TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, enero veintitrés (23) de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 850013333002-201900149-02 Demandante: JAIME ANDRÉS USECHE PERDOMO Demandado: LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio Judicial de Tunja el 22 de septiembre de 2023 con la que se accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el señor JAIME ANDRÉS USECHE PERDOMO, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: INAPLICAR por inconstitucional e ilegal la expresión “(…) constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema de seguridad social en salud (…)” contenida en el Decreto 383 del 2013, ratificada en los Decretos 22 de 2014, 247 de 2016 y 1015 de 2017.
Segunda: declarar la nulidad del Oficio No. SG No. 006436 de fecha 22 de agosto del 2018, por medio del cual se negó al señor JAIME ANDRÉS USECHE PERDOMO el reconocimiento, reliquidación y pago de las prestaciones sociales luego de aplicar la bonificación Judicial como factor salarial y a partir del 9°. de septiembre del 2016. Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 2 Tercera: Declarar que la bonificación judicial correspondiente a la remuneración mensual que viene percibiendo el demandante desde 9° de septiembre de 2016 constituye FACTOR SALARIAL.
Cuarta: como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la entidad accionada a: a. Reconocer y pagar las diferencias salariales y prestacionales adeudadas al demandante, equivalentes al resultado de aplicar la bonificación judicial como factor salarial desde el 9°. de septiembre del 2016 y en adelante hasta que se produzca su retiro definitivo de la entidad. b. Cancelar la indexación que en derecho corresponda. c. Cumplir la sentencia como lo ordena el parágrafo 2 del artículo 192 de la ley 1437 de 2011 (índice 08 SAMAI c. primera instancia).
Fundó sus pretensiones relatando la ocurrencia de los siguientes:
HECHOS: 1. El señor JAIME ANDRÉS USECHE PERDOMO labora en la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN hasta la fecha en el cargo de Procurador 182 Judicial I para la conciliación Administrativa en la ciudad de Yopal Departamento de Casanare. 2. Mediante Decreto 383 del 6 marzo de 2023 se creó la bonificación judicial para servidores de la Rama Judicial, la cual se hizo extensivo a los procuradores Judiciales I mediante los decretos 1016 del 2013 y 186 del 2014. 3.
El 21 de junio de 2018 el accionante radicó derecho de petición ante la entidad demandada en el cual solicitó la reliquidación y pago de las prestaciones sociales, teniendo como base el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el valor de la bonificación judicial. 4. Mediante la Resolución No. SG No. 006436 de fecha 22 de agosto del 2018 dio respuesta negativa expresando que, no puede acceder a inaplicar la normatividad enunciada y proceder a reconocer y pagar los valores reclamados.
Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: Para fundamentar las pretensiones de la demanda la parte actora afirmó que, con los actos administrativos demandados la entidad accionada contravino lo previsto por los artículos 23, 25 y 280 de la Constitución Política; 12 Decreto 717 de 1978, Ley 4ª de 1992;
Decretos 0383 del 2013, 1016 de 2013 y 186 de 2014, toda vez que, los efectos del Decreto 383 de 2013 se hizo extensivo a los los agentes del ministerio público, pues estos tienen las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo, el cual establece que el pago de la bonificación judicial no integra los factores salariales para efectos de la liquidación; prohibición que desconoce los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional tendientes a propiciar una nivelación salarial; y, que como la mencionada bonificación se reconoce mensualmente constituye remuneración habitual y por tanto, debe comportar una naturaleza salarial para todos los efectos legales, incluida la liquidación y pago de las prestaciones sociales ( fls 5 a 11 C1- índice 08 SAMAI c. primera instancia).
II. TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 25 de febrero de 2019 y le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Yopal (fl 32 C1- índice 08 SAMAI c. primera instancia), cuyo titular se declaró impedido para conocer de las diligencias por la causal consagrada en el numeral 1°. del artículo 141 del C. G. P. e indicó que la misma era común a la totalidad de los jueces administrativos de Yopal por lo que, ordenó remitir el proceso a esta Corporación (fls 35 a 36 C 1 - índice 08 SAMAI c. primera instancia), la que el 24 de julio de 2019 declaró fundado el referido impedimento y designó como juez ad hoc a la conjuez ISMELDA CARVAJAL GONZÁLEZ (fls. 7 C2 índice 11 SAMAI primera instancia).
En cumplimiento al Acuerdo No. PCSJA23-12034 proferido por el H. Consejo Superior de la Judicatura el 17 de enero de 2023 el JUZGADO ADMINISTRATIVO TRANSITORIO mediante proveído del 20 de abril de 2024 avocó conocimiento del asunto; admitió la demanda y ordenó notificar a la Entidad accionada (índice 14 SAMAI c. primera instancia), diligencia que se surtió el 21 de abril del mismo año (índice 16 SAMAI c. primera instancia).
Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 4 Dentro del término concedido para el efecto, LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN solicitó desestimar las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta que, la nominadora no tiene la facultad constitucional o legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal, tal y como lo dispone la carta política y la ley 4ª de 1992, pues dicha potestad está a cargo del Gobierno Nacional a quien, le asiste la responsabilidad de fijar el régimen salarial anual de los servidores públicos, y bajo ese lineamiento, las entidades sólo tienen la facultad de nominación y el deber de cancelar las asignaciones del presupuesto, sin que pueda desbordarse los montos del presupuesto señalados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En este orden de ideas, los actos administrativos demandados se expidieron en cumplimiento de normas constitucionales y legales. Como excepciones propuso las que denominó INEXISTENCIA DEL DERECHO PRETENDIDO y la INNOMINADA (índice 17 SAMAI c. primera instancia). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Con providencia del 16 de agosto de 2023 el juez de primera instancia ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión dentro de los diez (10) días siguientes, término dentro del cual el señor representante del Ministerio Público podía emitir su concepto final si a bien lo tenía (índice 25 SAMAI c. primera instancia), dentro del término procesal establecido, ambas partes presentaron sus escritos finales.
La parte actora reiteró las pretensiones de la demanda, enfatizando que el verdadero interés del Gobierno Nacional al promulgar el pluricitado Decreto 383 de 2013, es empeorar las condiciones salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial; desconociendo los derechos constitucionales y legales recocidos, además en el proceso se encuentra acreditado la vinculación laboral del señor USECHE PERDOMO ante la entidad demandada, por lo que es fácil determinar que es beneficiario de la Bonificación Judicial.
Por su parte, la entidad demandada reiteró los argumentos planteados en la contestación de la demanda. (índices 28 y 29 SAMAI c. primera instancia). Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 5 SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el JUZGADO 404 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO JUDICIAL DE TUNJA el 22 de septiembre de 2023, la que en sus apartes pertinentes resolvió: “PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucionalidad, para el caso concreto, la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud" contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, y en los demás decretos reglamentarios posteriores que reprodujeron el contenido de la mencionada norma, que sean aplicables a la parte actora.
SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de “Inexistencia del Derecho Pretendido”, propuesta por la parte demandada.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio SG No. 006436 de 22 de agosto del 2018, según las razones expuestas en la parte considerativa.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada, a reliquidar y pagar en favor de la parte demandante, aplicando los reajustes de ley, todas las prestaciones sociales y demás emolumentos legales que por todo concepto se hayan devengado por el actor, debiendo incluir como factor salarial la BONIFICACIÓN JUDICIAL de que trata el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, a partir del 09 de septiembre de 2016, y por todos los períodos de vinculación como servidor judicial, mientras continúe laborando para la Rama Judicial y sea beneficiario del mencionado decreto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De las sumas que resulten se descontarán las canceladas en su oportunidad por dichos conceptos.
QUINTO: ORDENAR a la demandada a pagar la indexación de las sumas resultantes de las condenas, conforme lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada asignación salarial mensual, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos, para lo cual se aplicará la siguiente formula: Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 6 R= Rh X Índice final Índice inicial SEXTO: Denegar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: Sin Condena en costas (…)” Como fundamentos de la sentencia el a quo consideró que: a. El material probatorio arrimado al proceso da fe que el demandante se vinculó dentro del periodo objeto de la pretensión y que según los actos enjuiciados la entidad negó la reliquidación y pago de los valores solicitados argumentando que, la bonificación judicial solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensiones. b. La autonomía legislativa del Congreso y la facultad reglamentaria del Ejecutivo deben respetar los principios constitucionales consagrados en el artículo 53 de la Constitución, como la primacía de la realidad sobre las formalidades y la protección de los derechos laborales de los trabajadores. c. Bajo este entendido, la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1º. del Decreto 383 de 2013 constituye una exclusión irracional y violatoria de los artículos 25 y 53 constitucionales al desconocer la protección especial del trabajo de los servidores de la Rama Judicial y la primacía de la realidad sobre las formalidades, pues no es la calificación que haga el legislador la que determina si un factor es salario sino la naturaleza habitual y remuneratoria del mismo. d. Con fundamento en lo anterior y habiéndose desvirtuado la presunción de legalidad de los actos enjuiciados dispuso reliquidar las prestaciones sociales de la parte actora, teniendo como factor salarial la bonificación judicial, por los periodos de vinculación y mientras el actor continúe laborando para la Rama Judicial. e. Los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 establecen la prescripción trienal por lo que, como la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 tuvo efectos fiscales a partir del 1°. de enero de ese año; el demandante radicó la reclamación administrativa el 22 de agosto de 2018 y, lo pretendido se direcciona a la liquidación Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 7 judicial de la Bonificación desde 9°. de septiembre de 2016 fecha de vinculación del demandante a la entidad nominadora, por lo que en el caso que se analiza se evidencia que no se configura el fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos laborales (índice 31 SAMAI c. primera instancia).
RECURSO DE APELACIÓN Contra el fallo antes referido y dentro del término concedido para el efecto, LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN interpuso recurso de apelación esbozando las razones que serán objeto de análisis cuando se estudie el caso concreto (índice 33 SAMAI c. primera instancia). El recurso se concedió el 18 de marzo de 2024 (índice 35 SAMAI c. primera instancia).
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso ingresó por reparto el 6 de junio de 2024 (índice 3 SAMAI) y por auto del 11 de julio de la precitada anualidad se declaró el impedimento conjunto de los Magistrados de esta corporación (índice 06 SAMAI) el que se declaró infundado por el H. Consejo de Estado en proveído del 21 de agosto de 2024 (índice 13 SAMAI) por lo que, a través de providencia del 31 de octubre de la precitada anualidad, se dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por el superior y admitir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia (índice 15 SAMAI) precisándose que, como éste se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia. En providencia de 5 de diciembre de 2024, se aceptó impedimento del señor Agente del Ministerio Público (índice 22 SAMAI) y el el diecisiete (17) de enero del año en curso arribó el proceso para fallo (índice 28 SAMAI) Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 8 III.
CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho, razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem esta Corporación es competente para conocer del presente medio de control por cuanto, la decisión de primera instancia fue proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio Judicial de Tunja el 25 de julio de 2023. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente acreditada pues, el demandante señor JAIME ANDRÉS USECHE PERDOMO es persona natural quien se identificó al momento de conferir poder con su cédula de ciudadanía, quedando demostrada su existencia (fl. 1 C1 - índice 08 SAMAI c. primera instancia) y, la demandada es una entidad estatal del orden nacional cuya existencia no requiere prueba, por tratarse de una persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.). 4.- REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD.
En el caso sub lite no es necesario cumplir este requisito en tanto, el numeral 1º del artículo 161 del C. P. A. C. A., modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021 dispone que en asuntos de carácter laboral como el presente, el mismo es facultativo. Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del numeral 2°. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 pues tanto en la parte resolutiva del Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 9 Oficio No. SG No. 006436 de fecha 22 de agosto del 2018(índice 11 SAMAI – Doc. 1 c. primera instancia) se señaló que, contra las mismas únicamente procedía el recurso de reposición cuyo agotamiento no es obligatorio, en virtud de lo dispuesto por el artículo 761 de la Ley 1437 de 2011. 5.- CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Teniendo en cuenta lo normado por el artículo 164 numeral 1) literales c) de la Ley 1437 de 2011 cuando lo que se discuten son prestaciones periódicas, como ocurre en el presente caso, no opera el término de caducidad, por lo que ésta puede ser presentada en cualquier tiempo. 6.- PROBLEMA JURÍDICO Verificado el expediente se observa que, el problema jurídico a resolver en el sub lite y se contrae a determinar si ¿debe revocarse la decisión de primera instancia que accedió a las prestaciones de la demanda atendiendo a que, presuntamente no es posible cancelar la bonificación judicial en tanto la norma que la creo dispuso que solo constituiría factor salarial “para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” lo que implica que no se cuenta con presupuesto para asumir los costos que su pago generarían? 7.- CASO CONCRETO 7.1 NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB-LITE: respecto del derecho al trabajo el artículo 53 de la Constitución Política señala: “ARTICULO 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a 1 ARTÍCULO 76.
OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. (…) Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 10 la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
(…)” Mientras que, en cuanto a la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos la Carta Política en el literal e) del numeral 19 de su artículo 150, prevé: “ARTÍCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
(…)”. Por su parte, en desarrollo de la Ley 4ª. de 1992, mediante la que se establecieron las normas objetivos y criterios que debían guiar al Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, el artículo 1°. del Decreto 383 de 2013 creó una bonificación judicial percibida mensualmente por los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar cobijados por el régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, con efectos fiscales a partir del primero (1°.) de enero de 2013., estipulando que esta únicamente constituirá factor salarial “para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
De otro parte, el Decreto 1016 de 2013 por el cual se dictan normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, estableció en punto de la Bonificación salarial los siguiente: “ARTÍCULO 9 (…) Igualmente, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales, tendrán derecho a percibir la bonificación judicial para aquellas, en los términos y condiciones establecidos en el Decreto 383 de 2013”.
Y posteriormente, el Decreto 186 de 2014, re afirmo: Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 11 “Artículo 10 (…) Igualmente, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el cargo y que actúen de manera permanente como Agentes del Ministerio Público ante las autoridades judiciales, tendrán derecho a percibir la bonificación judicial para aquellas, en los términos y condiciones establecidos en el Decreto 383 de 2013.” 7.2 JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: en relación con el concepto de salario y los factores que lo constituyen la H. Corte Constitucional ha señalado: “(…) Los diferentes pagos laborales que recibe el trabajador del empleador, clasificados en la aludida sentencia como salarios, descansos, prestaciones sociales, indemnizaciones y pagos no salariales tienen su fuente o causa en la relación laboral, a que da origen el vínculo jurídico que surge entre el trabajador y el empleador con ocasión del servicio subordinado que el primero realiza en favor de éste, aunque cada uno tenga su propia significación y respondan a objetivos diferentes, como la retribución directa por la actividad laboral, o la que cubre los riesgos inherentes al trabajo, o constituye un resarcimiento de los perjuicios irrogados al trabajador por la violación de sus derechos, o tiene el significado de una liberalidad o está destinada a facilitar la labor del trabajador, etc.
Estima la Sala que es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.
(…)”2 Por otra parte, en cuanto a la excepción de inconstitucionalidad, la misma Corporación indicó: “(…) Como primera medida, es importante aludir que el artículo 4º de la Constitución Política establece que, cuando existen normas contrarias a la Constitución, se aplicarán las medidas contenidas en la Carta Política debido a su superioridad jerárquica.
Lo anterior fundamenta el objeto de la figura conocida como excepción de inconstitucionalidad. La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-521 de 1995. Magistrado Ponente ANTONIO BARRERA CARBONELL. Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 12 no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales”. En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.
(…)”3. 7.3 LO PROBADO EN EL PROCESO: si se revisa el material probatorio allegado a las diligencias se determina que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: 1. El señor JAIME ANDRÉS USECHE PERDOMO ingresó a LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN el 9° de septiembre de 2016 y para le fecha de interposición de la demanda se desempeñaba en el cargo de Procurador 182 Judicial 1 Administrativo en la ciudad de Yopal- Casanare (índice 08 SAMAI – Doc. 1 c. primera instancia). 2.
El 21 de junio de 2018 el actor presentó petición de reliquidación de prestaciones sociales con el fin que se incluyera como factor salarial la Bonificación Judicial (fls 18 a 23 índice 08 SAMAI – Doc. 1 c. primera instancia). 3. Mediante la Resolución No. SG No. 006436 de fecha 22 de agosto del 2018 se resolvió desfavorablemente la solitud aludida señalando que, de conformidad con lo normado por la Ley 4ª de 1992 y por el Decreto 383 de 2013 la bonificación judicial no constituye factor salarial ni prestacional sino únicamente frente a las cotizaciones a los sistemas de seguridad social en salud y pensiones (fls 26 a 28 índice 11 SAMAI – Doc. 1 c. primera instancia).
Veamos entonces si con fundamento en lo anterior procede declarar la prosperidad de los cargos de apelación: a.- RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA: se señala que, el demandante NO agotó en debida forma el requisito de procedibilidad de la reclamación administrativa, pues frente al Oficio No. SG No. 006436 de fecha 22 de agosto del 2018, le era posible interponer el recurso de reposición; sin embargo, ello no ocurrió. Al respecto el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, dispone: 3 Corte Constitucional.
Sentencia SU-132 de 2013. Magistrado Ponente. ALEXEI JULIO ESTRADA. Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 13 “ARTÍCULO 76. OPORTUNIDAD Y PRESENTACIÓN. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso.
Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. (…) Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios.” (Resaltado fuera del texto) Por su parte, la Resolución No. SG No. 006436 de fecha 22 de agosto del 2018, la cual se pretende la nulidad en el sub judice, señala: “(…) III RECURSOS En cumplimiento de lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011-, este Despacho le pone de presente que contra esta decisión procede el recurso de reposición de que trata el numeral primero del artículo 74, dentro los diez (10) días siguientes a su notificación (…)” Luego entonces fácil es concluir que, si bien el demandante NO interpuso el recurso de reposición contra la mentada resolución, esto no es óbice para concluir que no se agotó la vía administrativa; pues, la norma con claridad dispone que el recurso de reposición no es OBLIGATORIO, por lo que faculta al demandante a acudir a la jurisdicción de manera directa, como sucedió. Por lo que el cargo no está llamado a prosperar. b.- FALTA DE COMPETENCIA PARA LA FIJACIÓN DE SALARIOS Y PRESTACIONES: en lo que a este cargo respecta, se señala que si bien la Procuraduría General de la Nación goza de una autonomía administrativa, financiera y presupuestal, la misma carece de competencias legales tendientes a fijar salarios y prestaciones de sus servidores, pues fue el Legislador quien previó que dicha facultad corresponde expresamente al Gobierno Nacional en virtud de lo dispuesto por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en concordancia con el numeral 11 del artículo 189 Superior, y la Ley 4ª de 1992.
Al respecto, el Tribunal de cierre de la Jurisdicción Constitucional precisó en sentencia de constitucionalidad: “(…) Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 14 a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.(…)”4 De igual manera la H. Corte Constitucional señaló los límites y competencias del legislador para determinar el régimen salarial, así: “(…) Estima la Sala que es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.” 5 (Resaltado fuera del texto) Por su parte, el H. Consejo de Estado en un caso de similares contornos al que nos ocupa declaró la nulidad de la expresión de “no constituir factor salarial”, respecto de una acreencia devengada de manera habitual: “(…) Sin embargo, aunque estas normas, en principio, no se aplican en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal como lo precisa el artículo 3 del CST “el presente Código regula las relaciones de derecho individual del Trabajo de carácter particular, y las de derecho colectivo del Trabajo, oficiales y particulares”, esta Sala ha acudido a esta definición de salario como criterio interpretativo, tal y como se realizó en la sentencia del 6 de julio de 2015 donde se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal.
(…) En jurisprudencia más reciente se reiteró este criterio sobre la noción de salario, así, en la sentencia del 6 de julio de 2015: 4 Ibídem 5 Corte Constitucional Sentencia No. C-521/95 del 16 de noviembre de 1995, Magistrado Ponente. Dr. Antonio Barrera Carbonell Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 15 “Y es que ha sido reiterativa la postura que esta Corporación ha tenido respecto del artículo 127 del C.S.T. en el sentido de que "Constituye salario no solo la remuneración fija u ordinaria, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie y que implique retribución de servicios, sea cualquiera la denominación que se adopte ”.
Bajo ese entendido, el mentado “incentivo” que acá se analiza no tiene causa distinta a la del servicio que presta el funcionario e indudablemente es factor salarial, lo que hace forzoso concluir que restarle esa categorización a dicho emolumento y despojar ese porcentaje del salario, sería tanto como desmejorar en sus condiciones laborales a los servidores que devengan tal suma de dinero sin que la misma haga parte del salario.
Por ello, el “incentivo” en mención, es ni más ni menos que una parte de salario que se da por retribución del servicio y no una prestación social a título de complemento para satisfacer las necesidades del empleado o su familia, por lo que necesariamente ha de formar parte de la asignación mensual que devengan los empleados de planta de la DIAN, so pena de estar desmejorándolos en sus condiciones laborales.” Con base en los anteriores postulados, resulta válido afirmar que es un criterio de esta Sección que todo pago que tienen por objeto retribuir directamente los servidos(sic) del empleado, que no sea ocasional, para cubrir una contingencia a la que pudiera verse sometido que el servidor, tiene naturaleza salarial.(…)” 6 (Resaltado fuera del texto).
De conformidad con lo anterior se encuentra que, si bien es cierto el Decreto 383 de 2013 al crear la bonificación judicial dispuso que no constituía factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial la cual se hizo extensivo a los PROCURADORES JUDICIALES I mediante los decretos 1016 del 2013 y 186 del 2014; también lo es que, el Presidente de la Republica no estaba facultado para determinar el carácter salarial de la misma contraviniendo lo señalado por los tribunales de cierre de las jurisdicciones constitucional y administrativa que han referido de forma pacífica que el salario está constituido por cualquier pago devengado por el trabajador como contraprestación directa por los servicios prestados siempre que le se cancele habitualmente, características con la que cuenta la aludida bonificación, pues de conformidad con el artículo 1°. del antes referido decreto “(…).
La bonificación 6 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA. Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Fecha 25 de mayo de 2023. Radicado 11001-03-25-000-2018-01634-00. Actor: ORLANDO HURTADO RINCÓN. Accionados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN Y OTROS. Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 16 judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)”.
De esta manera considera el Tribunal que, en este punto la decisión del a quo fue acertada cuando, con fundamento en lo preceptuado por el artículo 44 Superior, inaplicó por inconstitucional la expresión del artículo primero del Decreto 383 de 2013,“constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” considerando que, resulta contraría a los artículos 25 y 53 ibidem y desconoce la protección especial del trabajo y la primacía de la realidad sobre las formalidades. c.- IMPOSIBILIDAD PRESUPUESTAL: Indica que, si se llegase a conceder efectos salariales de la Bonificación Judicial, y por eso hubiera de reliquidarse las prestaciones, como consecuencia inmediata afectaría el presupuesto público de forma injustificada.
Al respecto se tiene que, el artículo 334 de la C. P. preceptúa: “ARTICULO 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho.
En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.
La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 17 obligatorio.
Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los <sic> derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.” (negrillas y subrayado fuera del texto original).
Por su parte la H. Corte Constitucional en lo que tiene que ver con el punto señaló: “(…) Para la Corte es claro que todo trabajador tiene derecho, de nivel constitucional, a que se lo remunere, pues si el pago de sus servicios hace parte del derecho fundamental al trabajo es precisamente en razón de que es la remuneración la causa o el motivo, desde el punto de vista de quien se emplea, para establecer la vinculación laboral.
(…) Ahora bien, esa remuneración no puede ser simplemente simbólica. Ha de ser adecuada al esfuerzo que implica la tarea cumplida por el trabajador, a su preparación, experiencia y conocimientos y al tiempo durante el cual vincule su potencia de trabajo a los fines que interesan al patrono. Eso implica que el patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones.
(…)”7 Como consecuencia de lo anterior se establece que, la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas por los PROCURADORES JUDICIALES I con la inclusión de la totalidad de los factores salariales que estos perciben no puede verse limitada por el principio de sostenibilidad fiscal que debe orientar las actuaciones de las ramas del poder público dado que ello implicaría un detrimento a uno de los elementos esenciales del derecho al trabajo como los es el salario vital y móvil por lo que, este cargo tampoco prospera.
Así las cosas, como los argumentos expuestos por la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN no prosperaron, deberá confirmarse la sentencia impugnada. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-519/97. Magistrado Ponente. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO. Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 18 8.- COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte el numeral 1°. del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que, debe condenarse por este concepto a la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación; lo cual implicaría en principio en el sub judice debería imponerse esa condena en contra de la parte accionante.
Sin embargo, revisadas las actuaciones en esta instancia no se observa que la entidad accionada haya incurrido en las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto por el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA el 22 de septiembre de 2023, atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. Pág. No Nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 850013333002-201900149-00 19 (Aprobado en Sala ordinaria de la fecha, acta No. 3) Notifíquese y cúmplase. INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado