REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control incoado: Nulidad Demandante: Nelly Esmeralda Ávila Salamanca Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Expediente: 85001-33-33-005-2024-00037-01 MAGISTRADA PONENTE: AURA PATRICIA LARA OJEDA RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA/ ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL/CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la demandante en contra del auto proferido el 6 de junio de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, mediante el cual adecuó el medio de control de la referencia al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazó la demanda.
I. Antecedentes 1. La Demanda1 En ejercicio del medio de control de nulidad, la señora Nelly Esmeralda Ávila Salamanca a través de apoderada judicial, solicita: - Declarar la nulidad de la Resolución No. 442412021000007de 2 de Julio de 2021, por medio de la cual la DIAN profirió la liquidación oficial de revisión. - Como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad de la Resolución 442012022000001de 2 de agosto de 2022, por medio de lo cual la DIAN resolvió recurso de reconsideración contra la Resolución No. 442412021000007 del 2 de Julio de 2021. 1 Pág. 2 - 4ED_DEMANDAESMERALDAVFpd(.pdf) – índice 00003 – primera instancia. Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 2 - Declarar en firme la declaración de renta presentada por Nelly Esmeralda Ávila Salamanca en la vigencia del 2016. 1.2.
Decisión Impugnada2 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal mediante auto de 6 de junio de 2024, adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazó la demanda al haber operado el fenómeno de la caducidad. El a quo concluyó que lo pretendido con la demanda formulada por la demandante, es la declaratoria de la nulidad de dos actos administrativos de carácter particular, esto es, el que expidió la liquidación oficial y el que resolvió el recurso de reconsideración contra el anterior; además, pide que se declare en firme la declaración de renta presentada para la vigencia 2016.
Por tanto, adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho. La primera instancia explicó que si bien el medio de control de nulidad puede ejercerse de forma excepcional contra actos administrativos de carácter particular, en este asunto resulta evidente que de la eventual sentencia que declare la nulidad se desprende un restablecimiento automático del derecho subjetivo en favor de la actora, toda vez que los actos enjuiciados establecieron unos valores por concepto de liquidación oficial por encontrar inconsistencias con la declaración reportada por la demandante y le fue impuesta sanción por inexactitud.
Explica que, en caso de declararse la nulidad de las resoluciones atacadas perdería efecto lo decidió por la administración respecto de la liquidación oficial y la sanción impuesta, con lo cual se restablecería la situación jurídica quedando en firme la declaración presentada por la contribuyente, luego, la nulidad no es el medio de control adecuado para resolver.
Una vez que el a quo adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, analizó si fue presentada en tiempo, encontrando que había operado el fenómeno de la caducidad, pues conforme a los documentos aportados, específicamente el acto que puso 2 Índice 00005 – primera instancia. Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 3 fin a la actuación administrativa, esto es, la Resolución 4420120220000013 de 2 de agosto de 2022 “por medio de la cual la DIAN resolvió recurso de reconsideración contra la Resolución No 442412021000007 del 2 de Julio de 2021”, notificada vía correo electrónico el 2 de agosto de 20224, los cuatro meses con que contaba la demandante para presentar el libelo, fenecieron el 3 de diciembre de 2022, y este fue radicado el 23 de mayo de 20245, es decir, después de superado el término dispuesto en la norma para el efecto, por lo que rechazó la demanda al haber operado la caducidad. 1.3 Recurso de apelación6 Estando dentro de la oportunidad procesal para ello, la parte actora, apeló el auto de 6 de junio de 2024, argumentando que, vía judicial es dable alegar argumentos nuevos que no fueron planteados en sede administrativa, si lo pretendido es la nulidad de los actos administrativos, en razón a que el examen de legalidad del acto acusado debe efectuarse respecto de los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, que a su vez deben concretarse a las causales de nulidad previstas en el Estatuto Tributario y las generales a que se refiere el inciso 3º del artículo 137 del CPACA.
