85001-33-33-002-2023-00112-01 · Administrative Court of Casanare

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 85001-3333-002-2023-00112-01 Medio de control: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Parte Demandante: JHON CARLOS TELLO GARZÓN Parte Demandada: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE – IFC DEPARTAMENTO DE CASANARE Asunto: Defensa del Patrimonio Público – Creación de una dependencia de cobro coactivo al interior de una entidad – Idoneidad probatoria – Naturaleza del Derecho colectivo – Proporcionalidad y tensión entre derechos Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.

Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por los demandados Instituto Financiero de Casanare – IFC y el Departamento de Casanare contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 2 de septiembre de 2024, que accedió parcialmente a la protección solicitada. II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1.

En nombre propio, el señor Jhon Carlos Tello Garzón solicitó la protección de los derechos colectivos presuntamente vulnerados por el Instituto Financiero de Casanare – IFC y por el departamento de Casanare, en cuanto a la necesidad de evaluar la creación de una oficina de cobro coactivo al interior de dicha entidad, debido al alza de la cartera pendiente de recaudo y la alta congestión de los despachos judiciales. 2.2.

En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 2.3. El Instituto Financiero de Casanare fue creado mediante el Decreto número 107 de 27 de julio de 1992, cuyo objetivo era el apoyo de la ejecución de las políticas para fortalecer, articular y desarrollar el sector productivo del departamento de Casanare.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 2 2.4. Posteriormente, se modificó su razón y objeto, en tanto se estableció como una entidad financiera que recibía recursos provenientes del Sistema General de Regalías transferidas por el departamento. 2.5.

Mediante informe financiero del IFC de fecha 31 de marzo de 2023, el valor bruto de cartera por cobrar a cargo de la entidad correspondía a CIENTO SETENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS VEINTIDÓS MILLONES DOSCIENTOS CIENCUENTA Y TRES MIL CIENTO SETENTA Y CINCO PESOS ($ 172.822.253.175,00), de los que un total de SESENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS DOS MILLONES TRESCIENTOS DIECISEIS MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS ($ 66.502.316.642,00), se calificaba como cartera de difícil recaudo. 2.6.

En el marco de las gestiones adelantadas para el recaudo de las referidas carteras, el IFC adoptó procesos internos de cobranza, como consecuencia de la inexistencia de una dependencia que se pudiera encargar del cobro coactivo de las obligaciones, de conformidad con lo dispuesto en título IV del CPACA. 2.7. Los costos asumidos por el IFC para celebrar contratos de prestación de servicios para el recaudo con cargo a pago de honorarios por el 20% de lo recuperado resultaban muy superiores a lo que podría pagar en una planta de personal propia en una dependencia de cobro coactivo, además de la dificultad para lograr la efectividad, dada la congestión de la Rama Judicial. 2.8.

Todo esto suponía un detrimento en las finanzas de la entidad y, en suma, una gestión lesiva del patrimonio público, por la naturaleza de los recursos administrados por el IFC, justificándose así la protección solicitada. 2.9. En cualquier caso, aún ante la inexistencia de la dependencia de cobro coactivo al interior del IFC, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 habilitaba la posibilidad de suscribir un convenio interadministrativo con el departamento de Casanare, para que a través de la dependencia de cobro coactivo de esta última entidad se gestionaran los procesos de recaudo de las obligaciones impagas a favor del IFC, lo que resultaría menos lesivo para los intereses colectivos que se consideraban lesionados.

III. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 3.1. Instituto Financiero de Casanare – IFC 3.1.1. Por medio de apoderada judicial, el IFC se opuso a la prosperidad de la acción constitucional, haciendo un resumen de la actividad de cobro de cartera de la entidad, demostrando, con los informes presentados en 2022, que el recaudo era más efectivo y que, incluso, obtuvo los mejores resultados desde 2016, detallado por actividad. 3.1.2.

De esta manera, la administración de los recursos estatales realizado por el IFC respectaba el marco legal, con total respeto al principio de transparencia, por lo que no existía el alegado atentado a la defensa del Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 3 patrimonio estatal al realizar el cobro de cartera por vía judicial en razón a que el mismo legislador previó esta posibilidad en el artículo 98 del CPACA. 3.1.3.

En el caso particular era evidente que el propósito de la acción popular no consistía en evitar un daño contingente, hacer cesar peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, sino la creación de una dependencia de cobro coactiva en el IFC, lo cual no guardaba correspondencia con el propósito de las acciones populares, sino la protección de derechos subjetivos. 3.2.

Departamento de Casanare 3.2.1. Propuso, en primer lugar, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, atendiendo a que el IFC, en cuanto a su naturaleza jurídica, era un ente descentralizado del Orden Departamental, con personería Jurídica, autonomía administrativa y autonomía presupuestal, por lo que contaba con plena independencia para adoptar los mecanismos que requiriese, entre ellos la eventual creación de una dependencia de cobro coactivo. 3.2.2.

De otro lado, frente a la pretensión subsidiaria relativa a la suscripción de un convenio interadministrativo, no era viable, ya que se rompería con el concepto de delegación impropia diseñado por el legislador en el artículo 14 de la Ley 489 de 1998. 3.2.3. Propuso como segunda excepción la improcedencia del medio de control en contra del ente territorial, atendiendo al hecho de que las vulneraciones eventuales se alegaban en cabeza del IFC y el departamento de Casanare no resultaba solidariamente responsable en tanto se encontraba demostrada la autonomía de aquella entidad.

IV. EL FALLO APELADO 4.1. El día 2 de septiembre de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal dictó sentencia de primer grado en los siguientes términos: “PRIMERO: DENEGAR la excepción denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva” formulada por el departamento de Casanare por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho colectivo a la “defensa del patrimonio público; de la comunidad casanareña, el cual se halla amenazado y en peligro de vulneración por las razones aducidas en la parte considerativa, para lo cual se adoptan las siguientes decisiones: a) El departamento de Casanare como titular originario de la cartera del convenio liquidado Icetex-departamento de Casanare y como integrante de la Junta Directiva del Instituto Financiero de Casanare-IFC- a través de la dependencia administrativa que determine el mismo departamento en conjunto con el Instituto Financiero de Casanare o mediante la celebración del respectivo convenio, llevará a cabo un estudio técnico que determine la Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 4 viabilidad de retomar la cartera trasladada al IFC mediante el Decreto 223 de 2015 a partir de las siguientes variables: 1.

Tiempo de respuesta: estimado en días, meses o años para librar mandamiento de pago en sede administrativa a través de cobro coactivo vs tiempo promedio por vía judicial ordinaria. 2. Tiempo de respuesta: estimado en días, meses o años para emitir la providencia que ordene seguir adelante con la ejecución, en sede administrativa a través de cobro coactivo vs tiempo promedio por la vía judicial. 3.

Tiempo de respuesta: estimado en días, meses o años para emitir la providencia que decrete medidas cautelares en sede administrativa a través de cobro coactivo vs tiempo promedio por la vía judicial ordinaria. 4. Determinar los factores que inciden en la efectividad de la recuperación de la cartera morosa: 4.1. Gestión del abogado: término para presentación de la demanda ejecutiva. 4.2.

Eficiencia del despacho judicial: estadística de procesos a cargo en el último trimestre. 4.3. Condiciones propias del deudor: término para notificar personalmente la demanda ejecutiva al titular de la obligación, garantías del crédito (codeudor – bienes), materialización de las medidas cautelares. El estudio deberá determinar si, la cartera del convenio liquidado Icetex- departamento de Casanare con calificación E-incobrable obedece a las condiciones propias del deudor (no se conoce su ubicación, desempleado, fallecido etc.), a las condiciones propias del otorgamiento del crédito (falta de garantías, inexistencia de bienes del deudor, sin codeudor etc.) o a la gestión en la etapa jurídica a cargo de los abogaos externos, o como consecuencia del tiempo de respuesta en los despachos judiciales.

Con base en las conclusiones del estudio técnico, el departamento de Casanare y el IFC a través de la Junta Directiva del instituto, determinara (sic) la conveniencia de continuar realizando la gestión de cobro de la cartera del Decreto 223 de 2015 (convenio liquidado departamento de Casanare- Icetex) a través del Instituto Financiero de Casanare IFC o en su defecto retomar el departamento de Casanare la titularidad de dicha cartera para su recaudo a través de la Oficina de Cobro Jurídico del departamento de Casanare.

Para dar inicio al trámite de contratación del estudio técnico, se otorgará a los accionados departamento de Casanare y el Instituto Financiero de Casanare -IFC-, el plazo perentorio de dos (2) meses. La suscripción del contrato se ajustará a los plazos de ley y no podrá superar su ejecución el plazo de tres (3) meses. Liquidado el contrato, la Junta Directiva del Instituto Financiero de Casanare- IFC-, tendrá un (1) mes para determinar si continua con el cobro jurídico de cartera morosa del convenio liquidado Departamento-Icetex, o en su defecto, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 5 el departamento de Casanare retoma dicha cartera para darle manejo a través de la Oficina de Cobro Coactivo de la Gobernación de Casanare. b) Por su parte el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE “I.F.C.” respecto a la cartera que maneja - diferente a la antes aludida -, deberá examinar a través de su Junta Directiva la forma de incrementar las políticas internas de cobro y recuperación de préstamos otorgados sin las debidas garantías, así como, planificar que en lo sucesivo los nuevos préstamos gocen de garantías que permitan su recuperación, para ello – de ser necesario – deberá proceder al estudio para modificación y/o restructuración de los requisitos para el otorgamiento los diferentes modalidades de préstamo.

TERCERO: Las entidades demandadas deberán rendir al juzgado informe de los avances de las gestiones y/o actuaciones a que se refiere el numeral anterior, con una periodicidad de dos (2) meses.

CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

QUINTO: Sin costas en esta Instancia.

SEXTO: Conformar el Comité de verificación indicado en el numeral 8.6.16 de la parte motiva, el cual velará por el cumplimiento de esta sentencia.

SÉPTIMO: Remítase en su momento oportuno copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo, conforme lo dispone el artículo 80 de la ley 472 de 1998”. 4.2. Para llegar a la referida decisión, el a quo expuso los siguientes argumentos: 4.3. Luego de relacionar in extenso el material probatorio recaudado, expuso que, según el informe de gestión del IFC para fin del año 2022, al cierre del corte-diciembre de 2022- el total en mora era de $21.863 millones; dicho valor, en comparación con el mes de diciembre de 2021, resultaba 1.539 millones menos, siendo en menor índice de cartera en mora desde el año 2016, con 29.2%. 4.4.

En cuanto a la cartera castigada del IFC, desde el año 2019 pasó de 685 a 644 obligaciones, disminuyendo su valor de 7.949 a 7.554 millones de pesos, 395 millones menos, lo que representa una disminución de 4.9% en diciembre de 2022. 4.5. En cuanto a la cartera FESCA, que ascendía a 2.295 obligaciones por valor de 41.561 millones, se disminuyó en 136 obligaciones respecto al cierre 2021 y en el saldo a capital se presentó una reducción de 1.550 millones en comparación al cierre 2021. 4.6.

En estos órdenes, el a quo siguió señalando los detalles de los informes financieros, para concluir que las posiciones de los extremos procesales partían de la misma información, pero llevando a conclusiones disímiles, pues, para la parte demandante el recaudo era deficiente, mientras que para Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 6 el IFC las reducciones en porcentajes de recaudo se debían a una gestión exitosa de la cartera. 4.7.

A partir de la pericia presentada, el a quo logró concluir que, a pesar que el Fondo FESCA presentaba mayor porcentaje de cartera en cobro jurídico, la cartera general IFC con menor porcentaje de cartera tenía un mayor valor de las obligaciones en cobro jurídico. Totalizando los valores, IFC tenía obligaciones en cobro jurídico por valor de $ 48.821.728.597 y FESCA $30.836.387.405. 4.8.

A pesar de la gestión adelantada por el IFC para la recuperación de cartera morosa, con notoria mejoría de acuerdo con los índices anuales a partir del año 2020, el monto de la cartera con calificación E-incobrable por más de sesenta y ocho mil millones de pesos ($68.968.180.549) ponía en riesgo el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público pues se trataba de una cartera compuesta por recursos públicos con alto riesgo de pérdida, cuya destinación era la colocación de nuevos créditos (recursos de inversión en función del objeto social del IFC) y para gastos de funcionamiento de la misma entidad. 4.9.

Si bien no se notaba negligencia o irresponsabilidad del IFC, sí era evidente que la cartera de difícil recaudo iba en aumento, por lo que era necesaria la intervención judicial. 4.10. Sin embargo, no era posible acceder a la pretensión de ordenar al IFC la creación de la oficina de cobro coactivo, en cuanto no se advertía con claridad que fuere esta la medida más adecuada frente a la contratación de abogados externos para la ejecución del cobro ante la jurisdicción, porque la causación de honorarios dependía del recaudo efectivo por concepto de capital e intereses, mientras que constituir una dependencia con personal propio implicaba un gasto fijo, más gravoso para las finanzas de la entidad. 4.11.

Tampoco se podía establecer que la celebración de un convenio interadministrativo entre el IFC y el departamento de Casanare para que la oficina de cobro coactivo de dicho ente territorial se ocupara del cobro de la cartera morosa resultaba razonable, porque fue el mismo ente territorial el que trasladó la cartera del convenio liquidado Icetex-departamento de Casanare al IFC para su depuración, liquidación, cobro y recaudo de las obligaciones de ese convenio, agravando más la situación, por cuanto la cartera que a la postre remitió al IFC, elevó de manera significativa el índice de obligaciones con calificación E-incobrables en la cartera del FESCA. 4.12.

A juicio del a quo, para proteger el derecho, que sí se veía en riesgo por la imperiosa necesidad de eficacia en el recaudo de la cartera morosa de dineros evidentemente públicos, era necesario dictar las órdenes ya esgrimidas. V. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 5.1. La sentencia de primer grado fue notificada por medios electrónicos, atendiendo a las prerrogativas contenidas en los artículos 203 y 205 de la Ley 1437 de 2011, por mensaje de datos enviado el 3 de septiembre de 2024.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 7 5.2. El día 6 de septiembre de 2024, los apoderados del IFC y del departamento de Casanare presentaron sendos escritos de apelación, en los siguientes términos: 5.3.

Instituto Financiero de Casanare – IFC 5.3.1. La apoderada de la entidad accionada sustentó su recurso en dos tesis, fundamentalmente. 5.3.2. Una primera, sugirió que el a quo amparó el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público sin tener pruebas para demostrar su vulneración, toda vez que, contrario a lo expuesto en la sentencia, se demostró con los dictámenes periciales que la gestión de recaudo era útil y así había sido reconocido, pero se había hecho una indebida interpretación, en tanto el a quo comprendió que esta cartera de calificación E, heredada del departamento de Casanare, implicaba un eventual detrimento al patrimonio público. 5.3.3.

Teniendo probado lo anterior, el a quo no solo decidió amparar un derecho no vulnerado ni amenazado, sino que además tomó como medida evaluar la viabilidad de su cobro coactivo, cuando él mismo, apoyado en la prueba pericial, concluyó la inconveniencia de dicha medida. 5.3.4. En segundo lugar, expuso que el a quo no resolvió las excepciones propuestas, vulnerando su derecho de contradicción. 5.3.5.

Cuestionó el hecho de que no se hubiera hecho sino apenas una mención sumaria de las excepciones, advirtiéndolas como aspectos que no suponían un impedimento procesal, pero sin hacer un estudio a fondo. 5.3.6. El IFC no incurrió en ninguna vulneración al derecho colectivo al patrimonio público, reconocido como tal en el literal e) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, pues tanto la prueba pericial como la documental demostraron que el manejo dado por la entidad a los recursos, tanto propios como en administración, fue eficiente, sin que de las pruebas obrantes en el expediente se observara alguna vulneración al derecho colectivo del patrimonio público. 5.3.7.

La acción popular no era el medio idóneo para obtener la creación de dependencias en entidades descentralizadas; y si lo pretendido era descongestionar la administración de justicia ordinaria, debió accionarse a la Rama Judicial a fin que creara nuevos despachos judiciales y no al IFC, que tenía el derecho a acudir ante la administración de justicia en busca de la resolución de sus conflictos. 5.3.8.

En efecto, el propósito del actor se encuadraba en la órbita de intereses subjetivos no amparables por vía de acción popular. 5.3.9. Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado precisó que los derechos particulares comunes a un grupo de personas no necesariamente eran derechos colectivos. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 8 5.4.

Departamento de Casanare 5.4.1. El apoderado del ente territorial alegó que, si los peritajes practicados no fueron contundentes en demostrar la vulneración pretendida, carecía de materialidad la acción popular, de tal forma que el a quo no podía, en sentencia, ordenar una prueba nueva, al disponer la suscripción de un contrato de consultoría - convenio, para determinar lo que se debió hacer en instancia probatoria. 5.4.2.

No era fiscalmente responsable la creación de una oficina de cobro coactivo, por los costos de funcionamiento, por lo que el objeto mismo de la acción se había desdibujado y, por tanto, las órdenes impartidas no eran idóneas, pues tenía que tenerse en cuenta que el proceso contractual dispuesto en sentencia implicaba una erogación presupuestal, pero sin un sustento válido con las pruebas arrimadas al proceso. 5.4.3.

De otro lado, no era viable trasladar una cartera a la oficina de cobro coactivo del departamento, cuando fue el mismo ente territorial el que la había cedido. Finalmente, no se había demostrado que una oficina de cobro coactivo en el IFC fuera garantía de mayor eficiencia en el cobro de los recursos. 5.4.4. Reiteró las excepciones propuestas en la contestación de demanda y en los alegatos de conclusión. VI.

TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Sometido el asunto a reparto, por acta de 8 de noviembre de 2024, correspondió al Despacho del suscrito magistrado ponente. 6.2. En providencia de 15 de noviembre de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el extremo demandado. 6.3. En ejercicio del control de legalidad previsto en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 6.4.

Están cumplidos los presupuestos procesales, pues este Tribunal es competente para conocer de la presente acción de raigambre constitucional por la naturaleza del asunto y el factor funcional, acorde con las previsiones de los artículos 16 de la Ley 472 de 1998 y 153 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).

VII. CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico 7.1.1. De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la parte demandada, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable en materia de acciones populares, permite establecer que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si hay lugar o no a Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 9 revocar la sentencia dictada por el Juzgado Segundo del Circuito de Yopal el 2 de septiembre de 2024, de acuerdo con los argumentos expuestos en la sustentación de los recursos presentados por el IFC y por el departamento de Casanare. 7.1.2.

De acuerdo con los cargos presentados por los apelantes, la Sala analizará: i) la naturaleza del derecho colectivo de defensa del patrimonio público; ii) la prerrogativa de cobro coactivo de las entidades públicas y su marco de prevalencia; iii) la vulneración del derecho colectivo; iv) la distinción entre el proceso ejecutivo y el de cobro coactivo; y v) la tensión entre el derecho colectivo de defensa del patrimonio público y el acceso a la administración de justicia. 7.2.

Límite del recurso de apelación 7.2.1. Si bien se trata de un fallo de instancia apelado únicamente por un extremo procesal, en sede constitucional el juez está facultado para abordar, no solo los reparos planteados en contra de la decisión del a quo, sino para examinar la órbita de protección del derecho colectivo si este se ve amenazado, por lo que la competencia de este Tribunal es amplia en este sentido. 7.3.

Cuestión previa – Agotamiento del requisito de procedibilidad 7.3.1. Un primer aspecto que debe revisar la Sala es el cumplimiento del requisito contenido en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, relativo a la presentación de requerimiento previo para la adopción de “las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado”. 7.3.2.

Esto por cuanto, a juicio del departamento de Casanare, dicho requerimiento no se efectuó, como fue alegado en la contestación de la demanda, en los alegatos de conclusión y en el recurso de apelación. 7.3.3. De forma que, siendo este requisito previo al trámite procesal, debe validarse su agotamiento o, en su defecto, la imperiosa necesidad de admitirse la demanda obviando el requerimiento. 7.3.4.

La Sala advierte que, desde el auto admisorio de la demanda, el a quo comprobó el agotamiento de esta reclamación, tanto ante el IFC como ante el departamento de Casanare, y, verificando el expediente, se tiene que en los anexos de la demanda se allegó correo electrónico de fecha 26 de mayo de 20231, remitido a las direcciones correspondencia@casanare.gov.co y defensajudicial@casanare.gov.co y dirigiendo escrito de solicitud previa al gobernador del ente territorial. 7.3.5.

Por tanto, habiéndose admitido la demanda por auto de 7 de julio de 2023, bien pudo el departamento de Casanare ejercer su derecho de réplica a través de los recursos de Ley, lo cual no se advierte efectuado. 1 Folio 188, archivo “2_RADICACIONDELPROCESO_001DEMANDA20230”, cuaderno primera instancia, expediente digital SAMAI. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 10 7.3.6.

Así las cosas, la Sala sí encuentra cumplido el requisito de procedibilidad de esta acción en cuanto al departamento de Casanare, por lo que este punto de la apelación no está llamado a prosperar. 7.4. La naturaleza del derecho colectivo de defensa del patrimonio público 7.4.1. El artículo 4 de la Ley 472 de 1998 establece los derechos colectivos, de manera no taxativa, en los siguientes términos: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) e) La defensa del patrimonio público;

(…) Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.

PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley” (resaltado fuera de texto). 7.4.2. Esta norma desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, en cuanto a la protección de derechos de “tercera generación”, no limitados a los descritos en la Carta Política, sino también a las leyes y a los tratados internacionales debidamente ratificados, confiriendo un amplio espectro o marco de acción en cuanto a la intervención judicial y el control ciudadano sobre estos derechos de común interés y de eminencia preventiva. 7.4.3.

El Consejo de Estado unificó jurisprudencia en cuanto a la definición y alcance del derecho en cuestión, atendiendo a la necesidad de determinarlo, a falta de un criterio estándar: “92. De lo expuesto, la Sala Especial puede deducir que no existe una definición precisa de lo que debe entenderse por patrimonio público sino más bien un esbozo de su contenido, a partir de los bienes, derechos e intereses que le sirven al Estado para el cumplimiento de sus fines.

En consecuencia, procederá a definirlo dada su incidencia sustancial en el alcance de garantía colectiva a la defensa del patrimonio público. (…) 121. De todo lo expuesto, es posible establecer que la noción tradicional del patrimonio público se ha acrecentado con nuevos componentes que tienen que ver con bienes, expresiones o valores que son integrados a la vida jurídica dada su importancia sociopolítica o económica y por su contenido e implicación universal.

En este orden, la Sala Especial considera necesario definir lo que se entiende por patrimonio público incorporando a su concepto tradicional esos nuevos valores tangibles e intangibles. 122. En criterio de la Sala Especial de decisión, el patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 11 sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, conforme a la legislación positiva.

En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangible s o no fácilmente identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente.

(…) 125. Posteriormente, en la sentencia de la Sección Primera del 6 de noviembre de 2013, esa Sala retomó el mismo concepto y se explicó que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público tiene naturaleza dual, toda vez que «de un lado puede hablarse de una dimensión subjetiva, la cual le otorga el calificativo de derecho y que conlleva la posibilidad de que cualquier ciudadano pida su protección mediante la acción popular; de otro, una dimensión objetiva o de principio que se traduce en la obligación de las entidades públicas de gestionarlo de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución y cumpliendo la legalidad presupuestal vigente».

(…) 139. De lo expuesto, la Sala Especial deduce que la protección del Patrimonio Público propende porque «los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales». Así las cosas, la regulación legal de la defensa del Patrimonio, tiene una finalidad garantista, «la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia, toda la actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la Acción Popular».

Para el Consejo de Estado, «el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa [ ]». 140. De conformidad con los criterios jurisprudenciales expuestos, que se prohíjan en esta providencia y precisado el concepto de lo que se de entender por patrimonio público, la Sala especial concluye que la garantía colectiva a su defensa propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento”2. 7.4.4.

A partir de lo expuesto, la evaluación en esta sede del derecho de defensa del patrimonio público implica: i) protección normativa; ii) componente subjetivo (derecho de acción) y componente objetivo (deber de debida gestión); iii) legalidad presupuestal; y iv) cumplimiento de los fines estatales. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sala Décima Especial de Decisión. Sentencia de Unificación en Revisión Eventual de Acción Popular con radicado 73001-33-31-006- 2008-00027-01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 12 7.5.

La prerrogativa de cobro coactivo de las entidades públicas y su marco de prevalencia 7.5.1. De acuerdo con el artículo 98 de la Ley 1437 de 2011, pueden recaudar por vía propia las obligaciones derivadas de títulos ejecutivos constituidas en su favor: “Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este Código.

Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes”. 7.5.2. La citada norma impone un deber a la administración, respecto del recaudo de sus obligaciones, y una prerrogativa, en cuanto a la opción de acudir al cobro coactivo o a la jurisdicción. 7.5.3. Sobre la naturaleza de esta potestad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estableció: “En efecto, el CPACA ratifica la potestad de que goza la Administración para efectuar directamente el cobro coactivo de las obligaciones a su favor, aunque deja abierta la opción de acudir a los jueces competentes mediante la vía del proceso ejecutivo.

Es significativo que el nuevo código haya reemplazado la tradicional locución “jurisdicción coactiva” (artículo 68 del Decreto - Ley 01 de 1984) por la expresión “prerrogativa de cobro coactivo”, y que el Título IV de la Parte Primera del CPACA denomine “procedimiento administrativo de cobro coactivo” las actuaciones que las entidades públicas deben adelantar para cumplir con su deber de “recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo”.

De esta manera se despeja el equívoco que envolvía incluir en la denominación de la prerrogativa administrativa de cobro la palabra “jurisdicción”, alusiva a funciones judiciales con las cuales nada tiene que ver este procedimiento administrativo. Como lo dijo la Sala en el concepto 2126 de 2013, el cambio de redacción anotado no es simplemente una intervención cosmética a la norma, sino una corrección técnica que busca correspondencia de las expresiones con la verdadera naturaleza de la facultad de cobro coactivo.

Correspondencia de índole sustancial, porque denomina una función que es estrictamente de naturaleza administrativa, y de orden procesal en atención a que, desde que entró en vigencia la Ley 1066, las reglas procesales aplicables a este cobro, salvo disposición especial en contrario, son las del “procedimiento administrativo de cobro” previsto en el Estatuto Tributario”3 (resaltado fuera de texto). 7.5.4.

También en sede contenciosa, el Alto Tribunal Administrativo ha hecho referencia a la finalidad de la potestad de cobro coactivo: “En efecto, la jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un "privilegio exorbitante" de la Administración, en cuanto la exime de litigar con 3 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.

Concepto de 5 de junio de 2014 con radicado 11001-03-06-000-2013-00401-00(2164). C.P. Germán Alberto Bula Escobar. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 13 los individuos en condiciones de igualdad y la faculta para cobrar directamente las deudas a su favor, en el entendido de que las mismas corresponden a recursos necesarios para cumplir eficazmente los fines estatales”4 (resaltado fuera de texto). 7.5.5.

Así, la jurisprudencia ha reconocido, en concordancia con el artículo 209 constitucional, que esta facultad de la administración tiene como fin la eficacia en la recuperación de los recursos del Estado para el cumplimiento de los fines que la misma Carta Política impone. 7.6. La vulneración del derecho colectivo – marco de interpretación 7.6.1.

