República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal Casanare, diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 85001-3333-001-2019-00493-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: ESAÚ GUALDRÓN JASPE Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Asunto: Prima de clima Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA 1.
OBJETO Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, a través de la cual negó las pretensiones dentro del medio de control de la referencia
2. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA SAMAI Radicación de la demanda 07-11-2019 Archivo 01 índice 6 SAMAI Actuación de Primera Instancia Admisión de la demanda 17-09-2020 Archivo 03 índice 6 SAMAI Actuación de Primera Instancia Notificación del auto admisorio 21-06-2022 Archivo 05 índice 6 SAMAI Actuación de Primera Instancia Contestación de la demanda 10-08-2022 Archivo 06-13 índice 6 SAMAI Actuación de Primera Instancia Auto tener por contestada extemporáneamente la demanda y fija fecha para audiencia 27-07-2023 ítem 007 índice 7 SAMAI Actuación de Primera Instancia Audiencia inicial y sentencia anticipada 29-09-2023 9_ED_0212019493AINIC(.pdf) índice 10 SAMAI Actuación de Primera Instancia Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 2 ACTUACIÓN FECHA SAMAI Recurso de apelación parte demandante 12-10-2023 índice 13 SAMAI Actuación de Primera Instancia Auto concede recurso de apelación 22-02-2024 índice 15 SAMAI Actuación de Primera Instancia Auto admite recurso de apelación segunda instancia 25-09-2024 índice 5 SAMAI Notificación del auto anterior 06-09-2024 índice 7-9 SAMAI.
Ingreso para fallo 04-10-2024 índice 10 SAMAI. 3.
ANTECEDENTES 3.1. El señor ESAÚ GUALDRÓN JASPE, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el Departamento de Casanare, formulando las siguientes pretensiones: 3.1.1. DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Números 0034 y 0036 del 15 de enero de 2018, “Por medio del cual se da aplicación al concepto 3202 del 28 de febrero de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado; acogido por el Ministerio de Educación Nacional y se suspende el pago de unas primas extralegales a docentes y directivos docentes en el Departamento de Casanare, financiados con recursos del sistema General de Participaciones” con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2018. 3.1.2.
Que se declare la nulidad del oficio 6001460 del 16 de agosto de 2018, mediante el cual el Departamento le negó al demandante el reconocimiento y pago de la prima de clima, desde el mes de enero de 2018. 3.2. Lo anterior con fundamento en los siguientes hechos: 3.2.1. El demandante es docente del Departamento de Casanare; devengaba la prima de clima como prestación salarial periódica, ininterrumpidamente desde la fecha de su vinculación hasta el 31 de diciembre de 2017, fecha en la cual le fue suspendida mediante las Resoluciones 0034 y 0036 del 15 de enero de 2018, expedidas por el Departamento de Casanare. 3.2.2.
Que las Resoluciones referenciadas fueron expedidas con absoluta falta de competencia, por que a las autoridades territoriales les está prohibido derogar, modificar, suspender, etc., salarios y prestaciones sociales creados por la Ley o de acuerdo con esta. 3.2.3. Que el demandante solicitó al Departamento demandado la liquidación y pago de la prima de clima equivalente al 30% de su salario mensual desde la fecha de suspensión, solicitud negada mediante el acto demandado, negativa que fundó en que la misma es una prima extralegal, por lo que atendiendo el concepto 2302 del 28-02-17 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, y lo determinado por el MEN, en oficios 2017-EE-111701 del 2017, 2018, EE -044456 y 2018 – EE-072434. 3.2.4.
Que el Decreto Presidencial núm. 575 del 31 de marzo de 1975, amplio la prima de clima a todos los docentes de la planta docente de la intendencia del Casanare. Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 3 4.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 4.1. Señala como normas infringidas, el artículo 6º de la Constitución de 1886; el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 1968; los artículos 1, 2, 4, 7, 13, 25, 29, 53, 68, 93, 114, 115, 122, 150, 346, 356, 357 constitucionales, las Leyes 2 de 1943, 2 de 1973, 19 de 1973, 4º de 1992, 60 de 1993, 115 de 1994, 715 de 2001, Decretos extraordinarios 871 de 1974, 878/74, 881/74, 1103 de 1974, Decreto 2664 de 1974, que crearon la prima de clima de los docentes del Departamento de Casanare y el Decreto 575 de 1975 que la hizo extensiva a la planta docente de la Intendencia de Casanare. 4.2.
Refiere que se presenta violación directa a la constitución y a la Ley por falta de competencia de la Secretaría de Educación Departamental para reformar el régimen salarial de los docentes. 4.3. Indica que existe violación directa del origen legal de la prima de clima de los docentes de la intendencia de Casanare, por cuanto desde la expedición del Decreto Ley 294 de 1973, y su aplicación en la Ley 18 del mismo año, la prima de clima creada por normas del orden nacional, era devengada por el demandante como salario, más no estaba destinada a cubrir alguna contingencia o vicisitud del trabajador, devengada mes a mes y suspendida bajo el rotulo de prima extralegal.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5.1. Mediante proveído del 27 de julio de 2023, se tuvo por extemporánea la contestación de la demanda presentada por el Departamento de Casanare.
6. LA DECISIÓN RECURRIDA 6.1. Es la proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, su parte resolutiva es la siguiente: “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: Condenar en costas a la parte demandante. Liquídense por Secretaría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 del C.G.P., teniendo en cuenta como agencias en derecho la suma de TRESCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS CUARENTA PESOS M/CTE ($393.840), equivalente al 2% de la cuantía del proceso. (…)” 6.2. Para adoptar esa decisión, señaló que el demandante no logró acreditar que se hubiera vinculado y/o trasladado a la intendencia de Casanare, con ocasión a la expedición del Decreto 881 de 1974 o desde esa fecha, pues lo que esta probado es que ingresó como docente en la entidad demandada el 17 de julio de 1990, por lo que no estaba incluido en el decreto extraordinario, para alegar algún derecho adquirido.
Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 4 6.3. Refiere que no puede afirmarse que la prima de clima para los docentes de Casanare fue creada por el Decreto 575 de 1975, expedido para aprobar con modificaciones el Acuerdo número 022 de febrero 22 de 1975, originario del Consejo Intendencial de Casanare, por cuanto al igual que en el Decreto 881 de 1974, allí se están determinando los cargos, asignaciones civiles y gastos de representación del personal de la Intendencia Nacional de Casanare, sin crear la prima de clima de este Departamento. 6.4.
Que, si en gracia de discusión se aceptara que en el Decreto 575 de 1975 se dispuso la creación de la prima de clima, se inaplicaría por inconstitucional, en atención a que dicho decreto no fue expedido por el Presidente de la República, en uso de las facultades especiales conferidas por el Congreso de la República, pues tiene el carácter de ordinario. 6.5.
Que la Prima de clima para el demandante tuvo su origen en la Ordenanza núm.. 054 de 1967 expedida por la Asamblea del Departamento de Boyacá, a partir de la cual no puede exigirse ningún derecho adquirido, porque fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Boyacá, decisión confirmada por el Consejo de Estado, por cuanto en vigencia de la Constitución de 1886, incluso en la constitución Política, dicha corporación carecía de competencia para crear prestaciones sociales a favor de los servidores públicos. 6.6.
Visto el inciso tercero del artículo 38 de la Ley 715 de 2001, es claro que, al gremio docente, solo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta. 6.7. Con base en lo anterior negó las pretensiones de la demanda. 6.8. Que con profundo respeto por los criterios del superior funcional, se aparta del criterio objetivo, para condenar en costas a la parte demandante, a fin de evitar una desmesurada litigiosidad.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN 7.1. La parte demandante solicitó revocar el fallo de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos: 7.1.1. No se determinó si la prima de clima tiene carácter legal o extralegal. 7.2. No se determinó si el Departamento de Casanare tenía competencia constitucional y legal para suspenderle al demandante la prima de clima, la cual venia devengando desde su nombramiento de manera pacífica. 7.3.
Refiere que no se analizó el contexto normativo constitucional, legal, del momento de la creación de la intendencia de Casanare como una entidad territorial diferente totalmente al Departamento de Boyacá y a sus autoridades, regida bajo unas normas constitucionales propias y con una normatividad totalmente desligada del territorio de donde fue excluida por la Ley 19 de 1973.
Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 5 7.4. Indica que no se consultó jurisprudencia reciente del Tribunal Administrativo, en tanto se decretó la suspensión de la prima de clima en el radicado 2018-00019 M.P. Néstor Trujillo González- 7.5. Establece que se presenta vicio por aplicación indebida del ordenamiento positivo, porque la sentencia es anfibológica al no determinar si la prima de clima de la demandante tiene carácter legal o extralegal; a juicio del apelante, el fallo es contradictorio, parte señalando que es extralegal pero posteriormente indica que era legal para los docentes determinados en los decretos presidenciales proferidos en 1973 y 1974 a raíz de la creación de la Intendencia de Casanare, lo que continuaron hasta 1.975, cuando se expidió la Ley 43 de ese año y siguieron vigentes con la Ley núm. 91 de 1989. 7.6.
Y el vicio por violación directa del orden positivo, por cuanto el Departamento de Casanare no podía regular, modificar, suspender o derogar salarios y prestaciones de los docentes de Yopal, cuya regulación corresponde a la autoridad nacional según las Leyes núms. 43 de 1975, 91 de 1989, 115 de 1994, 60 de 1993, 715 de 200 y 812 de 2003. 7.7.
Estimó que hay violación al debido proceso, por cuanto la prima de clima era un derecho adquirido de los docentes, que para suspender o derogar su pago requería consentimiento del docente y en todo caso si la prima no era legal debió demandar por inconstitucional el decreto núm. 881 de 1974 que, aunque derogado produjo efectos jurídicos.
Debió demandar en sede nulidad los decretos nums. 1103, 2664 de 1974 y 575 de 1975 los cuales tienen efectos jurídicos en virtud de la Ley núm. 91 de 1989. 7.8. Respecto a la condena en costas, señala que sobre el tema no existe sentencia de unificación, y que en este caso el demandante devengaba prima de clima desde su vinculación. 7.9.
La parte demandada ni el Ministerio público emitieron pronunciamiento.
8. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 8.1. El 25 de septiembre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto. Sin pronunciamiento de los sujetos procesales.
9. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9.1 COMPETENCIA El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos y en este caso el fallo del 29 de septiembre de 2023 fue proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal.
9.2. PROBLEMA JURÍDICO Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 6 ¿Hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, disponiendo el pago de la prima de clima al demandante desde la fecha en que fue suspendida por el Departamento de Casanare?
9.3. ARGUMENTACIÓN JURÍDICA
9.3.1. DE LA PRIMA DE CLIMA 9.3.1.1. Con la Ordenanza núm. 054 de 1967 emanada de la Asamblea departamental de Boyacá, cuando Casanare hacía parte de ese ente territorial, fue creada la prima de clima, así: ARTÍCULO 9º. Los Rectores, Profesores y demás empleados del servicio de los Planteles de Enseñanza Media, situados en climas reconocidamente insalubres, como Casanare, Puerto Boyacá, etc., tendrán derecho a una Prima de Clima equivalente al treinta por ciento (30%) mensual.
ARTÍCULO 10. El valor de las primas creadas en la presente Ordenanza, serán pagados por los Presupuestos de los colegios respectivos donde se presta el servicio.
ARTÍCULO 11. La presente Ordenanza deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
ARTÍCULO 12. Esta Ordenanza rige a partir del 1° de enero de 1968.” (Resaltado fuera del texto original). 9.3.1.2. Dicha Ordenanza núm. 054 de 1967, fue demandada ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual, en sentencia del 29 de julio de 2009, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoadas por el Ministerio de Educación Nacional, más específicamente declaró la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 9° de la Ordenanza núm. 54 de 1967 y negó la declaratoria de nulidad de los artículos 7°, 8°, 10.º, 11 y 12 de la Ordenanza acusada. 9.3.1.3.
Apelada la decisión por dicho ministerio, el recurso fue desatado en sentencia del 30 de junio de 2011 proferida por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado1, confirmando la sentencia apelada, indicando: (ii) “Del sobresueldo y las primas de grado y clima. Esta Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno al concepto de salario arribando a las siguientes conclusiones2 (…) Finalmente, respecto de la prima de clima se observa que la misma se creó para los rectores, profesores y demás empleados del servicio de los planteles de enseñanza media, situados en climas reconocidamente insalubres del Departamento de Boyacá, de lo cual se infiere que no tiene relación directa ni con el cargo ni con las funciones o calidades profesionales del beneficiario de la prestación sino que 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación número: 15001-23-31-000-2007-00902-01(2031-09) 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 10 de julio de 2008, Radicación Nº 15001 23 31 000 2002 02573 01 (2481-07), Actor: Ricardo Nel Ayala Becerra.
Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 7 pretende compensar las especiales circunstancias en que se presta el servicio, es decir que está encaminada a cubrir las contingencias o eventuales riesgos en que pueda encontrarse el empleado por laborar en climas con condiciones desfavorables para la salud, es decir que, a diferencia del sobresueldo y de la prima de grado, la prima de clima corresponde a una prestación social y no a un factor de salario.
(…) Sin embargo, es preciso advertir que los elementos salariales creados atendiendo al régimen de competencias establecido para la época de expedición de la ordenanza que se acusa, pudieron haber perdido su vigencia en consideración a los cambios que se introdujeron en esta materia, por lo cual en cada caso concreto deberá analizarse su aplicabilidad, pues tal determinación escapa a la competencia funcional de la Sala en tratándose de la acción de simple nulidad, teniendo en cuenta, además, que el libelo demandatorio detalló claramente los cargos que se le endilgaban a dicho acto, los cuales fueron objeto de pronunciamiento a través de las consideraciones anteriormente expuestas, quedando así agotado el ámbito de enjuiciamiento en esta instancia. En conclusión, en lo que concierne a los aspectos formales de la Ordenanza No. 54 de 1967, específicamente la competencia, se encuentra que la misma se sujetó a las normas vigentes al momento de su expedición en lo concerniente a los factores salariales de sobresueldo y prima de grado y, por lo tanto, no adolece de nulidad, en este aspecto.
Sin embargo, fue expedida sin facultades respecto de la prima de clima, situación que la torna ilegal ameritando su declaratoria de nulidad parcial, tal como lo ordenó el A quo.” (Resaltado fuera del texto original). 9.3.2. Prima de clima ante la creación de la Intendencia de Casanare 9.3.2.1. Ahora bien, mediante la Ley 19 de 1973 se creó la intendencia de Casanare, como territorio segregado del Departamento de Boyacá así: “ARTÍCULO 1º.
Créase la Intendencia de Casanare, mediante segregación territorial del actual Departamento de Boyacá, la cual quedará comprendida dentro de los siguientes linderos: Por el Norte y el Oriente, con el río Casanare; Por el Sur y el Sur-Este, con el río Meta desde la desembocadura del río Upía hasta la confluencia con el Río Casanare; Por el Nor-Oeste, con la Cordillera Oriental en la parte correspondiente a los linderos con los Municipios boyacenses de Aquitania, Campohermoso, Chita, El Cocuy, Labranzagrande, Páez, Pajarito, Paya, Pisba, San Eduardo, San Luis de Gaceno, Santa María y Socotá. Políticamente limita así: Por el Norte y el Oriente, con la Intendencia de Arauca;
Por el Sur y el Sur-Este con la Comisaría del Vichada y el Departamento del Meta. Por el Occidente, parte con el Departamento del Meta y parte con el Departamento de Boyacá; y Por el Nor-Oeste, con el Departamento de Boyacá. ARTÍCULO 2º. La Intendencia de Casanare estará integrada por los siguientes Municipios: Paz de Ariporo, Trinidad, Aguazul, Támara, Yopal, San Luis de Palenque, Orocué, Nunchía, Hato Corozal, Monterrey, Maní, Pore, Sácama, Tauramena, Sabanalarga, Salina, Chámeza y Recetor.
ARTÍCULO 3 º. La capital de la Intendencia de Casanare será la población de Yopal. ARTÍCULO 4º. Para efectos de la administración de justicia, los Municipios de la Intendencia de Casanare harán parte del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo. Para efectos de la jurisdicción contencioso-administrativa, estarán adscritos a la jurisdicción del respectivo tribunal de Tunja.
Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 8 9.3.3. El Decreto núm. 71 de 1974 fijó el presupuesto de rentas y gastos de la Intendencia de Casanare. Por su parte, el Decreto 881 de 1974, reguló la prima de clima para el personal de empleados de la Intendencia Nacional de Casanare clasificándolos por categorías, no obstante, fue derogado por el Decreto núm. 997 de 1974. 9.3.4.
En la Constitución Política de 1991, se estableció en el artículo 356, sobre el manejo de los recursos económicos a nivel departamental y municipal, se indicó que los recursos del situado fiscal se destinarían a financiar la educación preescolar primaria, secundaria y media y la salud, en los niveles que la ley señale. Adicionalmente indicó que no se podían descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para entenderlas.
Posteriormente se modificó esta norma, con el acto legislativo núm. 01 de 2001, cambiando el situado fiscal por el sistema general de participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, como encargado de la financiación de la prestación de los servicios de la educación. 9.3.5. El sistema general de participaciones, fue contemplado en la Ley núm. 715 de 2001, la cual contempló las competencias de la Nación y de los departamentos en materia de educación, así: “ARTÍCULO 5º.
COMPETENCIAS DE LA NACIÓN EN MATERIA DE EDUCACIÓN. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: (…) 5.13.
Distribuir los recursos para educación del Sistema General de Participaciones, conforme a los criterios establecidos en la presente ley. (…) ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.1. Competencias Generales.
(…) 6.1.2. Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se requiera. (…) 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. (…) 6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley.” 9.3.6.
La Secretaría de Educación de Casanare, expidió la Resolución No. 034 de 2018 “Por medio del cual se da aplicación al Concepto 2302 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogido por el Ministerio de Educación Nacional y se suspende el pago de unas primas extralegales a docentes y directivos Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 9 docentes en el Departamento de Casanare, financiados con recursos del Sistema General de Participaciones”, disponiendo: “ARTÍCULO 1°.
SUSPENDER el pago de las primas extralegales de CLIMA, ESCALFON, RURAL Y GRADO, a los decretos y directivos docentes de las Instituciones Educativas Oficiales e los 16 Municipios no certificados de la entidad territorial Casanare, en aplicación del Concepto 3202 de febrero 28 de 2017, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, acogiendo las orientaciones que sobre el caso en particular y concreto impartió el Ministerio de Educación Nacional a través del Radicado 2017-EE- 111629 del 7 de julio de 2017. 9.3.7.
Dicha resolución tiene efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2018, de conformidad con la Resolución No. 036 de 2018 del Departamento de Casanare. 9.3.8. Sobre la legalidad de las anteriores resoluciones, el Consejo de Estado3, en sentencia reciente, indicó: “(…) Así las cosas, la Sala considera que la Secretaría de Educación de Casanare, de acuerdo con el marco jurídico referido, contaba con la capacidad de administración y disposición de los recursos dirigidos al pago de salarios y prestaciones de los docentes y directivos docentes de las instituciones educativas oficiales de los 16 de municipios no certificados del Departamento de Casanare, pues el acto administrativo demandado, no tiene otro objeto que “suspender el pago” de unos emolumentos salariales y/o prestacionales, por lo que no se puede inferir que la entidad territorial ejerció una función ajena al marco de sus funciones administrativas.
En consecuencia, el cargo invocado por la parte actora no tiene vocación de prosperidad (…) Ahora, si bien la parte actora en los escritos de demanda y apelación cuestiona la legalidad de las Resoluciones N° 034 y 036 de 15 de enero de 2018, expedidas por la Secretaría de Educación de Casanare, porque considera que se les dio una connotación de extralegal a las primas de “clima, escalafón, rural y grado”, desconociendo el carácter legal que tenían dichos emolumentos con fundamento en lo dispuesto en la Ley 19 de 1973 y los Decretos 871, 878, 879, 881, 1103 y 2664 de 1974, también es cierto que la lectura de dichas normas no permite inferir que tales elementos laborales tenga un origen Constitucional y legal, derivado de la normativa referida, tal y como lo describe el apoderado de la demandante.
(…) En este orden, se advierte que en los mencionados decretos tenían como objeto definir la estructura administrativa de la recién creada intendencia de Casanare – hoy Departamento de Casanare, sin que en los mismos se pudiera inferir la determinación de emolumentos salariales y prestacionales. Al respecto, el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. César Palomino Cortés, providencia del 21 de septiembre de 2023, radicado No. 85001-23-33-000- 2018-00019-01.
Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 10 donde analizó el alcance de los decretos referidos frente al reconocimiento de la prima de clima4 de un docente vinculado con el departamento de Casanare, señaló lo siguiente: “(…) Así las cosas, a través del primer decreto [decreto 881 de 1974] no se creó la prima de clima y dicha norma fue derogada por el Decreto Ley 997 de 1974.
Por medio del Decreto 1103 de 1974 simplemente se aprobó el Decreto Intendencial 06 del mismo año, y ninguno de los dos son la fuente de esta prima. Y en lo que se refiere al Decreto 2664 de 1974, su análisis permite concluir que a través del simplemente de determinó la asignación de la prima de clima para los cargos que allí se relacionan y se aprobó el Decreto Intendencial 069 de 1974, pero tampoco es el origen de ella.
En consecuencia, la prima de clima no fue creada por los Decretos 881, 1103 y 2664 de 1974 ni con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 5 de la Ley 19 de 1973, como lo afirma la parte demandante. Todo indica que la prima de clima para docentes de Casanare fue creada por la Ordenanza 54 de 1967 emitida por la Asamblea Departamental de Boyacá, la cual fue declarada nula en lo que a esta prestación concierne mediante sentencia del 29 julio de 2009 emanada del Tribunal Administrativo de Boyacá y del 30 de junio de 2011 por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado5.
La última Corporación mencionada señaló en dicho fallo que la prima de clima era una prestación social y no un factor salarial, y consecuencialmente concluyó que la Asamblea Departamental de Boyacá no tenía competencia para crearla, pues era un asunto reservado a la Ley. (…)”. (Sic) Bajo estas consideraciones, para la Sala los argumentos plateados por la parte actora, para justificar la legalidad de los emolumentos suspendidos con las Resoluciones N° 034 y 036 de 15 de enero de 2018, por la Secretaría de Educación del Departamento de Casanare y atribuirle el vicio de desconocimiento de las normas superiores en las que debía fundarse, no son suficientes para acreditar tal irregularidad.
Por consiguiente, el cargo alegado por la demandante no prospera.” (Resaltado fuera del texto original )
9.4. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala: 4 Al respecto, es pertinente anotar que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección, mediante sentencia de 3 de junio de 2010, radicado N° 15001-23-31-000-2003-03579-01(2722-08), Actor: Saide Sepulveda Gutierrez; demandado: Departamento de Boyacá, C.P. Alfonso Vargas Rincón, decidió: “ INAPLÍCANSE por inconstitucionales los artículos 2 de la Ordenanza 023 de 1959, 2° de la Ordenanza 048 de 1995 y el Decreto 00463 de 1996.”.
En efecto, el artículo 2° de la Ordenanza 023 de 1959 establecía la prima de clima para los docentes ubicados en el Casanare, Así: “Los maestros que presente servicios en climas reconocidamente insalubres, a juicio del Gobierno, como Casanare, Puerto Boyacá, etc., tendrán derecho a una prima de clima, equivalente al 30% del sueldo básico.”. 5 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 30 de junio de 2011, radicado N° 15001- 23-31-000-2007-00902-01(2031-09), confirmó el fallo de 29 de julio de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró la nulidad parcial de la Ordenanza 054 de 1967 de la Asamblea Departamental de Boyacá, en lo relacionado con la prima de clima, la cual según dicho acto administrativo (ordenanza) establecía en su artículo noveno lo siguiente: “ARTÍCULO 9º.
Los Rectores, Profesores y demás empleados del servicio de los Planteles de Enseñanza Media, situados en climas reconocidamente insalubres, como Casanare, Puerto Boyacá, etc., tendrán derecho a una Prima de Clima equivalente al treinta por ciento (30%) mensual.”. Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 11 “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Consejo de Estado6, en providencia reciente, sobre la condena en costas, ha señalado que se debe analizar la conducta procesal asumida por las partes a la luz de la normativa referenciada: “(…) dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia.”7 Aunado a lo anterior, este Tribunal en providencia reciente8 recordó lo analizado por esta corporación en materia de imposición de condena en costas: “Por las razones indicadas, el precedente horizontal y pacífico de esta Corporación en materia de costas, siguiendo los criterios gramatical, lógico, finalista y sistemático de interpretación de las normas jurídicas, es que resulta razonable ponderar en cada caso la actividad de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria, el fundamento mismo de los actos procesales, o si la actuación resulta dilatoria en la interposición de un recurso, la proposición o trámite de un incidente, ya que algunos se salen de todo contexto jurídico serio o son caprichosos, arbitrarios o algo similar.
Las sentencias de la Sección Segunda indicadas en el cuadro precedente igualmente establecen el criterio objetivo valorativo y subjetivo, es decir, respaldan la posición uniforme de la Corporación en materia de costas. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suáres Vargas, del 5de octubre de 2023, en el proceso con radicación 23001-23-33-000-2017-00485-01 (4024-2021) 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, SALA ÚNICA.