Según el demandante, el acto que expidió la DIAN para resolver el recurso interpuesto contra la liquidación oficial como decisión particular, introdujo nuevas modificaciones y aclaraciones relacionadas con el asunto sometido a consideración en virtud del recurso, por lo que corresponde al a quo estudiar de fondo las nulidades, atendiendo la infracción de las normas constitucionales y de orden superior.
Aduce que concretamente la finalidad de del medio de control de nulidad contra los actos administrativos demandados es el amparo del orden jurídico, con el propósito de que queden sin efectos por contrariar las normas superiores del derecho; la que se encuentra consagrada en interés general para que prevalezca la defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la administración de inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en cualquier tiempo y por cualquier persona. 3 Págs. 109 a 136 - 3ED_ANEXOS26pdf(.pdf) – índice 00003 – primera instancia – SAMAI. 4 Pág. 137 - 3ED_ANEXOS26pdf(.pdf) – índice 00003 – primera instancia – SAMAI. 5 Índice 00002 – primera instancia – SAMAI. 615_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION(.pdf) - índice 00010 – SAMAI.
Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 4 Por tanto, solicita se revoque el auto de 6 de junio de 2024 mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo de Yopal adecuó el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazó la demanda para que en su lugar esta sea admitida y se dé continuación al proceso. II. CONSIDERACIONES
2.1. PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN El artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 25 de enero 2021, incluye dentro de los autos apelables el que rechace la demanda. En este asunto, el recurso de alzada se interpone contra el auto que rechazó la demanda, emitido el 6 de junio de 20247, luego la apelación es procedente y se presentó en la oportunidad debida (12 de junio de 20248), pues se notificó la decisión de este el 79 de ese mes y año; por tanto, se analizarán los motivos de la inconformidad de la recurrente. 2.2.
Problemas Jurídicos ¿La pretensión de nulidad de las resoluciones por las que la DIAN profirió la liquidación oficial de revisión contra la demandante y resolvió el recurso de reconsideración, pude ser tramitada por el medio de control de nulidad del artículo 137 del C.P.A.C.A.? ¿Operó el fenómeno de la caducidad? 2.3. Tesis Para darle respuesta al primer problema jurídico planteado, la Sala precisa que con la pretensión objetiva de nulidad se busca ejercer el control del derecho jurídico en general, de tal manera que si de la declaratoria de nulidad de los actos demandados surge la restitución del derecho subjetivo amparado en la norma jurídica que se considera quebrantada y con ello, el restablecimiento del derecho traducido por ejemplo en el resarcimiento de carácter económico, ya el medio de control se transmuta de manera automática a nulidad y restablecimiento del derecho; por tanto, los presupuestos para admitir la demanda varían, pues se requiere presentar el 7 Índice 00005 – primera instancia - SAMAI 8 15_MemorialWeb_Recurso-RECURSODEAPELACION – índice 00005 – primera instancia - SAMAI 9 Índice 00008 – primera instancia - SAMAI Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 5 libelo en la oportunidad procesal pertinente, en los términos previstos por el literal d) del artículo 164 del C.P.A.C.A. En el sub examine no resulta procedente tramitar el proceso por el medio de control de simple nulidad, pues la parte demandante pretende la anulación de las resoluciones mediante la cuales la DIAN profirió la liquidación oficial en su contra y la que resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de confirmar esa determinación e impuso sanción, por tanto, resulta evidente su contenido particular.
Luego, en caso de resolverse favorablemente las pretensiones de la parte demandante, esto implicaría en forma automática el restablecimiento de un derecho subjetivo en favor de quien se le impuso la sanción, de modo que no se cumple con el presupuesto de procedencia del medio de control de nulidad objetiva establecido en el numeral 1° del artículo 137 del CPACA; toda vez que el medio control idóneo para obtener tal reconocimiento es el de nulidad y restablecimiento del derecho, que se encuentra caducado, pues el acto que resolvió el recurso de reconsideración se notificó el 2 de agosto de 2022, los cuatro meses para interponer de manera oportuna la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho vencieron el 3 de diciembre de 2022 y el libelo se radicó el 23 de mayo de 2024. 2.4.
Premisas Jurídicas 2.4.1 De la procedencia del medio de control de nulidad de actos administrativos de carácter particular. Este aspecto, está expresamente determinado en el C.P.A.C.A. así: “Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 6 También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.
(Nota: Las expresiones señaladas en negrilla fueron declaradas exequibles por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-259 de 2015.).” En cuanto a la procedencia de la pretensión de nulidad objetiva de actos administrativos de carácter particular Consejo de Estado10, explica: “El artículo 137 del CPACA prevé que, a través del medio de control de nulidad, «Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general» y excepcionalmente, los de contenido particular, siempre y cuando se ajusten a los siguientes supuestos: - (…) 10 Consejo de Estado, providencia de 13 de agosto de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, radicado 11001-03- 25-000-2024-00274-00 (3602-2024) Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 7 Por su parte, el artículo 138 ibidem regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los administrativos particulares y concretos cuando estos lesionen derechos subjetivos jurídicamente amparados.
Además, el segundo inciso de esta última normativa preceptúa: «Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante […]». Se concluye que los actos administrativos generales son enjuiciables por ambos medios de control. La diferencia entre uno y otro se encuentra en que, en el caso de la nulidad, se pretende la corrección del ordenamiento jurídico en abstracto, mientras que la nulidad y restablecimiento supone la defensa de un interés subjetivo”11 En todo caso, respecto de la escogencia del medio de control el Consejo de Estado12, analiza: “2.
De conformidad con los artículos 137 y 138 del CPACA, el medio de control de nulidad procede contra los actos administrativos de carácter general, mientras que si se pretende la nulidad de un acto administrativo particular se acudirá al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El artículo 137 del CPCA prevé la posibilidad excepcional de acudir al medio de control de nulidad en el caso de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: “1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 11 Tal como lo señaló el Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Auto del 16 de junio de 2023. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00231-00 (2753-2023) 12 Consejo de Estado – Sección Cuarta, providencia de 5 mayo de 2021, C.P. Milton Chaves García, radicado 11001-03-24-000-2020-00044-00 (25548) Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 8 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” (El subrayado no es del texto) De acuerdo con lo anterior no es procedente acudir al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA cuando se persiga el restablecimiento automático de un derecho particular.
Si ello ocurre, se debe acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 ib. En el caso materia de estudio se demanda la nulidad de las resoluciones nros. 1137 del 4 de septiembre de 2018 y 1070 del 13 de agosto de 2019, expedidas por la Superintendencia Financiera y dirigidas específicamente al señor MOISES MAHECHA PARRA, quien es el afectado por la decisión de imponer un llamado de atención. El acto demandado no es un acto impersonal o abstracto; sino particular y concreto.
La demanda busca proteger un interés netamente particular y, de ser favorable la sentencia, se restablecería el derecho del demandante, como se desprende de la pretensión de que, como consecuencia de la nulidad del acto, se ordene a la entidad demandada “retirar la sanción administrativa impuesta”. Es por lo anterior que es necesario que el cuestionamiento de los actos administrativos demandados deba intentarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que se impone adecuar el medio de control para tramitarlo como nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, como se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia.” Por su parte, el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 9 particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. 2.4.1 De la caducidad El artículo 164 del CPACA establece la oportunidad para presentar la demanda así: “1.
En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” 2.5.
Premisas fácticas y caso concreto Para los efectos de la presente providencia, se trae a colación los elementos de juicio relevantes aportados. ➢ El demandante a través del medio de control de nulidad formula las siguientes pretensiones13: 13 Pág. 2 - 3ED_ANEXOS26pdf(.pdf) – índice 00003 – primera instancia - SAMAI. Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 10 ➢ Mediante Resolución No. 44241202100000714 de 2 de julio de 2021, la DIAN profirió liquidación oficial de revisión, así: ➢ Con Resolución No. 44241202100000715 de 2 de agosto de 2022, la DIAN decidió el recurso de reconsideración propuesto por la demandante contra la anterior decisión, en el sentido de modificar la liquidación oficial de revisión así: 14 Págs. 57 a 84 -3ED_ANEXOS26pdf(.pdf) – índice 00003 – primera instancia - SAMAI 15 Págs. 109 a 135 - 3ED_ANEXOS26pdf(.pdf) – índice 00003 – primera instancia - SAMAI Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 11 Conforme a lo anterior, la demandante formula demanda de nulidad objetiva con la que pretende la nulidad de los anteriores actos administrativos, con los cuales se expide la liquidación oficial de revisión y se resuelve el recurso de reconsideración en el sentido de modificarla, además pide que se declare en firme la liquidación de renta por ella presentada en la vigencia 2016.
Por lo anterior, para la Sala es claro que la demandante pretende demandar actos administrativos particulares, proferidos específicamente contra la señora Nelly Esmeralda Ávila Salamanca, como evidencia del contenido de los actos acusados, que no se encuentran dentro de ninguna de las excepciones señaladas en el artículo 137 del CPACA, ya que el propósito es que la declaración de renta del año gravable de 2016 que presentó la actora quede en firme y, en consecuencia se presenta el restablecimiento automático de derecho subjetivo a favor de la actora.
Por tanto, no se satisface el presupuesto establecido en el numeral 1 del artículo 137 del CPACA, para la procedencia del medio de control de nulidad, pues se reitera, se pretende un beneficio particular para la actora, asunto ajeno a la finalidad de la pretensión del medio de control de simple nulidad. Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 12 Así las cosas, le asiste razón al a quo cuando explica que si bien la parte actora presentó la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, lo cierto es que de los hechos, pretensiones y fundamentos de derecho, se determina con claridad que lo pedido es la nulidad de actos administrativos de carácter particular y el consecuente restablecimiento del derecho.
Así las cosas, el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA dispone que la oportunidad para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho, es de 4 meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo y de acuerdo con los documentos aportados, esto es, la Resolución No. 442012022000001 de 2 de agosto de 2022, mediante la cual la DIAN resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, la que se notificó en esa misma fecha al correo electrónico esmeralda.avila@yahoo.com16 de la hoy demandante.
Es del caso precisar, que el artículo 563 del Estatuto Tributario, establece que la notificación de las actuaciones de la administración tributaria deberá efectuarse (i) en la dirección informada por el contribuyente, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio según el caso; (ii) cuando no se hubiere informado la dirección, la que establezca la administración mediante verificación directa o con la utilización de guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria; y (iii)cuando no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, por ninguno de los medios señalados, los actos de la Administración le serán notificados por medio de la publicación en el portal de la web de la entidad, que deberá incluir mecanismos de búsqueda por número identificación personal.
En este asunto la Resolución No. 442012022000001 de 2 de agosto de 2022, que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión, fue notificada en esa misma fecha, trámite que se surtió en al correo electrónico esmeralda.avila@yahoo.com17 de la señora Nelly Esmeralda Ávila Salamanca y así se relata en el hecho séptimo de la demanda, luego, el término de los 4 meses de la caducidad venció el 3 de diciembre de 2022 y la demanda se presentó 23 de mayo de 202418, es decir, fuera de la oportunidad procesal correspondiente. 16 Págs. 138 a 142 - 3ED_ANEXOS26pdf(.pdf) – índice 00003 – 1era instancia - SAMAI 17 Págs. 138 a 142 - 3ED_ANEXOS26pdf(.pdf) – índice 00003 – 1era instancia - SAMAI 18 Índice 00002 – 1era instancia - SAMAI Nulidad 85001-33-33-005-2024-00037-01 13 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 6 de junio de 2024 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría remítase el expediente al Juzgado de Origen para lo de su competencia. (Aprobado en Sala de la fecha, acta 065)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELETRÓNICAMENTE- SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada FIRMADO ELETRÓNICAMENTE- SAMAI FIRMADO ELETRÓNICAMENTE- SAMAI INÉS DEL PILAR NÚNEZ CRUZ Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado MMPC