Es importante destacar un aspecto relevante frente a la pretensión de la creación de la oficina de cobro coactivo para el IFC, que tiene que ver con una cuenta particular que, a juicio del actor popular, aumentó considerablemente la cartera de la entidad, a saber, la resultante del Fondo de Educación Superior del departamento de Casanare – FESCA. 7.6.2.

De acuerdo con los antecedentes del dictamen pericial decretado de oficio por el a quo5, se expuso lo siguiente: “Por intermedio de la Ordenanza No. 005 del 11 de junio de 2008, se crea el Fondo de Educación Superior del Departamento de Casanare - FESCA, como una cuenta especial del presupuesto con contabilidad separada. El acuerdo No. 002 del 25 de marzo de 2015, se autoriza destinar para gastos de funcionamiento y operación, hasta el 80% de los recursos originados por los intereses de crédito, y rentas ocasionales, comisiones por administración y los rendimientos derivados de la colocación de recursos en el mercado de capitales a través de entidades financieras.

Los recursos que el IFC perciba por parte de la Gobernación de Casanare y la recuperación del capital del crédito, más el 20% de los recursos originados por intereses de crédito, serán destinados únicamente a crédito y ejecución de proyectos de inversión de naturaleza pública y privada. El acuerdo No. 001 de 28 de enero de 2019, FESCA reconoce al IFC una remuneración por la administración y operación de la cartera del fondo el 70% de los recursos recaudados por concepto de intereses corrientes y moratorios de esta cartera.

El FESCA destinará, el 30% de intereses corrientes y moratorios, que perciba por parte de los usuarios de los créditos educativos nuevos y renovados, para la colocación y renovación de nuevos créditos educativos”. 7.6.3. De tal manera que el FESCA se entiende como una fuente de financiamiento, por parte del departamento de Casanare al IFC, con un porcentaje para el cumplimiento del objeto de esta última entidad.

Sobre este asunto, la Sala volverá más adelante. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Providencia de 28 de noviembre de 2013 en acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23-31- 000-2006-03721-02(18528). C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 5 Archivo “01 Concepto Dictamen Pericial”, Carpeta pruebas, cuaderno primera instancia, expediente digital SAMAI.

En cuanto al recaudo de la cartera, el IFC reportó lo siguiente: 7.6.6. De otro lado, la entidad expuso algunas alternativas tendientes a la normalización de la cartera, a fin de evitar su llegada a instancias jurídicas: “Adicionalmente, El IFC viene realizando la aplicación de diferentes mecanismos de normalización o extinción de la cartera, los cuales permiten su cancelación o continuidad en su etapa de pago así: Durante las 4 últimas vigencias se han realizado acuerdos por 38.510 millones a 1.288 obligaciones, de estas 908 por 28.745 millones, corresponden a normalización de deudas y 380 por 9.766 millones fueron pagos totales de deuda de obligaciones en etapa jurídica, lo anterior se resume en el siguiente cuadro”. 7.6.7.

Sobre la gestión jurídica, el IFC informó que contaba con nueve (9) abogados externos, vinculados mediante contrato de prestación de servicios profesionales, bajo modalidad de pago a tarifa sobre los montos efectivamente recuperados, siendo que estos honorarios se pagaban directamente por los deudores al cumplimiento de la obligación. 7.6.8.

De acuerdo con el Manual de Cartera del IFC, la clasificación de esta, en razón del número de días en mora, es la siguiente: 7.6.9. Según lo anterior, la cartera en clasificación “E”, en situación de incobrabilidad, es la que se asigna a abogados externos para la gestión de cobro jurídico. 6 Archivo “038_MemorialWeb_REMITEPRUEBA”, cuaderno primera instancia, expediente digital SAMAI.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 15 7.6.10. Ahora bien, el dictamen de contradicción presentado por el IFC7 precisó lo siguiente sobre el estado de la cartera: “CARTERA CONSOLIDADA A 31 DE DICIEMBRE DE 2023 Se puede evidenciar que dentro del global de la cartera que registra el IFC la mayor participación la tienen las carteras del FESCA con el 23% de participación total y la del ICETEX con una participación del 29% conforman el 52% total de la cartera que se encuentra en gestión, la cartera denominada ICETEX de ese 29% el 97% aproximadamente se encuentra vencida, lo que hace que el IFC se encuentre adelantando actividades dentro de los mecanismos permitidos por la Ley para lograr su recuperación. En relación a la calificación E de cartera que corresponde a la cartera incobrable en la cual la mayor participación la tienen las obligaciones del decreto 223 del 2015 correspondiente al ICETEX con un 64%.

Así mismo se evidencia que del 100% del global de cartera que tiene el IFC actualmente se encuentra bajo su gestión el 60% aproximadamente y el 40% se encuentra a cargo de terceros externos que corresponde a la cartera en calificación E, esto último pactado mediante contratos de prestación de servicios a cuota Litis”. 7.6.11. La Sala no considera necesario hacer referencia a los aspectos de administración e inversión de recursos del IFC, por cuanto el objeto de la controversia, es decir, la vulneración alegada sobre el derecho colectivo es la relativa a la eficiencia de la entidad en la recuperación de la cartera castigada. 7 Archivo “076_MemorialWeb_CONTRADICCIONDELDICTAMENPERICIAL”, cuaderno primera instancia, expediente digital SAMAI.

Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 16 7.6.12. Con el material probatorio allegado y con los ejercicios de contradicción de los dictámenes periciales, la Sala puede concluir que: i) el IFC, a 31 de diciembre de 2023, contaba con una cartera total de ciento setenta y cuatro mil quinientos noventa y nueve millones de pesos ($ 174.599.000.000,00); ii) el 48% de dicha cartera correspondía a la propia del IFC, mientras que el 52% restante correspondía a los convenios FESCA e ICETEX; iii) de la cartera total, aquella calificada como “E” (incobrable) equivalía a sesenta y nueve mil novecientos cuarenta millones de pesos ($ 69.940.000.000,00), es decir, el 40,1%; iv) el monto mayor en cartera “E” pertenece al convenio ICETEX, con un 64% de la totalidad de este estado. 7.6.13.

De acuerdo con el dictamen pericial del contador Omar Olaya Gaitán, la efectividad en la gestión externa de cobro judicial se resumía en las siguientes tablas: 7.6.14. De acuerdo con lo anterior, la posibilidad efectiva de recaudo o recuperación no llegó a superar el 19% de la totalidad de la cartera asignada. 7.6.15.

En este sentido, la Sala sí aprecia dificultad en la última etapa del proceso de cobro de las obligaciones pendientes, pero ello no implica, per se, la vulneración del derecho colectivo patrimonio público, pues, como se desprende de su naturaleza y la disertación jurisprudencial en torno a la temática, es necesario verificar si la gestión efectuada es aquella que mejor se adapta a las circunstancias o existe un mecanismo de mayores prospectivas en torno al adecuado recaudo de la cartera vencida. 7.6.16.

Lo anterior, en tanto este derecho colectivo “procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento”8, concepto íntimamente ligado 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

El proceso ejecutivo y el cobro coactivo 7.7.1. Para poder avizorar una eventual vulneración del derecho colectivo, la Sala considera pertinente establecer un paralelo entre el proceso ejecutivo, adelantado ante los jueces, y el de cobro coactivo, del que se pide la creación de una oficina en el IFC. 7.7.2. Previo a esto, debe hacerse una precisión, respecto del trámite procesal que tiene el cobro coactivo en cuanto a proceso de ejecución. Como ya se dijo anteriormente (§7.5.2.), la administración cuenta con una potestad de recaudo de las obligaciones generadas en títulos ejecutivos a su favor, sin que se descarte la posibilidad de acudir ante los jueces para la satisfacción de estas. 7.7.3.

En materia de procedimiento, la Ley 1066 de 20069 estableció un marco de acción para las entidades públicas, como se desprende de su artículo 5: “Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.

Las entidades públicas de que trata el inciso anterior, podrán vender la cartera coactiva que tengan a su cargo a la entidad estatal colectora de activos públicos Central de Inversiones CISA S.A., quien tendrá para el efecto la facultad de cobro coactivo de los créditos transferidos, conforme al procedimiento establecido en el Estatuto Tributario.

Los procesos de cobro coactivo ya iniciados que se transfieran a CISA, continuarán su trámite sin solución de continuidad”. 7.7.4. Con la promulgación de la Ley 1437 de 2011, se aclaró lo pertinente al procedimiento en mención: “Artículo 100. Reglas de procedimiento. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas: 1.

Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas. 2. Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario. 3. A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario. 9 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”.

Diario Oficial No. 46.344 de 29 de julio de 2006. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 18 En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular” (resaltado fuera de texto). 7.7.5.

Sobre esta temática, el Consejo de Estado ha establecido en la jurisprudencia: “Desde antes de que entrara en vigor el CPACA, el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006 les ordenó a las entidades públicas aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el ET. Este precepto remisivo se expidió a fin de unificar el procedimiento aplicable por las autoridades administrativas investidas de la entonces denominada «jurisdicción coactiva», como lo precisaron las sentencias de esta Sección del 05 de junio de 2014 (exp. 19664, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 25 de abril 2018 (exp. 19723, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Al expedirse el CPACA, se adoptaron nuevas reglas sobre el procedimiento de cobro coactivo que, aunque no derogaron ni expresa ni tácitamente el referido artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, sí le dieron alcance a la regla procedimental que contenía. Concretamente, el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, para lo cual señaló tres situaciones, a saber: (i) los procedimientos regidos por reglas especiales se rigen por ellas;

(ii) los que carecen de regulación especial, se rigen por lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo previsto en el ET; y, finalmente, (iii) los relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario aplican las reglas especiales del ET. De manera supletoria, el último inciso de la disposición señaló que los aspectos del cobro que no estén regulados en el ET o en las respectivas normas especiales se rigen, siempre que sea compatible con dichos regímenes especiales, primero, por las reglas generales del procedimiento administrativo de la Parte I del CPACA y, en segundo lugar, por las disposiciones contempladas para el proceso ejecutivo singular en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012).

En criterio de esta Corporación, en la medida en que el Título IV de la Parte Primera del CPACA regula con mayor grado de detalle la misma materia abarcada por el artículo 5.º de la Ley 1066, debe entenderse que el CPACA precisó la regla del procedimiento inicialmente establecida en esa norma (Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto del 05 de junio de 2014, expediente 2164, CP: Germán Alberto Bula Escobar).

De ahí que, a partir de la vigencia del CPACA, la remisión genérica a los procedimientos de cobro del ET inicialmente consagrada en el artículo 5.º de la Ley 1066 de 2006, debe analizarse bajo el alcance dado por el citado artículo 100 del CPACA, en virtud del cual la aplicación de las reglas sobre procedimiento de cobro coactivo del ET solo tiene lugar cuando: (a) se adelanta la ejecución de deudas de naturaleza tributaria;

(b) corresponda por remisión normativa expresa; y (c) cuando el legislador no haya fijado un procedimiento de cobro coactivo particular para ejercer la función de cobro (en cuyo caso se aplicará de manera conjunta con las reglas del Título IV del CPACA). 3- Debe recalcarse que en esta última circunstancia la remisión hecha desde el artículo 100 del CPACA se circunscribe, exclusivamente, a las «reglas de procedimiento» para el cobro coactivo consagradas en el ET.

En esa medida, la disposición del CPACA se ciñó a adoptar un procedimiento que ya había demostrado ser efectivo para encauzar las prerrogativas de autotutela administrativa. En Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 19 ninguna medida tenía la vocación de derogar el procedimiento administrativo general que regula el propio CPACA.

Por ende, cuando se trata de títulos ejecutivos cuya producción se rige por el CPACA, este compendio normativo constituye el punto de partida del procedimiento de cobro coactivo y, solo en lo que no resulte contradictorio con el CPACA es aplicable el ET, gracias a la remisión establecida en el ordinal 2.º del artículo 100 del CPACA”10 (resaltado fuera de texto). 7.7.6.

Por estos motivos, en materia de procedimiento, al proceso de cobro coactivo le son aplicables, por cuestión de eficacia, las prerrogativas del Estatuto Tributario en la materia. 7.7.7. Hecha la anterior precisión, la Sala apreciará un paralelo entre el proceso ejecutivo ordinario y el de cobro coactivo, a fin de examinar sus dinámicas: Ítem Proceso Ejecutivo Cobro Coactivo Mandamiento Ejecutivo Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.

Art. 430, CGP. El funcionario competente para exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos. Art. 826, E.T. Recursos contra el mandamiento ejecutivo El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo.

Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados. Art. 438, CGP. Las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo de cobro, son de trámite y contra ellas no procede recurso alguno, excepto los que en forma expresa se señalen en este procedimiento para las actuaciones definitivas.

Art. 833-1, E.T. Pago y Excepciones Si la obligación versa sobre una cantidad líquida de dinero, se ordenará su pago en el término de cinco (5) días, con los intereses desde que se hicieron Dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor deberá cancelar el monto de la deuda con sus respectivos intereses. 10 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Providencia de 14 de agosto de 2019 en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000- 23-37-000-2016-01378-01(23471). C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 20 exigibles hasta la cancelación de la deuda.

Art. 431, CGP. Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo el demandado podrá proponer excepciones de mérito. Deberá expresar los hechos en que se funden las excepciones propuestas y acompañar las pruebas relacionadas con ellas. Art. 442, CGP. Dentro del mismo término, podrán proponerse mediante escrito las excepciones contempladas en el artículo siguiente.

Art. 830, E.T. Traslado de excepciones De las excepciones de mérito propuestas por el ejecutado se correrá traslado al ejecutante por diez (10) días, mediante auto, para que se pronuncie sobre ellas, y adjunte o pida las pruebas que pretende hacer valer. Art. 443. CGP. N/A Trámite de excepciones Surtido el traslado de las excepciones el juez citará a la audiencia prevista en el artículo 392, cuando se trate de procesos ejecutivos de mínima cuantía, o para audiencia inicial y, de ser necesario, para la de instrucción y juzgamiento, como lo disponen los artículos 372 y 373, cuando se trate de procesos ejecutivos de menor y mayor cuantía. Cuando se advierta que la práctica de pruebas es posible y conveniente en la audiencia inicial, el juez de oficio o a petición de parte, decretará las pruebas en el auto que fija fecha y hora para ella, con el fin de agotar también el objeto de la audiencia de instrucción y juzgamiento de que trata el artículo 373.

En este Dentro del mes siguiente a la presentación del escrito mediante el cual se proponen las excepciones, el funcionario competente decidirá sobre ellas, ordenando previamente la práctica de las pruebas, cuando sea del caso. Art. 832, E.T. Si se encuentran probadas las excepciones, el funcionario competente así lo declarará y ordenará la terminación del procedimiento cuando fuere del caso y el levantamiento de las medidas preventivas cuando se hubieren decretado.

En igual forma, procederá si en cualquier etapa del procedimiento el deudor cancela la totalidad de las obligaciones. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 21 evento, en esa única audiencia se proferirá la sentencia, de conformidad con las reglas previstas en el numeral 5 del referido artículo 373.

Art. 443, CGP. Cuando la excepción probada, lo sea respecto de uno o varios de los títulos comprendidos en el mandamiento de pago, el procedimiento continuará en relación con los demás sin perjuicio de los ajustes correspondientes. Art. 833, E.T. Recursos contra la decisión definitiva Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad.

Art. 321, CGP. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) Art. 243, CPACA. En la resolución que rechace las excepciones propuestas, se ordenará adelantar la ejecución y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de la División de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificación, quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en debida forma.

Art. 834, E.T. Control jurisdiccional Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. Art. 835, E.T. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 22 los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.

La admisión de la demanda contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo no suspende el procedimiento de cobro coactivo. Art. 101. CPACA. 7.7.8. La Sala puede observar que: - El mandamiento de pago en el proceso judicial puede ser recurrido, mientras que en el administrativo no se admite recurso. - El término de resolución, por ministerio de Ley, para el proceso de cobro coactivo es de un (1) mes, siguiente a la presentación del escrito de excepciones (15 días), mientras que, en el proceso judicial, luego de la presentación de excepciones (10 días), debe surtirse el término de traslado (10 días), luego de lo cual se fija fecha para la audiencia. - Contra la Resolución que culmina con el proceso administrativo, procede únicamente el recurso de reposición, que debe resolverse en el término de un (1) mes, mientras que, en el proceso judicial ordinario, procede la apelación ante el superior funcional. - Cabe destacar que en contra de la decisión definitiva en el proceso de cobro coactivo puede ejercerse el control jurisdiccional, sin que se suspenda el procedimiento. 7.7.9.

Es notorio como, para el cobro de la cartera de dudoso o difícil recaudo voluntario, el procedimiento administrativo resulta, en términos prácticos, más expedito que el judicial, por cuanto sus términos son más cortos en general, sumado ello a la ausencia de la notoria congestión en los despachos judiciales y la limitación de las excepciones oponibles contra el mandamiento de pago, que son taxativas. 7.7.10.

Sin embargo, aún en esta situación debe resolverse una tensión que surge entre el derecho colectivo conculcado – la defensa del patrimonio público – y el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del que es titular el IFC. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 23 7.8.

La tensión entre el derecho colectivo de defensa del patrimonio público y el acceso a la administración de justicia 7.8.1. Es de resaltar que, aunque siendo el proceso administrativo más expedito que el judicial, el artículo 98 del CPACA no restringe a las entidades públicas la posibilidad de cobrar las obligaciones a su favor a través de la jurisdicción, es decir, garantiza el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, del que son titulares, incluso, las personas jurídicas11, en este caso, el IFC. 7.8.2.

Se destaca el hecho de que la norma no privilegió el cobro en sede administrativa sobre el judicial o viceversa, ambas vías están a la par, resulta ser su uso optativo, porque aun teniendo sección de cobro coactivo, la administración puede ir ante el juez natural de la jurisdicción. Ahora bien, en el conflicto de derechos entre fundamentales y colectivos, es claro que los primeros tienen una potencial relevancia prima facie y, a su vez, mediante la infracción derechos colectivos eventualmente se pueden afectar derechos fundamentales, aunque la conculcación de aquellos no necesariamente implica la violación de estos. 7.8.3.

De otra parte, hay que decir que estos derechos comparten una jerarquía en el sistema de normas, a saber, de raigambre constitucional, aun cuando uno es colectivo y el otro es fundamental. 7.8.4. Esto no implica que deba prevalecer, de suyo, el derecho fundamental, por cuanto existe un interés público en juego; la manera de resolver la tensión, a juicio de la Sala, conlleva a analizar los alcances de estos derechos, no como reglas, sino como principios del Estado.

Por tanto, “las colisiones, tensiones o conflictos entre los aludidos postulados constitucionales tienen que ser desatados no como se resuelven los enfrentamientos entre reglas -en aplicación de los clásicos criterios de jerarquía, temporalidad o especialidad- sino del modo en el cual se dirimen confrontaciones entre principios, esto es a través de la utilización del principio de proporcionalidad”12. 7.8.5.

En palabras de la Corte Constitucional: “También, ha indicado que la proporcionalidad como juicio rector de las actuaciones públicas permite establecer, en materia de control jurisdiccional de constitucionalidad, cuándo una determinada norma genera una afectación ius fundamental que resulta excesiva para el beneficio que reporta. En otras palabras, a través de la proporcionalidad ha resultado posible a esta Corte ponderar entre los siguientes factores: (i) el establecimiento de una serie de medidas que tienen por finalidad la consecución de un objetivo constitucionalmente admisible, deseable o válido;

(ii) la correlativa afectación que con la adopción de este tipo de medidas se puede generar; y (iii) la necesidad que existe de incurrir en dicha afectación, así como la imposibilidad de lograr esa finalidad por otros medios menos lesivos. De forma que en virtud de él, sea posible al juez constitucional determinar si la restricción que la norma implica parar esos intereses jurídicos 11 Ver: Corte Constitucional.

Sentencia T-201 de 1993. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 25 de agosto de 2011 en acción de reparación directa con radicado 05001-23-26-000- 1994-02164-01(18693). C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 24 en discusión, resulta equivalente a los beneficios que reporta.

En otras palabras, permite verificar si en relación con la finalidad pretendida, la medida contemplada no termina afectando, en forma desmedida o excesiva, derechos o intereses jurídicos de alta envergadura”13 (resaltado fuera de texto). 7.8.6. En este orden de ideas, la eventual vulneración del derecho colectivo debe ser de tal magnitud que el juez constitucional modifique la órbita del derecho fundamental del accionado, por lo que la evaluación debe ponderar adecuadamente sus pesos relativos. 7.8.7.

La medida solicitada por el actor popular, recuerda la Sala, es la creación de la dependencia de cobro coactivo al interior del IFC, dado que cuenta con una cartera propia amplia y de difícil recaudo, que puede llegar a congestionar a la administración de justicia y que, a su juicio, no constituye una gestión eficiente de los recursos públicos. 7.8.8.

Por tanto, los aspectos para resolver la tensión son los siguientes: Derecho de acceso a la administración de justicia Derecho de defensa del patrimonio público Acceso a la jurisdicción en procesos ejecutivos singulares Creación de dependencia de cobro coactivo  Menores costos operativos  Actuación acorde con el principio de legalidad  Descongestión judicial  Mayor eficiencia en la recuperación de cartera 7.8.9.

Si bien, como ya se expuso, el proceso administrativo de cobro coactivo resulta más eficiente en términos de posibilidad de culminación de los mismos en tiempos más cortos descontando la fase previa de formación o constitución del título ejecutivo, las pruebas allegadas al expediente no permiten establecer las posibilidades efectivas de recuperación de los créditos, aun contando con actos administrativos que confirmen la ejecución. 7.8.10.

Efectivamente, los dictámenes periciales y el informe del IFC están destinados a demostrar la gestión de gasto de la entidad y de cartera, pero no a mostrar la eventual recuperación de dinero. 7.8.11. Lo que sí demostraron los informes fue que el IFC mantiene una cartera que le permite continuar con la función de reinversión de recursos y que los montos de difícil recaudo han sido asignados para gestión. 7.8.12.

Debe resaltarse que la cartera vencida propia de la entidad (§7.6.10.) equivale al 23%, mientras que las carteras cedidas, FESCA e ICETEX, suman el 77% restante. 7.8.13. Pero no por ello puede accederse a la pretensión del actor popular, referente a hacer la devolución de estas carteras al departamento para que sea este el que gestione su cobro, pues de estos créditos se ha pactado comisión por recuperación a favor del IFC, con la finalidad de convertirse 13 Corte Constitucional.

Sentencia C-144 de 6 de abril de 2015. Expediente D-10347. M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 25 también en fuente de recursos para el cumplimiento de su objeto, razón por la cual cumple la finalidad estatal de la entidad y, sea poca o mucha la recuperación, los dineros tienen posibilidad de retornar para su reinversión. 7.8.14.

Ahora, si bien no se demostró específicamente cuál sería el costo de la creación de una dependencia de cobro coactivo en el IFC, sí se allegó un informe respecto de los honorarios pagados a los abogados externos contratados, así: 7.8.15. Siendo esta información para el año 2023, claramente el rubro anual es bastante inferior a una inversión en creación y gestión de una planta de personal propia, que, si bien puede ser redituable a largo plazo, no hay prueba para demostrar esta situación, por lo que la medida menos lesiva para el patrimonio público en este aspecto es la gestión externa de la cartera del IFC, pues, como ya se dijo anteriormente, las carteras cedidas tienen gestión y, de acuerdo con la gestión efectuada, retorno para reinversión. 7.8.16.

De otro lado, se insiste, la Ley no impide al IFC acudir a los jueces de la República en la acción ejecutiva para la satisfacción de las obligaciones a su favor, por lo que se ajusta al criterio de legalidad. 7.8.17. Por tanto, las actuaciones del IFC en la gestión de cartera no son desproporcionadas, así como tampoco puede entreverse negligencia o mala gestión de la administración, por lo que mantener las órdenes del a quo frente a la realización de estudios implicaría hacer incurrir a las demandadas en erogaciones que no guardan consistencia con el objeto de la presente acción constitucional y que, en suma, resultarían ex post de la sentencia y, sobre todo, denotan que en el curso del proceso no fue demostrable una gestión ineficiente, anti-económica contraria a los postulados del artículo 209 constitucional en consonancia con los principios de las actuaciones administrativas del artículo 3 del CPACA, ni tampoco la situación de riesgo frente a los derechos colectivos invocados. 7.8.18.

Luego de esta exposición, la Sala concluye que, aplicando este test de proporcionalidad, no se advierte una efectiva vulneración o puesta en riesgo del derecho colectivo de defensa del patrimonio público, porque el IFC ha gestionado, tanto la cartera propia como las cedidas, de acuerdo con los principios de transparencia, probidad y legalidad, como se mostró con los dictámenes periciales, y, aunque la recuperación de la cartera vencida no ha sido la esperada, ello obedece a deficientes estudios de capacidad de pago, de crédito y solvencia de los deudores, asunto imputable al otorgante Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 26 del crédito, especialmente de las obligaciones cedidas al IFC, que lleva la carga de administrar dicha cartera sin que se esté en presencia de una administración deficiente, pues, es la mala calidad de la cartera con independencia de medio o autoridad por el cual se pretenda su recuperación, lo que genera la irrecuperabilidad de las obligaciones al cobro. 7.8.19.

Adicionalmente, acudir a abogados externos a cuota litis, se insiste, no genera gastos administrativos en la cobranza porque la asunción de honorarios es del deudor, resulta una forma corriente e idónea para recuperar las obligaciones sin erogaciones presupuestales por costos fijos a título de la sede de funcionamiento de la oficina de cobro coactivo, equipos, mobiliario, el software respectivo de cobranzas, los emolumentos salariales y prestacionales del personal interno etc., los cuales, son asumidos por parte de la oficina de cobranzas externa, de manera que el costo beneficio de la opción de la tercerización es razonable frente al interno del cobro coactivo. 7.8.20.

Lo que sí, es claro, es que ante una cartera tan deteriorada por su baja calidad y su manifiesta irrecuperabilidad, necesariamente debe proveerse por un saneamiento financiero, bien sea mediante facilidades de pago, restructuraciones y en últimas los castigos de cartera para que esas obligaciones no sigan pesando en los indicadores de gestión y la solidez financiera, asunto que en este caso no estaba en tela de juicio y que requería una pericia para evaluar la eficiencia y eficacia de la política de recuperación crediticia y saneamiento financiero. 7.8.21.

Por estas razones, resultan prósperos los recursos de apelación interpuestos por las demandadas, al no encontrarse acreditada la vulneración deprecada, siendo innecesario hacer pronunciamientos adicionales. 7.8.22. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primer grado y, en su lugar, negará la protección solicitada. 7.8.23.

Esto no impide que, tanto el IFC como el departamento de Casanare, en uso de su autonomía y, de acuerdo con sus competencias, hagan las evaluaciones necesarias para hacer más eficiente su gestión, de cara a lo previsto en el artículo 209 constitucional. VIII. COSTAS 8.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 8.2.

A su vez, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, dispone que: Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-002-2023-00112-01 Jhon Carlos Tello Garzón vs. Instituto Financiero de Casanare – IFC y Departamento de Casanare Protección de Derechos e Intereses Colectivos Sentencia de Segunda Instancia 27 “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.

Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 8.3.

Al no advertirse una conducta temeraria o de mala fe, no se condenará en costas en esta instancia. IX. DECISIÓN 9.1. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal el 2 de septiembre de 2024, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: NEGAR la protección solicitada respecto del derecho colectivo de defensa del patrimonio económico.

TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: ORDENAR la devolución del expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. (Aprobado en Sala de 6 de diciembre de 2024, acta número 89) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP