REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal – Casanare, doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 85001-2333-000-2022-00111-00 Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Parte Demandante: FUNDACIÓN PARA LA EDUCACIÓN Y EL DESARROLLO REGIONAL – VITA LUIS ÁNGEL BARRERA CHAPARRO, en nombre propio y en representación de su menor hijo LUIS GABRIEL BARRERA ALBARRACÍN Parte Demandada: MUNICIPIO DE YOPAL Llamada en garantía: SEGUROS GENERALES SURAMERICANA S.A. Asunto: Liquidación Judicial de Contrato Estatal – Cruce de cuentas – Imposibilidad probatoria para establecer balance final – Alcance de las pretensiones de la demanda Magistrado Ponente: LEONARDO GALEANO GUEVARA I. OBJETO 1.1.
Procede el Tribunal a emitir sentencia de primera instancia en el proceso de la referencia, en el que obran como demandantes la Fundación para la Educación y el Desarrollo Regional – VITA y Luis Ángel Barrera Chaparro, en nombre propio y en representación de Luis Gabriel Barrera Albarracín, y como demandado el municipio de Yopal. 1.2.
El extremo demandante se constituye por quienes fueron integrantes de la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015, a saber, la sociedad VITA ya mencionada, con un 50% de participación, y Carolina Albarracín Granados (q.e.p.d.), con el 50% restante. Respecto de esta última, actúan como sucesores los señores Luis Ángel Barrera Chaparro, en nombre propio y en representación de Luis Gabriel Barrera Albarracín, hijo de la causante.
II. LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES 2.1. A través de apoderado judicial, los miembros de la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015 presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra el municipio de Yopal, solicitando la liquidación judicial del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014 y el reconocimiento de perjuicios.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 2 2.2. A título de pretensiones, se presentaron las siguientes: “PRIMERA: LIQUIDACIÓN CONTRACTUAL. SE ORDENE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE CONSULTORÍA 1609 DE 2014.
Puesto que al omitirse por parte del Municipio de Yopal, con NIT. 891.855.017-7 el deber legal de liquidar previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 modificado por el art. 11 de la Ley 1150 de 2007 se ordene la liquidación judicial del Contrato de Consultoría No. 1609 de 2014 cuyo objeto corresponde a “REALIZAR LA FORMULACION DEL PLAN PARCIAL, PARA LA SEGUNDA AREA DE EXPANSION URBANA DEFINIDA EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE YOPAL” solicitada en múltiples ocasiones por parte de la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015.
SEGUNDA: SE CONDENE Y ORDENE A PAGAR AL MUNICIPIO DE YOPAL POR SALDO DE EJECUCIÓN CONTRACTUAL. Que conforme se evidencia a las probanzas arrimadas se ordene pagar al municipio de Yopal y a favor de la UNION TEMPORAL PLAN YOPAL 2015 identificada con NIT 900.803.198- 0 el 100% del valor total ejecutado del contrato de Consultoría No. 1609 de 2014; es decir, el valor COP de DOS MIL SESCIENTOS SETENTA MILLONES CIENTO OCHENTA MIL PESOS MCTE ($2.670.180.000), al cual, restando el saldo pendiente por amortizar del anticipo corresponde pagar por este concepto al municipio la suma COP de QUINIENTOS NOVENTA Y DOS MILLONES CIENTO SEIS MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS ($ 592.106.850).
Este será un derecho ya consolidado de carácter IRRENUNCIABLE por parte de la demandante junto con el pago de la respectiva actualización e intereses a la máxima tasa legal permitida a la fecha en que verifique su pago efectivo por parte del municipio a mis mandantes ante tanto tiempo avanzado y el alto grado de cumplimiento contractual probado de conformidad con lo señalado en el contrato.
TERCERA: MAYOR PERMANENCIA Y DEDICACIÓN. Que se reconozca y se pague por parte del MUNICIPIO DE YOPAL y a favor de la UNION TEMPORAL PLAN YOPAL 2015 identificada con NIT 900.803.198-0 a título de mayor permanencia con fundamento en la suscripción de la prórroga 1 de 16 de marzo de 2018 por cuatro (4) meses, la prórroga 2 de 31 de mayo de 2019 por tres (3) meses y la prórroga 3 de 30 de agosto de 2019 por tres (3) meses que consolidó un mayor tiempo de ejecución por prórrogas de diez (10) meses el derecho de pago por la suma de CIENTO CINCO MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($105.200.000) COP. CUARTA: LUCRO CESANTE.
Que se reconozca y se pague por parte del MUNICIPIO DE YOPAL y a favor de la UNION TEMPORAL PLAN YOPAL 2015 identificada con NIT 900.803.198-0 la suma de CIENTO CINCUENTA MILLONES DE PESOS MCTE ($150.000.000) por concepto de lucro cesante por la pérdida que han sufrido mis representadas para contratar en otras entidades al no poder acreditar su experiencia, al haberse impedido la liquidación del contrato, por parte de la entidad contratante, así como también por el paso del tiempo que ha transcurrido sin que la Unión Temporal representada, hubiese percibido su contraprestación completa, y todos aquellos conceptos asociados a daño emergente y lucro cesante que resulten probados.
QUINTA: COSTAS. Que se Reconozca y se pague por parte del MUNICIPIO DE YOPAL la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS MCTE ($10.000.000) por concepto de costas del apoderado por adelantar la presente representación judicial. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 3 SEXTA: En caso de oposición se condene en costas al Municipio de Yopal entidad del orden territorial identificada con NIT. 891.855.017-7”.
III.
HECHOS DE LA DEMANDA 3.1. En síntesis, los hechos relevantes de la demanda se resumen de la siguiente manera: 3.2. Entre la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015 y el municipio de Yopal se suscribió el Contrato de Consultoría número 1609 de 2014, cuyo objeto era “Realizar la formulación del plan parcial, para la segunda área de expansión urbana definida en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Yopal” y su plazo de ejecución inicial correspondía a diez (10) meses. 3.3.
El acta de inicio contractual se suscribió el 17 de febrero de 2015. 3.4. El contrato en mención fue sometido a tres (3) prórrogas y suspendido en diecisiete (17) ocasiones; la última suspensión se suscribió el 8 de noviembre de 2019 y en el acta correspondiente quedó sentado que el contratista había cumplido con la ejecución al 95%. 3.5.
Luego de la reanudación de actividades a partir del 17 de enero de 2020, la U.T. Plan Yopal 2015 ejecutó a cabalidad el 5% restante; sin embargo, el municipio de Yopal se negó a proceder con la liquidación del contrato. 3.6. En las vigencias 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021, los productos fueron ajustados y entregados a la entidad territorial en más de cuatro (4) oportunidades, en medio físico y magnético, de conformidad con los requerimientos realizados por el municipio a plena satisfacción. 3.7.
A través de documentos radicados el 28 octubre y 13 de noviembre de 2020, se hizo entrega formal ante el municipio de Yopal de la respuesta a las observaciones a la supervisión delegada por el contratante. 3.8. No obstante, el municipio demandado no manifestó conformidad total con lo entregado y no liquidó el contrato, razón de las pretensiones.
IV. OPOSICIÓN DEL EXTREMO DEMANDADO 4.1. Municipio de Yopal 4.1.1. Afirmó el apoderado de la entidad territorial que la mayor permanencia del contratista se debió a las prórrogas y suspensiones consentidas por el actor, pero ello tuvo como causa las anomalías e irregularidades en los informes y productos entregados, pues no cumplían con los requisitos de orden técnico, jurídico, financiero y administrativo.
Así las cosas, cada ajuste y corrección tenían su fuente en las fallas de los productos que se entregaban, dentro del marco obligacional del contrato, y por tanto no se tramitó algún reconocimiento o adicional de orden económico. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 4 4.1.2.
De otro lado, debía tenerse en cuenta que la interventoría del contrato demandado fue deficiente en su cumplimiento, tanto así que igualmente se demandó el incumplimiento contractual, por lo que no podía ser soporte válido de la ejecución de la unión temporal contratista. 4.1.3. Una vez vencido el plazo de ejecución de este contrato, el municipio de Yopal advirtió el incumplimiento de los requisitos técnicos, ambientales, financieros, jurídicos, presupuestales y administrativos dentro del plazo de ejecución respectivo, y que no se ajustaban a las establecidas en el contrato y en el manual de contratación de la entidad, así como la falta de control de legalización del anticipo. 4.1.4.
Las actas parciales que justificaron los pagos del contrato comprendían los períodos entre el 17 de febrero y el 30 de abril de 2015 y 17 de mayo y 16 de octubre del mismo año. Esto significaba que el lapso entre el 1 al 16 de mayo de 2015 no se incluyó en actas, pese a que el contrato estaba en ejecución, lo que implicaba, a su vez, que se había efectuado un desembolso parcial sin la verificación de la totalidad de las actividades. 4.1.5.
En el primer período ya mencionado, la supervisión del contrato solicitó a la interventoría aclaración de actividades por oficio de 13 de agosto de 2015, sin que esta hubiera atendido el requerimiento, lo que agravaba la situación contractual. 4.1.6. Los informes de consultoría e interventoría de la época, calcularon el porcentaje de avance usando un promedio simple de avance de cada producto y no ponderando por el valor de cada uno, incurriendo en un error al equiparar por igual los 12 productos de la consultoría pues cada uno tenía un valor diferente y oscilaban entre $8.593.752 y $567.150.797.
Es decir, a la hora de calcular el porcentaje de avance total no aplicó el valor establecido para cada producto de conformidad con la oferta económica ganadora y la minuta del contrato. 4.1.7. El desembolso por concepto de anticipo (30%) había sido efectuado sin que se cumpliera con el acta de control y legalización de los recursos. 4.1.8.
El 8 de noviembre de 2019, mediante Acta de Suspensión número 17, la consultoría fue suspendida por un término de (01) mes y veinte (20) días, es decir hasta el día 28 de diciembre de 2019, mientras se surtía el trámite de concertación ambiental ante Corporinoquia y se esperaba a que la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal -EAAAY expidiera la Factibilidad de Servicios. 4.1.9.