Magistrado Ponente: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO. Septiembre 1°. de 2022. Radicación: 85001-3333-001-2018-00082-01. Actor: CLARA ESPERANZA DÍAZ AGUILAR Y OTROS. Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA. 8 Tribunal Administrativo de Casanare, sentencia de segunda instancia del 2 de mayo de 2024, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho, identificado con radicación No. 850013333001-2020-00106-01.
Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 12 Analizada la situación planteada en el recurso de apelación acorde con los parámetros anteriormente indicados, resulta lo siguiente: a.- El criterio que se debe utilizar para decidir lo relacionado con costas es el objetivo valorativo. b.- Dicho criterio conlleva a analizar la conducta de la parte vencida durante el proceso, en especial, si sus pretensiones tienen un asidero jurídico plausible, si actuó con temeridad o mala fe, o si su conducta fue dilatoria.
En el presente caso no se observa ninguna de esas situaciones. Por lo tanto, se acogen los planteamientos hechos por el recurrente y se revocará la condena en costas impuesta en la primera instancia. En su lugar se absolverá por ellas. (…)” 9.5.
HECHOS PROBADOS 9.5.1. El señor ESAÚ GUALDRÓN JASPE fue nombrado mediante Decreto número 052 de 1990, como docente en propiedad de primaria en la Escuela Rural “La Nevera” que funciona en el Municipio de San Luis de Palenque de Casanare9. 9.5.2. Solicitud de petición de pago de prima rural radicada el 2 de mayo de 201810, radicada ante el Departamento de Casanare. 9.5.3.
Oficio 600 1460 respuesta pago prima de clima, expedida por la Secretaría de Educación Departamental, el 16 de agosto de 2018, en el que se indica que se niega la petición, en aplicación del concepto No. 2302 de febrero 28 de 2017, expedido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado11 9.5.4. Con la certificación expedida por la Directora Administrativa de la Secretaria de Educación de Casanare (e), se constata que, al demandante, se le pagó con recursos del sistema general de participaciones prima de clima a partir de la fecha de su nombramiento y hasta el 31 de diciembre de 201712.
10. CASO CONCRETO 10.1. Respecto a los motivos de inconformidad de la sentencia de primera instancia alegados por el recurrente, es preciso indicar que: 10.1.1. Atendiendo a las premisas normativas y jurisprudenciales señaladas, es claro que la prima de clima, para los docentes de Casanare no fue creada por los Decretos núms. 881, 1103 y 2664 de 1974 ni con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 5.º de la Ley núm. 19 de 1973, como lo afirma la parte demandante. 10.1.2.
La prima de clima, tiene su origen en la Ordenanza núm. 54 de 1967 emitida por la Asamblea Departamental de Boyacá, declarada nula en lo que a esta prestación concierne mediante sentencia del 29 de julio de 2009 emanada del Tribunal Administrativo de Boyacá y 9 Págs. 5-7 Archivo 12 índice 6 SAMAI Actuación de Primera Instancia 10 Pág. 2 Archivo 12 índice 6 SAMAI Actuación de Primera Instancia 11 Pág. 1 Archivo 12 índice 6 SAMAI Actuación de Primera Instancia 12 Pág. 4 Archivo 12 índice 6 SAMAI Actuación de Primera Instancia Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 13 confirmada en fallo del 30 de junio de 2011 proferido por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, que la Asamblea Departamental de Boyacá no tenía competencia para crearla, pues era un asunto reservado a la ley, atendiendo a que era una prestación social y no un factor salarial. 10.1.3.
En consecuencia de lo anterior, se expidieron las Resoluciones núms. 034 y 036 de 2018, las cuales suspendieron el pago de la prima de clima para los docentes del Departamento de Casanare, cuya legalidad fue estudiada por el Consejo de Estado en 2023, indicando que dichos actos administrativos encuentran sustento en la declaratoria de nulidad de la norma que le dio origen, que aplica no solamente para los docentes de Boyacá sino también de este Departamento, razones estas por las cuales se justifica que la prestación pretendida por el demandante al quedarse sin soporte constitucional y legal dejara de pagarse. 10.1.4.
Aunado a lo anterior, es preciso señalar que los actos administrativos en referencia, mediante los cuales se suspendió el pago de la prima de clima, fueron expedidos por la entidad territorial competente, atendiendo a sus funciones en la administración de recursos asignados por el Sistema General de Participaciones, como consecuencia del proceso de descentralización del Departamento de Casanare. 10.2.
Bastarían los anteriores argumentos para confirmar el fallo recurrido, con todo, de interés resulta precisar los siguientes aspectos manifestados por la apelante: 10.2.1. El apelante estima que hay Vicio por aplicación indebida del ordenamiento positivo, respecto del cual, es preciso indicar que sobre el aspecto anfibológico o contradictorio, tal como se ha decantado anteriormente en el acápite de fundamentos jurisprudenciales, la prima de clima es extralegal, por cuanto no corresponde al catálogo de aquellos emolumentos que ordinariamente recibe todo servidor con ocasión de la actividad desempeñada, pues, esta se creó específicamente para docentes que laboraren en climas insalubres como Casanare, Puerto Boyacá etc. 10.2.2.
Respecto de la no resolución de todos los cargos, a más de ser general la afirmación, razón para desestimar cualquier posible reparo exitoso, el artículo 187 del CPACA del contenido de la sentencia dispone que debe ser motivada con “un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.”.
En la presente el A quo cumplió con la norma, sin olvidar que cuando el juzgador encuentre razones para decidir de fondo la litis por sustracción de materia y economía procesal queda relevado de estudios adicionales, en tanto que los otros cargos no van a redimir la improsperidad de las pretensiones de la demanda o de las fallidas excepciones.
Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 14 10.2.3. Sobre el desconocimiento del régimen constitucional y legal del Casanare, reiterase que la prima de clima no obedece a las normas de creación de la intendencia del Casanare y del ejercicio de potestades extraordinarias como quedó visto párrafos atrás, de tal forma que no existe una indebida aplicación del ordenamiento jurídico. 10.2.4.
En cuanto a la violación directa del orden positivo, se precisa que, si bien es cierto, que el juzgador de primera grado no se ocupó de estudiar la competencia de la entidad territorial para suspender el pago de la prima de clima, tal como se indicó anteriormente, el Consejo de Estado al estudiar la legalidad de las Resoluciones No. 034 y 036 de 2018, indicó que el Departamento de Casanare contaba con competencia por cuanto no ejerció una función ajena al marco de sus funciones administrativas. 10.2.5.
Respecto de la revocatoria directa, no procedía pedir tal consentimiento al docente porque no se trató de privar del derecho a un docente, sino aplazar su ejecución hasta cuando hubiera certeza de su pago, que en caso de haberse considerada la prima ajustada a derecho, se hubiera sufragado la misma, pero que en caso contrario hubiera llevado a un detrimento patrimonial, máxime que no se cumplía la característica de ser un derecho adquirido por ser disonante frente al ordenamiento constitucional. 10.2.6.
La Sala finalmente recuerda, que recientemente expidió sentencias en los procesos 850013333001-201900099-01 y 85001-33- 33-001-2019-00072-01 con ponencias de las Magistradas Inés del Pilar Núñez Cruz y Aura Patricia Lara Ojeda respectivamente en el mismo sentido, cuyos argumentos por ser posición univoca de esta Corporación fundan la presente sentencia. 10.3.
Respecto al motivo de inconformidad del recurrente en torno a la condena en costas, es preciso señalar que, de conformidad con el fundamento normativo y jurisprudencial y el criterio de este Tribunal, no se establece que la parte demandante haya desplegado su actuación de manera dilatoria, de mala fe, o carente de fundamento legal, por lo que se dispondrá revocar el numeral SEGUNDO de la sentencia del 29 de septiembre de 2023, disponiendo que no hay lugar a condena en costas Así las cosas, se impone confirmar el fallo recurrido. 11.
COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA13, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 20219, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia conducta irregular de las partes, ni elemento de juicio que así lo amerite. 13 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Radicación No. 85001-3333-001-2019-00493-01 Demandante: Esau Gualdrón Jaspe Demandado: Departamento de Casanare 15 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el numeral SEGUNDO de la sentencia de primera instancia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal. En su lugar, se dispone no condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR devolver el expediente al juzgado de origen, cuando se encuentre en firme esta sentencia, dejando las copias de rigor. Aprobado en Sala virtual de la fecha, acta No. 68 NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado Ponente INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada