REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: PEDRO OCTAVIO PEÑARANDA AMADO Demandado: CORPORACIÓN AUTONONA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA CORPORINOQUIA Radicado: 85001-3333-001-2019-00562-01 Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
2. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la demanda 12-12-2019 Archivo 003 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. Admisión demanda 19-11-2020 Archivo 004 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. Notificación demanda 11-11-2021 Archivo 006 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. Contestación de la demanda 16-12-2021 Archivo 007 a 011 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. Auto tener por contestada demanda y convoca a audiencia inicial 22-09-2022 Archivo 012 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. Audiencia inicial 14-03-2023 Archivo 017 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 2 NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. Audiencia de pruebas 29-08-2023 Índice 009 SAMAI expediente de primera instancia. Continuación de Audiencia de pruebas y sentencia de primera instancia. 04-03-2024 Índice 018 SAMAI expediente de primera instancia. Recurso de apelación Corporinoquía 18-03-2024 Índice 017 SAMAI expediente de primera instancia. Auto concede recurso de apelación 23-05-2024 Índice 019 SAMAI expediente de primera instancia. Admite recurso de apelación en segunda instancia 04-10-2024 Índice 005 SAMAI expediente de segunda instancia. Notificación auto que admite el recurso de apelación 7-10-2024 Índices 007-009 SAMAI expediente digital segunda instancia. 3.
ANTECEDENTES 3.1. El señor PEDRO OCTAVIO PEÑARANDA AMADO, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA - CORPORINOQUÍA-, en la cual formuló las siguientes pretensiones: 3.1.1. Declarar la nulidad de: 3.1.1.1. La Resolución No. 200.41.17.2252 del 29 de diciembre de 2017, notificada el 23 de febrero de 2018, mediante la cual se declaró ambientalmente responsable al señor PEDRO OCTAVIO PEÑARANDA AMADO e impuso una multa de ciento ocho millones cincuenta y un mil cuatrocientos noventa y ocho pesos M/cte ($108.051.498). 3.1.1.2.
La Resolución No. 200.36-19-0477 de fecha 14 de marzo de 2019, notificada el 11 de junio de 2019, expedida por la Secretaría General de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía- Corporinoquía, por medio de la cual resolvió el recurso de reposición, confirmando el acto administrativo sancionatorio. 3.1.2. En consecuencia, de lo anterior solicita se absuelva de toda responsabilidad ambiental frente al proceso administrativo sancionatorio, exonerando de la multa impuesta, y reconociendo como perjuicios morales 100 SMLMV. 3.2.
Lo anterior con fundamento en los siguientes hechos: 3.2.1. Mediante queja anónima radicada bajo el No. 01630 del 14 de febrero de 2014, se puso en conocimiento de la Corporinoquía, “tala de árboles y remoción de tierras de préstamo lateral con extracción a cielo abierto y con maquinaria pesada (retroexcavadora) infringiendo el artículo 152 del Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 3 Código Minero.
El sitio se ubica a 400 metros luego de pasar el puente del río Únete vía Aguazul Tauramena a mano derecha en el punto con coordenadas planas origen, este N: 1.064.194E:834.395”. 3.2.2. A través del acto administrativo No. 500.46.1.14.00122 de fecha 24 de febrero de 2014, la demandada ordenó iniciar indagación preliminar. 3.2.3. Mediante auto No. 200.57-14-1509 del 28 de agosto de 2014, se ordena la apertura de una investigación ambiental en contra del demandante. 3.2.4.
A través del auto No. 200.57.15.2660 del 14 de diciembre de 2015, se formulan cargos dentro de un proceso sancionatorio ambiental. 3.2.5. EL 25 de enero de 2016, el demandante radicó pliego de descargos contra la anterior providencia, en el cual se dejó claro la violación del principio constitucional del non bis in idem, que conlleva la violación del debido proceso, porque por esos mismos hechos se adelantó en contra del demandante el expediente 200.38.14.045, que terminó con la imposición de una sanción de las previstas en la Ley núm.1333 de 2009, por encontrarse ambientalmente responsable. 3.2.6.
Mediante Resolución núm. 200.41.17.2252 del 29 de diciembre de 2017, expedida por Corporinoquía, se resolvió declarar ambientalmente responsable al demandante con una sanción de ciento ocho millones cincuenta y un mil cuatrocientos noventa y ocho pesos M/cte ($108.051.498). 3.2.7. Que, conforme a las pruebas, se estableció que no hubo actividades concernientes a la explotación de material de construcción tipo cantera, porque el demandante jamás ha explorado material de construcción, ni existe cantera para su explotación, y todo se trató de una explanación y descapote para la construcción de una casa, actividad que no requiere de licencia. 3.2.8.
Que el 9 de marzo de 2018, el demandante presentó recurso de reposición en contra del acto administrativo sancionatorio. 3.2.9. Que a través de la Resolución núm. 200.36-19-0477 del 14 de marzo de 2019, Corporinoquía resolvió el recurso de reposición y confirmó el acto. 3.2.10. Ante la expedición de los actos administrativos referenciados se causaron graves perjuicios en la salud del demandante. 3.2.11.
El 1º de octubre de 2019, se presentó la solicitud de conciliación prejudicial ante el procurador judicial delegado ante el juez administrativo, la cual se declaró fallida por no asistir con ánimo conciliatorio el 2 de diciembre de 2019. 4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 4.2. Citó como normas violadas el artículo 29 constitucional, los artículos 66 y 67 de la Ley 1437 de 2012, el artículo 1º de la Ley 1333 de 2009 y los artículos 2.2.2.3.2.3.; 2.2.2.3.1.4. y 2.2.2.3.1.5. 4.3. Refiere que se vulneraron los artículos 66 y 67 del CPACA, en razón a que nunca fue notificado el auto de indagación preliminar proferido por Corporinoquía. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 4 4.4.
Indica que se realizó en días diferentes dos inspecciones oculares al predio ubicado en la Finca Guaca Tercera Vereda Sevilla Municipio de Aguazul, Departamento de Casanare, el 3 de marzo de 2014 y el 6 del mismo mes y año, sin que se citará para acompañar dicha visita, lo que genera que se vulnere el derecho de contradicción, adicionalmente no se cumplió con la ritualidad establecida en el artículo 236 del C.G.P. 4.5.
Atendiendo a lo anterior aduce que se ha incurrido en violación del principio constitucional del non bis in idem, porque la investigación ambiental que se adelanta en contra del demandante dentro del expediente 200.38.14.164 y que conllevó a la expedición de los actos administrativos objeto del medio de control se fundamenta en los mismos hechos que dieron lugar al expediente 200.38.14.045 que culminó con la imposición de sanción. 4.6.
Aduce que la demandada profirió un acto administrativo con falsa motivación pues la mayor parte de los hechos en que se fundamenta la decisión no ocurrieron.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5.1. CORPORINOQUÍA. Se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. 5.2. Propuso como excepciones de mérito: 5.2.1. Ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico: por cuanto los hechos denunciados en el escrito de queja anónima, fueron sometidos a diligencia de verificación por profesionales de apoyo en hidrocarburos y minería, adscritos a la entidad, quienes de manera personal acudieron al lugar de los hechos y evidenciaron que la explotación de cantera y los residuos de dicha actividad correspondientes a rocas, tierra y vegetación removida, cuyo soporte fotográfico se encuentra en el concepto técnico No. 500.10.1.14.0903, no logró ser desvirtuado por el demandante. 5.2.2.
Legalidad de los actos administrativos acusados: por cuanto fueron expedidos en cumplimiento de las funciones asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales en la Ley 99 de 1993, conforme al procedimiento sancionatorio ambiental de la Ley 1333 de 2009 y en concordancia con los Decretos 2811 de 1974, 948 de 1995 y los preceptos legales de la Ley 1437 de 2011. 5.2.3.
Caducidad de la acción y medio de control: por cuanto el acto administrativo objeto de litigio fue notificado de manera personal el 11 de junio de 2019, la solicitud de conciliación se presentó el 1º de octubre de 2019, celebrándose la diligencia de conciliación el 25 de noviembre de dicho año, en la que se otorgaron 3 días para justificar asistencia, por lo que refiere los términos se reanudaron el 29 de noviembre de 2019.