El 29 de noviembre de 2019, la EAAAY expidió la Factibilidad de Servicios Públicos de acueducto y alcantarillado sanitario. A su vez, el 20 de diciembre de 2019, mediante comunicación con radicado núm. 1002.193, el supervisor Jairo García Troncoso citó al contratista a comité para el reinicio programado del contrato el 28 de diciembre de 2019, sin embargo, no se suscribió la respectiva acta.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 5 4.1.10. La Supervisora del contrato-Etapa de Liquidación, requirió en varias oportunidades en la vigencia 2020, tanto al consultor como al interventor con el fin de desarrollar mesas de trabajo y revisar la situación del contrato, llamados que no fueron atendidos por el contratista. 4.1.11.
En la vigencia 2021 se logró concertar un Comité Técnico entre los contratistas y la Supervisión-Fase de liquidación. El 9 de marzo de 2021 se solicitó a los contratistas la entrega en debida forma de los productos finales de la consultoría, compromiso que efectivamente fue cumplido por los consultores el 7 de abril de 2021, donde el consultor e interventor hicieron entrega de los productos, conceptos e informes finales, sobre los cuales se elaboró el Informe Final de Supervisión del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014. 4.1.12.
Este informe fue objetado por la Jefe de la Oficina de Asesora de Planeación, que fungía como supervisora en la fase de liquidación, pues no cumplía con los requisitos para que se liquidara la ejecución del contrato al 100%, cuando solo se había cumplido al 68,3%, según las actas parciales, y, luego de la revisión final, la ejecución solo alcanzaba el 63,36%, por lo que el contratista adeudaba al municipio de Yopal la suma de $ 131.067.446,00, correspondiente al 4,91% del valor del contrato. 4.1.13.
También observó la supervisión que el anticipo no había sido justificado en su totalidad, por lo que existía un saldo pendiente de amortizar por el valor $ 254.154.210,00, que debía reintegrarse a las arcas municipales. 4.1.14. Presentó las excepciones de inepta demanda, enriquecimiento sin causa y cobro de lo no debido, falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, contrato no cumplido, incumplimiento del principio de onus probandi. 4.1.15.
Además, solicitó la acumulación del expediente 85001333300120210001400, que cursaba en el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, por controversia con el contrato de interventoría número 1608 de 2014. 4.2. Seguros Generales Suramericana S.A. – Llamada en garantía 4.2.1. El apoderado designado por la aseguradora manifestó que, en relación con las pretensiones contenidas en la demanda y en su subsanación, no se presentaba oposición o coadyuvancia alguna, en tanto que la póliza de cumplimiento a favor de entidades estatales número 1200692-9 se expidió para garantizar los perjuicios irrogados a la entidad contratante (municipio de Yopal) por un eventual incumplimiento del contrato afianzado por parte de la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015, en los términos y condiciones indicados en el clausulado particular y general de la póliza.
Consecuentemente, ante la prosperidad de todas o cualquiera de las pretensiones de la demanda subsanada, no se configuraría ninguna de las condiciones suspensivas del contrato de seguro para hacer exigible ninguna obligación a mi representada, ya que, en tal escenario, no existiría un Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 6 incumplimiento de la Unión Temporal ni de la parte demandante, sino de la entidad estatal contratante. 4.2.2.
En cuanto al llamamiento en garantía, propuso las siguientes excepciones: 1. Imposibilidad de hacer efectiva la póliza de cumplimiento con base en los hechos de la demanda. 2. Prescripción de los derechos derivados de los contratos de seguro. 3. Imposibilidad de afectación de la póliza de cumplimiento, en razón a que el MUNICIPIO DE YOPAL frustró la correcta ejecución del objeto contractual. 4.
El amparo de buen manejo no cubre la falta de amortización del anticipo. 5. Imposibilidad de afectación de la póliza a partir de supuestos pagos de más (culpa grave del asegurado y ausencia de otorgamiento del amparo de pago anticipado). 6. Imposibilidad de afectación de la póliza por ausencia de cobertura de la última modificación contractual. 7.
Terminación automática del contrato de seguro por agravamiento del estado del riesgo. 8. Imposibilidad de afectación de la póliza por falta de cobertura temporal. 9. La responsabilidad de la Aseguradora se limita a las sumas máximas aseguradas. V. TRÁMITE PROCESAL 5.1. El presente asunto correspondió por reparto al Despacho 01 del Tribunal Administrativo de Casanare y, por auto de 20 de octubre de 2022 inadmitió la demanda. 5.2.
Subsanadas las falencias encontradas, por providencia de 2 de febrero de 2023 se admitió la demanda. 5.4. Por auto de 24 de abril de 2023, se tuvo por contestada la demanda y se admitió el llamamiento en garantía formulado por el municipio de Yopal sobre Seguros Generales Suramericana S.A. 5.5. A través de providencia de 4 de julio de 2023, el magistrado sustanciador negó el llamamiento en garantía formulado por la aseguradora al extremo demandante.
Decisión fue apelada, concediéndose el recurso en el efecto devolutivo. 5.6. El apoderado de Seguros Generales Suramericana S.A., en escrito presentado el 24 de julio de 2023, manifestó que desiste de la apelación, cuando ya se había concedido el recurso. 5.7. Por auto de 8 de septiembre de 2023 se negó la solicitud de acumulación del expediente 85001333300120210001400 y se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 7 5.8. La audiencia inicial se realizó el 18 de octubre de 2023, mientras que la audiencia de pruebas se celebró el 31 de octubre del mismo año. 5.9.
A través de proveído de 7 de diciembre de 2023, el Despacho declaró precluido el período probatorio y dispuso correr traslado para alegar de conclusión. 5.10. Por providencia de 13 de febrero de 2024, la Subsección A, Sección Tercera del honorable Consejo de Estado dispuso no dar trámite al recurso de apelación presentado por Seguros Sura contra la providencia de 4 de julio de 2023, a fin de que la solicitud de llamamiento en garantía fuera adoptada en Sala. 5.11.
El auto de obedecimiento se emitió el 3 de mayo de 2024, mientras que por providencia de 25 de julio de 2024 el Tribunal, en Sala de Decisión, negó el llamamiento en garantía formulado por Seguros Generales Suramericana S.A. sobre el extremo demandante. VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. Parte demandante 6.1.1. Este extremo procesal reiteró en sus alegatos lo expuesto en la demanda.
De este escrito, la Sala destaca lo siguiente: 6.1.2. Con posterioridad a la suscripción del Contrato de Consultoría 1609 de 2014, la administración planificó, contrató y ejecutó otros productos que utilizaron como insumos en su desarrollo técnico los resultados entregados formalmente al municipio, lo que denotaba la idoneidad en el cumplimiento de las obligaciones contractuales. 6.1.3.
La interventoría adelantó la verificación de productos totales y lo certificó a conformidad con lo contratado y participó en reuniones institucionales que se gestionaron para consolidar la liquidación bilateral, como se daba cuenta en las actas de reunión de 9 de marzo de 2021 y de verificación final de productos de fecha 7 de abril de 2020. 6.1.4.
En resumen, los testimonios recaudados daban cuenta de la debida entrega de los productos contratados por el municipio de Yopal, su idoneidad como fundamento de otras labores contractuales posteriores del ente territorial y la negativa de la parte demandada de liquidar el contrato, pese a su evidente cumplimiento. 6.2. Municipio de Yopal 6.2.1.
Aparte de reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, el apoderado del municipio de Yopal cuestionó la idoneidad de los testimonios del ingeniero Antonio Porras, del arquitecto Álvaro Alexander Álvarez Becerra, del ingeniero William Aponte y del señor Álvaro Díaz, básicamente al no haber sido parte del grupo de profesionales que ejecutaron la fase de liquidación final del contrato en cuestión. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 8 6.3.
Seguros Generales Suramericana S.A. 6.3.1. El apoderado de la compañía asegurada llamada en garantía reiteró su falta de interés en desvirtuar o apoyar las tesis de las partes. 6.3.2. Posteriormente, reiteró las excepciones propuestas respecto del llamamiento en garantía. 6.4. Ministerio Público 6.4.1. El agente del Ministerio Público no rindió concepto.
VII. CONSIDERACIONES 7.1. Saneamiento del proceso 7.1.1. En ejercicio del control de legalidad del artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no avizora ninguna causal de nulidad que pueda viciar el proceso, por lo que se declara saneado hasta esta etapa. 7.2. Competencia 7.2.1. Este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto, el factor territorial y su cuantía, acorde con las previsiones de los artículos 152, 156 y 157 de la Ley 1437 de 2011; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma). 7.3.
Problema jurídico 7.3.1. De acuerdo con los hechos y pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas, la fijación del litigio y las pruebas debidamente incorporadas, la Sala encuentra que deben resolverse los problemas jurídicos que pasan a exponerse: 7.3.2. Teniendo en cuenta que la pretensión principal es la liquidación judicial del contrato y la parte demandante se allanó a esta, debe establecerse si es posible obtener el balance final del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014 y, así, proceder a declarar su liquidación en sede judicial. 7.3.3.
Para el efecto, debe someterse a análisis el material probatorio recaudado, a fin de determinar si se demostró el cumplimiento al 100% del objeto contractual por parte de la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015 y es procedente reconocer las sumas de dinero por concepto de saldo insoluto, mayor permanencia en obra y lucro cesante. 7.3.4.
También es pertinente establecer si asiste razón a la parte demandada, municipio de Yopal, respecto de la ejecución real del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014 al 63,36%, por debajo del 68,3% determinado en las actas parciales, además de la devolución por concepto de anticipo no reportado. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 9 7.3.5.
Finalmente, de prosperar las pretensiones económicas en contra del municipio de Yopal, deberá determinarse si, bajo el amparo de la de Póliza de Cumplimiento número 1200692–9, la Compañía de Seguros Generales Suramericana S.A. debe asumir el valor de la condena y hasta qué monto. 7.3.6. Con el fin de resolver los problemas planteados, la Sala abordará el estudio de las temáticas relacionadas con: i) la liquidación judicial de los contratos estatales; ii) las obligaciones derivadas del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014 y el modo de cumplimiento; iii) las acreencias reclamadas por las partes; iv) las pretensiones subsidiarias. 7.4.
La liquidación judicial de los contratos estatales 7.4.1. La actividad contractual, por antonomasia, tiende a la prevalencia de la voluntad de las partes contratantes, quienes pueden de manera preferente establecer la terminación del vínculo y la correspondiente distribución de utilidades, pérdidas, compensaciones, entre otras figuras.
En materia estatal, el Consejo de Estado ha establecido: “De manera reiterada, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que la liquidación del contrato estatal es la actuación mediante la cual, con posterioridad a su terminación normal o anormal, se define, de forma final y definitiva, la existencia, o no, de prestaciones, obligaciones o derechos —y su cuantía— a cargo de las partes1.
Es, en pocas palabras, el corte de cuentas técnico y económico que determina qué se deben las partes, por qué concepto y en qué cuantía”2. 7.4.2. Sin embargo, las diversas circunstancias que pueden darse en el ámbito contractual en ocasiones impiden que la liquidación de los contratos estatales pueda efectuarse, ya sea de manera unilateral o bilateral, por lo que una o ambas partes acuden a la justicia para que, en esta sede, se proceda a la liquidación pertinente, subrogando así la competencia para el efecto en el operador judicial, como lo ha entendido el Alto Tribunal Contencioso Administrativo: “La Sala de Consulta y Servicio Civil, en varios conceptos y conflictos de competencia, se ha ocupado de explicar, con detenimiento, los términos que la ley establece para la liquidación de los contratos estatales, ya sea en forma bilateral o unilateral.
De lo expuesto en tales documentos, así como en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre este asunto, importa rescatar, para los efectos de esta consulta, que cuando una de las partes, o las dos, acuden a la Jurisdicción, 1 Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 20 de septiembre de 2007, C.P. Ruth Stella Correa Palacio (Exp.16.370).
En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 12 de diciembre de 2019, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (Exp. 61.614); Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P. Enrique Gil Botero (Exp. 27.222). También: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 28 de junio de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas (Exp. 2253). 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 7 de mayo de 2021 en medio de control de controversias contractuales con radicado 76001-23-31-000-2002-01766-01(48746). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 10 en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, para solicitar al juez que haga y apruebe la liquidación del contrato (liquidación judicial), las partes pierden competencia para liquidarlo, de común acuerdo o de manera unilateral (cuando ello sea posible).
Así lo indicó esta Sala, en el concepto 2253 de 20163: Es la ley la que contempla la posibilidad de que la administración liquide el contrato unilateralmente, asumiendo el poder exorbitante de declarar el estado en que queda el negocio jurídico, lo que de ninguna manera implica que el vencimiento del plazo inicial convencional o supletivo y el de los dos meses de que dispone para el efecto, limite e impida realizar la liquidación bilateral la cual podría realizarse en cualquier tiempo, siempre y cuando no hubiese operado el plazo de caducidad de la acción (art. 164 CPACA) o se hubiese notificado el auto admisorio de la demanda en la que se pida la liquidación judicial. [Se destaca].
Más adelante, en el citado concepto, la Sala ratificó esta conclusión, al dar respuesta a la primera pregunta que se formuló en la respectiva consulta, relacionada con la posibilidad de liquidar un contrato estatal después de vencidos los términos previstos en la ley para el efecto. Sobre este punto, la Sala contestó: La competencia con la cual está investida una entidad para liquidar de forma unilateral o bilateral un contrato estatal, se pierde cuando ha expirado el término de caducidad para la presentación de la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales o cuando se ha notificado el auto admisorio de la demanda que persigue la liquidación del contrato.
En caso de ejercer dicha competencia extemporáneamente, los actos bilaterales o unilaterales en los que se liquide el contrato, según el caso, estarían viciados de ilegalidad y serían susceptibles de ser declarados nulos por el juez. [Subrayas ajenas al texto]. En el mismo sentido, el Consejo de Estado, en sentencia del 22 de junio de 20004, refiriéndose a la posibilidad de que una entidad contratante liquidara unilateralmente un contrato estatal, cuando el contratista ya había demandado la liquidación judicial del acuerdo, manifestó: La Sala estima que la Administración puede en el tiempo liquidar unilateralmente, aunque vencieron los plazos a que aludió la jurisprudencia para realizar la liquidación bilateral o unilateral, hasta antes de que se le notifique la admisión de la demanda, en la cual se pretende que el juez se pronuncie sobre la liquidación del contrato; hecho a partir del cual se le da certeza a la Administración de que el asunto se volvió judicial (principio de publicidad), siempre y cuando dicha notificacion [sic] se haga dentro del término de prescripción o caducidad, según el caso, como también se explicará enseguida. […] 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2253 del 28 de junio de 2016. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de junio de 2000, radicación número 12723.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 11 Por consiguiente, como la ley sí fija un término para demandar esa omisión administrativa se colige que el plazo máximo que tiene la Administración para liquidar unilateralmente el contrato dependerá de dos situaciones: Primera: Si el contratista no demandó la liquidación judicial o el incumplimiento administrativo – nacido de la omisión de la Administración del deber de liquidar - el término que tendrá la Administración para liquidar será hasta el día anterior al en que vencería hipotéticamente el término para el contratista, para acudir al juez, en demanda de esa omisión Administrativa, para efecto de la liquidación judicial o de otros objetos. Segunda: Si por el contrario el contratista sí demandó la liquidación judicial del contrato por el incumplimiento de la Administración del deber de liquidar el contrato, el término que tendrá la Administración será hasta antes de que sea notificada del auto admisorio de la demanda, siempre y cuando desde la omisión de liquidar no haya transcurrido, hipotéticamente, el plazo legal máximo, de prescripción o caducidad, según el caso, para promover ante el juez la demanda correspondiente.
Así entonces la incompetencia en el tiempo para que la Administracion [sic] liquide unilateralmente nace del hecho relativo a que la competencia para liquidar el contrato se tornó, hipotéticamente, en judicial. [Negrillas en el original; subrayas añadidas]. Aunque esta providencia se refiere a la posibilidad de que las entidades estatales liquiden unilateralmente un contrato estatal después de que el contratista haya acudido a la Jurisdicción, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, para pedir la liquidación judicial del acuerdo, la Sala ratifica que esta conclusión es igualmente aplicable cuando se trate de la liquidación bilateral del contrato, luego de que cualquiera de las partes, o las dos, hayan solicitado al juez competente efectuar la liquidación de dicho acto jurídico.
En efecto, tanto en aquel caso como en este, la falta de competencia de las partes para realizar la liquidación del contrato deviene del hecho de que tal competencia ya dejó de ser administrativa y se volvió judicial; es decir, que, por voluntad de las dos partes, o de cualquiera de ellas, la Jurisdicción ya aprehendió el conocimiento del asunto, para resolverlo de la forma en que lo considere ajustado a la ley”5. 7.5.
Las obligaciones derivadas del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014 y el modo de cumplimiento 7.5.1. Al expediente se aportó copia del Contrato de Consultoría número 1609 de 20146, cuyo objeto es del siguiente tenor: 5 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 20 de mayo de 2021 con radicado 11001-03-06-000-2019-00052-00(PL00001).
C.P. Álvaro Namén Vargas. 6 La totalidad del material probatorio aportado por el extremo demandante obra en el siguiente enlace: https://drive.google.com/drive/folders/1jTOyRCgcB_mWGyJV843dj_kuX__pcVB5?usp=share_link Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 12 “El objeto del Contrato es REALIZAR LA FORMULACIÓN DEL PLAN PARCIAL, PARA LA SEGUNDA ÁREA DE EXPANSIÓN URBANA DEFINIDA EN EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE YOPAL.
La consultoría a desarrollar tiene como especificaciones técnicas de alcance del proyecto, localización y área de influencia y actividades las contenidas en el Anexo Técnico. Los Documentos del Proceso forman parte del presente Contrato y definen igualmente las actividades, alcance y obligaciones del Contrato. El presente proyecto tiene como alcance: De conformidad con la necesidad descrita, el Municipio (sic) de Yopal requiere realizar una consultoría para la formulación del plan parcial, para el suelo de expansión urbana dos del sector sur occidental del área urbana, en un (sic) extensión aproximada de 3800 hectáreas (…) El plan parcial de acuerdo al artículo 19 de la ley 388 de 1997 incluirá por lo menos los siguientes aspectos: a) La delimitación y características del área de la operación urbana o de la unidad mínima de actuación urbanística contemplada en el plan parcial o local. b) La definición precisa de los objetivos y las directrices urbanísticas específicas que orientan la correspondiente actuación u operación urbana, en aspectos tales como el aprovechamiento de los inmuebles; el suministro, ampliación o mejoramiento del espacio público, la calidad del entorno, las alternativas de expansión, el mejoramiento integral o renovación consideradas; los estímulos a los propietarios e inversionistas para facilitar procesos de concertación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras u otros mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios vinculadas al mejor aprovechamiento de los inmuebles; los programas y proyectos urbanísticos que específicamente caracterizan los propósitos de la operación y las prioridades de su desarrollo, todo ello de acuerdo con la escala y complejidad de la actuación o de la operación urbana contemplada. c) Las normas urbanísticas específicas para la correspondiente unidad de actuación o para el área específica objeto de la operación urbana objeto del plan: definición de usos específicos del suelo, intensidades de ocupación y construcción, retiros, aislamientos, empates y alturas. d) La definición del trazado y características del espacio público y las vías y, especialmente en el caso de las unidades de actuación, de la red vial secundaria; de las redes secundarias de abastecimiento de servicios públicos domiciliarios; la localización de equipamientos colectivos de interés público o social como templos, centros docentes y de salud, espacios públicos y zonas verdes destinados a parques, complementarios del contenido estructural del plan de ordenamiento. e) Los demás necesarios para complementar el planeamiento de las zonas determinadas, de acuerdo con la naturaleza, objetivo y directriz de la operación o actuación respectiva. f) La adopción de los instrumentos de manejo del suelo, captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios, procedimientos de gestión, evaluación financiera de las obras de urbanización y su programa de ejecución, junto con el programa de financiamiento. g) Los demás aspectos identificados en los distintos decretos reglamentarios y normas que reglamenten los Planes Parciales.
Para la formulación del plan parcial para la segunda área de expansión definida en el POT del Municipio de Yopal, se deberán ejecutar las siguientes actividades y productos: 1. Realizar el reconocimiento de área de intervención para el efecto se deberá adelantar: levantamiento topográfico del área de planificación o plan parcial, identificando, los elementos naturales y construidos presentes como, caños, arborización existente, construcciones Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 13 civiles, construcciones arquitectónicas, andenes, vías y redes de distribución de servicios públicos construidas actualmente, y demás elementos que se identifiquen en campo.
Igualmente el reconocimiento geotécnico mediante el estudio de suelos respectivo. 2. Organizar y estructurar la relación e identificación de los predios incluidos en la propuesta de delimitación y sus propietarios, localizándolos sobre el medio cartográfico, además de los respectivos certificados de tradición y libertad, cuya fecha de expedición no sea superior a un mes. 3.
Desarrollar el Planeamiento Urbanístico del área del plan parcial definiendo las características de: la red vial y perfiles viales, espacio público y de la localización de equipamientos, usos y aprovechamientos urbanísticos. Realizar la cuantificación de la edificabilidad total según uso o destino. 4. Realizar la concertación y socialización de los resultados del proceso de planificación que se lleve a cabo en marco del plan parcial, específicamente con los propietarios de los predios del área de estudio. 5.
Diseñar y calcular el reparto de las cargas y beneficios, en el área del plan parcial. 6. Proyectar la delimitación de las unidades de actuación urbanística y/o de gestión. 7. Establecer de manera coherente con el desarrollo urbano que se proyecte, las etapas de desarrollo previstas, para la implementación de las actividades, obras y demás intervenciones en el marco del plan parcial. 8.
Presentar la estrategia de gestión y financiación y de los instrumentos legales aplicables para la construcción de las obras públicas requeridas para la habilitación del área de planeamiento. 9. Elaborar el proyecto de decreto que adopta el plan parcial con sus normas urbanísticas. 10. Realizar la caracterización ambiental del área de planeamiento el cual debe contener: -Identificación de los elementos que por sus valores naturales, ambientales o paisajísticos deban ser conservados y las medidas específicas de protección para evitar su alteración o destrucción con la ejecución de la actuación u operación urbana. -Identificación y análisis de las características ambientales del territorio. •Delimitación si existen, de las áreas de reserva y protección ambiental, las zonas de amenaza y riesgo y las condiciones específicas para su manejo de conformidad con lo definido en el plan de ordenamiento territorial. -Determinación de las condiciones para el manejo y disposición de vertimientos. 11.
Las demás actividades y productos que se requieran de conformidad con en el acuerdo 024 de 2013, los decretos nacionales 2181 de 2006, 4300 de 2007 y 1478 de 2013, para el logro del objeto contractual. 12. Realizar las anteriores actividades y elaborar los productos de consultoría, relacionados a continuación, de acuerdo con las especificaciones técnicas contenidas en el numeral 3.4 del presente estudio previo, en el total del área de la segunda zona de expansión definida en el artículo 9 del acuerdo 024 de 2013”. 7.5.2.
De acuerdo con el objeto contractual, la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015 debía efectuar la entrega de los siguientes productos: Producto 1 Memoria justificativa Producto 2 Características topográficas del territorio Producto 3 Diagnóstico e identificación de la estructura predial Producto 4 Caracterización Geotécnica Producto 5 Planeamiento urbanístico Producto 6 Proyección de redes matrices de servicios públicos Producto 7 Diseño geométrico de la red vial arterial propuesta Producto 8 Programa de ejecución y financiación Producto 9 Consulta y socialización con propietarios Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 14 Producto 10 Documento de caracterización y manejo ambiental Producto 11 Cartografía soporte Producto 12 Proyecto de decreto 7.5.3.
En cuanto al valor del contrato y la forma de pago, la cláusula cuarta del contrato estableció: “El valor del Contrato es de DOS MIL SEISCIENTOS SETENTA MILLONES CIENTO OCHENTA MIL PESOS M/CTE ($ 2.670.180.000,00), el cual se pagará de la siguiente forma: A) Hasta el ochenta por ciento (80%) mediante actas parciales, previa amortización de la totalidad del anticipo y suscripción de las respectivas actas, de acuerdo al avance de los trabajos y productos aprobados y revisados por el interventor.
B) Un pago final correspondiente al veinte por ciento (20%) previo recibo a satisfacción por parte del interventor, entrega de los informes de consultoría, cumplimiento de la totalidad de actividades y obligaciones y suscripción del acta de liquidación del contrato. Para cada pago parcial el contratista deberá acreditar el cumplimiento del pago de seguridad social y aportes parafiscales, mediante la presentación de las planillas correspondientes.
Durante la vigencia fiscal 2014 se cancelará hasta OCHOCIENTOS UN MILLONES CINCUENTA Y CUATRO MIL PESOS ($ 801.054.000,00), el valor restante se cancelará con cargo a la vigencia fiscal 2015.
PARÁGRAFO: ANTICIPO: El Municipio (sic) de Yopal entregará en calidad de anticipo, el (30%) del valor del contrato, previo perfeccionamiento y legalización del contrato, así como la suscripción del acta de inicio y la presentación del plan de inversión del anticipo debidamente aprobado por el supervisor del contrato. Este valor se entrega en calidad de préstamo y debe ser amortizado en los pagos parciales”. 7.5.4.
El plazo contractual se pactó en diez (10) meses, a partir de la fecha de suscripción del acta de inicio. 7.5.5. Por disposición de la cláusula vigésima séptima, la liquidación del contrato procedería “posterior a la suscripción del acta de recibo final”, con la prerrogativa al contratante de liquidar unilateralmente en caso de renuencia del contratista o de la falta de acta de recibo. 7.5.6.
El acta de inicio fue suscrita el 17 de febrero de 2015 (se estimaba su terminación el 16 de diciembre de 2015) y, en curso del trámite contractual, se presentaron prórrogas y suspensiones, como se expone a continuación: Acta de Inicio 17/02/2015 10 meses Suspensión 1 27/11/2015 3 meses Suspensión 2 24/02/2016 1 mes Suspensión 3 29/03/2016 2 meses Suspensión 4 31/05/2016 3 meses Suspensión 5 31/08/216 1 mes Suspensión 6 30/09/2016 5 meses Suspensión 7 01/03/2017 3 meses Suspensión 8 01/06/2017 1 mes Suspensión 9 30/06/2017 2 meses Suspensión 10 30/08/2017 6 meses Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 15 Acta reinicio 27/02/2018 Prórroga 1 16/03/2018 4 meses Suspensión 11 06/07/2018 2 meses Suspensión 12 06/09/2018 2 meses Suspensión 13 06/11/2018 2 meses Suspensión 14 04/01/2019 1 mes y 15 días Suspensión 15 21/02/2019 2 meses Suspensión 16 17/04/2019 1 mes Acta reinicio 21/05/2019 Prórroga 2 31/05/2019 3 meses Prórroga 3 30/08/2019 3 meses Suspensión 17 08/11/2019 1 mes y 20 días Acumulado Suspensiones 39 meses y 5 dias 7.5.7.
En suma, de acuerdo con la última acta de suspensión, el término contractual concluiría el 28 de diciembre de 2019, atendiendo a prórrogas por un plazo total de 10 meses y 39,5 meses en suspensión. 7.5.8. Ahora bien, en lo que tiene que ver con los ítems de los entregables ya mencionados y la calificación, deben tenerse en cuenta las disposiciones de las cláusulas primera y tercera del contrato, además de lo previsto en el estudio previo número 1768 de 4 de noviembre de 2014, que también obra en el expediente, en su punto 3. 7.6.
Saldo de ejecución contractual 7.6.1. De acuerdo con la pretensión segunda de la demanda, el extremo actor pretende que la liquidación del contrato contenga la orden de pago de la suma de quinientos noventa y dos millones ciento seis mil ochocientos cincuenta pesos ($ 592.106.850,00), saldo insoluto no reconocido por el municipio de Yopal, pese a demostrar la ejecución total del objeto contractual. 7.6.2.
La Sala recuerda que el valor total del contrato de consultoría ascendía a la suma de dos mil seiscientos setenta millones ciento ochenta mil pesos ($ 2.670.180.000,00) y que se entregó, a la suscripción del acta de inicio7, un anticipo equivalente a ochocientos y un millones cincuenta y cuatro mil pesos ($ 801.054.000,00), como consta en este último documento. 7.6.3.
En el expediente contractual y, de acuerdo con lo expuesto en la demanda, se encuentran dos actas parciales8: - Acta parcial 1 de 9 de junio de 2015, en la que se estipuló el avance de cumplimiento en el 42,8%, con el siguiente balance financiero: 7 Archivo “150217 Acta Inicio”, expediente digital SAMAI. 8 Archivos “150609ACTA PARCIAL 1” y “151016ACTA PARCIAL 2”, expediente digital SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 16 FECHA DE SUSCRIPCIÓN DE ACTAS PARCIALES CONTRATO ANTICIPO Y AMORTIZACIÓN EJECUCIÓN PAGOS 30/04/2015 $0,00 $0,00 $0,00 $0,00 VALOR DEL CONTRATO $ 2.670.180.000,00 VALOR ADICIÓN VALOR DEL ANTICIPO 1 $ 801.240.000,00 $ 801.240.000,00 VALOR DEL ANTICIPO 2 VALOR EJECUTADO PRESENTE PERIODO $ 1.142.103.400,00 SALDO PENDIENTE POR EJECUTAR DEL CONTRATO $ 1.528.076.600,00 VALOR A PAGAR PRESENTE ACTA $ 799.472.380,00 VALOR AMORTIZADO PRESENTE ACTA -$ 342.631.020,00 SALDO POR PAGAR DEL CONTRATO $ 1.069.467.620,00 SALDO POR AMORTIZAR DEL CONTRATO -$ 458.608.980,00 SUMAS IGUALES $ 2.670.180.000,00 $0,00 $ 2.670.180.000,00 $ 2.670.180.000,00 El valor a pagar al corte, en consecuencia, fue de setecientos noventa y nueve millones cuatrocientos setenta y dos mil trescientos ochenta pesos ($ 799.4722.380,00), descontando el porcentaje amortizado (30%) de lo ejecutado. - Acta parcial 2 de 16 de octubre de 2015, en la que se estipuló el avance de cumplimiento en el 68,30%, con el siguiente balance financiero: FECHA DE SUSCRIPCIÓN DE ACTAS PARCIALES CONTRATO EJECUCIÓN PAGOS 17/02/2015 1.142.837.040,00 $ 799.472.380,00 $0,00 $0,00 $0,00 VALOR DEL CONTRATO $ 2.670.180.000,00 VALOR DEL ANTICIPO 1 $ 801.054.000,00 VALOR DEL ANTICIPO 2 VALOR EJECUTADO PRESENTE PERIODO $ 680.895.900,00 SALDO POR EJECUTAR DEL CONTRATO $ 846.447.060,00 VALOR A PAGAR PRESENTE ACTA $ 476.627.130,00 SALDO POR PAGAR DEL CONTRATO $ 593.026.490,00 SUMAS IGUALES $ 2.670.180.000,00 $ 2.670.180.000,00 $ 2.670.180.000,00 En este corte se efectuó el pago de cuatrocientos setenta y seis millones seiscientos veintisiete mil ciento treinta pesos ($ 476.627.130,00), de igual manera, descontando el porcentaje por concepto de amortización del anticipo. 7.6.4.
Así, para el momento, se encontraba pendiente por ejecutar un 31,70% del contrato de consultoría, por valor de quinientos noventa y tres millones veintiséis mil cuatrocientos noventa pesos ($ 593.026.490,00). 7.6.5. Esta suma resulta aproximada a la pretensión de la demanda, si se tiene en cuenta que en el acta parcial número 1 se relacionó un monto diferente por concepto de anticipo al estipulado en el acta de inicio y en el acta parcial número 2, lo cual no afecta en este estado de cosas el balance parcial.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 17 7.6.6. Según lo expuesto en el acápite anterior, el contrato se pagaría hasta el 80% por actas parciales, previa amortización de la totalidad del anticipo, “de acuerdo al avance de los trabajos y productos aprobados y revisados por el interventor”.
Al revisar las actas en mención, se encuentra que fueron suscritas por la representante legal de la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015, por el representante legal de la Unión Temporal Seguimiento Plan Yopal 2015, interventora del contrato, y por el jefe de la Oficina Asesora de Planeación del municipio de Yopal, como supervisor delegado. 7.6.7.
Si bien la parte demandada alegó en su contestación algunas irregularidades en las actas parciales, atribuibles aparentemente a la interventoría, además de reiterar en varias ocasiones que se encontraba también este contrato en litigio y se habían adelantado actuaciones disciplinarias y fiscales en contra de algunos funcionarios del municipio, lo cierto es que para la fecha de suscripción de dichas actas la interventoría ejercía sus funciones y se contó con el aval de la supervisión, cumpliéndose así la prerrogativa contractual para la validez de los pagos efectuados. 7.6.8.
De otro lado, bien pudo el municipio demandado acudir en reconvención, si a bien hubiere tenido alegar los supuestos incumplimientos contractuales, pero no lo hizo, y esta no es la oportunidad para declararlos, pues las pretensiones son claramente indemnizatorias de la parte demandante en el marco de la liquidación judicial del contrato. 7.6.9.
Lo mismo sucede con los alegatos del extremo demandado respecto de la ausencia de actas de control y legalización del anticipo, pues, de hecho, en el informe final de interventoría9 se expuso el balance final de la inversión del anticipo, incluso por un valor superior al entregado por este concepto, por lo que el municipio encartado bien pudo haber ejercido su derecho de réplica en contra de este informe y no acreditó al menos haberlo hecho de cara a este proceso, pues tampoco solicitó la incorporación del expediente en contra del interventor como prueba trasladada. 7.6.10.
Por tanto, lo mínimo que se puede demostrar hasta el momento es que la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015 ejecutó, hasta el 16 de octubre de 2015, un 68,30% del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014 y que ello fue pagado por el municipio de Yopal. 7.6.11. Esto en tanto, como suscriptor de las actas parciales, el municipio de Yopal está impedido a desconocer sus propios actos y, de haberlo requerido, se insiste, debió demandar la legalidad de estos, pues este desconocimiento afecta gravemente la confianza legítima y la buena fe contractual: “Se precisa que existe una relación directa entre la teoría de los actos propios y el principio de la confianza legítima que estriba en que de ambos se desprende para los administrados la garantía de que al Estado, a través de 9 Archivo “CARPETA 5420201030_09404463”, expediente digital SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 18 sus entidades, le asiste el deber de obrar con rectitud, claridad y precisión, cuestión que a su turno le impide actuar de manera opuesta e inconcordante o de emitir decisiones contrarias a aquellas que anteladamente (sic) emanaron de la misma entidad pública y en mérito de las cuales se generó un convencimiento frente a determinados asuntos.
También concurre una relación inescindible entre el principio de confianza legítima y el principio de buena fe, en cuanto este último impone a ambas partes una actitud de lealtad mutua, de fidelidad y honestidad, todo lo cual se traduce en el respeto a las reglas preestablecidas y conocidas por ambas partes desde el momento en que surgieron; por contera, cualquier variación sorpresiva de tales cánones por una de las partes, sin duda resultaría contraria a la esperada y exigible buena fe”10. 7.6.11.
Ahora, lo procedente es establecer si se demostró efectivamente que la parte demandante acreditó haber cumplido con la totalidad del objeto contractual. 7.6.12. Según el extremo actor, luego de las suspensiones y prórrogas contractuales, pese a que no se suscribió acta de reinicio, se ejecutaron las actividades pendientes y así se estableció por la interventoría en su informe final de diciembre de 2019, al que ya se hizo referencia. 7.6.13.
Al respecto, en aquella oportunidad la Unión Temporal Seguimiento Plan Yopal 2015 (interventoría) estableció los siguientes porcentajes de cumplimiento global del contratista11: ÍTEM CONCEPTO PORCENTAJE DE EJECUCIÓN Producto 1. Memoria justificativa 100% Producto 2. Características topográficas del territorio 100% Producto 3.
Diagnóstico e identificación de la estructura predial 100% Producto 4. Caracterización Geotécnica 100% Producto 5. Planeamiento urbanístico 97% Producto 6. Proyección de redes matrices de servicios públicos 72% Producto 7. Diseño geométrico de la red vial arterial propuesta 100% Producto 8. Programa de ejecución y financiación 90% Producto 9.
Consulta y socialización con propietarios 90% Producto 10. Documento de caracterización y manejo ambiental 100% Producto 11. Cartografía soporte 99% Producto 12. Proyecto de decreto 30% TOTAL 90% 7.6.14. Sin embargo, dicho informe no fue aprobado por la supervisión12. Se encuentra en el plenario el Informe Final de Supervisión del Contrato de Consultoría número 1609 de 201413, toda vez que, según el municipio de Yopal, este había pasado ya a etapa de liquidación por haberse finalizado el término contractual. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 23 de noviembre de 2016 en medio de control de controversias contractuales con radicado 25000-23-26-000-2012-00233-01(52161). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 11 Folio 61, archivo “CARPETA 5420201030_09404463”, expediente digital SAMAI. 12 Folio 24, Archivo "1.
Informe Final de Supervisión Contrato No. 1609_2014”, expediente digital SAMAI. 13 Archivo "1. Informe Final de Supervisión Contrato No. 1609_2014”, expediente digital SAMAI. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 19 7.6.15.
Del citado informe final de supervisión se extraen las siguientes observaciones preliminares: “h) En la vigencia 2021 se logró concertar un Comité Técnico entre los contratistas y la Supervisión-Fase de liquidación, El (sic) 9 de marzo de 2021 se solicitó a los contratistas la entrega en debida forma de los productos finales de la consultoría, teniendo en cuenta, lo manifestado en el sentido que la versión que obra no contiene los últimos ajustes, los conceptos de aprobación de interventoría y los respectivos Informes Finales.
Compromiso que efectivamente fue cumplido por los consultores el 7 de abril de 2021 mediante radicado Nro. 2021111213 (anexo 8), donde el consultor e interventor hacen entrega de los productos, conceptos e informes finales, sobre los cuales se elabora el Informe Final de Supervisión del Contrato de Consultoría No. 1609 de 2014. i) Es de señalar, que esta supervisión accedió a recibir informe final de interventoría y los productos de la consultoría, teniendo en cuenta lo manifestado por los contratistas en el sentido que las observaciones realizadas por la Oficina Asesora de Planeación no se realizaron sobre el documento final. j) La jefe de la Oficina Asesora de planeación en calidad de Supervisora - fase de liquidación de los contratos, retomo (sic) el proceso de liquidación tanto de consultoría como de interventoría, con la asistencia de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio en mesas de trabajo realizadas en fechas: 9/03/2021, 7/04/2021, 16/04/2021, previa designación de un equipo de apoyo a la supervisión integrados por profesionales vinculados a la dependencia y designados mediante acta de fecha 2/03/2021. k) Que el informe final de interventoría de fecha 07/03/2021 radicado bajo el No. 2021111213, reporta un avance de ejecución del contrato del 100%, frente a lo cual la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación en calidad de Supervisora- Fase de liquidación genero (sic) informe de observaciones y objeciones de fecha 23 de junio del 2021, el cual fue trasladado al consultor e interventor en fecha a los correos electrónicos fundacionFiDET@hotmailcom; fundacionvita@mail.com”14 (resaltado fuera de texto). 7.6.16.
De acuerdo con estas observaciones, es cierto que la Unión Temporal Seguimiento Plan Yopal 2015 entregó productos y, además, se aportaron copiosas pruebas documentales al expediente, discriminadas por el ítem de cada producto contratado, y fueron esos documentos lo que se sometieron a valoración por parte de la supervisión en fase de liquidación. 7.6.17.
Incluso, la parte demandante alegó que en el acta de suspensión número 17, es decir, aquella suscrita el 8 de noviembre de 2019, se declaró un cumplimiento equivalente al 95%: “El avance de ejecución del contrato se ha estimado en el 95% y los productos pendientes por recibir deben estar ajustados a las aprobaciones finales que resulten de los procesos ante Corporinoquia y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal, por lo que no es posible avanzar en su ejecución y/o terminación teniendo en cuenta que (sic) la obligación del contratista en el punto no 7.12 de la cláusula séptima del contrato”. 14 Folio 8, Ibíd. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 20 7.6.18.
Respecto de esta situación, la Sala no considera que esta afirmación esté sustentada en lo probado hasta el momento, pues únicamente se afirmó en los considerandos del acta una estimación, mas no una afirmación de los productos consolidados, pues, nótese, se trata de un acta de suspensión y no de una entrega parcial, que es la única que tendría validez para acreditar tal porcentaje de cumplimiento contractual. 7.6.17.
De acuerdo con la supervisión, los informes de interventoría habían sido errados, como pasa a exponerse: “De otra parte, la interventoría efectúo (sic) un cálculo incorrecto del avance del contrato de consultoría, al utilizar un promedio simple del avance de cada producto y no un promedio ponderado por producto, pues cada producto tiene un valor diferente y, por tanto, un peso diferente en el balance.
En los informes mensuales se calculó el avance general del contrato como resultado del avance de cada producto, usando un promedio simple y no un promedio ponderado. La diferencia entre ambos cálculos se ilustra en la tabla No. 14, donde las últimas dos columnas contienen el cálculo del promedio ponderado que debió haberse efectuado, teniendo en cuenta solo productos terminados”15 (resaltado fuera de texto). 7.6.18.
Para ilustrar el punto, la supervisión elaboró la siguiente tabla: 15 Folio 32, Ibíd. Inf. No. 8 Inf. Final V.2 Inf. Final Abril 2021 Inf.No. 8 Inf. Final V.2 Producto 1 Memoria justificativa 100% 100% 100% 2,90% 2,90% Producto 2 Características topográficas del territorio 100% 100% 100% 22,99% 22,99% Producto 3 Diagnóstico e identificación de la estructura predial 100% 100% 100% 3,25% 3,25% Producto 4 Caracterización Geotécnica 100% 100% 100% 9,08% 9,08% Producto 5 Planeamiento urbanístico 85% 97% 100% Producto 6 Proyección de redes matrices de servicios públicos 60% 72% 100% Producto 7 Diseño geométrico de la red vial arterial propuesta 100% 100% 100% 6,74% 6,74% Producto 8 Programa de ejecución y financiación 0% 90% 100% Producto 9 Consulta y socialización con propietarios 70% 90% 100% Producto 10 Documento de caracterización y manejo ambiental 65% 100% 100% 7,57% Producto 11 Cartografía soporte 60% 99% 100% Producto 12 Proyecto de decreto 0% 30% 100% 70% 90% 100% 44,96% 52,52% EJECUCIÓN PONDERADO ÍTEM CONCEPTO TOTAL (PORCENTAJE PROMEDIO EJECUTADO) TOTAL (PORCENTAJE PONDERADO EJECUTADO Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 21 7.6.19.
Posteriormente, la supervisión efectuó el análisis de cumplimiento punto por punto, que, por su extensión y complejidad, no se trae a colación, toda vez que, como ya se verá, para la Sala ello no es prueba suficiente para la liquidación del contrato. Lo que sí extracta la Sala son las tablas de ponderación y de resultado final16: 7.6.20.
Así, para la supervisión, aún con la entrega final de los productos, la Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015 ni siquiera había llegado al cumplimiento certificado en actas (y pagado) del 68,30%, sino que se había ejecutado apenas al 63,36%, dejando así un saldo insoluto del contratista a favor de la entidad pública. 7.6.21. Hasta acá, se tiene que la parte demandante pretende que se liquide el contrato, ordenándose el pago a su favor del 100% del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014, con base en los informes de interventoría. Al respecto, para la Sala estos no soportan debidamente la pretensión, porque: i) no hay constancia de que estos informes hubieran sido aprobados por la supervisión del contrato; ii) no se trata de actas parciales de entrega o, incluso, del acta final, como lo estipulaba el contrato; iii) los informes no justifican ni indican la forma de medición de cada ítem y sub ítem; iv) la interventoría había sido liquidada en 2018, pero continuó prestando acompañamiento; v) no existió contradicción de sus resultados en esta sede. 16 Folio 52, Ibíd. No. Valor ($) Concepto PONDERACIÓN 1 75.479.926,00 $ Memoria justificativa 3,55% 2 567.150.797,00 $ Características topográficas del territorio 22,99% 3 90.100.302,00 $ Diagnóstico e identificación de la estructura predial 3,25% 4 237.805.764,00 $ Caracterización Geotécnica 9,08% 5 357.836.055,00 $ Planeamiento urbanístico 14,70% 6 384.050.983,00 $ Proyección de redes matrices de servicios públicos 16,11% 7 335.607.886,00 $ Diseño geométrico de la red vial arterial propuesta 6,74% 8 124.377.665,00 $ Programa de ejecución y financiación 4,83% 9 111.758.457,00 $ Consulta y socialización con propietarios 4,63% 10 199.488.201,00 $ Documento de caracterización y manejo ambiental 7,57% 11 177.930.212,00 $ Cartografía soporte 6,87% 12 8.593.752,00 $ Proyecto de decreto 0,33% 2.670.180.000,00 $ TOTAL 100% PRODUCTO No. Valor ($) PONDERACIÓN Concepto EVALUACIÓN 1 75.479.926,00 $ 3,55% Memoria justificativa 100,00% 3,55% 2 567.150.797,00 $ 22,99% Características topográficas del territorio 89,21% 20,51% 3 90.100.302,00 $ 3,25% Diagnóstico e identificación de la estructura predial 96,00% 3,12% 4 237.805.764,00 $ 9,08% Caracterización Geotécnica 65,00% 5,90% 5 357.836.055,00 $ 14,70% Planeamiento urbanístico 40,80% 6,00% 6 384.050.983,00 $ 16,11% Proyección de redes matrices de servicios públicos 39,50% 6,37% 7 335.607.886,00 $ 6,74% Diseño geométrico de la red vial arterial propuesta 38,00% 2,56% 8 124.377.665,00 $ 4,83% Programa de ejecución y financiación 26,00% 1,26% 9 111.758.457,00 $ 4,63% Consulta y socialización con propietarios 75,00% 3,47% 10 199.488.201,00 $ 7,57% Documento de caracterización y manejo ambiental 100,00% 7,57% 11 177.930.212,00 $ 6,87% Cartografía soporte 41,67% 2,86% 12 8.593.752,00 $ 0,33% Proyecto de decreto 63,15% 0,21% 63,36% SUBTOTAL PRODUCTO CUMPLIMIENTO PRODUCTOS DE LA CONSULTORÍA Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 22 7.6.22.
Si bien en la demanda el extremo actor solicitó la práctica de un dictamen pericial, en la audiencia inicial celebrada el 18 de octubre de 2023 se negó el decreto de esta prueba17, en atención a que no se solicitó debidamente ni mucho menos se aportó, sino que se limitó a reconocerse como la recepción de testimonios. 7.6.23. Por este motivo, si bien el expediente cuenta con nutrido material documental, no existe un baremo, una metodología, que permita, bajo un análisis técnico en las materias del contrato, determinar el auténtico grado de cumplimiento del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014, pues los informes de interventoría, como ya se dijo, no cuentan con peso demostrativo eficiente. 7.6.24.
Y es que, en este tipo de escenarios, es claro que quien pretende la liquidación debe demostrar adecuadamente el cumplimiento de las obligaciones a su cargo para justificar el balance de cuentas, máxime cuando el nivel de experticia es alto. 7.6.25. Además de las documentales y todo el expediente contractual, la parte demandante acudió a la práctica de algunos testimonios para demostrar el efecto de sus pretensiones, que fueron recaudados en la audiencia de pruebas celebrada los días 31 de octubre y 1 de noviembre de 202318.
A continuación, se extraen los elementos relevantes de cada intervención: Álvaro Alexander Álvarez Becerra Arquitecto Manifestó haber participado en el apoyo a la supervisión para la revisión de los productos entregados en 2021. Se hizo una propuesta que se socializó con el consultor para llegar a un acuerdo ya que aunque la interventoría había certificado un 100% la revisión daba solo un 68%.
Pero nunca se llegó a un acuerdo. Álvaro Díaz Granados Ingeniero Civil Manifestó que los trabajos habían sido avalados por la supervisión y la interventoría. Además, indicó que los productos entregados estaban siendo utilizados en el municipio. 17 Archivo “084_AUDIENCIA_2211100ACOAUDIEN”, expediente digital SAMAI. 18 Archivo “102_AUDIENCIA_2211100ACOAUDIEN”, expediente digital SAMAI.
Grabaciones disponibles en los enlaces: https://playback.lifesize.com/#/publicvideo/28cb7b90-8524-468f-a98b- 79bd3840a54c?vcpubtoken=05694132-c906-457e-a8cc-91e0180dd1a8 https://playback.lifesize.com/#/publicvideo/a4dca18d-2b89-4db6-ad47- 3d1af5c11806?vcpubtoken=d3a50a95-71d9-4322-877b-47c76116e784 Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 23 William Aponte Rodríguez Ingeniero Catastral En su intervención básicamente expuso las funciones que cumplía en labor de elaboración de cartografía para lo requerido en el contrato; además, indicó que el municipio de Yopal realizó observaciones durante la ejecución contractual y otras con posterioridad, pero todo fue contestado.
Tadeo Sanabria Arquitecto Indicó que colaboró con los estudios de diseño urbanístico en la labor contractual, que se requirió, adicionalmente, la valoración de predios, pero todo fue entregado al municipio. También manifestó que los diseños entregados habían sido utilizados en la academia y en otros procesos contractuales.
María del Pilar Talero Páez Arquitecta Representante legal de la Sociedad Colombiana de Arquitectos - Seccional Casanare Explicó las características de un plan parcial, como instrumento articulador del ordenamiento territorial; técnicamente el municipio dio viabilidad de cumplimiento de los productos y Corporinoquia lo avaló. Además, existió un acto de suspensión en el que se indicó que el producto está terminado en 95%.
También hubo factibilidad por la empresa de servicios públicos. Sin embargo, cuando se le inquirió sobre si tenía o no conocimiento del cumplimiento del contrato, manifestó que no tenía certeza sobre ello porque no participó en el proceso contractual. Lo que informó se fundamentaba en la información que publicada en el SECOP. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 24 Finalmente, indicó que la Sociedad de Arquitectos no participó en la etapa de liquidación del contrato.
Albeiro Antonio Porras Álvarez Ingeniero sanitario y ambiental Manifestó que la UT recibió el concepto de factibilidad por parte de la EAAAY Julie Angélica Páez Ingeniera civil En octubre de 2019 el municipio presentó el plan parcial ante Corporinoquia, pero no es que se presente como tal el Plan, sino que lo que radica es un acto administrativo en el que el municipio certifica que el plan cumple con todos los requisitos de ley y este se presenta con todos los soportes, especialmente la cartografía. En el caso particular no se concretó porque la entidad le solicitó al municipio en el año 2020 un estudio de amenazas al que se hacía referencia en el plan, pero no fue entregado porque, según lo que informó el municipio obedecía a un contrato que no se había liquidado y por lo mismo solicitó el retiro de los documentos del Plan Parcial y por ende de la concertación, por lo cual en el 2021 lo devolvió y declaró desistido el trámite. 7.6.26.
Como puede apreciarse, si bien los testigos acreditaron ser profesionales en las materias de la consultoría contratada por el municipio, sus testimonios solo apuntaron a indicar ciertas circunstancias del período de ejecución contractual y de la fase de liquidación, además de puntos sobre los conceptos que tuvieron que obtenerse por parte de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal y Corporinoquia. 7.6.27.
Sin embargo, no aportaron ninguna certeza sobre la forma del cumplimiento ni los elementos técnicos para su medición, por lo que estas pruebas no tienen valor para el efecto pretendido en la demanda, en cuanto no pueden llevar al convencimiento Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 25 necesario para establecer con precisión, cuales ítems y los porcentajes de ejecución respectivos, con la exactitud de cada una de las labores adelantadas, de manera que son afirmaciones genéricas, que debieron recibir soporte mediante un experticia que constatara lo dicho, pues ante la especialidad de los componentes de la consultoría, se requería cuantificar cada producto por ítem contratado, con evaluación de los avances respectivos, su equivalencia en pesos y porcentaje cumplido, para precisar la amortización del anticipo y el saldo a cargo de la administración, si lo hubiere. 7.6.28.
Por demás, no existe otro material probatorio en el expediente y, al valorar en conjunto todo el recaudo, para la Sala no hay posibilidad de establecer el cruce de cuentas definitivo, porque los informes de interventoría no resultan creíbles frente a las objeciones presentadas por la supervisión y, a su vez, el ya citado Informe Final que fue aportado por la parte demandada no puede ser tenido en cuenta como una pericia, pues no se sometió a contradicción y, como prueba documental, no permite una valoración idónea, pues se desconocen sus fundamentos técnicos; finalmente, como ya se dijo, los testimonios no aportan ningún elemento de juicio de cara a la liquidación del contrato, al cumplimiento total del mismo con la desagregación pertinente por componente y en el porcentaje de ejecución, se insiste. 7.6.29.
Ahora, los argumentos de la parte demandante según los cuales se endilgaba responsabilidad al municipio de Yopal por las múltiples suspensiones y por la tardanza en la obtención de los conceptos de favorabilidad y/o sustentabilidad de parte de la EAAAY y de Corporinoquia, además de la presunta desidia de las administraciones municipales, no están llamados a prosperar, toda vez que, recuérdese, este extremo procesal no demandó el incumplimiento, pues ninguna pretensión declarativa se formuló en este sentido, por lo que no es objeto de litigio en este medio de control. 7.6.30.
En consecuencia, emitir pronunciamiento sobre los presuntos incumplimientos atentaría contra el principio de congruencia de la decisión judicial, en los términos del artículo 281 de la Ley 1564 de 2012: “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 26 sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio”. 7.6.31.
En consonancia, el Consejo de Estado ha conceptuado sobre la congruencia: “2.2. El fallo extra petita se presenta cuando el juzgador se pronuncia sobre asuntos que no fueron pedidos en la demanda o cuando se profiera condena contra el demandado por causa diferente a la invocada en la demanda, pues estos procederes están proscrito (sic) en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, como un desarrollo del principio procesal de congruencia, de acuerdo con el cual la sentencia debe guardar consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda y con su contestación, así como con las excepciones que aparezcan probadas de conformidad con la ley.
Si bien esta regla admite ciertas excepciones, como lo es la declaración oficiosa de la nulidad absoluta del contrato y de las excepciones, entre otras, estas deben estar previstas en la ley”19 (resaltado fuera de texto). 7.6.32. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra improcedente liquidar en favor del demandante el saldo presuntamente ejecutado y no pagado por parte del municipio de Yopal. 7.7.
Saldo por mayor permanencia y dedicación 7.7.1. La pretensión tercera de la demanda reclamó “a título de mayor permanencia con fundamento en la suscripción de la prórroga 1 de 16 de marzo de 2018 por cuatro (4) meses, la prórroga 2 de 31 de mayo de 2019 por tres (3) meses y la prórroga 3 de 30 de agosto de 2019 por tres (3) meses que consolidó un mayor tiempo de ejecución por prórrogas de diez (10) meses el derecho de pago por la suma de CIENTO CINCO MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($105.200.000) COP”. 7.7.2.
En el expediente obran copias de las prórrogas suscritas los días 16 de marzo de 201820 (4 meses), 31 de mayo de 201921 (3 meses) y 30 de agosto de 201922 (3 meses). 7.7.3. En la prórroga 1, es decir, la suscrita el 16 de marzo de 2018, se estableció lo siguiente: “-5). La Unión Temporal Plan Parcial Yopal 2015, ha presentado una solicitud de prórroga de fecha 6 de marzo de 2018, siendo avalada y viabilizada por la interventoría, es decir, el equivalente a cuatro (4) meses, así como una adición presupuestal equivalente a la suma de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE ($ 200.000.000,00); argumentando que se necesita el Estudio Básico de Gestión del Riesgo, como se establece en el Decreto Único Reglamentario N° 1077 de 2015, como insumo que permita definir áreas con condición de amenaza, las áreas con condición de riesgo y las medidas de intervención, orientadas a 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia de 22 de mayo de 2024 en medio de control de controversias contractuales con radicado 27001-23-31-000-2003-00828-01 (61602). C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 20 Archivo “180316 Prorroga 01”, expediente digital SAMAI. 21 Archivo “190531 Prorroga 02”, expediente digital SAMAI. 22 Archivo “190830 Prorroga 03”, expediente digital SAMAI.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 27 establecer restricciones y condicionamientos mediante la determinación de normas urbanísticas, el cual, según indican y da viabilidad la interventoría, no habría sido incluido dentro del valor estimado contractualmente, en atención a los profesionales especialistas en esa área.
Sin embargo, EL MUNICIPIO solo dará aprobación y viabilidad a su solicitud de prórroga en el tiempo solicitado como estimado para el adecuado cumplimiento de la consultoría” (resaltado fuera de texto). 7.7.4. En las prórrogas 2 y 3, únicamente se hizo referencia a adición en tiempo, sin indicar solicitud de adición en monto. 7.7.5.
La Sala establece las siguientes conclusiones, con base en la pretensión de la demanda: 7.7.6. Si bien en la primera solicitud de prórroga se pidió también adición en dinero, el municipio demandado no aprobó esta última, sin que la parte demandada manifestara reparo, por lo que, en aplicación del principio de buena fe (artículo 83 constitucional), las partes acordaron únicamente adición en plazo, ocurriendo lo mismo con las prórrogas 2 y 3. 7.7.7.
El alegato de mayor permanencia y dedicación en obra sustenta su pertinencia en el incumplimiento del contrato, en cuanto el contratante obligó a su contratista a ejecutar actividades extendidas en el tiempo por culpa de aquél. En este punto, la Sala reitera que debía existir una pretensión de incumplimiento del contrato que justificara el estudio de estos presuntos mayores tiempos en obra, lo que no ocurrió. 7.7.8.
La parte demandante no explicó la razón técnica que justificara el reconocimiento de la suma de ciento cinco millones doscientos mil pesos ($ 105.200.000,00). En los fundamentos de las pretensiones se limitó a transcribir apartes jurisprudenciales referentes al desequilibrio de la ecuación contractual, al incumplimiento y a los hechos tardíos, pero sin soporte fáctico alguno. 7.7.9.
Bastan, entonces, estas razones para resolver desfavorablemente esta pretensión. 7.8. Lucro cesante 7.8.1. El extremo demandante solicitó se condenase por la suma de ciento cincuenta millones de pesos ($ 150.000.000,00), “por concepto de lucro cesante por la pérdida que han sufrido mis representadas para contratar en otras entidades al no poder acreditar su experiencia, al haberse impedido la liquidación del contrato, por parte de la entidad contratante, así como también por el paso del tiempo que ha transcurrido sin que la Unión Temporal representada, hubiese percibido su contraprestación completa, y todos aquellos conceptos asociados a daño emergente y lucro cesante que resulten probados”. 7.8.2.
En igual sentido que la pretensión anterior, no se expuso una pretensión de incumplimiento y, de otra parte, el perjuicio material solicitado no se presume, sino que requiere prueba, por lo que este extremo procesal no aportó sustento alguno que justificase la cifra reclamada y, se Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 28 insiste, la liquidación del contrato no se extiende a este eventual reconocimiento (supra considerandos 7.6.30, 7.6.31.). 7.9.
Las excepciones de la parte demandada 7.9.1. Como ya se expuso con anterioridad (supra considerando 7.6.8.), bien pudo el municipio demandado demandar a su vez en reconvención, si a bien hubiere tenido alegar los supuestos incumplimientos contractuales, si a su juicio hubiere encontrado que efectivamente la demandante incurrió en enriquecimiento sin causa, como fue expuesto en una de sus excepciones, de acuerdo con el informe final de supervisión al que ya se ha hecho suficiente referencia. 7.9.2.
En todo caso, también debe resaltarse que el objeto de litigio está limitado a las pretensiones que son claramente indemnizatorias de la parte demandante en el marco de la liquidación judicial del contrato y sobre las que ya se ha resuelto. 7.9.3. De otro lado, la excepción de contrato incumplido, bajo la cual este extremo procesal buscaba demostrar justamente lo contrario, es decir, el cumplimiento de las cargas contractuales por parte del municipio de Yopal, tampoco está llamada a prosperar, pues el incumplimiento no estaba sometido a control judicial y, de nuevo, la parte demandada solo se avino a acordar la liquidación judicial. 7.9.4.
Sobre este último aspecto, el municipio de Yopal tampoco aportó material probatorio suficiente para poder liquidar el contrato de consultoría, toda vez que no dotó de credibilidad al informe final de supervisión, al no haberlo sometido a contradicción en debida forma ni haber expuesto técnicamente, ítem por ítem, el reparo hecho. 7.9.5.
En este aspecto cobra especial relevancia la obligación de las partes respecto de la carga de la prueba, como lo exige el artículo 167 del Código General del Proceso, que es la fuente de la asignación judicial de lo pretendido y no debe ser suplida esta carga por parte del operador judicial: “La carga probatoria modernamente se asienta en una triada que opera como máxima que soporta el deber probatorio de las partes y que proviene del derecho civil clásico (Art. 1757 del C.C.), a saber: Onus probandi incumbit actori: El actor tiene el deber de probar el hecho que invoca como soporte de su pretensión. Reus, in excipiendo, fit actor: el demandado que contradice la pretensión del actor, a su vez, se hace demandante, ante la urgencia de probar el hecho que le sirve de excusa.
Actore non portante, reus absolvitur: El demandado queda exonerado de la obligación cuando, propuesta su excepción a la pretensión del actor, éste se muestra incapaz de contradecirlo, probando la vigencia de su causa. (…) Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 29 Debe recordarse que el onus probandi en relación con cada pretensión procesal incumbe a las partes (artículo 177 del C.P.C.) y que el principio de reparación integral (artículo 13 de la Carta Política y 16 de la Ley 446 de 1998) no sugiere, como al parecer entiende el apoderado de la parte actora, que ese deber probatorio se traslade hacia el juez de daños.
Del mismo modo, pese a que la equidad es un criterio rector que busca solucionar la tensión que se presenta entre el deber ser procesal y la realidad que vive la víctima, ello tampoco puede ser entendido como un sucedáneo de la debida aportación probatoria o el apoyo de una función ex officio llevada al extremo en el sentido de considerarse que es el juez el que debe activar su poder probatorio para cubrir el déficit suasorio en el que puede incurrir el demandante”23 (Resaltado fuera de texto). 7.9.6.
Los principios reseñados por la jurisprudencia en cuanto a la carga de la prueba cobran especial vigencia en el asunto puesto bajo estudio, toda vez que el hecho de que las partes pretendan la liquidación del contrato, ello no les exime de la carga procesal de acreditar los aspectos de disenso, de manera técnica y no únicamente sobre la base de las documentales y de los testimonios traídos a colación; también es de relevancia destacar que ni las pretensiones, ni las excepciones resultaron probadas, porque, simplemente, ni siquiera los mismos contratantes tuvieron certeza sobre el estado de los productos entregados a la administración municipal. 7.9.7.
En conclusión, la Sala advierte que no se encuentra debidamente soportada la pretensión de liquidación judicial del Contrato de Consultoría número 1609 de 2014, lo que hace imposible acceder a lo pedido en la demanda, pese a que también el extremo demandado se aunó a esta pretensión. Al respecto, el Consejo de Estado ha establecido: “46.
El artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, en el marco del medio de control de controversias contractuales, es posible que se formule la pretensión de liquidación judicial. Al margen del régimen jurídico aplicable al respectivo negocio, esta previsión normativa debe ser leída de manera coherente y concordante con el objeto que define la labor de esta jurisdicción, lo que supone, a su vez, que la demandante tiene la carga de expresar con claridad la causa que soporta ese pedimento, la cual, por lo dicho, debe estar determinada por el conflicto que espera sea resuelto en instancias judiciales a través de la definición del balance final de cuentas, pues no hacerlo así conduciría a contravenir la teleología que la inspira, al imponer al juez por esta vía la labor de ejecutar las obligaciones que corresponde a las partes vinculadas en la relación negocial, y no la de administrar justicia solucionando de manera definitiva las controversias que se pongan a su conocimiento, que es la que conforme a la ley le corresponde”24 (Resaltado fuera de texto). 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 1 de agosto de 2016 en medio de control de reparación directa con radicado 47001- 23-31-000-2003-00961-01(35953). C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Véase también Sección Tercera. Subsección C. Providencia de 28 de mayo de 2015 en acción de reparación directa con radicado 25000-23-26-000-2002-00396-01(32418).
C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Providencia de 17 de junio de 2024 en medio de control de controversias contractuales con radicado 250002336000 201900758 01(67395). C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 30 7.9.8.
Esto conlleva a negar las pretensiones de la demanda, al no ser posible establecer los parámetros para liquidar el contrato y no encontrar justificados los montos reclamados, por la falta de precisión y técnica. 7.9.9. De acuerdo con la negativa de las pretensiones, la Sala advierte innecesario emitir pronunciamiento sobre la responsabilidad derivada del llamamiento en garantía efectuado por la demandada respecto de la Compañía de Seguros Generales Suramericana S.A. 7.9.10.
Por último, la Sala también debe resaltar que, en el ejercicio volitivo de las partes, en aplicación del principio de la Buena Fe contractual y los fines de la administración pública, si bien feneció la oportunidad para que el municipio de Yopal pudiera liquidar unilateralmente el contrato, lo cierto es que el cruce definitivo de cuentas puede hacerse aun bilateralmente, a efecto de que sea constatable de manera efectiva el grado de cumplimiento y las contraprestaciones debidas entre los sujetos procesales: “Dado que, en el presente asunto, tanto Fontic como Fonade, en sus respectivas demandas ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, solicitaron que la autoridad judicial efectuara la liquidación del contrato interadministrativo, es claro, según lo indicado, que dichas entidades no tienen actualmente competencia para liquidar ese acto jurídico, total o parcialmente, ya sea de consuno o bien unilateralmente, en el supuesto de que alguna de ellas pudiese liquidarlo de esta forma.
Ahora bien, lo anterior no impide que las partes puedan llegar a acuerdos y arreglos, en virtud de los cuales convengan cifras o circunstancias relacionadas con la ejecución del contrato; solucionen las discrepancias o controversias que puedan tener, e, incluso, acuerden pagar y recibir, en determinadas condiciones, obligaciones insolutas surgidas de la celebración y ejecución del contrato, como ya se explicó. Más aún, la Sala estima procedente el acuerdo de las partes sobre la forma de liquidación del contrato y el resultado de tal operación en los términos señalados.
En efecto, la falta de competencia actual de Fonade (hoy en día ENTerritorio) y Fontic para liquidar, de consuno, el contrato interadministrativo 667/215085 de 2015, no impide que dichas entidades lleguen a acuerdos sobre las circunstancias y el balance de la ejecución del contrato; elaboren un proyecto de liquidación; lleguen a otros acuerdos; formalicen este arreglo mediante una transacción o conciliación, y realicen pagos que correspondan a prestaciones realmente ejecutadas.
En ese orden, la Sala reitera lo ya expuesto, en el sentido que puede elaborarse directamente el proyecto de liquidación del contrato en forma bilateral, dentro del plazo establecido en la ley, como contenido de la transacción, pero condicionando su validez al desistimiento que las partes presenten de sus respectivas demandas judiciales, incluyendo la pretensión de liquidación judicial del contrato, y a la aceptación de dicho desistimiento por parte de la autoridad judicial que conoce el proceso.
Lo anterior, sin perjuicio de que las partes consideren pertinente poner el proyecto Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 31 de liquidación al trámite de liquidación del juez25”.
(Resaltado fuera del texto original) 7.10. Pretensiones subsidiarias 7.10.1. De manera breve, la Sala considera pertinente hacer referencia al acápite que la parte demandante denominó peticiones subsidiarias inescindibles, en los siguientes términos: “PRIMERA. Que se analice por parte del despacho si es procedente la compulsa de copias ante la Procuraduría por la “presunta indebida planeación” al sujetar el avance de sus contratos a que de forma primaria se obtuvieran los productos de otros contratos suscritos, hechos del príncipe probados y ratificados por el municipio a los cuales se sometió a los consultores y que causaron serio desequilibrio financiero al constituir graves afectaciones por la obligación de permanencia de PRODUCTO DE SU NEFASTA PLANIFICACIÓN CONLLEVA A LA SUSCRIPCIÓN DE 17 SUSPENSIONES y TRES (3) prorrogas en tiempo sin adición en recursos que al final de la ejecución consolidaron un tiempo de ejecución efectivo del contrato MIL SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO (1.745) DIAS, se insiste sin adición alguna de recursos a los originalmente convenidos.
SEGUNDA. Que se analice por parte del despacho si es procedente la compulsa de copias contra quien hubiere ejercido la supervisión del contrato que niega la validez de los productos entregados muy a pesar de haberse certificado un avance del 95% por los anteriores supervisores y por la negativa en el trámite de liquidación como quiera que la omisión a liquidar es contraria a la realidad del serio trabajo adelantado y el posible uso de los productos entregados puede constituir un abierto DETRIMENTO PATRIMONIAL – INCUMPLIMIENTO EN LAS FUNCIONES PÚBLICAS DEL URBANISMO conforme lo indica la ley 388 de 1997 que en su artículo 3 establece que “El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines: 1.
Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios. 2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. 3.
Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural. 4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales”. 7.10.2. La defensa del municipio de Yopal aportó como prueba copia del Auto de 24 de agosto de 2020, proferido por la oficina de control interno disciplinario de la Alcaldía de Yopal, por el cual se trasladó por competencia 25 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto emitido el 20 de mayo de 2021 con radicado 11001-03-06-000-2019-00052-00(PL00001). C.P. Álvaro Namén Vargas. Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 32 la queja disciplinaria a la Procuraduría Regional de Casanare, respecto de las eventuales conductas impropias de quienes ejercieron el cargo de Director de la Oficina Asesora de Planeación del municipio de Yopal y, además del interventor y del contratista en los contratos 1608 y 1609 de 2014. 7.10.3.
Al respecto, como ya se ha reiterado, en este medio de control no se analizó la conducta constitutiva de incumplimiento, la Sala considera prudente remitir copia de la sentencia a la Procuraduría General de la Nación – Regional Casanare, a fin de que se verifique el trámite impartido al traslado de la queja a la que se hizo referencia y, si no se ha concluido, se proceda con el impulso respectivo, en el marco de sus competencias.
VIII. COSTAS 8.1.1. Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios. 8.1.2.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas en esta instancia. 8.1.3. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia.
TERCERO: ORDENAR la devolución del saldo de gastos a la parte demandante, en caso de haberse consignado.
CUARTO: Por Secretaría, REMITIR copia de la sentencia a la Procuraduría General de la Nación – Regional Casanare, a fin de que se verifique el trámite impartido al traslado de la queja efectuada por Auto de 24 de agosto de 2020, proferido por la oficina de control interno disciplinario de la Alcaldía de Yopal y, si no se ha concluido, se impulse su adelantamiento, en el marco de sus competencias QUINTO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación, como lo dispone el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011.
Tribunal Administrativo de Casanare Expediente 85001-2333-000-2022-00111-00 Fundación Para la Educación y el Desarrollo Regional – Vita y Otros vs. Municipio de Yopal Controversias Contractuales Sentencia 33 SEXTO: Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR las diligencias, previas las anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de 12 de septiembre de 2024, acta número 63) NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA JPMP