TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, julio cuatro (4) de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD RADICACIÓN No.: 850012333000-202300076-00 DEMANDANTE: MIGUEL ALFONSO PÉREZ FIGUEREDO DEMANDADO: MUNICIPIO DE YOPAL VINCULADO: CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL Procede el Tribunal a proferir sentencia anticipada de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de nulidad el señor MIGUEL ALFONSO PÉREZ FIGUEREDO instauró demanda contra el MUNICIPIO y el CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL, en la cual formuló la siguiente: PRETENSIÓN DECLARAR la nulidad del artículo 8º. del Acuerdo Municipal 020 de 2022 proferido por el Concejo Municipal “Por medio del cual se modifica y actualiza el Estatuto Tributario y de Rentas del municipio de Yopal”, menos la frase “y la sobre tasa ambiental” (fls. 3 archivo 1 Índice 3 SAMAI).
Sustenta fácticamente sus pretensiones relatando la ocurrencia de los siguientes:
HECHOS: AÑO 2022 1. El 28 de septiembre el demandante interpuso acción de cumplimiento contra del MUNICIPIO DE YOPAL, con el fin que se acatará al artículo 6 de la Ley 1995 del 2019. 2. El 3 de noviembre el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal emitió sentencia y ordenó al MUNICIPIO DE YOPAL dar estricto cumplimiento a la disposición, fijando plazos para la presentación del proyecto de acuerdo y sus debates, decisión que fue modificada por este Tribunal en sentencia del 19 de enero del 2023. 3.
El 8 de diciembre al conocer el aquí demandante el texto que se iba a proponer al CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL se inscribió para intervenir en el espacio que corresponde a la ciudadanía en el debate ante la corporación, lugar en el que expuso que la autonomía fiscal presupuestal territorial era limitada y que no se estaba dando cumplimiento a las órdenes judiciales impartidas.
Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 2 4. En la misma fecha el Concejo Municipal a través del Acuerdo 20 “Por medio del cual se modifica y actualiza el Estatuto Tributario y de Rentas del Municipio de Yopal”, aprobó el texto que se demanda. Año 2023 5. El 25 de enero el apoderado del MUNICIPIO DE YOPAL puso en su conocimiento del Juzgado que tramitó la acción de cumplimiento en la que se implementó el pago alternativo por cuotas del impuesto predial unificado a través de precitado Acuerdo Municipal en su artículo 8, que con la Resolución No. 26164 de 2022 se estableció el calendario tributario para el pago por cuotas del tributo. 6.
El 6 de febrero el actor informó al Juzgado Tercero Administrativo de Yopal que la orden de cumplimiento no se había acatado porque lo reglado por la ley no correspondía a lo indicado en el Acuerdo Municipal. 7. El 9 de febrero el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal declaró el cumplimiento de los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro de la acción de cumplimiento (fls. 1 a 3 archivo 1 índice 3 SAMAI).
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como fundamento de sus pretensiones señala la parte actora que, la expresión contenida en el acto administrativo acusado y que se demanda, vulnera los artículos 154, 314 y 315 de la Constitución Política y 6 de la Ley 1995 de 2019 por las razones que se exponen en el estudio del caso concreto (fl. 3 a 10 archivo 1 índice 3 SAMAI).
II. TRÁMITE PROCESAL LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se admitió con providencia del 26 de octubre de 2023 ordenándose la notificación de las Entidades accionadas y del MINISTERIO PÚBLICO (índice 5 SAMAI), diligencias que se surtieron el 27 de los mismos mes y año (índice 12 SAMAI). Dentro del término concedido para el efecto los accionados expresaron: El MUNICIPIO DE YOPAL se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda afirmando que, el acto administrativo cuya nulidad se pretende se expidió conforme al artículo 6 de la Ley 1995 de 2019, que no se vulneraron los principios del sistema tributaria y se actuó conforme al principio de certeza tributaria.
Con fundamento en lo anterior propuso las excepciones de mérito que denominó AUTONOMÍA TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA y la GENÉRICA (índice 13 SAMAI). El CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL manifestó su oposición a las súplicas de la demanda considerando que, el trámite surtido al proyecto de acuerdo cumplió las etapas que contempla la ley y no se presenta violación a las normas superiores por lo que, propuso como excepciones de mérito las que denominó CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA APROBACIÓN DE UN ACUERDO e INEXISTENCIA DE QUEBRANTAMIENTO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO (índice 14 y 15 SAMAI).
FIJACIÓN DEL LITIGIO Y PRUEBAS Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 3 En proveído del 29 de febrero de 2024 se fijó el litigio y se dispuso tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y su contestación (índice 18 SAMAI). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En dicha providencia también se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y para que el señor representante del MINISTERIO PÚBLICO emitiera su concepto final si a bien lo tenía, oportunidad en la que los sujetos procesales indicaron: El accionante reiteró los fundamentos expuestos en el escrito inicial expresando que, el artículo 6 de la Ley 1995 de 1996 contempló el sistema de pago alternativo por cuotas cuyos destinatarios son únicamente los contribuyentes personas naturales con bienes de uso residencial sin que se comprenda la sobretasa ambiental; y, en la norma demandada no se realizaron estas precisiones desbordando el marco de competencia (índice 25 y 27 SAMAI) El MUNICIPIO DE YOPAL insistió sobre las razones de defensa señaladas en la contestación de la demanda y agregó que, el sistema de pago alternativo por cuotas se extendió a todo tipo de contribuyentes en aplicación de los principios de igualdad, progresividad, equidad y proporcionalidad tributaria lo que se torna en una política pública benéfica encaminada a fortalecer el recaudo del impuesto predial unificado, no quebranta la reserva de ley ya que el tributo es de creación del legislador quien definió sus elementos esenciales; y, por ende, está dentro de su órbita de competencias al establecer los mecanismos para su recaudo eficiente -índice 24 SAMAI-.
El CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL volvió a traer a colación lo señalado en la contestación de la demanda y efectuó un análisis del trámite que surtió el proyecto que culminó con el Acuerdo Municipal No. 20 de 2022 afirmando que, el impuesto predial unificado fue creado por la ley y dentro del marco de sus competencias acogió la fórmula de pago alternativo por cuotas para los contribuyentes de este tributo que inicialmente fue señalada en el artículo 16 de la ley 44 de 1990 y posteriormente, en el artículo 6º. de la Ley 1995 de 2019 (índice 26 SAMAI).
El MINISTERIO PÚBLICO en su concepto solicitó declarar la nulidad del artículo 8º. del Acuerdo Municipal 20 de 2022 proferido por el Concejo Municipal de Yopal, salvo la expresión “y la sobre tasa ambiental”, en consideración a que: a. Si bien se da cumplimiento a lo estipulado en el artículo 6º. de la ley 1995 de 2019, en cuanto se reglamentó el Sistema de Pago Alternativo por Cuotas, el Acuerdo Municipal enjuiciado extendió tal beneficio a los contribuyentes de manera general (persona natural y jurídica) y respecto de bienes inmuebles diferentes a los destinados para uso residencial, situación que en principio se alejó del marco y alcance dado por la citada ley. b. A pesar que el Concejo Municipal cuenta con la facultad para otorgar beneficios tributarios a los contribuyentes como manifestación del principio de autonomía fiscal, no es posible desconocer la norma que fijó unas reglas precisas para la aplicación del Sistema de Pago Alternativo por Cuotas so pretexto de aplicar principios de índole tributario.
(índice 23 SAMAI). Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 4 III. CONSIDERACIONES 1.-CONTROL DE LEGALIDAD En cumplimiento a lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual no existen aspectos que deban sanearse. 2.- DE LA COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el numeral 1º.1 del artículo 152 ibidem modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021 y el factor territorial (Art. 156 numeral 1 ibidem) el Tribunal es competente para conocer el proceso de la referencia en tanto, el acto administrativo acusado se expidió en el MUNICIPIO DE YOPAL. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente demostrada, pues el señor MIGUEL ALFONSO PÉREZ FIGUEREDO es persona natural quien se identificó al momento radicar la demanda con su cédula de ciudadanía quedando demostrada su existencia (archivo 1 índice 3 SAMAI); el MUNICIPIO DE YOPAL es una entidad estatal del orden territorial cuya existencia no requiere de prueba por ser persona jurídica de derecho público que actúa debidamente representada; y el CONCEJO MUNICIPAL como es la autoridad que profirió el acto demandado “tiene la capacidad para comparecer al proceso por autorización expresa de la ley, así no tenga personería jurídica”2 Ahora, en relación con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 vigente para la fecha de la presentación de la demanda, en los asuntos que versen sobre el medio de control de nulidad no es obligatorio agotar este requisito.
Finalmente, en lo que tiene que ver con la caducidad del medio de control se tiene que en atención a lo normado por el artículo 164 numeral 1) literal a) de la Ley 1437 de 2011 cuando se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 ibidem como ocurre en el sub examine, no opera el término de caducidad, por lo que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo. 4.- EXCEPCIONES PROPUESTAS En el asunto sub lite se propusieron las siguientes excepciones: a. MUNICIPIO DE YOPAL: autonomía tributaria de las entidades territoriales, legalidad en materia tributaria y la genérica. 1 (…)
ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1.
De la nulidad de actos administrativos expedidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden. Igualmente, de los de nulidad contra los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, relativos a impuestos, tasas, contribuciones y sanciones relacionadas con estos asuntos.” 2 CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN QUINTA.
Auto No. 18001-23-33-000-2020-00406-01. Consejero Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO. Enero 14 de 2021. RAD. No. 18001-23-33-000-2020-00406-01 Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 5 b. CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL: cumplimiento de requisitos para aprobación de un acuerdo e inexistencia de quebrantamiento del ordenamiento jurídico.
De esta manera como los antes referidos medios exceptivos constituyen razones más de la defensa que no enervan el fondo del asunto, su estudio se hará junto con el del caso concreto. 5.- PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico principal en el sub lite se encamina a determinar si: ¿Es procedente declarar la nulidad parcial de un acuerdo municipal a través del que se establece un sistema de pago alternativo por cuotas del impuesto predial unificado, pese a que presuntamente el mismo va en contravía de lo prescrito por el artículo 6º. de la Ley 1995 expedida en 2019? 6.- EL CASO CONCRETO 6.1 NORMATIVIDAD RELEVANTE PARA EL SUB-LITE: 6.1.1 DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS PARA LA IMPOSICIÓN DE TRIBUTOS ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES: En relación con este punto los artículos 286, 287, 294 y 338 de la C. P., establecen: “ARTICULO 286.
Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.” “ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.” (Resalta la Sala) “ARTICULO 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.” “ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.” Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 6 6.1.2 COMPETENCIA LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA TRIBUTARIA: en relación con los concejos municipales la Carta de 1991, señala:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…) Igualmente, la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1551 de 2012 establece: “ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes (…) 6.
Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. (…)” 6.1.3 REGLAMENTACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO: La Ley 44 de 1990 respecto del impuesto predial unificado, preceptúa: “Artículo 1. Impuesto Predial Unificado. A partir del año de 1990, fusiónase en un solo “impuesto denominado Impuesto Predial Unificado”, los siguientes gravámenes: a) El Impuesto Predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985, y 75 de 1986; b) El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986; c) El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9a. de 1989; d) La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9ª de 1989.” “Artículo 2.
Administración y recaudo del impuesto. El Impuesto Predial Unificado es un impuesto del orden municipal. La administración recaudo y control de este tributo corresponde a los respectivos municipios. Los municipios no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio, salvo el Impuesto Predial Unificado a que se refiere esta ley.” (Se resalta) “Artículo 12.
Declaración del Impuesto Predial Unificado. A partir del año 1991, los municipios podrán establecer la declaración anual del Impuesto Predial Unificado, mediante decisión del respectivo concejo municipal. La declaración tributaria se regirá por las normas previstas en el presente capítulo.” “Artículo 16. Facultad de eliminar el paz y salvo.
Cuando los municipios adopten la declaración anual del Impuesto Predial Unificado, podrán eliminar el certificado de paz y salvo y establecer mecanismos de recaudo total o parcial a través de la red bancaria para dicho impuesto, así como para los impuestos de las corporaciones regionales a que se refiere el Capítulo II de la presente ley.
Así mismo, el cobro de dichos impuestos podrá efectuarse conjuntamente con los correspondientes a servicios públicos. Los concejos podrán establecer los plazos para la presentación de la declaración del Impuesto Predial Unificado y para cancelar las cuotas del respectivo impuesto.” El artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 modificado por el artículo 354 de la Ley 1819 de 2016 permitió a los municipios realizar la determinación oficial de los impuestos territoriales a través del sistema de facturación, veamos: Pág. NULIDAD RAD.
No. 850012333000-202300076-00 7 “ARTÍCULO
69. DETERMINACIÓN OFICIAL DE LOS TRIBUTOS TERRITORIALES POR EL SISTEMA DE FACTURACIÓN. Sin perjuicio de la utilización del sistema de declaración, para la determinación oficial del impuesto predial unificado, del impuesto sobre vehículos automotores y el de circulación y tránsito, las entidades territoriales podrán establecer sistemas de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presten mérito ejecutivo.
Este acto de liquidación deberá contener la correcta identificación del sujeto pasivo y del bien objeto del impuesto (predio o vehículo), así como los conceptos que permiten calcular el monto de la obligación. La administración tributaria deberá dejar constancia de la respectiva notificación. Previamente a la notificación de las facturas la administración tributaria deberá difundir ampliamente la forma en la que los ciudadanos podrán acceder a las mismas.
La notificación de la factura se realizará mediante inserción en la página web de la Entidad y, simultáneamente, con la publicación en medios físicos en el registro, cartelera o lugar visible de la entidad territorial competente para la Administración del Tributo territorial. El envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada.
En los casos en que el contribuyente no esté de acuerdo con la factura expedida por la Administración Tributaria, estará obligado a declarar y pagar el tributo conforme al sistema de declaración dentro de los plazos establecidos, caso en el cual la factura perderá fuerza ejecutoria y contra la misma no procederá recurso alguno. En los casos en que el contribuyente opte por el sistema declarativo, la factura expedida no producirá efecto legal alguno. En aquellos municipios o distritos en los que no exista el sistema autodeclarativo para el correspondiente impuesto, el contribuyente podrá interponer el recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a la fecha de notificación de la factura.
El sistema de facturación podrá también ser usado en el sistema preferencial del impuesto de industria y comercio.” La Ley 1995 de 2019 “Por medio de la cual se dictan normas catastrales e impuestos sobre la propiedad raíz y se dictan otras disposiciones de carácter tributario territorial”, prevé: “ARTÍCULO 3o. APLICACIÓN. Para todos los distritos, municipios y entidades territoriales en general; la presente ley tendrá aplicación a partir de su sanción presidencial por un período de cinco (5) años.” “ARTÍCULO 6o.
EL SISTEMA DE PAGO ALTERNATIVO POR CUOTAS (SPAC). El contribuyente persona natural propietario de bienes o predios de uso residencial, podrá optar por la modalidad de pago alternativo por cuotas para el Impuesto Predial Unificado del bien, sea a solicitud de parte o de manera automática según reglamentación que para el efecto se expida por parte de las administraciones municipales.” (Se resalta por la Sala)
6.1.4. JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: la H. Corte Constitucional sobre la administración, recaudo y control de los municipios del impuesto predial unificado indica: “3.4. El alcance de la competencia del legislador Ya se ha anotado que con la finalidad de establecer un impuesto municipal se requiere la expedición de una ley previa que lo cree y aunque la Corte ha estimado que la autonomía de las entidades territoriales “no constituye una barrera infranqueable válida para enervar o paralizar en forma absoluta la facultad del legislador” -que incluso puede revocar, reducir o revisar un tributo local “cuando los intereses nacionales vinculados al desarrollo de una política económica general así lo demanden” -, se debe tener en cuenta que los municipios tienen atribuciones amplias tratándose de la administración de sus rentas presupuestales.
En términos generales, es factible afirmar que los entes municipales son autónomos para hacer efectivos los tributos o dejarlos de aplicar, “para Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 8 asumir gastos o comprometer sus ingresos” juzgando “su oportunidad y su conveniencia” y, en suma, “para realizar actos de destinación y de disposición, manejo e inversión”, merced a la puesta en práctica de “mecanismos presupuestales y de planeación”.
De acuerdo con lo indicado, la autonomía constituye un límite a la legislación, pues el Congreso no puede intervenir en la administración del tributo que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 362 superior, una vez decretado, se convierte en renta de propiedad exclusiva del municipio, goza de las mismas garantías que la propiedad privada y rentas de los particulares y no puede ser trasladado a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.
Tampoco el tributo municipal puede ser objeto de exenciones, tratamientos preferenciales o recargos, pues así lo determina el artículo 294 de la Carta que también impide la imposición de recargos, con la salvedad de lo previsto en el artículo 317, de conformidad con cuyas voces, la ley destinará un porcentaje de los tributos sobre la propiedad inmueble, “que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo, y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”.
Así las cosas, de acuerdo con la regulación constitucional, es claro que las competencias reconocidas al legislador en materia de tributos a la propiedad inmueble no pueden ser asimiladas al vaciamiento de la autonomía de las entidades territoriales y esto porque el principio de legalidad “ha sido objeto de ajustes y transformaciones históricas” destinadas, justamente, a “precisar su alcance en un modelo de Estado Unitario pero descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales”.
De este modo, siendo siempre necesaria la intervención del órgano representativo por excelencia que es el Congreso de la República, en razón de la misma disciplina constitucional de la materia, “tanto las asambleas departamentales como los concejos distritales o municipales pueden acudir en forma concurrente, bajo ciertos condicionamientos”, a configurar las contribuciones locales, tal como se desprende del artículo 304 de la Carta y, tratándose de los concejos municipales, del artículo 313-4 superior que, se repite, les confiere competencia para “votar, de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.
En este orden de ideas, también queda en claro que la autonomía reconocida a las entidades territoriales tampoco desvirtúa el principio de legalidad en materia tributaria, sino que lo matiza, puesto que la indispensable representación popular nacional resulta “acompañada, en algunos casos, de la representación local”. En el sentido expuesto, la Corte ha destacado que el principio de legalidad torna necesaria la participación de las corporaciones surgidas de la elección popular y, de acuerdo con la preceptiva constitucional de la materia, la competencia para imponer contribuciones está primariamente radicada en el órgano que dentro del estado unitario tiene atribuida la función legislativa, lo cual asegura que el origen del tributo esté en la ley y que, en atención a esa regulación legal, se ejerciten las competencias que la propia Carta confiere a las entidades territoriales.
De conformidad con los anteriores planteamientos, tratándose de la materia impositiva, el Congreso de la República es el órgano soberano que mediante la ley crea los tributos, sean nacionales o territoriales y, respecto de estos últimos, puede establecer las pautas que luego le permitan a las asambleas y a los concejos municipales o distritales decretar los tributos previamente creados por el legislador.
Así pues, aún cuando las entidades territoriales no son titulares de la soberanía fiscal, tienen autonomía “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizado en forma Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 9 genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos”.
(…) La reserva de ley que, como se ha señalado, de acuerdo con nuestra Constitución concreta el principio de legalidad en materia tributaria, tiene una de sus manifestaciones primordiales en el denominado principio de certeza o de predeterminación normativa de los elementos del tributo y exige de la ley creadora del tributo que, en atención al principio nullum tributum sine lege, defina los elementos del tributo de manera suficiente.
(…) Un repaso de algunos artículos de la Ley 44 de 1990 que han sido demandados permite apreciar que no se presenta el despojo absoluto de las competencias municipales que el actor presenta en su demanda. En efecto, a título de ejemplo, conviene mencionar que, conforme al artículo 2, la administración, recaudo y control del impuesto predial “corresponde a los respectivos municipios, mientras que el artículo 4 señala que la tarifa “será fijada por los respectivos concejos” dentro de topes que la ley fija y, en cuanto a la formación catastral, se desprende del artículo 5 que no en todos los municipios se ha formado y que entonces resulta del todo pertinente prever algo al respecto en la ley, así como procurar una regulación uniforme que, sin vulnerar la autonomía territorial redunde en garantía del derecho del contribuyente a la igualdad ante la ley, permitiéndole, adicionalmente, tener claridad acerca de sus obligaciones tributarias.
(…) Ciertamente artículos como el segundo de la Ley 44 de 1990 regulan aspectos referentes a la administración y al cobro del impuesto predial, pero no se puede soslayar que el citado artículo expresamente indica que “la administración, recaudo y control de este tributo corresponde a los respectivos municipios”, lo cual le quita el carácter absoluto que el actor le imprime a su acusación.”3 Por su parte, el H. Consejo de Esto en lo que tiene que ver con el tema ha enseñado: “El Impuesto Predial Unificado está regulado por la Ley 44 de 1990 y es el resultado de la fusión del impuesto predial con otros tres: el de parques y arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral.
Es un impuesto del orden municipal, cuya administración, recaudo y control corresponde a los respectivos municipios. La base gravable de dicho tributo es el avalúo catastral, o el autoavalúo, cuando se establezca la declaración anual de este. El hecho generador está constituido por la propiedad o posesión que se ejerza sobre un bien inmueble, en cabeza de quien detente el título de propietario o poseedor de dicho bien, quienes, a su vez, tienen la obligación, según corresponda, de declararlo y pagarlo.
El impuesto predial unificado es un gravamen real que recae sobre la propiedad raíz o inmueble o los bienes raíces ubicados en los municipios. Así, el derecho de las autoridades locales a cobrar el tributo proviene de la existencia del inmueble y la obligación del contribuyente de pagarlo nace por la propiedad, el usufructo o la posesión de este dentro del perímetro del municipio.”4
6.2. LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio allegado al expediente se determina que, los hechos que a continuación se relacionan se encuentran debidamente acreditados: 3 SETENCIA C-517 de 2007. Magistrado ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL. 4 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. Mayo 14 de 2015.
Exp. 25000-23-27-000-2012-00370-01(20785). Actor: IGLESIA CRISTIANA DE LOS TESTIGOS DE JEHOVÁ. Demandado: MUNICIPIO DE FACATATIVÁ Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 10 a. El proyecto de acuerdo No. 31 de 2022 fue previamente discutido por el Concejo Municipal de Yopal, así: el primer debate se dio en la comisión segunda de presupuesto y asuntos fiscales el día 5 de diciembre de 2022 y el segundo debate en sesión plenaria llevada a cabo el 9 de los mismos mes y año (fls. 34 archivo 2 índice 3 SAMAI). b. El 9 de diciembre de 2022 el Concejo municipal Yopal profirió el Acuerdo 020 “por medio del cual se modifica y actualiza el Estatuto Tributario y de Rentas del municipio de Yopal”, el que contempla en su artículo 8 el sistema de pago alternativo por cuotas del impuesto predial unificado (fls. 1 a 33 archivo 2 índice 3 SAMAI).
El demandante considera que, la norma acusada debe ser declarada nula por cuanto el Sistema de Pago Alternativo por Cuotas “SPAC” consagrado en el Acuerdo No. 20 del 2022 proferido por el Concejo Municipal de Yopal viola la autonomía fiscal porque extendió el beneficio a personas naturales y jurídicas y su aplicación para toda clase de bienes: para resolver dicho cargo y con el ánimo de conocer el espíritu de la norma debe en primer lugar tenerse en cuenta la exposición de motivos del proyecto de Ley 84 de 2017 que dio lugar a la expedición de la Ley 1995 de 2019, veamos: “EXPOSICIÓN DE MOTIVOS El presente proyecto de ley busca modificar las normas que en materia de impuesto predial y catastro rigen en Colombia, a la luz de las Leyes 14 de 1983, 44 de 1990, Decreto 2879 de 2001, Ley 1450 de 2011, entre otros.
Es de conocimiento público el alto incremento que viene presentando la carga tributaria sobre los contribuyentes colombianos, tanto en relación con los impuestos nacionales directos e indirectos como también en los gravámenes territoriales; los impuestos al consumo, las tasas, las contribuciones, sanciones, los intereses casi que impagables, entre otros.
(…) Como podrán observar, no hay ninguna relación entre el altísimo aumento de los catastros en Colombia (tanto rurales como urbanos) en los últimos años, con el crecimiento de la inflación, de la capacidad de pago de los poseedores de bienes inmuebles, con la expansión urbana entre otras variables. Por el contrario, estos altos crecimientos del catastro han desembocado en el incremento desproporcionado de los impuestos prediales, de las contribuciones por valorización, de la renta presuntiva, de variaciones en los estratos socioeconómicos y sus consecuencias en tarifas de servicios públicos, educativos, copagos en salud, etc.
Busca este proyecto el sano equilibrio que debe existir entre los ingresos de los municipios y los territorios en general, con la capacidad contributiva de los propietarios. Quiere eso decir que se aplica el principio tributario, que los impuestos que recaude el Estado deben ser proporcionales con el hecho generador que los produce y la capacidad de pago de los sujetos pasivos o contribuyentes.
Por supuesto que los municipios necesitan recursos para su funcionamiento y para atender la inversión que demandan las comunidades, pero también es claro que esas relaciones entre municipios y contribuyente deben estar presididas por sanos criterios de gasto público, de equidad y de justicia tributaria, ya que hay ciudades en Colombia donde el impuesto predial se convirtió prácticamente en un arriendo, pues los incrementos de los avalúos, de las tarifas y los prediales han constituido una carga contra las finanzas familiares, agregando en muchos casos una voracidad fiscalista y alcabalera, en algunos casos exagerada.”5 Ahora bien, realizada una comparación entre el artículo 6º. de la Ley 1995 de 2019 y el artículo 8 del Acuerdo Municipal No. 20 de 2022 expedido por el Concejo Municipal de Yopal se encuentra lo siguiente: 5 Disponible en: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/Ponencias/2017/gaceta_690.pdf Pág. NULIDAD RAD.
No. 850012333000-202300076-00 11 Ley 1995 de 2019 Acuerdo No. 20 de 2022 “ARTÍCULO 6o. EL SISTEMA DE PAGO ALTERNATIVO POR CUOTAS (SPAC). El contribuyente persona natural propietario de bienes o predios de uso residencial, podrá optar por la modalidad de pago alternativo por cuotas para el Impuesto Predial Unificado del bien, sea a solicitud de parte o de manera automática según reglamentación que para el efecto se expida por parte de las administraciones municipales.” “ARTÍCULO 9: Adiciónese el artículo 15-1 al Acuerdo Municipal 022 de 2021, así: ARTÍCULO 15-1: Sistema de pago alternativo por cuotas: A partir de la entrada en vigencia del presente acuerdo, los contribuyentes del impuesto predial unificado, podrá optar por la modalidad de pago alternativo por cuotas para el pago del impuesto y la sobretasa ambiental, de manera automática, hasta en cinco (5) cuotas mensuales.
Los plazos serán definidos por la Secretaría de Hacienda municipal a través del respectivo calendario tributario y no podrán superar la fecha de vencimiento del plazo para pagar oportunamente el impuesto. Parágrafo: El pago alternativo por cuotas de que trata el presente artículo, no genera intereses moratorios, no da lugar a incentivos por pronto pago y no aplica para el pago de vigencias que se encuentren vencidas o en estado de morosidad.” Con fundamento en lo anterior se determina que, efectivamente la Ley 1995 de 2019 estableció un mecanismo de pago para el impuesto predial por pagos a cuotas, con la aspiración inicial de beneficiar a los contribuyentes personas naturales propietarios de bienes de uso residencial y condicionado a la reglamentación que realizara la administración municipal.
Pese a ello, el Concejo Municipal de Yopal al reglamentar este sistema de pagos a cuotas lo extendió a los contribuyentes sin distinción alguna, hasta por cinco cuotas mensuales, en los plazos que definiera la Secretaría de Hacienda municipal a través del respectivo calendario tributario y sin que se superara la fecha de vencimiento del plazo para pagar oportunamente el impuesto lo cual no contraviene la reserva de Ley ni el principio de certeza tributaria por cuanto, el impuesto fue creado por el legislador como se desprende de la Ley 44 de 1990 y su naturaleza es territorial por lo que, tales corporaciones administrativas tiene dentro de sus competencias las de administración, cobro y control lo que implica que pueden establecer los mecanismos que consideren pertinentes para su recaudo eficiente, a través del calendario tributario que se expida anualmente o mediante la implementación de pagos alternativos por cuotas.
Al respecto, la H. Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que existe una limitación constitucional a la actividad del legislador frente a la regulación de los impuestos territoriales, específicamente en los aspectos de su administración y recaudo, veamos: “(…) (i) “Las entidades territoriales, aunque tienen derechos análogos a los de la propiedad privada en relación con sus recursos endógenos, carecen de soberanía fiscal”;
(ii) “para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales puedan regular sus fuentes endógenas, debe existir una ley que (i) faculte a Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 12 dichos entes para la imposición del impuesto territorial correspondiente; y (ii) determine los lineamientos generales que deben tener en cuenta dichos órganos de representación para la determinación de los elementos esenciales y específicos del tributo”.
(iii) “La limitación constitucional a la actividad del legislador frente a la regulación de los impuestos de las entidades territoriales, se concentra en determinadas prohibiciones, a saber (i) regular aspectos particulares del tributo y, específicamente su administración y recaudo; y en especial (ii) disponer sobre su destinación, salvo en el caso previsto en el artículo 362 C.P. Esto último habida consideración que la Constitución, como se ha explicado, confiere a las entidades territoriales derecho de propiedad de esos recursos, según lo ha explicado la jurisprudencia que interpreta el artículo 287-3 C.P.”6 De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, el artículo 2 de la Ley 44 de 1990 es la norma que habilita a los municipios para que administren, recauden y controlen el impuesto predial unificado que les pertenece; y, en consecuencia, al legislador no le es dable limitar a las entidades territoriales en estos componentes.
Así las cosas, si bien el artículo 6 de la Ley 1995 de 2019 contiene un mínimo de beneficiarios del aludido sistema de pago alternativo por cuotas, el artículo 16 de la Ley 44 de 1990 había permitido a los concejos municipales adoptarlo sin distingo de contribuyentes lo que implica que, conforme al marco constitucional y legal los municipios gozan de autonomía para establecer los mecanismos que consideren necesarios para la administración, cobro y control de los impuestos de su propiedad a fin de lograr con eficiencia su recaudo por lo que, el cargo de nulidad no prospera; y, en consecuencia, no habiéndose desvirtuado la presunción de legalidad que cobija al acto administrativo cuya nulidad se pretende, se deberán denegar las pretensiones de la demanda y declarar la prosperidad de la excepciones denominadas AUTONOMÍA TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES y LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA propuesta por el MUNICIPIO DE YOPAL, e INEXISTENCIA DE QUEBRANTAMIENTO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO propuesta por el CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL.
7. COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Sobre este aspecto, el H. Consejo de Estado precisó: “De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas 6 Sentencia C-903 de 2011, Magistrado ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 13 siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”. El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.”7 (Se resalta) De esta manera como en el caso que nos ocupa se ventila un interés público y no se observa que la demanda carezca por completo de fundamento legal, el Tribunal se abstendrá de efectuar condena en costas en esta instancia. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR PROBADAS las excepciones de AUTONOMÍA TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES y LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA propuesta por el MUNICIPO DE YOPAL, e INEXISTENCIA DE QUEBRANTACIÓN AL ORDENAMIENTO JURÍDICO por el CONCEJO MUNICIPAL DE YOPAL, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin costas es esta instancia. 7 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN TERCERA. Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ. Octubre 11 de 2021. Exp. 11001-03- 26-000-2019-00011-00(63217). Actor: ARLEY ÁVILA CALERO Y OTRO. Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS. Pág. NULIDAD RAD. No. 850012333000-202300076-00 14 CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHIVAR las diligencias, dejando las constancias y anotaciones de rigor en el Sistema de Información Judicial.
Si existe excedente de gastos procesales, devuélvanse al interesado. Notifíquese y cúmplase. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 45) INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado