento presentado por el agente del Ministerio Público (índice 00027 - segunda instancia - SAMAI).
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia El Tribunal Administrativo de Casanare, es competente conforme lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, para conocer en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 5 de octubre de 2022 por el Juzgado Administrativo Transitorio Judicial de Tunja. 3.2.
Problemas jurídicos ¿La bonificación judicial devengada por el demandante es constitutiva de factor salarial? En caso afirmativo, corresponde a la Sala determinar: ¿Es procedente o no la reliquidación del auxilio de cesantía con inclusión de la bonificación como factor salarial? 3.3. Tesis de la Sala La respuesta al primer problema jurídico planteado es afirmativa.
El fin del legislador al ordenar en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, fue nivelar salarialmente, sin condicionamiento alguno en dicho reconocimiento. En ese sentido, al expedirse el Decreto 383 de 2013, se creó para los empleados de la Rama Judicial la bonificación judicial, la cual se reconoce mensualmente; por tanto, se trata de una remuneración habitual y periódica que devenga el demandante como contraprestación de sus servicios prestados y consecuencia tiene incidencia en las demás prestaciones sociales percibidas por el señor Marco Tulio Galindo Torres.
En consecuencia, al determinarse que la bonificación judicial es factor salarial únicamente para cotizar a los Sistemas de Seguridad Social en Salud y Pensiones, se afectan los derechos salariales del demandante, pues el Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 extremo demandado desconoce el carácter salarial de dicho concepto, circunstancia por la cual le asiste la razón al a quo cuando aplicó la excepción de inconstitucionalidad y ordenó reliquidar y pagar a favor del actor las prestaciones sociales que haya devengado, con la inclusión de la bonificación judicial.
Por otro lado, le asiste razón al demandante en su recurso, porque tal como lo explica el Consejo de Estado en sentencia del 6 abril de 2022 -expediente 76001233300020180041401 (0470-2020)-, la bonificación judicial es un pago habitual y periódico que se recibe como contraprestación de sus servicios que ostenta carácter salarial y por tanto, su reliquidación aplica respecto de todas las prestaciones sociales causadas por el servidor judicial, incluido el auxilio de cesantía. 3.4.
Premisas jurídicas 3.4.1 De la bonificación judicial La Ley 4 de 1992 en su artículo 1°, estableció los objetivos y criterios del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial, de la Fiscalía General de la Nación y del Ministerio Público. En desarrollo de la Ley antes citada, se expidieron los decretos 382 y 383 de 2013, a través de los cuales se creó la bonificación judicial, el primero para los servidores de la Fiscalía General de la Nación y el segundo para los de la Rama Judicial.
El artículo 1° del Decreto 383 de 2013 preceptúa: “Artículo 1°. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” (…) Parágrafo.
La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia no le aplica el Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes.
A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior. En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (Negrilla fuera de texto). De la lectura de la norma previa, se colige que por disposición de esta norma infraconstitucional, la bonificación judicial no tiene efectos salariales y solo incide en el Sistema General de Salud y Pensiones, la cual ha sido objeto de distintas interpretaciones al confrontarse con el concepto de salario. 3.4.2.
Alcance del concepto de Salario El artículo 53 de la Constitución Política establece que el Congreso expedirá el Estatuto del Trabajo, para lo cual debe tener en cuenta varios principios, entre ellos, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, la situación más favorable en caso de duda en la aplicación de las fuentes formales del derecho y la primacía de la realidad sobre las formas.
A su turno, el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 señala que para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores relacionados en el artículo 1°, se tendrán en cuenta varios objetivos y criterios, dentro de ellos, el siguiente: “a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, corno de los regímenes especiales.
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales (…)” Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 En cuanto a los factores salariales, el artículo 42 de la Ley 1042 de 1978 dispone: “Artículo 42. De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.” (Negrilla fuera de texto).
Por su parte, los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo de Trabajo, 14 y 15 de la Ley 50 de 1990, respectivamente, establecen los elementos que constituyen salario y los que no: “Artículo 127. Elementos integrantes. Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.” “Artículo 128.
Pagos que no constituyen salario. No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedente de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.
Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad.” (Negrilla y subraya fuera de texto) A nivel jurisprudencial, la Corte Constitucional en sentencia C-521/95 explica la noción de salario: “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.”8 8 En Sentencia C-521/95;
Ref.: Expediente No. D-902; ACTOR: Jorge Luis Pabón Apicella; Demanda de inconstitucionalidad contra un segmento de los artículos 15 y 16 de la ley 50 de 1990.; MAGISTRADO PONENTE: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL. Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 Por su parte, el Consejo de Estado señala: “La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. (…).
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.”9 De conformidad con lo anterior, todo lo que reciba habitualmente el servidor judicial como contraprestación directa de su labor, constituye salario, sea cual sea su denominación. Respecto a la bonificación judicial contemplada en los decretos 382 y 383 de 2013 expedidos en desarrollo de la Ley 4 de 1992, el Consejo de Estado Sección Segunda, en Sala de conjueces explica: “(…) adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación(…)Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
(…) Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del 9 CONSEJO DE ESTADO;
SECCION SEGUNDA; SUBSECCION B; consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER; 22 de octubre de 2018; Radicación número: 18001-23-33-000-2014-00229-01(3494-16); Actor: ROSA NELLY SÁNCHEZ RINCÓN; Demandado: UGPP. Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.”10 (Negrilla y subraya fuera de texto).
En ese orden de ideas, resulta claro que la bonificación judicial es un concepto que por disposición del Decreto 383 de 2013, perciben los servidores de la Rama Judicial de manera permanente, habitual y periódica, como contraprestación a sus servicios prestados, cuya finalidad es nivelar el sistema de remuneración de estos empleados, sin que en la Ley 4 de 1992 se hubiese fijado alguna limitante o condición para su reconocimiento, razón por la cual dicha bonificación conlleva a un incremento salarial con incidencia en la liquidación de las prestaciones sociales y no solamente como factor salarial para cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud, como se ordenó en el 383 de 2013. 3.4.3.
Excepción de inconstitucionalidad La Corte Constitucional en sentencia T-808 de 2008 analizó este mecanismo procesal en un asunto laboral y explica: "La jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que la excepción de inconstitucionalidad puede aplicarse de oficio y que, en consecuencia, su utilización “no comporta un exceso en los límites materiales y personales del proceso en el cual ésta se verifica”, como tampoco el desconocimiento del valor jerárquico normativo en que se estructura el ordenamiento jurídico.
La aplicación oficiosa de la excepción de inconstitucionalidad no da origen, por este sólo hecho, a una vía de hecho judicial. (…)en virtud de los argumentos expuestos, la Corte observa que las sentencias impugnadas por el tutelante no incurrieron en un defecto material o sustantivo al aplicar la excepción de inconstitucionalidad a las normas que se referían a la inscripción 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA.
Conjuez Ponente: Carmen Anaya De Castellanos, 6 de abril de 2022; Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001233300020180041401 (0470-2020) Demandante: María Elide Acosta Henao Demandado: La Nación – Fiscalía General de la Nación. Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 automática a la carrera administrativa sin la realización de un concurso previo y sin tener siquiera que acreditar los requisitos legales para ocupar el cargo (Decreto 2117 de 1992).
Como se ha señalado en los fundamentos anteriores de esta decisión, dichos sistemas han sido considerados abiertamente contrarios a la Constitución"11 La Corte Constitucional en sentencia SU-132-13 dentro de una acción de tutela referente a un beneficio pensional, en que se estudia el objetivo de la excepción de inconstitucionalidad, precisa: “La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.(…) El derecho a la seguridad social protege a las personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del desempleo o de una enfermedad o incapacidad laboral, o en general, de cualquier otra causa que tenga el mismo efecto.”12 En cuanto al deber de hacer uso de este procedimiento excepcional de inconstitucionalidad, en reciente jurisprudencia la Corte Constitucional en sentencia SU-128 de 2024 expone: “L) La excepción de inconstitucionalidad.
Reiteración de jurisprudencia 179. La Corte cuenta con una línea jurisprudencial sólida sobre los mecanismos que consagra la Carta para asegurar el principio de supremacía constitucional, de conformidad con los artículos 2 y 4 superiores. La principal de estas herramientas está prevista en el artículo 4 de la Constitución, disposición que establece la primacía de las normas constitucionales sobre cualquier otra norma del ordenamiento jurídico, y el consecuente deber de aplicar las disposiciones constitucionales en los casos de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica.
En concreto, la jurisprudencia y la doctrina denominan esta figura como “excepción de inconstitucionalidad”13. 11 Corte Constitucional; referencia: expediente T-1888132; Acción de tutela instaurada por Claudia Patricia Alvarado Segovia contra Famisanar EPS.; Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA; 21 de agosto de dos mil 2008. 12 Corte Constitucional;
Sentencia SU132/13; referencia: expediente T-3.536.944; Acción de tutela instaurada por Piedad del Socorro Gómez Roldán, quien actúa a través de apoderada judicial, contra el Instituto de Seguros Sociales en liquidación, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.; Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADA; 13 de marzo de 2013. 13 Corte Constitucional;
Sentencia SU 128 de 2024; referencia: Expedientes acumulados T-9.201.808, T-9.286.215 y T- 9.374.174. Acciones de tutela formuladas por los ciudadanos Gustavo Adolfo Grajales Granada, Giovanni López Giraldo y José Humberto Gómez Herrera, en contra del Consejo Superior de la Judicatura y otros. Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo; 18 de abril de 2024.
Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 Con fundamento en lo anterior, si en el examen de un caso concreto, se advierte que una norma es contraria a la Constitución y lesiona o amenaza los derechos de una de las partes, el juez de oficio o a solicitud de parte, tiene la obligación de evitar que se aplique a ese específico proceso judicial la norma que contraría el mandato constitucional, ello desde la perspectiva del principio de eficacia en que se materialice la dignidad de la persona, teniendo así el Estado Social de Derecho, el deber de garantizar la configuración de condiciones sociales justas y con ello la garantía institucional de la justicia social y la dignidad humana.
De tal manera que en casos en los que se encuentre contradicción entre la norma infraconstitucional que se aplicaría al tema y las normas superiores, se debe aplicar excepción de inconstitucionalidad, según lo explica la Corte Constitucional en las citadas providencias. 3.5. Premisas fácticas En el expediente se prueba lo siguiente: ✓ En certificación emitida el 20 de mayo de 2016, la coordinadora de Gestión y Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja certifica que el señor Marco Tulio Galindo Torres se vinculó a la Rama Judicial el 11 de febrero de 2013, y desde el 1 de diciembre de 2015 desempeña el cargo de oficial mayor en el Juzgado Único de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad en Yopal, así mismo los salarios devengados para las vigencias 2013, 2014, 2015 y 2016, dentro de los que consta el pago mensual de la bonificación judicial desde el mes de mayo de 201314. ✓ Mediante oficio del 18 de diciembre de 2015, el demandante a través de apoderado solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales desde el 11 de febrero del 2013, con ocasión del cargo desempeñado como oficial mayor en el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Yopal, al no habérsele incluido como factor salarial, la bonificación judicial reglamentada por el Decreto 0383 del 6 de marzo 201315. 14 Págs. 29 a 37 - 85001333300220170039400-C1.pdf - índice 00013 – primera instancia - SAMAI 15 Págs. 11 a 18 - 85001333300220170039400-C1.pdf – índice 00013 – primera instancia - SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 ✓ Con oficio DESTJ16-214 del 2 de febrero de 2016, el director ejecutivo seccional de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja negó el reconocimiento y pago de la nivelación salarial con la inclusión de la bonificación judicial solicitada16. ✓ Contra la anterior decisión, el señora Marco Tulio Galindo Torres el 23 de febrero de 2016 interpuso recurso de reposición en subsidio apelación, indicando que lo resuelto por la entidad demandada no tiene justificación legal, pues el Decreto 383 de 2013, al contemplar de forma expresa que la aludida bonificación constituye factor salarial exclusivamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, transgrede de forma flagrante derechos y principios de raigambre constitucional, de modo que sus prestaciones deben ser liquidadas con la inclusión de dicha mejora al salario17. ✓ Mediante Resolución No. 02151 del 19 de abril de 2016, se resolvió el recurso de reposición en el sentido de no revocar la decisión de negar la reliquidación de las prestaciones de la demandante con inclusión de la referida bonificación, y se concedió la apelación18. 4.
Caso concreto En el presente asunto, la entidad demandada resalta en su recurso que, los actos administrativos acusados gozan de presunción de legalidad, pues la bonificación judicial no constituye un factor prestacional y tiene incidencia en la cotización al Sistema de Pensiones y Salud; por tanto, la Rama Judicial se encuentra en la imposibilidad material de reconocer lo reclamado por el demandante y por ello, pide que se revoque la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda.
La Sala trae a colación los parámetros jurisprudenciales transcritos en las premisas jurídicas tanto de la Corte Constitucional en sentencia C-521/95 así como del Consejo de Estado en la providencia del 22 de octubre de 2018 y partiendo del concepto mismo de salario, se resalta la dimensión del derecho de los trabajadores en igualdad de oportunidades tal como lo dispone el artículo 53 de la Constitución Política, pues dentro del catálogo 16 Págs. 19 a 22 - 85001333300220170039400-C1.pdf – índice 00013 – primera instancia - SAMAI 17 Págs. 23 a 26 - 85001333300220170039400-C1.pdf – índice 00013 – primera instancia - SAMAI 18 Págs. 27 y 28 - 85001333300220170039400-C1.pdf – índice 00013 – primera instancia - SAMAI Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 de los derechos constitucionales, uno de los principios básicos de la dignidad humana, lo constituye el derecho a recibir la remuneración justa.
Por ello, en la sentencia del 6 de abril de 2022, conjuez ponente Carmen Anaya De Castellanos, expediente 76001233300020180041401 (0470-2020)- que aplicó el a quo como parámetro jurisprudencial-, el Consejo de Estado explica que en el marco de la Ley 4ª de 1992, se establecieron las reglas que debía cumplir el Gobierno Nacional, para fijar entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la rama judicial, señalando como pilar fundamental la equidad en el sistema de remuneración de los servidores judiciales.
Analiza el órgano de cierre, que en ese caso el Decreto 382 de 2013, se apartó del marco fijado por el legislador, pues pasando por alto que la bonificación judicial es continua, permanente y constituye una retribución al trabajo, en el citado Decreto el Gobierno Nacional desdibuja su naturaleza y la despoja del carácter de factor salarial para liquidar las prestaciones sociales.
El Tribunal acoge el citado criterio de interpretación, toda vez que con el Decreto 383 de 2013, se creó la bonificación judicial para nivelar salarialmente a los empleados de la Rama Judicial, como lo dispuso el parágrafo de la Ley 4 de 1992, concepto que al percibirse de manera habitual y periódica, constituye un factor salarial; en ese orden de ideas, no se puede por mandato legal darle dicha calidad de forma parcializada, esto es que solamente aplique como base para cotizar a salud y a pensión, pero que no se incluya para liquidar las prestaciones sociales.
Deslindar su naturaleza de esa forma, descontextualiza el derecho a una remuneración justa de los servidores judiciales y los principios mismos de equidad e igualdad que como requerimientos de optimización tienen una inescindible conexión con el análisis de proporcionalidad, de tal manera que, en efecto, tal como lo determinó en el sub examine la primera instancia, debe incidir en la liquidación de las prestaciones sociales de la demandante.
La Sala resalta así, la vocación de permanencia y periodicidad con la que se creó la prestación, pues resultaría contrario al mandato constitucional de los artículos 13, 25 y 53, ir en contravía de los elementos identitarios del Estado Social de Derecho para que por vía del Decreto 383 de 2013 se pretermita su naturaleza jurídica dándole así un enfoque sesgado, habida cuenta que Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 no se trata de una suma que ocasionalmente y por mera liberalidad se le haya otorgado al servidor judicial.
Ahora revisado el acervo probatorio, se acredita que el señor Marco Tulio Galindo Torres está vinculado a la Rama Judicial desde el 11 de febrero de 2013 y desde el 1 de diciembre de 2015 desempeña el cargo de oficial mayor en el Juzgado Único de Penas y Medida de Seguridad de Yopal, igualmente que, desde el mes de mayo de 2013 recibe el pago mensual de la bonificación judicial.
En consecuencia, le asiste razón al Juzgado, pues lo procedente es inaplicar por inconstitucionalidad, para el caso concreto, la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud" contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, y en los demás decretos reglamentarios posteriores que reprodujeron el contenido de la mencionada norma, que sean aplicables a la parte actora.
El uso legítimo de esta excepción garantiza los derechos de los trabajadores judiciales, sin que sea posible admitir como argumento los obstáculos presupuestales esgrimidos por la apelante con base en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, pues efectuando un ejercicio de subsunción, la aplicación del Decreto 383 de 2013 tal como lo consideró el a quo, quebranta la protección especial del trabajo al servidor judicial consagrada en los ya citados artículos de la Constitución Política y por ende el ejercicio de ponderación planteado en el recurso pierde total validez frente a las posibilidades fácticas y jurídicas del caso concreto, desvirtuándose así la presunción de legalidad de los actos demandados.
En lo atañe al recurso de apelación de la parte demandante, porque en primera instancia se negó la reliquidación del auxilio de cesantía y sus intereses con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, la Sala trae a colación la citada en providencia del 6 abril de 2022 proferida por el Consejo de Estado -expediente 76001233300020180041401 (0470-2020)-, en cuanto explicó que la bonificación judicial constituye un pago habitual y periódico como contraprestación de sus servicios con carácter salarial, de tal manera que la reliquidación ordenada, aplica respecto de todas las prestaciones causadas por el servidor judicial, incluido el auxilio de cesantía. Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 En este punto, se advierte que al ser el auxilio de cesantía una prestación social, no existe fundamento alguno que justifique su exclusión en la reliquidación ordenada por el a quo, máxime si se tiene en cuenta que la asignación mensual de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial se integra, entre otros, por el salario básico y la referida bonificación y si se ordena su reliquidación con la inclusión de ese beneficio como factor salarial, inevitablemente incrementa la base de liquidación del auxilio de cesantía causado anualmente por el demandante.
En ese orden de ideas, no resulta pertinente que en la sentencia se reconozca el carácter de factor salaria a la bonificación judicial con reliquidación de todas la prestaciones, y que con posterioridad a ello, el servidor judicial tenga que demandar cada uno de los actos administrativos mediante los cuales se le reconoció las cesantías, pues ello infringe los principios de economía procesal y garantía efectiva del acceso a la administración de justicia, situación que conllevaría al desconocimiento de los efectos de la cosa juzgada del fallo proferido en este asunto.
Así las cosas, el cargo de apelación del demandante tiene vocación de prosperidad, pues claramente el auxilio de cesantías se debe reliquidar con inclusión de la bonificación judicial como componente salarial, por lo que se revocará el numeral cuarto de la parte resolutiva sentencia de primera instancia y se modificará el numeral quinto, en el sentido de ordenar en el restablecimiento del derecho la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de las cesantías, dado el reconocimiento como factor salarial a la referida bonificación. 5.
Condena en costas en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas, porque respecto del demandante no se encuentra probado en sede de primera instancia que se hayan causado erogaciones a cargo al demandado19; y en relación con la parte demandada no se evidenció una conducta irregular, ni elemento de juicio que así lo amerite. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda;
Subsección A; C. P.: Rafael Francisco Suárez Vargas; Bogotá, 18 de junio de 2020; Radicación número: 76001-23-33-000-2014-01278-01(2223-17); Actor: Luz Mireya Hernández Gantivá; Demandado: Municipio de Palmira Nulidad y restablecimiento del derecho 85001-33-33-002-2017-00394-01 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 5 de octubre de 2022 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Tunja, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral quinto de la parte resolutiva de la providencia del 5 de octubre de 2022 del Juzgado Administrativo Transitorio Judicial de Tunja, el cual quedará así: “QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Entidad demandada, a reliquidar aplicando los reajustes de ley, todas las prestaciones sociales de la demandante incluido el auxilio de cesantía y sus intereses, debiendo incluir como factor salarial la BONIFICACIÓN JUDICIAL de que trata el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, a partir 11 de febrero de 2013, por los períodos de vinculación y mientras continúe laborando para la Rama Judicial y sea beneficiario del Decreto 383 de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De las sumas que resulten se descontaran las canceladas en su oportunidad por dicho concepto.”
TERCERO: CONFIRMAR en los demás, la sentencia recurrida por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 10 )
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE-SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado MMPC