REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, trece (13) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 85001-3333-001-2019-00181-01 Demandante: María Leonor Roa Rodríguez. Demandado: UGPP. Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA Sentencia segunda instancia Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1° de marzo de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1 La señora María Leonor Roa Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, solicita se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos que fueron proferidos por la UGPP: - Resolución RQI_M-2015 de 25 de octubre de 2016 mediante la cual se solicitó a la demandante la información para verificar la adecuada y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al Sistema de la Protección Social por los periodos comprendidos entre el 01 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014. - Resolución No. RCD-2016-02346 de 5 de diciembre 2016 que profirió requerimiento para declarar o corregir. - Resolución RDC-2018-00346 del 9 de mayo de 2018, a través de la cual se le impuso una sanción por un valor de $112.324.400 m/cte., producto del no pago de salud y pensión de los periodos comprendidos entre enero y 1 SAMAI – Gestión en otros Despacho 1era instancia- Índice 00009, 31_ED_001DEMANDA(.pdf) y 37_ED_007SUBSANADEMANDAPD. diciembre de 2014. - Como consecuencia de lo anterior, pretende que se condene a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a pagar a título de restablecimiento del derecho el valor de $10.000.000 por concepto de daño emergente. 1.2.
Hechos de la demanda2 Se relatan los siguientes: 1.2.1. El 25 de octubre de 2016, la UGPP presuntamente notificó por aviso la Resolución de requerimiento RQI_M-2015, solicitando a la demandante que entregara la información para verificar la adecuada y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al sistema de protección social por los periodos comprendidos entre el 1° de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014. 1.2.2.
El 5 de diciembre de 2016, la entidad UGPP profirió requerimiento mediante Resolución No. RCD-2016-02346, para declarar y/o corregir, el cual fue notificado el 30 de diciembre de 2016; sin embargo, refieren que la misma no fue de conocimiento de la demandante. 1.2.3. El 31 de mayo 2017, la UGPP profirió la Resolución No. RDO- 2017-01090 que dispuso la liquidación de sanción y pago de la deuda del periodo 1° de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014; esta notificación sí fue recibida y puso en conocimiento las demás actuaciones surtidas. 1.2.4.
Mediante apoderado judicial, la señora María Leonor Roa Rodríguez presentó recurso de reconsideración el día 7 de julio de 2017 ante la UGPP., señalando que la firma de recibido del 30 de diciembre de 2017 por parte de la empresa de Servicios Postales Nacionales S.A., 472, no era de ella y que por tal motivo nunca pudo ejercer su derecho de defensa.
La UGPP resolvió negativamente el recurso. 1.2.5. Por otra parte, la señora Roa Rodríguez instauró denuncia penal en contra de la empresa de correos 472, por el delito de suplantación y falsedad en documento público. Considera que, dicha institución cometió un error grave al seguir cobrando la suma de dinero producto de la sanción, a pesar de la existencia de un proceso penal, vulnerándose el derecho al debido proceso, de contradicción y defensa técnica. 2 Índice 00009, 31_ED_001DEMANDA(.pdf)- Pág. 5-6. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la violación3 La demandante soporta el medio de control en los artículos 29 de la Constitución Política y los artículos 290, 291, 292 y 293 del C.G. del P., así como los artículos 291, 563 y 564 del Estatuto Tributario. Explica, que las decisiones de la Administración deben ser enviadas a la dirección informada por el contribuyente, pero que la misma debe ser recibida en dicha dirección por este o por alguien que se encuentre en ese lugar y que conozca a la persona que va a ser notificada; sin embargo, si se realiza a través de un injusto penal, no se podrá tener por notificada. 1.4.
Contestación de la demanda – UGPP Mediante auto de fecha 21 de julio de 2022, el Juzgado dispuso tener por no contestada la demanda, toda vez que la apoderada judicial de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP., no aportó el poder en debida forma y dentro del término otorgado4. 1.5.
Sentencia de primera instancia En providencia del 1° de marzo de 2024, el Juzgado negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas. Descartó la indebida notificación de los actos previos porque se enviaron a la dirección registrada en el RUT de la demandante, a pesar de que el requerimiento fue devuelto, la UGPP procedió a la notificación por aviso como lo autorizaba el artículo 568 del Estatuto Tributario.
Igualmente, las resoluciones de requerimiento para declarar la liquidación oficial fueron recibidas por la demandante y por la señora Dayana García, sin que la señora María Leonor presentara recurso o respuesta a los requerimientos señalados. Precisó que, de conformidad con el artículo 563 E.T., cuando no se hubiere informado una dirección a la autoridad tributaria, se podrá notificar en los demás medios, verbigracia, guías telefónicas, directorios, información oficial, comercial o bancaria;
Aduce que, la norma es clara en señalar que estas actuaciones procederán siempre y cuando no se informe la dirección de notificaciones. Así 3 Índice 00009, 31_ED_001DEMANDA(.pdf)- Pág. 6-7. 4 SAMAI – Gestión en otros Despacho 1era instancia- Índice 00010. las cosas, sostuvo que conforme a la prueba documental aportada en el plenario todas las notificaciones enviadas se realizaron a la dirección que se encontraba en el RUT y que corresponde a la hoy demandante, pues así se pudo confirmar cuando al momento de presentar recurso de reconsideración su apoderado judicial, señaló como dirección de notificación la misma a la cual se remitieron todas las comunicaciones.
Por otra parte, refiere que si bien, la demandante buscaba demostrar la responsabilidad de la empresa de servicios postales 472 planteada en la denuncia penal por falsedad de documento, no se verifica que exista sentencia en firme que demuestre la comisión de la conducta punible. Así mismo, el a quo concluye que no se contó con los medios probatorios idóneos que lograran desvirtuar la presunción de inocencia de la empresa de correos ni la autenticidad de los documentos con los cuales se acredita la debida notificación, de manera que, si la intención de la parte actora era demostrar la falsedad en dicho documento, debió en su momento solicitar los medios de pruebas pertinentes, para corroborar la falsedad señalada. 1.6.
Recurso de apelación5 Estando dentro del término legal para ello, la parte actora apeló el fallo de primera instancia. Señala que, a pesar de que el a quo realizó un recuento histórico de la normativa aplicada al pago de los aportes al sistema general de seguridad social, omitió la intención del legislador al regular sobre esta materia, dando un alcance que no logra cubrir los requisitos constitucionales para determinar la procedibilidad de la legalidad de un método de pago de tributos.
Resalta que en el fallo no se tuvo en cuenta la inexistencia de un método claro, preciso y cierto para el pago de estas contribuciones, esto hasta el año 2015, en el cual la Ley 1753 en su artículo 135 intentó suplir este vacío por medio de un método que cumpliera las condiciones legales, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional y aun así es utilizado en los actos demandados.
Reiteró que, para los periodos de la litis, la Ley no regulaba el cálculo de los aportes de quienes no estuvieran afiliados y no reportaran ingresos antes las administradoras de las contribuciones, particularmente, cuando se hace bajo el sistema de presunción de ingreso; no obstante, el fallo le otorga un valor 5 SAMAI – Gestión en otros Despacho 1era instancia- Índice 00024. probatorio pleno a la declaración de renta, en cuanto a los ingresos, desconociendo esa misma cualidad para los costos y gastos.
Agrega que, si bien la UGPP tiene entre sus funciones verificar la debida cotización de aportes al Sistema General Integral de Seguridad Social, ninguna normatividad la faculta para tomar la declaración de renta de las personas naturales y dividirla en 12. Considera que se vulnera la seguridad jurídica, por la cual se ciñen las actuaciones administrativas, de manera que, en criterio del apelante, el ente fiscalizador y el a quo no tienen en cuenta que los ingresos de las personas no son iguales en todos los meses, sino que los mismos pueden ser variables durante los meses fiscalizados.
Indica que, en cualquier caso, no podía dejarse en cabeza del demandante el deber de probar la mensualización de los ingresos, cuando estos fueron tomados arbitrariamente de la declaración de renta, luego entonces ante la ausencia de hechos probados, se debía establecer la condición más beneficiosa, esta es pagar los tributos parafiscales sobre los ingresos declarados por una sola vez, en razón a que en sana lógica los mismos fueron percibidos en una única oportunidad.
Finalmente, hace un amplio recorrido jurisprudencial, para señalar que pretender la afiliación al sistema de pensiones de forma retroactiva, sería ilegal y traería un perjuicio enorme a la demandante, además de favorecer el enriquecimiento sin causa de la entidad de pensiones. Por lo anterior, solicita se revise la decisión y se proceda a conceder las pretensiones de la demanda.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 18 de abril de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la parte demandante (índice 00005 - 2da. instancia). Los extremos procesales no se pronunciaron y el Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia El artículo 153 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a la competencia del Tribunal Administrativo, señala que éste, conoce en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos.
El fallo del 1° de marzo de 2024 fue proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal. 3.2. Problema jurídico Corresponde a esta instancia determinar: ¿Es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre el recurso de apelación o, se debe declarar probada la excepción de inepta demanda por no haber sido demandado el acto administrativo principal? 3.3.
Tesis de la Sala La Sala encuentra que en el sub examine, la parte actora no demandó la Liquidación Oficial RDO-2017-01090 de 31 de mayo de 2017 sino que dirigió la demanda contra los actos de trámite que la requirieron para declarar y contra la Resolución RDC-2018-00346 que resolvió el recurso de reconsideración incoado contra el acto principal, lo cual conlleva a la indebida individualización de pretensiones por no demandar la decisión principal que impuso la sanción, conforme lo ordena el artículo 163 del CPACA.
En consecuencia, se declarará de oficio probada la excepción de ineptitud de la demanda por no haber sido demandado el acto administrativo primigenio. 3.4. Premisas jurídicas El inciso segundo del artículo 187 del CPACA establece que en sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada, precisando que el silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo propuestas o no. En este sentido, correspondería a la Sala entrar a resolver el recurso de apelación contra la sentencia de 01 de marzo de 2024 interpuesto por la parte demandante; sin embargo, examinado el expediente, la Sala se encuentra con una situación que no fue advertida por el Juzgado de Primera Instancia y que hubiese impedido trabar la litis por la indebida individualización de pretensiones.
Sobre la individualización de pretensiones el Consejo de Estado en providencia de 28 de noviembre de 20186 señaló: “(…) Igualmente el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo trae consigo el artículo 163 que indica: (…) En el presente asunto, con fundamento en la 6 Consejo de Estado. Sección Cuarta.
Exp. 66001-23-33-000-2014-00493-01 (23076). Consejero Ponente. Stella Jeannette Carvajal Basto norma trascrita, la demandante debió demandar el acto principal, es decir, las facturas y no solo los actos que resolvieron los recursos, pues de acceder a las pretensiones planteadas por la demandante e incluir la nulidad de las facturas en la sentencia, se incurriría en un fallo extra petita, es decir, en una contravención de congruencia de la sentencia, debido a que estos actos administrativos no fueron demandados en debida forma como lo requiere el artículo antes mencionado.
(…) En este orden de ideas y conforme con lo expuesto, ni por interpretación de la demanda ni por prevalencia del derecho sustancial se puede tener por subsanada la demanda, por lo que la Sala declarará probada la excepción de ineptitud de la demanda por no haber sido demandados los actos administrativos principales, habida cuenta de que en el líbelo introductorio no se demandaron las facturas, las cuales son los actos administrativos que dieron origen a la obligación tributaria discutida en el presente proceso”.
(negrilla fuera del texto) 3.5. Premisas fácticas En los hechos 3 y 4 del libelo introductorio, la parte demandante narra que a través de Resolución RDO 2017-01090 la UGPP profirió liquidación de sanción y pago de la deuda del periodo 01/01/2014 al 31/12/2014, decisión contra la cual presentó recurso de reconsideración: Ahora bien, en lo que atañe a las pretensiones del medio de control, formuló lo siguiente: En providencia de 14 de noviembre de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal inadmitió la demanda, entre otras cosas por no haberse demandado el acto mediante el cual se impuso la sanción: Dando cumplimiento a lo dispuesto en la anterior providencia el extremo activo presentó escrito en el que adujo subsanar la demanda en los siguientes términos: Este escrito fue atendido por el Juzgado Primero de Yopal, como subsanación de demanda y a través de auto de 18 de diciembre de 2019, admitió el presente medio de control.
La sentencia de primera instancia fue proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal, el 01 de marzo de la corriente anualidad, allí el a quo estudio la legalidad de: “(i) Requerimiento RQI_M-2015 del 25 de octubre de 2016 (ii) RCD 2016-02346 del 05 de diciembre de 2016 requerimiento para declarar corregir y (iii) RCD 2018-00346 del 09 de mayo de 2018 (…)” Revisados lo anexos del medio de control, se advierte que la liquidación oficial contenida en el acto administrativo RDO-2017-01090 de 31 de mayo de 2017 impone sanción a la accionante, en los siguientes términos: (…) Contra la anterior decisión, la parte accionante interpuso el respectivo recurso de reconsideración cuya respuesta por parte de la UGPP, se dio a través de la Resolución RDC-2018-00346 de 09 de mayo de 2018, que aquí se demanda: De lo citado se desprende que, existió una decisión principal (RDO-2017-01090 de 31 de mayo de 2017) que impuso una sanción a la señora Roa Rodríguez y frente a la cual se interpuso un recurso, surgiendo así, la Resolución 2018-00346 aquí enjuiciada.
El artículo 163 del C.P.A.C.A es claro al establecer que en los asuntos en los que se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho se deben individualizar en forma precisa los actos administrativos que se demandan y si el acto fue objeto de recursos, se entenderán demandados los actos que los resolvieron. En este entendido, se puede presumir la pretensión de nulidad de actos que resuelven recursos, cuando se demanda el acto principal que crea, modifica o extingue una situación, pero en ningún evento el caso contrario.
En el sub examine, la parte actora no demandó la Liquidación Oficial RDO-2017- 01090 de 31 de mayo de 2017 sino que dirigió la demanda contra los actos de trámite que la requirieron para declarar y contra la Resolución que resolvió el recurso de reconsideración contra aquella, lo cual conllevó a la indebida individualización de pretensiones por no demandar la decisión principal que impuso la sanción. Así las cosas, resultaría inane declarar la nulidad de la Resolución No. 2018-00346 de 09 de mayo de 2018, si el acto liquidatario y principal no fue objeto de examen en la instancia judicial y sigue produciendo efectos jurídicos en razón a la presunción de legalidad que le ampara.
En consecuencia, la Sala declarará de oficio probada la excepción de ineptitud de la demanda por no haber sido demandados los actos administrativos principales. 4. Condena en costas en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA7 el Tribunal se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida, por cuanto no se evidencia una conducta irregular de la parte demandante, ni elemento de juicio que así lo amerite.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO, probada la excepción de inepta demanda y dar por terminado en proceso, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase al Juzgado de origen, previas constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 41)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente - SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Firmado electrónicamente - SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrada Magistrado (Ausente con permiso) 7 ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.