85001-23-33-000-2023-00068-00 · Administrative Court of Casanare

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal- Casanare, once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 85001-2333-000-2023-00068-00 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE CONSTITUCIONALIDAD REFERENDO MUNICIPAL DEROGATORIO MUNICIPIO DE PAZ DE ARIPORO ASUNTO 1.

La Sala ejercerá el control automático de constitucionalidad del asunto de la referencia conforme al artículo 21(b) de la Ley núm. 1757 de 2015 “por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.”

HECHOS 2. Son situaciones fácticas relevantes las que se compendian a continuación. 2.1. El Concejo municipal de Paz de Ariporo, expidió Acuerdo número 500.02-023 del 30 de diciembre de 2022 por el cual confirió́ facultades pro tempore a la alcaldesa para crear y constituir una sociedad de economía mixta que se encargue de la prestación integral del servicio de alumbrado público que permita la modernización expansión, repotenciación, obras exclusivas de alumbrado público, administración, operación, mantenimiento, iluminación navideña y desarrollos tecnológicos asociados al mismo.1 2.2.

Según constancia expedida por la Secretaría Ejecutiva de la Alcaldía de Paz de Ariporo, el acuerdo fue sancionado por la alcaldesa el 3 de enero de 2023 y publicado entre 4 al 6 de enero del mismo año, mediante fijación de avisos en la alcaldía y en la personería del municipio.2 2.3. La justificación del referendo es la siguiente: “1.

Que la constitución política en su art. 103 define los mecanismos de participación ciudadana, reglamentados en la ley 1757 de 2015. dentro de los cuales se encuentra el referendo derogatorio. 2.⁠ ⁠Que el concejo municipal de paz de Ariporo-Casanare, aprobó con siete votos a favor y seis en contra, el proyecto de acuerdo no. 300.47.1-027 del 20 de diciembre del 2022 "mediante el cual confieren facultades protempore, a la alcaldesa del municipio de Paz De Ariporo-Casanare, para la creación y constitución de una sociedad de economía mixta, para la prestación integral del servicio del alumbrado público que permita la modernización, expansión, 1 (páginas 64 a 73, cons. 015, expediente digital) 2 (75 a 77, cons. 015, expediente digital) 2 repotenciación, obras exclusivas del alumbrado público. administración, operación, mantenimiento, iluminación navideña y desarrollo tecnológicos asociados al mismo" 3.⁠ ⁠Que dicho proyecto de acuerdo municipal no contó con la legitimidad ciudadana; por el contrario, durante su trámite fueron objeto de manifestaciones de rechazo ciudadano en diferentes formas y escenarios. 4.⁠ ⁠Que el proyecto de acuerdo municipal no. 300.47.1-027 del 20 de diciembre de 2022, no conto con un estudio técnico rigoroso de factibilidad y viabilidad que justifique la autorización a la alcaldesa para la creación de una empresa de economía mixta para el manejo del servicio de alumbrado público. 5.⁠ ⁠Que el documento técnico del proyecto de acuerdo, hoy acuerdo municipal no. 500.02-023 del 30 de diciembre de 2022 no fue socializado a la comunidad debidamente. 6.⁠ ⁠Que de manera voluntaria y libre, ciudadanas y ciudadanos decidimos solicitar el mecanismo de participación ciudadana referendo derogatorio, para que de manera democrática y pacífica, sea convocado el pueblo y este decida directa y soberanamente la suerte del acuerdo municipal no. 500.02-023 del 30 de diciembre de 2022.” 2.4.

La pregunta del referendo derogatorio: “Deroga usted el acuerdo no. 500.0223 del 30 de diciembre del 2022 "mediante el cual confieren facultades protempore, a la alcaldesa del municipio de paz de Ariporo-Casanare, para la creación y constitución de una sociedad de economía mixta, para la prestación integral del servicio del alumbrado público que permita la modernización, expansión, repotenciación, obras exclusivas del alumbrado público. administración, operación, mantenimiento, iluminación navideña y desarrollo tecnológicos asociados al mismo" 2.5.

La Registraduría, previa revisión del mecanismo constitucional referido, expidió́ los siguientes actos administrativos: a.- Resolución núm. 1 del 16 de febrero de 2023, por la cual se reconoce el Promotor / Vocero de un Referendo derogatorio del orden municipal y se inscribe el Comité́ Promotor.3 b.- Resolución núm. 4 del 4 de septiembre de 2023, por la cual se certifica el número total de apoyos consignados, validos, nulos y el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales exigidos para la propuesta de un mecanismo de participación democrática municipal denominada REFERENDO DEROGATORIO AL ACUERDO MUNICIPAL No. 500.02-023 DEL 30 DE DICIEMBRE DE 2022 MUNICIPIO DE PAZ DE ARIPORO radicado bajo el consecutivo RD-2023-07-001- 46-680.

TRÁMITE PROCESAL 3. Por auto del 26 de septiembre de 2023 se avocó el conocimiento del referendo derogatorio, se fijó el expediente en lista por el termino de 10 días y, surtidas las notificaciones de rigor, fue recibido el concepto del Ministerio Público. 3.1. El 2 de noviembre de 2023 fue dictada sentencia que declaró constitucional el proyecto de acuerdo derogatorio. 3.2.

El H. Consejo de Estado, en sentencia de tutela del 6 de junio de 2024, dejó sin efectos el fallo del 2 de noviembre y ordenó dictar un fallo de 3 (8 a 11, cons. 001, expediente digital) 3 reemplazo conforme a los derroteros contenidos en la dicha sentencia constitucional. 3.4. En providencia del 26 de junio de 2024 este Tribunal dispuso obedecer y cumplir lo dispuesto por el Consejo de Estado y que, vencido el término, ingresara el proceso al Despacho para proveer.

Como el máximo tribunal contencioso administrativo ordenó dictar fallo de reemplazo, por lo que no se retrotrajo el proceso a fases anteriores, y no se hace necesario nuevo concepto del Ministerio Público. 3.5. Ejecutoriada la providencia de obedecimiento, se proferirá la sentencia de rigor. CONSIDERACIONES PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES Y PRESUPUESTOS PROCESALES 4.

Visto el trámite procesal y conforme al artículo 207 de la Ley núm. 1437 de 2011 y 132 del C.G.P, no hay demérito procesal generador de nulidad. Por el contrario, fue cumplido el procedimiento de la Ley núm. 1757 de 2015, “por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática.” COMPETENCIA 5.

Este Tribunal es competente para conocer del presente medio de control por la naturaleza del asunto acorde con las previsiones del literal b, del artículo 21 de la Ley núm.1757 de 2015. CASO CONCRETO REFERÉNDUM 6. Mecanismo de votación y consulta ciudadana que se verifica regularmente y que es objeto de disciplina constitucional en torno a la aprobación o rechazo referente a la creación, modificación, derogación o abrogación de normas.

La figura permite que el elector comparta de manera complementaria la facultad legislativa o normativa de los cuerpos de representación popular y otorgar mayor legitimidad a las prácticas legislativas o normativas. Se considera el principal instrumento de democracia directa ya que la ciudadanía participa en el proceso decisional en el ámbito del diseño normativo. 6.1.

El referéndum según sus efectos puede ser constitutivo o aprobatorio, modificativo o abrogativo, es decir, constituyente (para aprobar una norma ), modificativo (para cambiar una norma) o derogatorio (para dejar sin vigencia una norma); 2) por su naturaleza jurídica es obligatorio o facultativo; y, 3) por su origen es popular, o gubernativo. 6.2.

Es de notar que la Ley núm. 134 del 31 de mayo de 1994 “por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana” en el artículo 3.º define al referendo “como la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente” Por su parte el artículo 4.º ibidem establece que el referendo derogatorio es el sometimiento de un “acuerdo (…) en algunas de 4 sus partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que este decida si lo deroga o no.” 6.4.

Este mecanismo conforme al artículo 3.º de la Ley núm. 1757 de julio 6 de 2015 “por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática”, permite clasificar al referendo como un mecanismo de participación ciudadana de origen popular al ser avalados por firmas ciudadanas. 6.5.

Es de anotar que las leyes núms. 194 de 1994 y 1757 de 2015 sobre mecanismos de participación ciudadana refieren un procedimiento común (salvo el cabildo abierto), el cual se compendia así Origen del mecanismo Definición Principales cambios (Ley 1757 de 2015 Art 4 a 21) a. Conformación de promotores o comité́ promotor - Ser ciudadano en ejercicio. - Ser organización social, partido o movimiento político con personería jurídica que mediante acta de sesión demuestre la conformación del comité́ promotor por mayoría de integrantes.

No requiere exigencia del respaldo de los ciudadanos inscritos en el censo electoral para ser promotor. b. Designar voceros - Cuando el promotor es un ciudadano, él mismo será́ el vocero. - Cuando es una organización social, partido o movimiento político, el Comité́ Promotor designará un vocero. Es el responsable de las actividades administrativas, financieras de campaña. c. Registro de propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana - Inscripción ante la Registraduría Nacional del Estado Civil en formulario diseñado. - El registrador correspondiente asignará un número consecutivo de identificación a las propuestas y la fecha de su inscripción. - Publicación en la página web de la Registraduría. La inscripción de iniciativas podrá́ realizarse a través de medios electrónicos, en cuyo caso deberá́ utilizarse lenguaje estándar de intercambio de información en el formulario. d. Recaudo firmas ciudadanas según formulario establecido. - Verificación de cumplimiento de requisitos por la Registraduría Nacional del Estado Civil. - El Registrador dispondrá́ de quince días (15) para la elaboración y entrega de los formularios - En un plazo de seis (6) meses se debe realizar la recolección de los apoyos ciudadanos con base En el caso de la iniciativa popular se incrementa la exigencia establecida en la Ley 134 de 1994 que disponía un apoyo del cinco por ciento (5%) del censo electoral. 5 en el formulario entregado por el Registrador. - Este plazo podrá́ ser prorrogado, en caso de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente acreditado, hasta por tres meses más, en la forma y por el tiempo que señale el Consejo Nacional Electoral. e. Presentación formularios debidamente diligenciados con los apoyos ciudadanos, al Registrador del Estado Civil correspondiente - El promotor presentará los formularios debidamente diligenciados. - La Registraduría del Estado Civil procederá́ a verificar los apoyos en un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días calendario. - Vencido el plazo sin que se haya logrado completar el número de apoyos requeridos, la propuesta será́ archivada Se unifica el procedimiento a seguir por el promotor y comité́ promotor de la iniciativa. f. Entrega estados contables campaña de recolección de apoyos de cualquiera de los mecanismos de participación ciudadana. - El Consejo Nacional Electoral fijará anualmente las sumas máximas de dinero que se podrán destinar en la recolección de apoyos a las propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana. - El Consejo Nacional Electoral fijará la suma máxima que cada ciudadano u organización podrá́ aportar a la campaña de recolección de apoyos sobre las propuestas de los mecanismos de participación ciudadana. - En los estados contables figurarán los aportes, en dinero o en especie, que cada persona natural o jurídica realice durante la campaña respectiva.

En la 1757 se requieren estados contables y en la Ley 134 requería el balance suscrito por un contador público juramentado Origen del mecanismo Definición Principales cambios g. Certificación - El respectivo Registrador del Estado Civil certificará el número total de respaldos consignados, el número de apoyos válidos y nulos y, finalmente, si se ha cumplido o no con los requisitos - No se certificará si no se han entregado los estados contables dentro del plazo contemplado en esta ley o cuando los estados contables reflejen que la campaña excedió́ los topes En la ley 134 si se excedía el monto máximo de dinero privado para las campañas de los distintos mecanismos de participación era causal de mala conducta pero no incidía en la certificación. Si el número de firmas no se ha cumplido y el plazo no se ha vencido en la ley 1757 se presentan formularios para la verificación, mientras que en la Ley 134 se expide un nuevo certificado 6 individuales y generales de financiamiento permitidos por el Consejo Nacional Electoral. h. Tramite de la solicitud de iniciativa ciudadana a la corporación pública respectiva. - La Registraduría correspondiente enviará a la entidad competente el articulado, la exposición de motivos del referendo, o de iniciativa legislativa y normativa de origen popular, o de consulta popular de origen ciudadano. - El nombre de la iniciativa, el de sus promotores y vocero, así́ como el texto del proyecto de articulado y su exposición de motivos, deberán ser divulgados en la publicación oficial de la correspondiente corporación. - Cuando un referendo aprobatorio de entidad territorial, obtenga apoyos ciudadanos superior al veinte por ciento (20%) del respectivo censo electoral, deberá́ procederse a su realización, previo concepto de constitucionalidad y no requiere ningún trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.

Incluye además de la iniciativa legislativa y normativa de origen popular, el referendo, y la consulta popular de origen ciudadano. i. Revisión previa de constitucionalidad. - Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse. - La revisión de constitucionalidad incluirá́ un periodo de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.

Incluye revisión previa de constitucionalidad para todos los mecanismos de participación de origen popular. j. Campañas sobre los mecanismos de participación ciudadana - Se podrán desarrollar campañas a favor, en contra y por la abstención a cada mecanismo, cuando aplique por parte del Gobierno, los partidos y movimientos políticos y las organizaciones sociales. - La campaña podrá́ realizase desde la fecha en la que la autoridad competente mediante decreto determine cuando se En la ley 134 se ofrecen espacios para quienes están a favor o en contra, pero no para la abstención. 7 realizará la votación sobre un mecanismo de participación ciudadana hasta el día anterior a la realización del mismo. - Los interesados deben notificar su intención ante el Consejo Nacional Electoral en un término no superior a 15 días contados a partir de la fecha en la que se publique el decreto de convocatoria. k. Votación sobre los mecanismos de participación ciudadana - Luego de cumplir con los requisitos y el procedimiento establecido en la presente ley, para el referendo, el plebiscito, la consulta popular y la revocatoria de mandato, se procederá́ a la votación popular.

La votación puede ser suspendida en estado de excepción y en esto coinciden las dos leyes, pero además en la Ley 1757 se agrega en el artículo 40 que en caso de emergencia económica también se puede suspender l. Adopción de la decisión - La decisión del pueblo será́ obligatoria en todo mecanismo de participación democrática cuando se cumpla con los requisitos establecidos en la Ley.

No se presentan diferencias 6.6. Visto lo anterior, seria del caso realizar un estudio de cada uno de los requisitos anteriores, recuérdese que el H. Consejo de Estado en la decisión de tutela del 6 de junio de 2024, en los expedientes acumulados110001031500020240044300/187400. M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves en su parte resolutiva dispuso: “Primero. Amparar los derechos fundamentales invocados por los representantes legales de la sociedad Servicio Integral de la Costa Caribe e Ingeniería, S. A. S., y de la Empresa Mixta de Alumbrado Público de Paz de Ariporo.

Segundo. Dejar sin efectos la providencia del 2 de noviembre de 2023, proferida por el proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del expediente 85001 23 33 000 2023 00068 00 (2023-001), y, en su lugar, conceder el término de 15 días para que expida una nueva decisión sobre la constitucionalidad del referendo derogatorio convocado en contra del Acuerdo 500.02-23 del 30 de diciembre del 2022 emitido por el Concejo Municipal de Paz de Ariporo, conforme a los derroteros desarrollados en el presente asunto.

Tercero. Ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil del municipio de Paz de Ariporo (Casanare) que suspenda el trámite del referendo RD-2023-07- 001-46- 680, hasta tanto el Tribunal Administrativo de Casanare se pronuncie nuevamente sobre su constitucionalidad.”(Resaltado fuera del texto original) 6.7. La precitada Corporación funda su decisión así: En este orden de ideas, en el asunto sub examine, la Sala estima que le asiste razón a las empresas tutelantes, en la medida en que el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante el auto del 2 de noviembre de 2023, proferido dentro del control previo de constitucionalidad del referendo derogatorio del Acuerdo 500.02-023 del 30 de diciembre de 2022, expedido por el Concejo Municipal de Paz de Ariporo, por medio del cual se le concedieron facultades pro tempore a la alcaldesa municipal de dicho ente para la creación de una sociedad de 8 economía mixta de alumbrado público, incurrió́ en defecto sustantivo, ya que desconoció́ e inaplicó la prohibición establecida en los artículos 29 de la Ley 134 de 1994 y 18 de la Ley 1757 de 2015, según las cuales, se itera, no se pueden adelantar mecanismos de participación ciudadana, como lo es el referendo, sobre asuntos que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes.” (Resaltado del texto original) 6.8.

Se precisa que el control automático de constitucionalidad de los referendos, fue diferido a los Tribunales Contenciosos Administrativos por el artículo 21(b) de la Ley núm. 1757 de 2015, bajo la estricta advertencia que “no se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales”. 6.9. Como bien sabido es, el referendo en un mecanismo de participación democrática, autorizado en el artículo 103 Constitucional4, con lo cual, bajo los auspicios propios de la soberanía popular y de la democracia participativa,5-6 cuya importancia es tal que se convierte en un derecho subjetivo de orden ius-fundamental justiciable, inclusive mediante mecanismos tan expeditos como la tutela y acciones electorales preferenciales con términos de sustanciación cortos, en las voces del artículo 40 ídem7 le permite al ciudadano, a más de ser apto para elegir y ser elegido, tener iniciativa normativa rememorando su poder originario como soberano popular, para participar o implicarse en la conformación, ejercicio y control del poder político. 6.10.

Sin embargo, el atributo de la soberanía popular no es una patente de corso para que el ciudadano realice o ejecute cualquier acto en sociedad, pues, el artículo 6 constitucional8 le implica a pesar de tener en su cabeza la cláusula general de libertad, por la cual, solamente le es permitido todo aquello que no está expresamente prohibido, sin que ello implique de ninguna manera un accionar por fuera de los canales institucionales, pues, no puede llegarse a la conclusión de la definición clásica de soberanía según 4 Constitución Política de Colombia.

“ARTICULO 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.” 5 Constitución Política de Colombia: “Preámbulo.

El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente:” (Resaltado fuera del texto original) 6 Constitución Política de Colombia.

“ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” Resaltado fuera del texto original) 7 ARTICULO 40.

“Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede(…) 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. (…) 5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.” 8 Constitución Política de Colombia ARTICULO 6o.

“Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.” 9 la cual el príncipe está absuelto de la ley9, pues es una situación contraria al Estado de derecho y al principio de legalidad, en consecuencia la ciudadanía debe someterse igualmente a la Constitución y la Ley, para así concluir que tampoco el pueblo está absuelto del ordenamiento jurídico. 6.11.

Colombia como Estado de derecho bajo un componente social, implica el sometimiento del poder y la autoridad al ordenamiento jurídico, entendido como la norma en su sentido formal y material, estos es, que no solo la ley expedida por el Congreso de la República (sentido formal) sino todas aquellas prescripciones de los órganos no legislativos (en particular, los actos del ejecutivo, corporaciones administrativas de elección popular) dotados de contenido normativo. 6.12.

Además no puede olvidarse que el Estado Colombiano además de derecho es constitucional y jerarquizado normativamente, lo primero porque la constitución es ley de leyes 10 es la máxima y suprema expresión normativa, asunto que implica una jerarquía entre los distintos tipos de normas, con lo cual, la carta política sirve de parámetro validador de la legalidad o juridicidad de toda norma de inferior categoría. 6.13.

Así las cosas, el control del referendo derogatorio bajo estudio, es una iniciativa popular normativa como mecanismo de participación ciudadana, porque es una propuesta de un grupo representativo de ciudadanos en un municipio, que promueven la aprobación de una regla jurídica cuyo objetivo es dejar sin efecto y vigencia un acuerdo municipal, que concedió facultades pro-tempore al alcalde del Municipio de Paz de Ariporo para constituir una sociedad de economía mixta para la prestación integral del servicio de alumbrado público. 6.14..

Como proyecto de norma sometida al control previo de constitucionalidad a cargo de este Tribunal, habilita a la judicatura para que este recaiga sobre aspectos de fondo y forma, porque ningún referendo resulta admisible si contraría la Constitución. 6.15. La Sala a continuación analizará, si el referendo derogatorio de unas facultades pro-tempore concedidas a la entonces alcaldesa de Paz de Ariporo para constituir una sociedad de economía mixta municipal, es una materia excluida de este mecanismo de participación ciudadana. 6.16.

Es de recordar, que toda la organización estatal en sus diferentes niveles bien sea nacional o territorial del nivel ejecutivo, tiene una estructura o cuerpo estamental a través de los cuales ejerce sus competencias para cumplir los fines del estado a través de la función administrativa bajo los principios del artículo 209 constitucional11. 9 Princeps legibus solutus est.

Significa que es soberano quien hace la ley pero a suv ez no esta obligado por ella. 10 Constitución Política de Colombia “ARTICULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.” 11 Constitución Política de Colombia.

“ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.” 10 6.17. En el caso de los municipios su organización se rige por el Decreto núm. 1333 de 1986 “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal, prescribe que las entidades descentralizadas del orden municipal se someten, “a las normas que contenga la ley y las disposiciones que en sus respectivas competencias dispongan los concejos municipales en lo atinente a su definición, características, organización, funcionamiento, régimen jurídico de sus actos, inhabilidades, incompatibilidades y responsabilidades de sus juntas directivas, de los miembros de éstas y de sus representantes legales.” 6.18.

A su vez el parágrafo del artículo 2.º del artículo de la Ley núm. 489 de 1998 “Por la cuál se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones," prescribe que, “las reglas relativas a los principios propios de la función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa, desarrollo administrativo, participación y control interno de la Administración Pública se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política.” (Resaltado fuera del texto original) Así las cosas, es necesario caracterizar las sociedades mixtas. 7.

Las sociedades de economía mixta 7.1. La Constitución Política se refiere expresamente a las sociedades de economía mixta en los artículos 150 numeral 712, 30013, 313 14 y transitorio 20, aunque no define su naturaleza jurídica ni el régimen aplicable a dichas entidades. 7.2. La Ley núm. 489 de 1998 establece, la estructura general de la administración pública nacional y entre otros lo referente a la rama ejecutiva del poder público, e incorpora en el sector descentralizado a las sociedades de economía mixta (artículos 38 y 68) definidas en el artículo 97 ibidem.15 12 Constitución Política de Colombia.

ARTICULO 150. ” Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.” 13 Constitución Política de Colombia ARTICULO 300. <Artículo modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo No. 1 de 1996.

El nuevo texto es el siguiente:> “Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas(…) 7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.” 14 Constitución Política de Colombia.

“ARTICULO 313. Corresponde a los concejos(…) 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” 15 Ley núm. 489 de 1998.

“Artículo 97. Sociedades de economía mixta. Las sociedades de economía mixta son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley.

“Las inversiones temporales de carácter financiero no afectan su naturaleza jurídica ni su régimen. 11 7.3. La Corte Constitucional en sentencia C-953 de 1999 al estudiar la constitucionalidad del artículo 97 estableció, que las sociedades de economía mixta son aquellas creadas o autorizadas por el legislador (en el orden nacional), las asambleas departamentales o los concejos municipales y distritales (en sus respectivos niveles), y cuyo capital se compone de aportes (distintos de inversiones temporales de carácter financiero) efectuados tanto por particulares como por entidades públicas de cualquier tipo, independientemente del porcentaje o grado de participación que el Estado tenga en dicho capital. 7.4.

En cuanto a su creación la Ley 489 reitera en varios apartes la necesidad de autorización por la ley, las ordenanzas o los acuerdos municipales o distritales, según el caso (artículos 49, 50, 69, 97 y 98), y el parágrafo del artículo 49 precisa que las entidades descentralizadas indirectas y las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, “se constituirán con arreglo a las disposiciones de la presente ley, y en todo caso previa autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden ”. 7.5.

Los artículos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998 disponen que las sociedades de economía mixta forman parte de la rama ejecutiva del poder público, en el sector descentralizado por servicios. A su vez el artículo 98 estatuye que el acto de constitución de esta clase de entidades debe indicar, entre otros puntos, el carácter nacional, departamental, distrital o municipal de la sociedad, así como su vinculación a un determinado organismo, para efectos del control administrativo por parte del sector central.

En el mismo sentido el artículo 50 de la citada ley específica que dichas sociedades estarán vinculadas a ministerios o a departamentos administrativos. (…) 7.6. En consecuencia, según la Ley núm. 489 de 1998 las sociedades de economía se caracterizan por: (i) Su creación debe ser ordenada o autorizada por la ley, cuando se trate de sociedades del orden nacional, o por las ordenanzas departamentales o los acuerdos municipales o distritales, en los casos de sociedades de estos niveles de la administración. (ii) Su objeto consiste en la realización de actividades industriales o comerciales.

Por tal razón se trata de sociedades comerciales que deben constituirse mediante la celebración de un contrato de sociedad y el cumplimiento de los trámites y requisitos previstos en el Código de Comercio, según el tipo de sociedad de que se trate. (iii) Su capital está conformado por aportes de particulares y de la Nación o de otras entidades públicas de cualquier clase, siempre que no se trate de meras inversiones financieras de carácter transitorio (o de tesorería).

(iv) Son entidades descentralizadas por servicios, vinculadas a la Rama Ejecutiva del poder público en los órdenes nacional, departamental, distrital o municipal, motivo por el cual forman parte de la administración pública. (v) Están dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, por lo cual sus activos y rentas no forman parte del “Parágrafo.

Los regímenes de las actividades y de los servidores de las sociedades de economía mixta en las cuales el aporte de la Nación, de entidades territoriales y de entidades descentralizadas, sea igual o superior al noventa (90%) del capital social es el de las empresas industriales y comerciales del Estado” 12 presupuesto general de la Nación. Sin perjuicio de lo anterior, sus excedentes o utilidades constituyen “recursos de capital” para la Nación, en la proporción que corresponda a esta dentro del capital de dichas compañías.

(vi) Deben estar vinculadas a un ministerio o departamento administrativo (en el orden nacional). (vii) En su organización, funcionamiento y actividad están sometidas al derecho privado, con excepción de aquellos aspectos a los cuales se apliquen principios y reglas de derecho público, por disponerlo así́ expresamente la Constitución o la ley.

Adicionalmente, aquellas sociedades que tengan una participación estatal igual o superior al 90% están sometidas al mismo régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.16 7.7. Bajo estos lineamientos, se concluye que la autorización de facultades pro-tempore al alcalde de Paz de Ariporo para constituir una sociedad de economía, incide en la organización o estructura de la Administración pública del nivel descentralizado del citado municipio.

Del Referendo derogatorio en ciernes 8. Al observar las leyes núms.134 de 1994 artículo 29 y el 1757 de 2015 artículo 18, debe precisarse si del referendo se excluye o no los asuntos de iniciativa normativa del alcalde ante los Concejos Municipales, obsérvese al particular: Ley núm. 134 de 1994 Ley núm. 1757 de 2015 “ARTÍCULO

29. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA ANTE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS. Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación. No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias: 1.

Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política. 2. Presupuestales, fiscales o tributarias. 3. Relaciones internacionales. 4. Concesión de amnistías o indultos. 5. Preservación y restablecimiento del orden público.” (Resaltado fuera del texto original) “ARTÍCULO

18. MATERIAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE INICIATIVA POPULAR LEGISLATIVA Y NORMATIVA, REFERENDO O CONSULTA POPULAR. Solo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial.

No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias: a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes; b) Presupuestales, fiscales o tributarias; c) Relaciones internacionales; d) Concesión de amnistías o indultos; 16 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil Consejero Ponente: Augusto Hernández Becerra Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014).

Radicado número: 11001-03-06- 000-2014-00073-00(2206) 13 e) Preservación y restablecimiento del orden público.” (Resaltado fuera del texto original) 8.1. La Corte Constitucional sobre el referendo como mecanismo de participación ciudadana propio de la democracia participativa e instrumento normativo de iniciativa popular, en el control automático de constitucionalidad de la Leyes estatutarias núms. 134 de 1994 y 1757 de 2015 respectivamente, consideró: Ley núm.134 de 199417 Ley núm. 1757 de 201518 1.3.

La iniciativa popular legislativa y normativa ante las Corporaciones Públicas. El artículo 2o. del proyecto define la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, como mecanismo de participación en cabeza de los ciudadanos, quienes según la norma, tienen la facultad de presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de resoluciones ante las Juntas Administradoras Locales.

Se trata, pues, de normas jurídicas que regulan situaciones de carácter general, abstracto e impersonal. A Contrario sensu, la iniciativa popular o normativa no procede respecto de resoluciones de carácter particular o subjetivo. La posibilidad de tener iniciativa legislativa y normativa ante las diversas corporaciones públicas, tiene la naturaleza de un derecho político fundamental de origen constitucional, atribuido a todo ciudadano, con miras a que pueda participar en la conformación, ejercicio y 5.1.4.7.

La Carta adopta también, en séptimo lugar, un régimen que regula las formas de participación directa de los ciudadanos en desarrollo de los mecanismos que, según el artículo 103 de la Constitución, puede desplegar el pueblo en ejercicio de su soberanía (arts. 155, 170, 375, 377, 378, entre otros). 5.1.4.8. Debe advertir la Corte que las anteriores formas de participación no agotan las posibilidades existentes en esta materia.

En efecto, en atención al carácter expansivo de la democracia y a la condición de mandato de optimización del principio de participación, es posible identificar y desarrollar otros instrumentos que hagan realidad el compromiso constitucional de promover, en la mayor medida posible, la incidencia de los ciudadanos en las decisiones que los afectan (art. 2).

(…) El tránsito de una democracia representativa a una participativa (CP art. 1) significa abandonar un sistema político y social restringido a la elección de los representantes del electorado y adoptar un nuevo modelo que incorpora junto a los mecanismos tradicionales, instituciones de democracia directa - plebiscito, referéndum, iniciativa popular, revocatoria del mandato, cabildo abierto, etc. -, y de participación en las decisiones que afectan a todos en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación (CP art. 2).” 5.2.1.5.

Con un propósito exclusivamente analítico y sin perjuicio de la caracterización de los mecanismos de participación según el tipo de relación con el poder político en la que se active (mecanismos de conformación, 17 Corte Constitucional. Sentencia C-180-94 de 4 de abril de 1994, Magistrado Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara. 18 Corte Constitucional.

Sentencia C-150-15 de 8 de abril de 2015, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo 14 control del poder político. Ciertamente, dentro de los derechos políticos que consagra la Constitución (artículo 40-5) está el de "tener iniciativa en las corporaciones públicas", que se establece además como mecanismo de participación ciudadana.

Este instrumento ofrece a los ciudadanos en ejercicio, a las organizaciones cívicas, sindicales, gremiales, indígenas o comunales del orden nacional, departamental, distrital o municipal o local, la posibilidad de presentar los proyectos de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones que estimen oportunas. Igualmente, la posibilidad de promover iniciativas de carácter legislativo y normativo o de elevar una solicitud de referendo, siempre y cuando se cumpla con los requisitos que la ley exija para su ejercicio. 1.4.

El Referendo. El referendo es el mecanismo mediante el cual el pueblo aprueba o rechaza las decisiones normativas de las autoridades, expresadas en un texto ya elaborado de proyecto; lo hay para derogar reformas constitucionales y leyes, para aprobar reformas a la Constitución y para convocar asambleas constituyentes. El referendo traduce "una manifestación del cuerpo electoral respecto a un acto normativo"[9].

Esta institución hace relación tanto a un procedimiento como a un recurso de quien, en ejercicio de la soberanía nacional, consulta al legislador primario para que "refrende, autorice, corrobore, mecanismos de ejercicio y mecanismos de control) cabría presentar algunos criterios para clasificarlos. Estos criterios que son generales y no toman en consideración cada una de las particularidades del mecanismo, si permiten identificar el grado de intensidad con el que opera la participación ciudadana 5.2.1.5.1.

Un primer criterio de clasificación se relaciona con la función o papel que cumplen los ciudadanos en el respectivo mecanismo. Así el pueblo puede (i) determinar quien tomará las decisiones – elección de representantes-, (ii) promover una deliberación para la toma de decisiones (cabildo abierto e iniciativa popular normativa) o (iii) adoptar él mismo una decisión (referendo, consulta popular, revocatoria del mandato y plebiscito). 5.2.1.5.2.

Esta distinción permitiría identificar un segundo criterio relativo al papel que cumple el derecho al voto en los mecanismos que lo prevén. En algunos casos el ejercicio del voto tiene como efecto imponer inmediatamente una decisión que modifica el ordenamiento jurídico–referendo y revocatoria del mandato-, en otros impone la obligación de implementar una determinada decisión –consulta popular-, en otros permite establecer el apoyo respecto de una determinada actuación o política –plebiscito- y en los demás pretende designar a las personas que tomarán las decisiones.

(….) 5.2.1.5.4. Combinando estos criterios podría señalarse que son altamente participativos aquellos mecanismos en los cuales (1) se prevé la posibilidad de ejercer el derecho a votar, (2) dicha posibilidad implica la imposición inmediata de la decisión en caso de aprobarse y (3) supone una reducida intervención de las autoridades públicas en la iniciativa, convocatoria y definición de resultados.

En el otro extremo se encontrarán aquellos mecanismos (4) en los que no se prevé el ejercicio del derecho a votar o, (5) en caso de establecerse no supone la imposición inmediata de una decisión y (6) contempla una activa participación de las autoridades públicas en las diferentes fases. Entre estos dos extremos se encuentran diversas posibilidades de regulación jurídica que dependen no solo del diseño constitucional vigente sino también de las 15 certifique o respalde" un texto normativo ya formalizado.

Nuestra Constitución distingue dos modalidades de referendo, a saber: a) El Referendo derogatorio de una ley previsto en el artículo 170 de la Constitución, en la siguiente forma: "Un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral, podrá solicitar ante la organización electoral la convocación de un referendo para la derogatoria de una ley.

La ley quedará derogada si así lo determina la mitad mas uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral. No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias (negrillas fuera de texto)".

Otra modalidad es el referendo derogatorio de una reforma constitucional aprobada por el Congreso, relacionada con los derechos fundamentales reconocidos en el Título II, Capítulo 1 de la Constitución, con los procedimientos de participación popular o con el Congreso, el cual se produce con el voto negativo de la mayoría de los sufragantes, previa participación a lo menos de la cuarta parte del censo electoral, y que se contempla en el artículo 377 de la Carta.

(…) 3.2 El artículo 29 determina las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, señalando que, por regla general, procede respecto de los disposiciones que adopte el legislador estatutario. 5.3. El referendo. El referendo se encuentra enunciado en el numeral 2 del artículo 40 y en el artículo 103 de la Constitución. El artículo 106 establece el fundamento general para la regulación de los referendos territoriales.

El artículo 170, a su vez, se ocupa específicamente del referendo legal derogatorio. En el artículo 307 se alude al referendo como el mecanismo que debe seguirse para convertir una región en entidad territorial[97]. Igualmente, el artículo 241, en sus numerales 2 y 3, alude al referendo al ocuparse de asignar competencias de control judicial a la Corte Constitucional.

También los artículos 377 y 378 prevén disposiciones especiales para el caso de los referendos constitucionales derogatorio y aprobatorio respectivamente. Al amparo de lo dispuesto por las citadas disposiciones constitucionales, el artículo 3 de la Ley 134 de 1994 definió al referendo como la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente.

Se prevé allí también que el referendo puede ser nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local. Este Tribunal ha señalado que el referendo es expresión del "derecho político de todo ciudadano a participar en el ejercicio y control del poder político”[98] y, en esa medida, la posibilidad de participar en tal mecanismo constituye un “derecho político fundamental de origen constitucional”[99].

Tal y como se señaló, mediante este mecanismo el pueblo en tanto titular de la soberanía, puede modificar el ordenamiento incorporando o excluyendo del mismo un proyecto de disposición o una norma previamente aprobada. Se trata de una de las intervenciones más intensas del pueblo en tanto que, desplazando a las instancias representativas en la toma de una decisión de su competencia, proceden a definir mediante el voto la pertenencia de una norma al sistema jurídico.

(…) El referendo, como se advirtió, puede tener diferentes modalidades algunas de las cuales prevén intervenciones de órganos representativos y otras prescinden de ellas. Incluso en algunas de las formas de referendo reguladas en la actualidad en la Ley 134 de 1994, se ha previsto el agotamiento previo de la iniciativa popular normativa como condición para su procedencia. Así las cosas, a continuación la Corte presentará las principales reglas constitucionales que disciplinan este mecanismo de participación 16 asuntos que sean de competencia de la respectiva corporación, con las excepciones que la misma Constitución establece, al reservar en forma privativa para ciertas autoridades la iniciativa exclusiva de impulsión del proceso de formación de determinados actos jurídicos.

Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular, las cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para la conducción o seguridad del Estado, de sus entidades territoriales o para el manejo del orden público en los órdenes nacional y local, en consideración a lo cual se confian exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP.

Se trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las relaciones internacionales; de la concesión de amnistías o indultos; o de la preservación y restablecimiento del orden público. Además, como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluídas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del artículo 170, como en efecto lo hace el proyecto.

Es, pues, una disposición que, con fundamento en las normas constitucionales reseñadas, y especialmente en el artículo 155, señala las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular, razón por la cual no se encuentra opuesta a las normas constitucionales. ciudadana y, para ello, se ocupará de establecer una distinción entre las diferentes formas de referendos.

(…) 5.3.1.4. Referendo territorial derogatorio. En el caso del referendo derogatorio de las disposiciones adoptadas en el orden territorial, la Constitución permite que por iniciativa de la autoridad o corporación territorial o de un mínimo de diez por ciento (10%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral, se someta a su decisión la adopción o no de disposiciones de interés para la comunidad (artículo 106).

Conforme a lo dispuesto en esa norma es claro que los ciudadanos, al tener la facultad para tomar determinaciones respecto de normas que interesan a la comunidad, también cuentan con la posibilidad de solicitar la derogatoria de las existentes. (…) 5.6.2. Reglas jurisprudenciales sobre la iniciativa normativa. 5.6.2.1. Prohibición de que el legislador estatutario otorgue iniciativa popular legislativa o normativa respecto de materias que tienen iniciativa de un órgano precisado en la Constitución o que no pueden ser objeto de pronunciamiento popular en referendo.

En virtud de esta regla es compatible con la Constitución que la ley señale que ciertas materias no pueden ser objeto de iniciativa tal y como ocurre, por ejemplo, con aquellas que únicamente pueden ser impulsadas por el Gobierno. Sobre ello, la sentencia C-180 de 1994 indicó: “Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular, las cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para la conducción o seguridad del Estado, de sus entidades territoriales o para el manejo del orden público en los órdenes nacional y local, en consideración a lo cual se confían exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP.

Se trata, pues, de asuntos de exclusiva iniciativa gubernamental, de carácter presupuestal, fiscal y tributario; del manejo de las relaciones internacionales; de la concesión de amnistías o indultos; o de la preservación y restablecimiento del orden público. Además, 17 (…) 4.3 El artículo 35 señala que pueden ser objeto de referendo los proyectos de ley, de ordenanza, de acuerdo o de resolución local, que sean de la competencia de la corporación pública de la respectiva circunscripción electoral, a efecto de lo cual define el tipo de actos que comprende cada una de las categorías mencionadas.

Igualmente, señala qué materias no pueden ser objeto de referendo, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 28 de la presente ley, por tratarse de asuntos a los que la Constitución reconoce especial responsabilidad al Gobierno en su manejo, que además, expresamente prohibe la Carta en su artículo 170, inciso tercero.(…) 4.15 El artículo 47 señala que la decisión adoptada en referendo se denominará acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según que la materia de que se trate sea de competencia del Congreso de la República, de las asambleas departamentales, de los concejos municipales o distritales, o de las juntas administradoras locales.

No encuentra la Corte que este precepto contrarie norma alguna de la Carta. Antes bien, considera que las denominaciones adoptadas guardan armonía con las que adopta la Carta para los actos de las autoridades que tienen el mismo ámbito territorial de validez. como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluídas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3o. del artículo 170, como en efecto lo hace el proyecto.” Conforme a lo dicho por la Corte, existe una regla según la cual es constitucionalmente posible limitar la iniciativa normativa respecto de aquellas materias que no pueden ser sometidas a referendo según el artículo 170 de la Constitución. (….) Artículo 3°.

Mecanismos de participación. Los mecanismos de participación ciudadana son de origen popular o de autoridad pública, según sean promovidos o presentados directamente mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas o por autoridad pública en los términos de la presente ley. Son de origen popular la iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, el cabildo abierto y la revocatoria del mandato; es de origen en autoridad pública el plebiscito; y pueden tener origen en autoridad pública o popular el referendo y la consulta popular.

La participación de la sociedad civil se expresa a través de aquellas instancias y mecanismos que permiten su intervención en la conformación, ejercicio y control de los asuntos públicos. Pueden tener su origen en la oferta institucional o en la iniciativa ciudadana. 6.3.1. El artículo 3º establece (i) una clasificación de mecanismos de participación por su origen -de iniciativa popular o de origen en autoridad pública-, y (ii) ubica los mecanismos específicos regulados en esta ley estatutaria en una u otra categoría. 6.3.2.

Respecto de la clasificación y los criterios clasificatorios, el inciso primero define que los mecanismos de participación ciudadana de origen popular son aquellos que se promueven por iniciativa ciudadana mediante solicitud avalada por firmas de ciudadanos; y los mecanismos de origen en autoridad pública son los que responden a la iniciativa u oferta de autoridades e instituciones.

El inciso segundo ubica las modalidades de mecanismos participativos en las categorías prefijadas. A tal efecto, el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para asociar determinado mecanismo participativo a 18 un origen o iniciativa determinados, siempre que no contravenga reglas constitucionales que fijan la competencia para impulsarlo. 6.3.3.

En relación con la iniciativa popular normativa -para presentar proyectos de reforma constitucional, de ley, de acuerdos u ordenanzas-, es de suyo que este mecanismo se clasifique como de origen ciudadano; no obstante, cabe precisar que cuando concejales y diputados, en el porcentaje que fija la Constitución -artículos 155 y 375-, promueven proyectos de reforma constitucional o legal como harían los particulares, lo hacen en condición de voceros de grupos ciudadanos y no de autoridades públicas ni en representación de la corporación a la que pertenecen, razón por la cual es constitucionalmente válido clasificar dicha modalidad de iniciativa legislativa o constituyente como de origen popular[210].

Respecto del origen popular del procedimiento de revocatoria del mandato o del cabildo abierto, la Constitución no se ocupa específicamente de ello, resultando especialmente amplio el margen de configuración atribuido al Legislador estatutario. 6.18. Artículo 18 (Título II, capítulo I). Artículo 18. Materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa, referendo o consulta popular.

Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial. No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas o consultas populares ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias: a) Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes;(…) 6.18.1.

El artículo 18 establece dos reglas. En primer lugar, (i) indica que únicamente podrán ser objeto de una iniciativa popular legislativa o normativa, consulta popular o referendo ante las corporaciones públicas aquellos asuntos que correspondan a la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial; en segundo lugar, (ii) define aquellas materias cuyo examen no resulta posible mediante la iniciativa popular y legislativa o la consulta 19 popular ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales.(…) 6.18.4.

La segunda parte del artículo se ocupa de precisar las restricciones que respecto de la materia son aplicables a las iniciativas normativas y a las consultas populares allí reguladas. Las exclusiones que se contemplan para el objeto de tales mecanismos se justifican en el hecho de que la competencia para su regulación o aplicación, está radicada en otras autoridades.

Adicionalmente, al adelantar el examen de una norma similar -el artículo 29 del proyecto de ley estatutaria que dio lugar a la expedición de la Ley 134 de 1994- la Corte declaró su exequibilidad. Esta Corporación retoma lo dicho en la sentencia C-180 de 1994: “El artículo 29 determina las materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, señalando que, por regla general, procede respecto de los asuntos que sean de competencia de la respectiva corporación, con las excepciones que la misma Constitución establece, al reservar en forma privativa para ciertas autoridades la iniciativa exclusiva de impulsión del proceso de formación de determinados actos jurídicos.

Efectivamente, el proyecto excluye ciertas materias de la iniciativa popular, las cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para la conducción o seguridad del Estado, de sus entidades territoriales o para el manejo del orden público en los ordenes nacional y local, en consideración a lo cual se confian exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP.

En estos términos cabe preguntarse si la diferencia en el nomen iuris o títulos usados en las dos normas en estudio artículos 29 y 18 de las Leyes núms. 134 de 1994 y 1757 de 2015 respectivamente, restringen o no el uso del referendo y particularmente del derogatorio, respecto de los asuntos que son de iniciativa de otra autoridad, como por ejemplo el gobierno, los gobernadores o los alcaldes. 8.2.

La respuesta es afirmativa, las dos leyes estatutarias de mecanismos de participación ciudadana, como desarrollo de la soberanía popular y la democracia participativa, no buscan reemplazar o suprimir a los órganos de representación popular y su función representativa, sino darle al ciudadano potestades de legislador en los eventos, materias y bajos los procedimientos prescritos por el legislador estatutario. 8.3.

Así por razones de orden público, económicas, técnicas e inclusive de conveniencia puede el constituyente y/o el legislador limitar materias sobre las cuales la ciudadanía no podrá ejercer la iniciativa popular, concepto conglobante de los mecanismos de participación ciudadana del cual hace parte el referendo derogatorio. 8.4. Esa sería la interpretación sistemática más acorde con el ordenamiento jurídico, pues la restricción a la ciudadanía de presentar proyectos normativos ante los concejos municipales sobre las materias cuya iniciativa es reservada al alcalde municipal, no puede desvanecerse por el simple hecho que no se dé el trámite del proyecto de acuerdo (referendo derogatorio) a través del concejo municipal. 8.5.

Recuérdese que el referendo, puede tener diferentes modalidades algunas de las cuales prevén intervenciones de órganos representativos, sin embargo, cuando no exista esa intervención ello no autoriza a que se levante la restricción de un referendo derogatorio sobre asuntos cuya iniciativa normativa este reservada al alcalde municipal, pues, este sería un expediente o forma muy fácil de desconocer la limitación, sin que desaparecieren las razones, de orden técnico, económico, de seguridad que ameritan la limitación a la ciudadanía para promover iniciativas populares. 8.6.

Se justifica que el alcalde municipal tenga la iniciativa normativa para presentar acuerdos en ciertas materias, como lo expuso la Corte Constitucional:19 “Examinada la norma legal, desde la perspectiva de la autonomía local, no se observa que se vulnere en modo alguno su núcleo esencial: (1) las decisiones finalmente se adoptan por el concejo que es un órgano de autogobierno;

(2) el alcalde tiene el carácter de autoridad local, democráticamente elegido; (3) la reserva de la iniciativa, dada la índole de las precisas funciones respecto de las cuales se predica, en su mayoría con una proyección directa en el erario municipal, es razonable. En efecto, el alcalde, como Jefe de la Administración local, debe cuidar de la sanidad y solidez de la hacienda municipal.

El mismo proceso de autonomía y la prestación de los servicios municipales, pueden ponerse en serio peligro si no se establecen mecanismos de control al desmedido gasto público, los cuales deben tener eficacia incluso preventiva; (4) finalmente, la reserva en materia de la concesión de facultades pro tempore, reafirma la autonomía del concejo y evita que el mismo se desligue de sus competencias y responsabilidades propias. 19 Corte Constitucional.

Magistrados Ponentes: Dr. Jorge Arango Mejía y Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia No. C-152/95 21 6. No considera la Corte que la norma legal haya hecho una interpretación analógica de las restricciones que respecto de materias semejantes la Constitución establece en el artículo 154. El Congreso tiene en esta materia capacidad innovadora, siempre que respete la Constitución (CP art. 287).

El hecho de que la restricción legal guarde semejanza con la constitucional, abona su exequibilidad, pues simplemente acredita que los motivos que tuvo en mente el Constituyente para restringir en ciertos casos la iniciativa legislativa de los congresistas, guardadas las proporciones, pueden ser pertinentes en el ámbito municipal.” (Resaltado fuera del texto original) 8.7.

Recuérdese de forma análoga que a nivel nacional existen unas restricciones a la iniciativa legislativa por parte del congreso y en cabeza del ejecutivo nacional trasladadas guardadas las proporciones a los ejecutivos territoriales departamentales y municipales, asunto de tradición en nuestro constitucionalismo del que se tiene noticia en la reforma constitucional de 1968:20 “Iniciativa privativa del Gobierno Cuando se refirieron las excepciones al principio de libertad de iniciativa de los congresistas, se indicó que las mismas corresponden a materias respecto de las cuales la Constitución ha efectuado una reserva a favor del Gobierno. Tales asuntos aparecen relacionados en forma completa en el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992.

Con el establecimiento en la Constitución de materias sobre las cuales únicamente el Gobierno Nacional puede ejercer la iniciativa legislativa para su regulación, en opinión de la Corte Constitucional,11 se ha mantenido en gran medida el criterio aplicado por la Constitución de 1886, emergido de la reforma constitucional de 1968, en el sentido de procurar mantener un cierto orden institucional que, en lo que toca con las competencias propias del Presidente de la República, facilite la continuidad y uniformidad de las políticas que este haya venido promoviendo y desarrollando, impidiendo con ello que, como resultado de la improvisación o la simple voluntad legislativa unilateral, tales políticas puedan ser modificadas o suprimidas sin su iniciativa o consentimiento expreso.” (Resaltado fuera del texto original) 8.8.

Es de anotar que la creación de una sociedad de economía mixta, obedece a un acto asociativo entre una entidad estatal y los particulares, cuyo objetivo en este caso es la prestación de los servicios a cargo del municipio (alumbrado público) como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado (artículo 311 C.P.), asunto que denota la insuficiencia de recursos del estado para atender con su presupuesto e infraestructura disponible, el servicio que se propone abordar. 8.9.

En consecuencia, una manera de salvaguardar el erario normalmente exiguo, es optimizar el uso de los recursos estatales aminorando el gasto público más aun si es deficitario. Así toma importancia, que el representante legal del municipio (alcalde), quien por razón de sus competencias particularmente dirige la acción administrativa para asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a cargo y ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto, conforme al artículo 315 (núms 3 y 9 C.P.) devela el conocimiento real de las finanzas municipales, asunto que justifica la 20 Manuel Alberto Restrepo Medina.

Concepto y Titularidad de la Iniciativa Legislativa. Precisiones De La Jurisprudencia Constitucional. Vniversitas no.118.Bogotá Jan./June 2009 22 reserva de iniciativa normativa en favor del alcalde ante el concejo municipal, para determinar la estructura de la administración municipal y de la autorización para crear las sociedades de economía mixta. 8.10.

Por razones lógicas si el Concejo Municipal carece del pleno y técnico conocimiento de los asuntos objeto del referendo derogatorio aun siendo un órgano permanente de la estructura municipal, muy posiblemente la comunidad que es ajena al trasegar administrativo tendrá menos posibilidades de superar las falencias anotadas. 8.11. No está por demás recordar que el artículo 311(6) constitucional prescribe que a los concejos les corresponde, “determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” 8.12.

La autorización de la constitución de sociedades de economía, si bien es cierto es una competencia de los concejos municipales, igualmente lo es, que es un asunto que incide en la estructura de la administración pública en el nivel descentralizado, con lo cual, es un asunto de iniciativa normativa del alcalde y en tal virtud es materia que no puede ser abordada, mediante la iniciativa normativa popular del referendo. 8.13.

En consecuencia, como el proyecto de referendo derogatorio es contrario a la Constitución, se ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil no proseguir los tramites de la antedicha iniciativa popular normativa. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR contrario a la constitución el referendo derogatorio del Acuerdo núm. 500.0223 del 30 de diciembre del 2022 del Concejo Municipal de Paz de Ariporo "mediante el cual confieren facultades protempore, a la alcaldesa del municipio de paz de Ariporo-Casanare, para la creación y constitución de una sociedad de economía mixta, para la prestación integral del servicio del alumbrado público que permita la modernización, expansión, repotenciación, obras exclusivas del alumbrado público. administración, operación, mantenimiento, iluminación navideña y desarrollo tecnológicos asociados al mismo"

SEGUNDO: Ordenar a la Registraduría Nacional del Estado Civil de Paz de Ariporo, abstenerse de proseguir los tramites a su cargo por cuenta del referendo derogatorio declarado inconstitucional.

TERCERO: Copia de esta sentencia envíese al comité promotor del referendo derogatorio, a la Registraduría Nacional del Estado Civil de Paz de Ariporo- Casanare, al Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Paz de Ariporo Casanare y al Ministerio Público. 23 CUARTO: Copia de la presente providencia envíese por secretaría al Despacho del H. Consejero Rafael Francisco Suarez Vargas, sección segunda, subsección A, con destino a la acción de tutela, radicación: ACUMULADOS 11001 03 15 000 2024 00443 00 y 11001 03 15 000 2024 01874 00.

QUINTO: En firme esta providencia, por secretaria ARCHIVAR el proceso. (Aprobado en Sala el 11 de julio de 2024, Acta número 48)

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LEONARDO GALEANO GUEVARA MAGISTRADO AURA PATRICIA LARA OJEDA MAGISTRADA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ MAGISTRADA