La certificación fue entregada el 2 de diciembre de 2019, y la demanda fue radicada el 11 de diciembre de 2019, por lo que al contarse desde la fecha en que se reanudaron los términos (29 de noviembre) y la radicación de la demanda, los términos precluyeron.. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 5
6. EL FALLO APELADO 6.1. Sentencia del 4 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de caducidad interpuesta por la entidad accionada.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones: •200.41.17.2252 del 29 de diciembre de 2017, por medio de la cual se sancionó ambientalmente al señor Pedro Octavio Peñaranda Amado, imponiéndosele sanción de multa por valor de $108.051.498; y •200.36.19.0477 del 14 de marzo de 2019, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la precitada resolución confirmándolo íntegramente.
TERCERO: Como consecuencia de la decisión anterior, y a título de restablecimiento del derecho se ordena a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia que, en caso de haber sido cancelada la multa impuesta a título de sanción por los actos declarados nulos, sea devuelta al señor Pedro Octavio Peñaranda Amado, debidamente indexada, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Ahora, de no haber sido cancelada, se ordena a la accionada suspender los trámites que se hayan adelantado en orden a obtener el pago de la sanción.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Condenar en costas a CORPORINOQUIA. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 del C.G.P., teniendo en cuenta como agencias en derecho la suma de un millón ochenta mil pesos Mcte ($1.080.000). (…)” 6.2. El fallo accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: 6.2.1.
Señaló que el cargo de nulidad de ausencia de notificación del acto de indagación preliminar, el artículo 17 de la Ley 1333 de 2009, nada indica respecto del deber de notificar la actuación, por lo que solamente de manera expresa se advierte la necesidad de proferir dicha actuación a partir del acto de apertura de la investigación, tal como lo prevé el artículo 18 ibidem. 6.2.2.
Respecto a la omisión de la etapa para alegar de conclusión, advierte que tal como se dilucidó en el marco normativo expuesto, el procedimiento sancionatorio ambiental no contempla en ninguna de las etapas procesales el traslado para alegar de conclusión, en tanto la etapa de descargos es la única oportunidad del presunto infractor, para ejercer su derecho de contradicción y defensa, antes que la autoridad ambiental profiera la decisión sancionatoria, sin embargo, refiere que en virtud del principio de integración normativa, previsto en los artículos 3 y 47 del CPACA, es obligatorio agotar dicha actuación. 6.2.3.
De conformidad con el artículo 48 del CAPACA, aplicable por remisión del artículo 47, se establece que, en el trámite del proceso sancionatorio, una vez Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 6 vencido el periodo probatorio, debe concederse al investigado el término de 10 días para que rinda sus alegatos de conclusión. 6.2.4.
Refiere que se demostró en el proceso, que la demandada luego de abrir el periodo probatorio y practicar las pruebas decretadas, procedió a proferir decisión de fondo sin conceder término para rendir alegatos de conclusión. 6.2.5. Que, atendiendo a lo anterior, el acto administrativo demandado comporta una flagrante transgresión del ordenamiento jurídico, razón por la que se declarará, la nulidad de los actos administrativos demandados, con el correspondiente restablecimiento del derecho en caso que el ente territorial hubiese cancelado la multa impuesta en el proceso sancionatorio, la demandada deberá devolverla o restituirla debidamente indexada. 6.2.6.
Respecto de los perjuicios morales, señala que conforme a lo decantado por vía jurisprudencial, no se puede indemnizar una simple molestia, disgusto o perturbación, aunado a ello dicha pretensión debe estar acreditada, situación que no se presentó en este caso. 6.2.7. Aunado a lo anterior, se impuso condena en costas a cargo de la parte demandada.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN 7.1. Corporinoquia, apeló la sentencia inicial, presentando los siguientes argumentos resumidos: 7.2. En cuanto a la excepción de caducidad, a la fecha de radicación de la solicitud de conciliación del 1º de octubre de 2019, quedaban 10 días para que operara dicho fenómeno, y que la diligencia fue el 25 de noviembre de 2019, no obstante, de conformidad con la constancia de no acuerdo conciliatorio, la misma debía expedirse el 29 de noviembre de 2019.
Sin embargo, se expidió el siguiente día hábil por cuanto el titular del despacho de la procuraduría estaba de permiso, por lo que refiere la parte recurrente, que el término debió reanudarse el 30 de noviembre de 2019, y, los 10 días restantes fenecerían el 9 de diciembre de 2019. 7.3. Refiere que no habría lugar a decretar la nulidad de los actos administrativos, objeto de demanda, porque el medio de control fue presentado de manera extemporánea, motivo por el cual, debe mantenerse incólume y ajustados a derecho los actos administrativos anulados en primera instancia, por lo que no hay lugar a restablecer el monto cancelado por la parte demandante. 7.4.
Frente a la condena en costas, aduce que no se acreditan los gastos asumidos por la demandante, máxime, cuando todas las pruebas documentales requeridas y las cuales sirvieron de génesis para proferir la sentencia correspondiente fueron allegadas por Corporinoquía. Adicionalmente refiere que pese a que los despachos judiciales gocen de autonomía e independencia judicial, ésta no puede extralimitarse.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 7 8.1. El 4 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto. No hubo pronunciamiento de los extremos procesales.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1 COMPETENCIA El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 4 de marzo de 2024 fue proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Hay lugar a revocar la decisión de primera instancia y en su lugar declarar probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada? ¿Procedía la condena en costas de primera instancia impuesta a Corporinoquía?
9.3. CONTEXTO LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 9.3.1. Procedimiento sancionatorio ambiental La Ley 1333 de 2009, por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental determina: “ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.
PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales. (…) ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES.
Son aplicables al procedimiento sancionatorio ambiental los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas y los principios ambientales prescritos en el artículo 1o de la Ley 99 de 1993. ARTÍCULO 4o. FUNCIONES DE LA SANCIÓN Y DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL. Las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los Tratados Internacionales, la ley y el Reglamento.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 8 Las medidas preventivas, por su parte, tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
ARTÍCULO 5 o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.
Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
PARÁGRAFO 1 o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.
PARÁGRAFO 2 o. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión.” Respecto al ejercicio del derecho al debido proceso y de defensa, puntualmente frente a la etapa de alegatos de conclusión dentro del trámite de procesos judiciales y de procedimientos administrativos de tipo ambiental, teniendo en cuenta que la Ley 1333 de 2009, no reguló disposición alguna frente a dicha garantía procesal, el Consejo de Estado indicó: “En vista de la importancia que para el ejercicio del derecho de defensa revisten los alegatos de conclusión en cualquier tipo de proceso, la CVS no puede pretender que se siga en forma irreflexiva «[…] el principio de legalidad en materia de procedimiento sancionatorio […]», para dejar de aplicar una disposición legal protectora de garantías integrantes del debido proceso administrativo, como lo son, en este caso «[…] (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico […] (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción […]»1.
La Sala resalta que las garantías integrantes del debido proceso administrativo imponen, ante el vacío que existe en la Ley 1333 frente a la etapa de alegatos de conclusión, la aplicación del artículo 47 del CPACA que al tenor indica que «[…]
ARTÍCULO
47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes […]», haciendo a su vez aplicable el artículo 48 del CPACA que contempla la etapa de alegatos de conclusión en la siguiente forma: «[…]
ARTÍCULO 48. PERÍODO PROBATORIO. Cuando deban practicarse pruebas se señalará un término no mayor a treinta (30) días. Cuando sean tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior el término probatorio podrá ser hasta de sesenta (60) días […] Vencido el período probatorio 1 Corte Constitucional, Sentencia T-051 de 2016.
Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 9 se dará traslado al investigado por diez (10) días para que presente los alegatos respectivos […]». El vacío legal expuesto ya ha sido estudiado por la doctrina, la cual es partidaria de la aplicación del artículo 48 del CPACA, en la siguiente forma: «[…] Una enorme falencia de la Ley 1333 de 2009 es el silencio guardado en relación con la etapa de alegatos de conclusión, una etapa que se considera fundamental en este tipo de procesos, pues allí se permite a las partes hacer una valoración de todo lo actuado, antes de que la autoridad proceda a tomar una determinación sobre el particular.
Aun así, se entiende que dicha omisión ha sido suplida por la norma general, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, pues en su artículo 48, aplicable a falta de mandato especial, se establece que una vez vencido el período probatorio es obligación de la autoridad dar traslado al investigado por el término de diez días para que presente los alegatos respectivos […]»2 De esta forma, le asistía razón al Tribunal Administrativo de Córdoba al encontrar en esta omisión una grave violación del debido proceso administrativo por parte de la CVS en contra de la Reforestadora del Sinú, no asistiéndole razón al apelante por los motivos expuestos anteriormente.”3 (Resaltado fuera del texto) 9.3.3.
Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La suspensión del término de caducidad, de conformidad, con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y 3º del Decreto 1716 de 2009, vigentes para la época de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, se da en la siguiente forma: « Articulo 21.
Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. […]» “Artículo 3°.
Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 20014, o 2 ÁLVAREZ PINZÓN, Gloria Lucía. Los vacíos de la Ley 1333 de 2009 que regula el Régimen Sancionatorio Ambiental y la forma adecuada de llenarlos.
Página 379. En GARCÍA PACHÓN, María del Pilar y AMAYA NAVAS, Oscar Darío (compiladores). DERECHO PROCESAL AMBIENTAL, Bogotá: UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA. Primera Edición: 2014. 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera sentencia del 17 de noviembre de 2017, radicación 23001 23 33 000 2014 00188 01, Consejero Ponente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS 4 ARTÍCULO 2.
Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 10 c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.
(…)” La expresión introducida en el literal c de la norma en referencia: "lo que ocurra primero”, establece un límite temporal a la suspensión del término de caducidad derivada de la conciliación prejudicial, para evitar que el acceso a la administración de justicia se viera afectado por la tardanza en el trámite de dicho requisito de procedibilidad.
En este orden, se puede concluir, sobre el término de caducidad: • Respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto demandado (literal d numeral 2 del artículo 164 del CPACA). • Se suspende únicamente por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, hasta que se produzca alguno de los siguientes eventos: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, b) se expidan las constancias o c) se venza el término de tres (3 meses) contados a partir de la presentación de la solicitud. • La suspensión de la caducidad opera a partir del día de presentación de la solicitud de conciliación, por lo tanto, desde la fecha de radicación de esta cuenta para determinar el tiempo restante y se reanuda a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente (por ejemplo, al día siguiente de la expedición de la constancia de no conciliación) En concordancia con lo anterior el Consejo de Estado5 indicó respecto de la suspensión del término de caducidad, por conciliación prejudicial, que: “Frente a este aspecto, la Subsección considera que claramente desde el punto de vista semántico y en atención a las normas que regulan la materia, el término de caducidad queda suspendido hasta que se expida la respectiva constancia. Sin embargo, en atención a las características de cada caso concreto, no es posible limitar el acceso a la administración de justicia e interpretar de manera restrictiva dichas disposiciones, pues debe entenderse que no en todos los casos basta con que 2.
Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.
En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A, C.P. William Hernández Gómez, providencia del 16 de agosto de 2018, Radicación No. 17001-23-33-000-2016-00149-01(3523- 16) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 11 la Procuraduría emita la correspondiente constancia, sino que además, debe ser puesta a disposición del solicitante, y se hace un especial énfasis en que este elemento debe estudiarse bajo la óptica de los presupuestos fácticos de cada asunto en particular..” (Resaltado fuera de texto) Así mismo, la sección primera del Consejo de Estado6, indicó sobre la reanudación de términos para la presentación de la demanda: “En este punto, es relevante indicar que esta Sección ha sostenido que el término para la presentación oportuna de la demanda se reanuda al día siguiente de la expedición de la constancia de conciliación fallida.
Sobre el particular la Sala en providencia del 7 de diciembre de 2017 indicó: “Cabe poner de relieve que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, respecto de la suspensión del término de caducidad, dispone lo siguiente: “[…] La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable […]”.
La Sala considera que, teniendo en cuenta la citada disposición, el término de caducidad empieza a correr al día siguiente de expedida la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, y no el mismo día de expedición de la misma, en tanto la norma indica que “suspende el término […] hasta que se expidan las constancias”; es decir, el término de caducidad se encuentra suspendido durante todo el día en que sea expedida la respectiva constancia, porque en un mismo día no puede estar suspendido el término y, a la vez, estar corriendo el mismo.”7 (Resaltado fuera del texto)” 9.3.4.
Condena en costas El artículo 188 de la ley 1437 de 2011 señala: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado8, en providencia reciente, sobre la condena en costas, ha señalado que se debe analizar la conducta procesal asumida por las partes a la luz de la normativa referenciada: “(…) dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo 6Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, providencia del 28 de febrero de 2019, Radicación No. 25000-23-36-000-2013-00072-01 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, expediente nro. 2016-01027-01. Actor: EQUION ENERGÍA LIMITED, Magistrado Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suáres Vargas, del 5de octubre de 2023, en el proceso con radicación 23001-23-33-000-2017- 00485-01 (4024-2021) Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 12 caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia.”9 Aunado a lo anterior, este Tribunal en providencia reciente10 recordó lo analizado por esta corporación en materia de imposición de condena en costas: “Por las razones indicadas, el precedente horizontal y pacífico de esta Corporación en materia de costas, siguiendo los criterios gramatical, lógico, finalista y sistemático de interpretación de las normas jurídicas, es que resulta razonable ponderar en cada caso la actividad de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria, el fundamento mismo de los actos procesales, o si la actuación resulta dilatoria en la interposición de un recurso, la proposición o trámite de un incidente, ya que algunos se salen de todo contexto jurídico serio o son caprichosos, arbitrarios o algo similar.
Las sentencias de la Sección Segunda indicadas en el cuadro precedente igualmente establecen el criterio objetivo valorativo y subjetivo, es decir, respaldan la posición uniforme de la Corporación en materia de costas. Analizada la situación planteada en el recurso de apelación acorde con los parámetros anteriormente indicados, resulta lo siguiente: a.- El criterio que se debe utilizar para decidir lo relacionado con costas es el objetivo valorativo. b.- Dicho criterio conlleva a analizar la conducta de la parte vencida durante el proceso, en especial, si sus pretensiones tienen un asidero jurídico plausible, si actuó con temeridad o mala fe, o si su conducta fue dilatoria.
En el presente caso no se observa ninguna de esas situaciones. Por lo tanto, se acogen los planteamientos hechos por el recurrente y se revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia. En su lugar se absolverá por ellas. (…)” 10.
HECHOS PROBADOS 10.1. Mediante auto del 24 de febrero de 201411 expedido por Corporinoquía inició la indagación preliminar 500.46.114.0123 contra el demandante, respecto de la queja interpuesta ante dicha Corporación mediante radicado núm. 01630 del 14 de febrero de 2014. 10.2. El Auto núm. 200.57.14 -1509 del 28 de agosto de 201412, ordenó la apertura de una investigación ambiental en contra del demandante. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, SALA ÚNICA.
Magistrado Ponente: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO. Septiembre 1°. de 2022. Radicación: 85001-3333-001-2018-00082-01. Actor: CLARA ESPERANZA DÍAZ AGUILAR Y OTROS. Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA. 10 Tribunal Administrativo de Casanare, sentencia de segunda instancia del 2 de mayo de 2024, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho, identificado con radicación No. 850013333001-2020-00106- 01. 11 Págs. 20 a 22 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. 12 Págs. 23 a 26 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 13 10.3.
Mediante proveído núm. 200.57.15.2660 del 14 de diciembre de 201513, se formularon cargos en proceso sancionatorio ambiental, en contra del demandante. 10.4. El 25 de enero de 201614, se presentaron descargos contra el anterior auto, por parte del demandante. 10.5. Con Resolución núm. 200-41-17-2252 del 29 de diciembre de 201715, se declaró ambientalmente responsable al demandante, e impuso una multa de ciento ocho millones cincuenta y un mil cuatrocientos noventa y ocho pesos M/cte ($108.051.498), con constancia de notificación personal del 23 de febrero de 2018. 10.6.
El 9 de marzo de 2018, el demandante presentó recurso de Reposición16, en contra del acto administrativo sancionatorio. 10.7. Mediante Resolución No. 200.36-19-0477 del 14 de marzo de 201917, se resolvió el recurso de reposición, confirmando la Resolución No. 200-41-17-2252 del 29 de diciembre de 2017, con constancia de notificación personal del 11 de junio de 2019. 10.8.
La parte demandante radicó el 1º de octubre de 201918, solicitud de conciliación extrajudicial, ante la Procuraduría judicial para asuntos administrativos. 10.9. El procurador 182 Judicial I para asuntos administrativos de Yopal, expidió el 2 de diciembre de 201919, constancia, en la que indicó que atendiendo a que la parte demandada no compareció a la audiencia del 25 de noviembre de 2019, y no justificó su asistencia en el término otorgado de 3 días siguientes a la celebración de la misma, se debía expedir constancia el 29 de noviembre de 2019, no obstante, ante el permiso del titular, para dicha fecha se expidió el siguiente día hábil: primera instancia. 13 Págs. 27 a 39 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. 14 Págs. 40 a 44 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. 15 Págs. 45 a 66 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. 16 Págs. 67-88 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. 17 Págs. 89 a 111 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. 18 Págs. 113 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. 19 Págs. 113 y 114 del Archivo 001 11_ED_ONEDRIVE_1_2862023(.zip) NroActua 8 Índice 8 SAMAI expediente de primera instancia. Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 14
11. CASO CONCRETO Respecto de los cargos formulados por la parte recurrente, en el recurso de apelación de cara a los problemas jurídicos planteados, es preciso señalar: 11.1. Inicialmente frente al argumento aludido por el recurrente relacionado con la excepción de caducidad, es necesario precisar los términos que el demandante tenía para demandar, de cara a la suspensión presentada por acudir a la conciliación extrajudicial así: Actuación Fecha de la actuación Fecha de notificación Fecha límite para presentar demanda Resolución No. 200.41.14-2252 mediante la cual se declaró ambientalmente responsable al demandante 29 de diciembre de 2017 23 de febrero de 2018 Resolución No. 200.36-19-0477, mediante el cual se resuelve recurso de reposición confirmado Resolución No. 200.41.14-2252 14 de marzo de 2019 11 de junio de 2019 12 de octubre de 2019 Solicitud de conciliación- Suspensión del término de caducidad 1º de octubre de 2019 Celebración audiencia de conciliación- concede 3 días para justificar inasistencia parte demandada 25 de noviembre de 2019 Constancia de no conciliación- ante inasistencia injustificada de Coporinoquía 2 de diciembre de 2019 Se reanudan términos a partir del 3 de diciembre de 2019 18 de diciembre de 2019 Fecha de presentación de la demanda 12 de diciembre de 2019 11.2.
En este orden, no hay lugar a la prosperidad del cargo presentado por el actor, como quiera que, el término de caducidad se suspendió con ocasión de la Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 15 presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, la cual tuvo lugar el 1º de octubre de 2019 (cuando restaban 12 días para que caducara el medio de control), y el 2 de diciembre de 2019, el procurador 182 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió constancia de conciliación fallida ante la no existencia de ánimo conciliatorio de Corporinquía derivada de su falta de asistencia a la audiencia celebrada el 25 de noviembre de 2019, sin que presentará dentro de los 3 días siguientes justificación alguna. 11.3.
Así las cosas, y de conformidad con las premisas legales y jurisprudenciales indicadas precedentemente, el término restante de 12 días con que contaba el actor para presentar la demanda se reanudó a partir del día siguiente a la expedición de la constancia de conciliación fallida, es decir, el 3 de diciembre de 2019 y fenecía el día 18 del mismo mes y año, no obstante, la demanda fue radicada el 12 de diciembre de 2019, por lo que se entiende presentada dentro del término legal. 11.4.
Por último, si bien es cierto, de conformidad con lo indicado en la constancia expedida por el Procurador 182 Judicial I para Asuntos Administrativos, la misma debió ser expedida el 29 de noviembre de 2019, también lo es que se expidió el día hábil siguiente, por cuanto el titular se encontraba en compensatorio, razón por la cual de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el Artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, vigentes para la época de los hechos y con los parámetros jurisprudenciales, el término de caducidad se suspendió hasta la fecha de expedición de la constancia de conciliación fallida, ante la falta de comparecencia sin justa causa por parte de Corporinoquía. Sumado a lo anterior, obsérvese que entre la fecha de presentación de la conciliación y la expedición de la constancia de conciliación fallida no se superó el término suspensivo de caducidad de los 3 meses, para así acceder al conteo solicitado por la apelante 11.5.
Respecto al motivo de inconformidad del recurrente en torno a la condena en costas, es preciso señalar que, de conformidad con el fundamento normativo y jurisprudencial y el criterio de este Tribunal, no se establece que la parte demandada desplegare su actuación de manera dilatoria, de mala fe, o carente de fundamento legal, por lo que se dispondrá revocar el numeral QUINTO de la sentencia del 4 de marzo de 2024, disponiendo que no hay lugar a condena en costas. 12.
COSTAS De conformidad al artículo 188 del CPACA20, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la entidad demandada, ni elemento de juicio que así lo amerite. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
20 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Tribunal Administrativo de Casanare 85001-3333-001-2019-00562-01 16 PRIMERO: REVOCAR el numeral QUINTO de la sentencia de primera instancia proferida el 4 de marzo de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones de rigor. Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 81
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrada INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada