1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Yopal, treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho EXPEDIENTE: 85001-2333-000-2019-00030-00 DEMANDANTE: Helí Cala López DEMANDADO: Contraloría General de la República Magistrada ponente: AURA PATRICIA LARA OJEDA RESPONSABILIDAD FISCAL Procede la Sala a proferir de primera instancia dentro del medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones El señor Helí Cala López, actuando a través de apoderado judicial, solicita que se acceda a las siguientes pretensiones1: ✓ Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 637: • Auto No. 0951 del 19 de julio de 2018, por el cual se profiere fallo de Primera Instancia declarando fiscalmente responsable al señor Helí Cala López. • Auto No. 1144 del 14 de agosto de 2008, que resuelve el recurso de reposición y concede el de apelación contra la decisión No. 0951 de 2018. 1 Página 2 - 2ED_02DEMANDA(.PDF) NroActua 3 – índice 00003 – SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 2 • Auto No. ORD-80112-198-2018 del 24 de agosto de 2018, por el cual se revisa en grado de consulta y se resuelven recursos de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal. ✓ Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene: • A la Contraloría General de la República se excluya al demandante del boletín de responsables fiscales. • A la Procuraduría General de la Nación la exclusión del actor de las personas inhabilitadas. • A la demandada el levantamiento de medidas cautelares decretadas dentro del proceso de responsabilidad fiscal. • A la parte demandada pagar al demandante la indemnización por los daños y perjuicios a él causados, como el daño material, daño moral, afectación al buen nombre y perjuicios materiales. • La actualización de la suma que sea reconocida, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA, y se reajuste su valor desde la fecha en que se haga exigible hasta la fecha de ejecutoria del fallo. • Condenar en cosas al extremo pasivo de la litis. • Dar cumplimiento a la sentencia dictada en el término previsto en el artículo 192 CPACA. 1.2.
Hechos de la demanda Los fundamentos fácticos2 se resumen así: 2 Páginas 2 a 17 2ED_02DEMANDA(.PDF) NroActua 3 – índice 00003 – SAMAI, y págs. 1 a 7 de la adición de la demanda: 67AL DESPACHO_13CDssAdicionDemanda(.rar) NroActua 8 – índice 00008 – SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 3 Aduce que el 23 de noviembre de 2004, el Ministerio de Cultura, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) y la Sociedad Colombiana de Arquitectos, suscribieron el convenio interadministrativo No. 194065, con el fin de aunar esfuerzos y recursos para diseñar y construir, implementar y poner en funcionamiento, entre otras, la biblioteca pública para el municipio de Paz de Ariporo.
Según el actor, las partes pactaron que el Ministerio suministraría a la citada sociedad los estudios preliminares, tales como levantamiento topográfico, estudio de suelos, cuadro general de requerimientos, la reglamentación requerida, localización y características del área designada para la obra, y que con base en ellos, la última de las nombradas adelantaría el concurso arquitectónico para la selección de un anteproyecto de diseño y estudios técnicos para cada una de las bibliotecas públicas a construir; obligándose también a supervisar los diseños y estudios técnicos y de ingeniería, con el fin de obtener los productos a entregar al FONADE, quien a su turno, llevaría a cabo el proceso de premiación del ganador de ese concurso, a través de la suscripción y ejecución de los respectivos contratos para el diseño arquitectónico y los estudios técnicos de cada uno de los proyectos, y que, una vez obtenidos los documentos definitivos se procedería a realizar los procesos de contratación para la construcción y dotación de las bibliotecas.
Que luego de adelantado el trámite correspondiente, se designó como ganador del anteproyecto de diseño y estudios técnicos para la construcción de la biblioteca de Paz de Ariporo a PROARCO LTDA. El demandante relata que, con posterioridad a ello, se desempeñó como gobernador del departamento de Casanare desde el 1° de abril de 2005 hasta el 22 de septiembre de 2006, periodo dentro del cual celebró el convenio Interadministrativo No. 0074 del 31 de mayo de 2005 con el Ministerio de Cultura, cuyo objeto consistía en aunar esfuerzos institucionales para construir y dotar las bibliotecas públicas de los municipios de Yopal, Paz de Ariporo y Villanueva.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 4 Que en razón de ese acuerdo de voluntades, el Departamento de Casanare se comprometió a gestionar recursos para la construcción de las bibliotecas de Yopal y Paz de Ariporo de acuerdo con el concurso de méritos adelantado por la Sociedad Colombiana de Arquitectos, y por su parte, el Ministerio de Cultura debía aportar los planos y diseños para esos mismos efectos, con cargo al convenio No. 195005 de 2005 suscrito entre esa última entidad y FONADE, con el objeto de aunar esfuerzos y recursos para desarrollar acciones tendientes a la implementación y ejecución del plan de lectura y bibliotecas.
Asegura que, en cumplimiento de ese otro negocio jurídico, FONADE suscribió el contrato de consultoría No. 2051759 con Proyectos Arquitectura Construcción LTDA. (PROARCO), para que, con base en el anteproyecto ganador del concurso No. 001 de 2005, desarrollara el proyecto arquitectónico y estudios técnicos de la biblioteca del municipio de Paz de Ariporo.
Para la parte actora, tanto esos acuerdos negociales como la compra del predio donde se construyó la obra fueron suscritos antes de que asumiera el cargo como gobernador del Departamento. Refiere que, mediante oficio del 31 de diciembre de 2005, el Ministerio de Cultura hizo entrega al departamento de Casanare de los presupuestos de obra presentados por los diseñadores y aprobados por esa entidad pública y la Sociedad Colombiana de Arquitectos.
El actor aduce que, en cumplimiento de las obligaciones contraídas por el departamento de Casanare con el Ministerio de Cultura, en su calidad de gobernador, gestionó los recursos para la construcción de la obra y, en consecuencia, adelantó el respectivo proceso de contratación, en cuyo estudio previo se indicó que los estudios, diseños y presupuestos de obra fueron elaborados por PROARCO.
Menciona que, para tales efectos, se adelantó una licitación pública donde el proceso de selección fue adjudicado al Consorcio Alejandría, el 14 de junio de 2006 fue celebrado el contrato de obra No. 0301 – 06 para la construcción de la biblioteca pública de Paz de Ariporo y finalmente su ejecución inició el día 29 de esa calenda. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 5 Asimismo, refiere que también suscribió el contrato de interventoría No. 302 del 16 de julio 2006, para ejercer el seguimiento a la ejecución de la mencionada obra. señala que solo tuvo conocimiento del primer informe de ejecución de la construcción que fue presentado por la interventoría el 28 de julio de 2006 y en él no se advirtió sobre ninguna situación adversa a la ejecución del contrato.
Considera que, como fungió como gobernador de Casanare hasta el 22 de septiembre de 2006, no tenía competencia para exigirle al Ministerio de Cultura el cumplimiento de sus obligaciones convencionales, ni mucho menos requerir que fuera cumplida la carga obligacional de FONADE, PROARCO ni de los contratistas del Departamento. También indica que, mediante auto No. 659 del 29 de agosto de 2013, la Contraloría General de la República ordenó la apertura del proceso de responsabilidad fiscal No. 637 en contra del demandante, en atención al hallazgo fiscal No. 2012-D-20-04-003, por la celebración del contrato de obra citado, pero sin tener en consideración que los planos y diseños para la construcción de la biblioteca eran de responsabilidad del Ministerio de Cultura.
Que, debido a ello, la Contraloría General de la República adelantó un proceso fiscal sin investigar las actividades, actuaciones y obligaciones a cargo del Ministerio de Cultura ni los negocios jurídicos que se suscribieron en relación con la obra. Además, señala que a través del auto No. 0382 del 16 de marzo de 2018, el ente de control imputó responsabilidad a la parte actora, por considerar que su gestión fiscal fue ineficaz, ineficiente e inoportuna por el hecho de no haber verificado que los planos y diseños entregados por el Ministerio de Cultura cumplieran con el objeto contractual, y calificó esa conducta a título de culpa grave.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 6 Sostiene que frente a dicha decisión fueron presentados sus descargos, alegando la inexistencia de responsabilidad fiscal, se solicitó que se declarara la caducidad de la acción y la práctica de unos específicos medios de prueba, pero que ésta última petición fue denegada por medio de auto No. 827 del 14 de junio de 2008, por considerar que los mismos no eran útiles para el proceso por tratar sobre hechos que no estaban en debate; decisión que fue objeto de recursos, pero confirmada en todas sus partes.
Indica igualmente que el 19 de julio de 2018 la parte demandada profirió fallo con responsabilidad en contra del sujeto procesal activo, aduciendo que era deber del señor Cala López revisar que los planos y diseños entregados por el Ministerio de Cultura hubieran sido adecuadamente elaborados y diseñados, para que se cumpliera con el objeto de contrato.
Manifiesta que contra ese acto administrativo fueron interpuestos los recursos de ley, bajo el argumento de la existencia de la responsabilidad de terceros no vinculados al proceso quienes tenían a su cargo la obligación de elaborar los planos y diseños, alegando la falta de pronunciamiento sobre la solicitud de vinculación de las personas jurídicas públicas y privadas que elaboraron esos documentos previos a la contratación, y al propio tiempo, se solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado por no haberse vinculado al Ministerio de Cultura, PROACTO LTDA, la Sociedad Colombia de Arquitectos, FONADE, entre otros.
No obstante, la Contraloría General de la República, confirmó el fallo recurrido, aduciendo que era obligación del Departamento ejecutar los diseños que servirían de base para la ejecución de la obra, y que, aunque éstos fueron entregados por el Ministerio de Cultura, debieron ser revisados para verificar si estaban acordes con el proyecto que se iba a realizar; y que, adicionalmente, el ente de control señaló que ya se había dado respuesta a la solicitud de vincular a otros presuntos responsables, en el sentido de negar la petición, porque, el objeto del proceso no era la elaboración de diseños, sino las actuaciones en relación con los mismos, esto es, ajustarlos o solicitar cambios y/o modificaciones, por lo que, se Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 7 manifestó que ello no generaba ninguna irregularidad que invalidara la actuación administrativa. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación3 Violación de las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000 Asegura el demandante que, de acuerdo con los negocios jurídicos celebrados que fueron relacionadas con los hechos de la demanda, la obligación, en su calidad de gobernador del departamento de Casanare, era la construcción de la biblioteca con base en los planos estudios y diseños entregados por el Ministerio de Cultura, pero que, la Contraloría General de la República le endilga responsabilidad como autor del daño, por omitir revisar los documentos previos, cuando en realidad dicha obligación correspondía a ese Ministerio, porque, era quien debía realizar la planificación técnica de la obra, posición esta que considera es un desequilibrio en la aplicación del concepto de detrimento patrimonial.
Desconocimiento del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 Para el demandante, con los actos administrativos demandados la Contraloría General de la República desconoció lo establecido en el artículo 3 del CPACA, porque se favoreció a los funcionarios públicos y particulares que intervinieron en la planeación del anteproyecto y del proyecto para la construcción de la obra en el municipio de Paz de Ariporo, debido a su no vinculación como presuntos responsables al proceso de responsabilidad fiscal que se adelantó en su contra.
Infracción del artículo 29 de la Constitución Política Según el actor, la Contraloría General de la República no dio aplicación al derecho fundamental al debido proceso, por el hecho de no haber vinculado al trámite de responsabilidad fiscal a los representantes legales del Ministerio de Cultura, del FONADE, de la Sociedad Colombiana de 3 Págs. 18 a 34 - 2ED_02DEMANDA(.PDF) NroActua 3 – índice 00003 – SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 8 Arquitectos y de PROARCO, quienes, en su criterio, fueron los responsables de la planeación del proyecto de inversión y existían suficientes elementos de juicio dentro del proceso administrativo para su vinculación, situación ésta que, en su parecer, constituye violación de este derecho, por el desconocimiento de los artículos 2 y 48 de la Ley 610 de 2000.
También manifiesta que, pese a alegar la caducidad de la acción fiscal en relación con el señor Helí Cala López, se dio apertura a la investigación fiscal después de siete años de que se terminara su vinculación como gobernador de Casanare, y más de cinco años de la fecha de liquidación del convenio 0074 de 2005 y del contrato (no se indica a qué negocio jurídico se hace mención).
Argumenta que la Contraloría General de la República vulneró los términos consagrados por el legislador (artículos 74, 76, 77, 79 y 80 del CPACA) para interponer los recursos de ley, pues, afirma que en el fallo con responsabilidad fiscal indicó que éstos debían interponerse en el plazo de 5 días, cuando para ello se han establecido 10 días.
Inaplicación de los principios de imparcialidad, igualdad y moralidad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política Asegura que la entidad demandada dio un tratamiento discriminatorio al extremo activo, al atribuirle la afectación del erario por una conducta que no era a él exigible, favoreciendo a los gestores fiscales que no fueron vinculados al proceso de responsabilidad fiscal.
Inequidad e indebida tasación de la conducta y el nexo causal en la producción del daño Considera que no se encuentra explicación para que la entidad demanda no vinculara ni investigara las actuaciones del Ministerio de Cultura, FONADE, PROARCO ni la Sociedad Colombiana de Arquitectos, quienes, insiste el actor, tenían la obligación de realizar una adecuada planeación del proyecto, argumentando que, el ente de control centró la investigación Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 9 en quien debía revisar los documentos previos entregados por el mencionado Ministerio.
En concepto de la parte demandante, la conducta que genera el daño no es la omisión en la revisión de los planos, diseños y presupuestos de obra, sino que el menoscabo tiene su origen en estudios y documentos inservibles, y que, en virtud de ello, tampoco existe nexo causal, pues, considera que, dichos documentos fueron entregados por el Ministerio de Cultura, es decir, por terceros o con posterioridad a su retiro como gobernador del Departamento.
Caducidad de la acción fiscal Señala el libelista que la investigación se abrió siete años después de que el señor Cala López fungió como gestor fiscal del Departamento de Casanare. Precisa que, el presunto daño ocurrió con la suscripción del convenio 0074 del 31 de mayo de 2005, en la etapa de planeación del contrato 301 de 2006, la cual se hizo en diciembre de 2005, fecha de entrega de los planos por parte del Ministerio de Cultura y con la firma del referido contrato en junio de 2006.
Agrega que, como la acción fiscal caduca si transcurridos cinco (5) años de la ocurrencia del hecho dañoso no se ha proferido auto de apertura de responsabilidad fiscal, al 25 de septiembre de 2013 que se profirió dicha providencia en el caso particular, la acción ya se encontraba caducada. 1.4. Contestación de la demanda4 A través de apoderado judicial, la Contraloría General de la República manifiesta que se opone a las pretensiones del libelo, porque, considera que la entidad demandada fundamentó el fallo con responsabilidad fiscal con base en las pruebas que obran en el expediente administrativo, las cuales, en su opinión dan certeza sobre la existencia del daño, su cuantificación, la individualización y la actuación del gestor fiscal, lo mismo que de la relación de causalidad entre el comportamiento de este y el menoscabo al erario. 4 66RECIBE MEMORIAL_09ContestacionDemand(.pdf) NroActua 7 – índice 00007 – SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 10 Igualmente, se opuso al reconocimiento de valores por concepto de indemnización, por cuanto, en su criterio no fueron probados los montos que se persiguen, y los perjuicios alegados no existen y no fueron producto del fallo con responsabilidad fiscal dictado en su contra.
Afirma que, la solicitud de nulidad del proceso de responsabilidad fiscal que presentó el acto fue extemporánea, toda vez que tenía hasta antes de la decisión final para su radicación, pero fue planteada el 6 de agosto de 2018 y el fallo con responsabilidad fiscal se expidió el 19 de julio de ese mismo mes y año, pues, en su criterio, de acuerdo con lo establecido en la sentencia SU-620/96, el procedimiento aplicable al proceso de responsabilidad fiscal es autónomo e independiente y en el artículo 38 de la Ley 610 de 2000 se consagra expresamente el término para radicar esa clase de peticiones, y trae a colación apartes del 43 de la Ley 1437 de 2011, de una sentencia del Consejo de Estado (no indica de qué providencia extrae el aparte transcrito) y del concepto 80112-EE27678 del 7 de mayo de 2012 de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República.
Sobre las normas violadas y su concepto de violación, sostiene que, como ordenador del gasto, el actor tenía a su disposición los recursos del Departamento, por lo que, era su deber antes de efectuar desembolsos e iniciar la ejecución de la obra, revisar los planos y diseños de la misma, para advertir deficiencias y proceder a objetarlas o realizar observaciones para subsanar las falencias, de tal manera que la construcción pudiera ser terminada y fuera de utilidad para la comunidad.
Alega que, los elementos probatorios que obran en el proceso de responsabilidad fiscal demuestran que esos documentos previos, no se ajustaban a las características del terreno en el que se construyó la obra, situación que generó que la misma quedara inconclusa e inoperante, lo cual no fue advertido por el demandante, demostrándose las acciones y omisiones gravemente culposas reprochables al señor Cala López, pues debió obrar con mayor cuidado y diligencia. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 11 Asegura que la vinculación de otros sujetos a la investigación fiscal depende de las funciones legales, reglamentarias y contractuales de éstos, que los medios de prueba conduzcan a establecer con certeza la conexidad entre las acciones u omisiones y la producción del daño fiscal, por lo que, en su concepto, si no se vincula a otros presuntos responsables ello no constituye una irregularidad en invalide el proceso administrativo.
Respecto de la caducidad de la acción fiscal, luego de realizar un recuento de las circunstancias que se presentaron en las etapas precontractual, contractual y postcontractual de la obra, manifiesta que con las pruebas recaudadas en el proceso de responsabilidad fiscal, se demuestra que los hechos que generaron el daño al patrimonio del Estado nacieron en la planeación del proyecto y persistieron durante la ejecución del contrato, e incluso continuaron en el tiempo hasta la fecha de su liquidación, es decir, hasta el 23 de noviembre de 2010, fecha desde la cual se concreta de manera final el hecho generador del menoscabo y a partir de allí inicia la contabilización del término alegado por la parte actora, tal como lo establece el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, dado que, en su opinión en ese asunto los hechos que dieron lugar a la causación de detrimento son de tracto o comisión sucesivos.
Respecto a la alegada violación del debido proceso por el desconocimiento de los términos para presentar los recursos de Ley, cita el artículo 56 de la Ley 610 de 2000, en cuanto dispone que los sujetos imputados tienen cinco días para recurrir el fallo con responsabilidad fiscal, en concordancia con lo señalado en los artículos 23 y 27 de las resoluciones orgánicas No. 5500 de 2003, y 6541de 2012, respectivamente.
Con relación a los hechos de la adición de la demanda, aduce que la existencia de acuerdos de voluntades suscritos antes de su vinculación como gobernador del departamento de Casanare, no lo exoneran de su falta de diligencia en la revisión de los documentos técnicos de soporte para la construcción de una obra pública, que el daño causado al patrimonio estatal está plenamente demostrado, en la medida en que, la construcción no se terminó, no se cumplió con el objeto contractual, y la Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 12 estructura se enceuntra inconclusa, inoperante, y abandonada, por lo que, el valor del menoscabo corresponde a los montos de los contratos de obra y de interventoría. Señala que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, en el proceso administrativo se demostró que el nexo causal está determinado por la falta de interés y negligencia en el proyecto que se depreca del señor Helí Cala López.
El demandado propuso las siguientes excepciones: i) Inexistencia de causal para demandar la nulidad de los actos administrativos El extremo pasivo fundamenta esta excepción en el hecho de ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 138 del CPACA, se configura en los actos administrativos acusados. ii) Innominada solicita que sea declarada cualquier excepción previa o de fondo que se encuentre probada a lo largo de este asunto y que conlleve a negar las súplicas de la demanda. 1.5.
Trámite procesal El medio de control se admitió el día 14 de agosto de ese mismo año la demanda fue admitida5. Posteriormente, esto es, el 14 de noviembre de 2019, el demandante adicionó el escrito introductorio6, la cual se admitió a través de providencia del 18 de febrero de 2020 (índice 00009 – SAMAI). Por auto del 31 de marzo de 2020, se tuvo por contestada la demanda por parte de la Contraloría General de la República y se fijó fecha para la realización de la audiencia inicial (índice 00013 – SAMAI).
Las audiencias, inicial y de pruebas, fueron realizadas los días 2 de mayo y 13 de junio de 2022, respectivamente7. 5 6AUTOADMISORIODELADEMANDA(.PDF) NroActua 5 – índice 00005 – SAMAI 6 67AL DESPACHO_13CDssAdicionDemanda(.rar) NroActua 8 – índice 00008 – SAMAI 7 Índices 00019 y 00027 - SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 13 Como quiera que hasta antes de la audiencia de pruebas no fue aportada por el Ministerio de Cultura la prueba documental ordenada en el auto dictado en esa actuación judicial, esto es, copia del concurso No. 001 de 2005 cuyo objeto era desarrollar el proyecto arquitectónico y estudios técnicos de las tres bibliotecas entre ellas, la de Paz de Ariporo, dicha entidad pública fue requerida en dos ocasiones, a través de autos de fecha 30 de enero y 18 de octubre de 20238.
El 27 de octubre de 2023, el Ministerio de Cultura comunicó que, se recopilaron las copias del Convenio Interadministrativo Gerencial Integral de Proyectos No. 194065 del 23 de noviembre de 2004 y del Contrato de Consultoría (número ilegible) del 6 de julio de 2005 (índice 00049 – SAMAI). Mediante providencia del 11 de abril de 2024, se ordenó tener como prueba los referidos documentos, incorporarlos al plenario y, teniendo en cuenta la manifestación efectuada por esa entidad pública, ante el vencimiento del período probatorio, correr traslado para alegar de conclusión (índice 00052 – SAMAI), notificado ese auto, el demandante, efectuó una apreciación al respecto, asegurando que no se trataba de un recurso en contra de la decisión adoptada (índice 00056 – SAMAI). 1.6.
Alegatos de conclusión 1.6.1 Parte demandante (índice 00059 – SAMAI) En esta etapa procesal, la parte actora además de reiterar los argumentos de la demanda afirma que los planos y diseños de la construcción fueron revisados y que, en la bitácora de la obra, se evidencian anotaciones manuscritas registradas por la Interventoría y la Supervisión. Alega que ello demuestra que los estudios y diseños fueron revisados por las Secretarías de Educación y de Planeación, por el Banco de Proyectos y Programas de Inversión del Departamento de Casanare y el Departamento Nacional de Planeación, que se visitó el sitio de la obra por los oferentes quienes consultaron y revisaron los estudios, planos, cantidades de obra precios 8 Índices 0034 y 00043 - SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 14 unitarios y diseños; y que, la Supervisión, la Interventoría y los diseñadores hicieron presencia en el lugar de la construcción. Manifiesta que, si bien el 20 de abril de 2007 la Interventoría solicitó la adición del contrato suscrito, ello no implica que la obra no se pudiera ejecutar en las condiciones planeadas y que aun así la administración departamental de la época decidió continuar con la construcción. Refiere el actor que, el contratista de la obra pública conocía el sitio en el cual se construiría, tal como lo manifestó en la carta de presentación de la oferta, cuya imagen se incluyó también en el escrito de las alegaciones finales.
Insiste en que desde antes de su designación como gobernador de Casanare, ya se habían adelantado actuaciones para la construcción de la biblioteca pública de Paz de Ariporo, como lo fue la aprobación de la obra por el Banco de Proyectos de Inversión Nacional del Sistema Nacional de Regalías del año 2004, según ficha código SSEPI 2004080000058, y la escritura pública No. 595 del 21 de octubre de 2004, de la Notaria Única de ese municipio, de adquisición del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 475 – 0013336, en el cual se construyó la obra.
Agrega que dentro del expediente No. 85001-23-33-000-2017-00030-01(AP) el Consejo de Estado sí vinculó al proceso al Ministerio de Cultura, como obligado a aportar los diseños y a dotarla la biblioteca con libros, equipos y mobiliario y que dentro de ese otro caso, dicha Corporación indicó que se acreditó que FONADE, el Ministerio de Cultura, la Sociedad Colombiana de Arquitectos y PROARCO, eran gestores fiscales, realizaron el proceso de planeación de la construcción de la biblioteca de Paz de Ariporo, invirtieron recursos del Estado en ello y se comprometieron a entregar un producto, para que el departamento de Casanare construyera la obra9.
Sostiene que no es cierto que los planos, estudios y diseños originales se encuentren dentro del proceso de responsabilidad fiscal, pues los que obran son documentos previos modificados por la Interventoría y el 9 Al respecto, es importante anotar que el demandante transcribe apartes de una providencia judicial pero no identifica el pronunciamiento del cual extrae los extractos.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 15 contratista de obra pública, en la medida en que están suscritos por ellos, lo que implica que se trata de documentación diferente a la entregada al departamento por el Ministerio de Cultura. Además, alega que, en providencia del 5 de octubre de 2020, dictada dentro del proceso No. 85001-23-33-000-2017-00030-01, con ponencia del consejero Martín Bermúdez Muñoz, se hizo pronunciamiento sobre la responsabilidad del Ministerio de Cultura en relación con la correcta planeación de la obra y se señaló que las falencias o deficiencias en los planos y diseños de la construcción fueron decisivos en la consumación del daño. 1.6.2.
Contraloría General de la República (índice 00058 - SAMAI) Efectúa una síntesis sobre el daño patrimonial al Estado, la gestión fiscal y los fundamentos de la vigilancia fiscal, citando y transcribiendo apartes de los artículos 3, 6 y 8 de la Ley 610 de 2000, para resaltar la existencia del detrimento patrimonial y de la conducta dolosa o gravemente culposa de los gestores fiscales a quienes se les atribuye la producción del daño fiscal.
Estima que no es posible analizar el cargo de violación directa de las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, porque, en su opinión, el demandante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para demostrar que los supuestos responsables fiscales no vinculados al proceso administrativo se encontraban en la misma condición para generar el menoscabo patrimonial.
Refiere que la presunta violación del derecho al debido proceso, es una reproducción del cargo anterior, donde el actor invoca infundadamente el desconocimiento del derecho a la igualdad, sustentado en el artículo 48 de la Ley 610 de 2000, que consagra los elementos o ingredientes del auto de imputación dictado dentro del proceso de responsabilidad fiscal, que es un acto de trámite que no fue impugnado por el demandante, y además, destaca que la parte actora no indica cuál es el supuesto desconocimiento de la norma en el fallo proferido dentro del proceso administrativo.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 16 1.7. Concepto del Ministerio Público Expone que el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la República, quien vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejan fondos o bienes públicos de la Nación, que dicha vigilancia incluye un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, y que el control se realiza en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.
El Ministerio Público explica que de acuerdo con la Ley 610 de 2000 y la posición jurisprudencial fijada en la sentencia C-338/14, la Contraloría General de la República adelantó la correspondiente investigación contra quienes consideró que fueron los autores del daño, actuar que no quebranta el debido proceso del demandante, toda vez que, la responsabilidad que se imputó fue a título personal, por el incumplimiento de sus obligaciones como gestor fiscal de revisar que los documentos previos se ajustaran a la realidad de la obra y al terreno en que se construiría, conforme a las obligaciones establecidas en el manual de funciones, por lo que, no se le se atribuyó responsabilidad por el actuar de otros funcionarios, ni por las omisiones que otras entidades o particulares que tuvieron participación en la generación del daño. Precisa que, como responsable de la celebración de los contratos y de la construcción, el departamento de Casanare tenía la obligación de verificar que los diseños puestos en su conocimiento y custodia fueran los adecuados y pertinentes para la obra pública que se pretendían construir, más aún cuando era conocedor de las condiciones y los terrenos empleados para esos efectos.
Refiere que el departamento de Casanare es el primer llamado a conocer la necesidad de la obra y las características del terreno en el que se iba a construir, por lo que, en su concepto, el hecho que el Ministerio de Cultura haya contratado la realización de los diseños y que otros los hayan elaborado, no exonera al ente territorial del deber de verificación, y el gobernador como máxima autoridad departamental tenía el control y la Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 17 obligación de supervisión y vigilancia de los funcionarios encargados de dichas acciones.
También señala que el fenómeno de la caducidad no aconteció, pues, en su opinión, de conformidad con el artículo 9 de la Ley 610 de 2000 la acción fiscal caduca si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, precisando que en este asunto, la entidad contabilizó el término aludido desde el momento de la suscripción del acta de liquidación del contrato de obra, es decir, el 23 de noviembre de 2010, por lo que es válido pensar que fue en esa etapa que el daño se consolidó, en soporte de su afirmación, trae a colación apartes de las sentencias del 16 de marzo de 2017, proferida dentro del expediente No. 85001-23-33-000-2014-00051-01, consejera ponente María Elizabeth García González, y del 28 de enero de 2021, emitida en el radicado No. 76001-23-33- 000-2016-01142-01, consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez.
Refiere que la entidad demandada profirió el auto No. 659 que abrió el proceso de responsabilidad fiscal dentro del expediente el 29 de agosto de 2013 siendo notificado en legal forma y sin que hubiere transcurrido el término de 5 años y la Ley establece que cuando se trata de hechos continuados debe contabilizarse desde el último acto o hecho, siendo claro que, en este caso el punto de partida es el acta de liquidación del contrato, ya que el hecho permaneció en el tiempo y fue permanente y continuado.
Sostiene que, la Contraloría no pretermitió ni vulneró los términos establecidos por el legislador para la interposición de los recursos contra el fallo con responsabilidad fiscal, pues, el término para recurrir es de 5 días, como lo establece el artículo 56 de la Ley 610 de 2000. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia De conformidad con el numeral tercero del artículo 152 del CPACA, la Sala es competente para conocer de los asuntos donde se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de 300 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 18 SMLM, lo cual se cumple en este caso pues se pretende la nulidad de los actos administrativos que declararon responsabilidad fiscal e impusieron multa de $3.012.160.663, suma que supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes10 2.2.
Problema jurídico ¿Los autos Nos. 951 del 19 de julio, 1144 del 14 de agosto y ORD 80112 -0198- 2018 del 24 de agosto todos de 2018, mediante los cuales se declaró fiscalmente a responsable al demandante fueron expedidos con infracción directa de las normas en que debía fundarse, violación al debido proceso y los principios de igualdad e imparcialidad? 2.3.
Tesis de la Sala La respuesta es adversa. La decisión adoptada por la Contraloría General de la República en uso de sus facultades y competencias se ajustó a los derroteros fijados en la ley para los trámites de responsabilidad fiscal. Con el acervo probatorio recaudado, se demuestra que el ente fiscal adelantó las actuaciones correspondientes dentro del término de 5 años señalado en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000; en las decisiones adoptadas se analizaron los elementos de responsabilidad, resultando ajustado a derecho la imputación de responsabilidad por omisión del deber de planeación y los principios de eficacia, eficiencia, moralidad y responsabilidad en relación con el contrato 0301-2006.
Lo anterior, por cuanto en aplicación de dichos principios, era inexorable y completamente necesario que el señor Cala López, como gestor fiscal y líder de contratación de departamento de Casanare, verificara la pertinencia y viabilidad del proyecto que iba contratar, máxime cuando era el responsable de la firma y la contratación de una obra que comprometió cuantiosos recursos públicos y que a la postre se convirtió en una construcción incompleta e inoperante, por yerros e imprecisiones en los estudios y diseños cuya revisión omitió el demandante. 10 Para el año 2019 corresponde a la suma de $414.058.000 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 19 2.4.
Premisas jurídicas 2.4.1. De la responsabilidad fiscal y sus elementos La Ley 610 de 2000 “por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”, establece: Artículo 1°. Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
(…) Artículo 3. Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.
Artículo 4. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Parágrafo 1°. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad” En relación con la función fiscal, el Consejo de Estado en sentencia de 16 de mayo de 2016, refiere: “(…) El control fiscal es una función pública encaminada a vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado, en todos sus órdenes y niveles.
Los artículos 119 y 267 de la Constitución Política atribuyen, sin excepción, a la Contraloría General de la República, la vigilancia de la gestión fiscal de cada organismo o entidad pública o privada y de los particulares que manejen fondos, bienes o recursos de la Nación. Para el caso de las entidades territoriales, el artículo 272 de la Constitución Política prevé que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas, en forma posterior y selectiva.
Excepcionalmente, y por disposición de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 20 ley, la Contraloría General de la República puede ejercer control fiscal sobre las entidades territoriales. (…)”11 En relación con la conducta del sujeto pasivo, la alta Corporación expone: “La Contraloría General de la República, como ente de control fiscal, tiene que identificar a quienes ejercen gestión fiscal dentro de la entidad, dejando al margen de su órbita controladora a todos los demás servidores o particulares.
Para establecer la responsabilidad fiscal, se requiere examinar si la conducta comporta gestión fiscal o guarda alguna relación de conexidad con ésta. La responsabilidad fiscal se deduce por la afectación del patrimonio público, tanto en forma dolosa como culposa, en desarrollo de actividades propias de la gestión fiscal o vinculadas con ella, cumplida por los servidores públicos y particulares, que manejen o administren bienes y recursos del Estado.
Vale la pena puntualizar, que la responsabilidad fiscal debe necesariamente recaer sobre el manejo o administración de bienes y recursos o fondos públicos, y respecto de los servidores públicos y particulares que tengan a su cargo bienes o recursos del Estado, sobre los cuales tengan capacidad o poder decisorio. […]”12(negrilla fuera de texto).
Ahora bien, el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, establece los elementos que configuran la responsabilidad fiscal, a saber: i) una conducta dolosa o culposa atribuible al gestor fiscal, ii) un daño patrimonial al Estado y iii) un nexo de causalidad entre los dos anteriores. Respecto al daño, el artículo 6 de la referida Ley dispone que éste es el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento o pérdida de los recursos públicos, como consecuencia de una gestión fiscal ineficiente e inoportuna, que no se ciñe a los fines esenciales del Estado, derivada de la acción u omisión del servidor público que contribuya al detrimento del patrimonio público.
De conformidad con las normas y jurisprudencia previas, el control fiscal es ejercido por la Contraloría General de la República, quien vigila las actuaciones de los gestores fiscales, entendidos como aquellos que administran los recursos públicos, quienes son investigados cuando su conducta dolosa o culposa conlleva a un detrimento patrimonial, como consecuencia de una indebida planeación, ejecución, inversión y administración de los dineros del Estado. 11 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, sentencia de 16 de mayo de 2016, Rad.
No.: 68001-23-33-000-2013-01024-01 C. P.: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ; Actor: HORACIO ARROYAVE SOTO; Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. 12 CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, sentencia de 16 de mayo de 2016, Rad. No.: 68001-23-33-000-2013-01024-01 C. P.: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ; Actor: HORACIO ARROYAVE SOTO; Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 21 2.4.2. Proceso de responsabilidad fiscal Sobre este trámite la Ley 610 de 2000 preceptúa: Artículo 8°. Iniciación del proceso. El proceso de responsabilidad fiscal podrá iniciarse de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por parte de las propias contralorías, de la solicitud que en tal sentido formulen las entidades vigiladas o de las denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, en especial por las veedurías ciudadanas de que trata la Ley 563 de 2000.
Artículo 9°. Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. Artículo 40. Apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Cuando de la indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal.
El auto de apertura inicia formalmente el proceso de responsabilidad fiscal. En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura del proceso. Contra este auto no procede recurso alguno. Artículo 53.
Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable.
Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes” (negrilla fuera de texto) Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 09 de febrero de 2023, puntualiza: “(…) en la responsabilidad fiscal confluyen tres elementos: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa y iii) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 22 elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal.
En suma, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa”13.
(negrilla fuera del texto) En esa misma ocasión, la Alta Corporación trajo a colación un análisis de lo atinente a las diferencias entre la caducidad de la acción y la prescripción, puntualizando: “(…) la Sala recuerda que la caducidad y la prescripción son instituciones procesales diferentes. La caducidad de la acción fiscal se refiere al término máximo con que cuentan las autoridades de control para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal tal y como se desprende del inciso 1° del artículo 9° de la Ley 610 de 2000.
Por su parte, la prescripción en materia de responsabilidad fiscal alude al término máximo con que cuentan los órganos de control para proferir una decisión declarativa con o sin responsabilidad fiscal. (…) Esta Sección ha definido estas dos instituciones en el siguiente sentido: Repárese que el inciso primero se refiere al término de caducidad y el inciso 2° al término de prescripción. Por tanto, son dos instituciones procesales distintas, en la medida en que la caducidad hace relación al término máximo de que disponen las autoridades de control para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal y la prescripción, alude al plazo máximo que tienen esas mismas autoridades para declarar la responsabilidad fiscal y la consecuente sanción, en caso de que luego de haber proferido el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, encuentre méritos para declararla o para exonerar de compromiso al investigado.
En el caso de autos, la Sala se limitará al análisis de la caducidad, cuyo extremo temporal inicial viene marcado por la fecha de ocurrencia de los hechos generadores de la presunta lesión al patrimonio del Estado, en tanto que el final, por la fecha del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. (…) El fenómeno de la caducidad se cuenta a partir de la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público.
Y este hecho, en el caso sub examine, lo constituye el sobrecosto en que se incurrió en la referida contratación, que se evidencia o materializa en la fecha de liquidación del 13 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 9 de febrero de 2023, radicado No. 850012333000201800012801, CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez, Demandado: Nación – Contraloría General de la República Asunto: Responsabilidad fiscal del representante legal de entidad pública en virtud de un contrato de obra.
Elementos de la responsabilidad fiscal. Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 23 convenio de 22 de julio de 2005. En virtud de lo anterior, para la Sala no es acertado contabilizar en el presente caso el término de caducidad de la acción de responsabilidad fiscal a partir de la suscripción del Convenio Interadministrativo núm. 084 de 2002, sino desde el último acto, teniendo en cuenta que el hecho o acto generador del daño al patrimonio público, como ya se dijo, se materializa en ese momento (…)”.
(negrilla fuera del texto). 2.4.3. De los fines y principios de la contratación estatal La Ley 80 de 1993, “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”, consagra: “ARTÍCULO 3.- DE LOS FINES DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL. Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
ARTÍCULO
23. DE LOS PRINCIPIOS EN LAS ACTUACIONES CONTRACTUALES DE LAS ENTIDADES ESTATALES. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo.
ARTÍCULO
26. DEL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD. En virtud de este principio: 1. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. 2.
Los servidores públicos responderán por sus actuaciones y omisiones antijurídicas y deberán indemnizar los daños que se causen por razón de ellas. ( )”. 5. La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma”.
De otro lado, en lo que atañe al principio de planeación, el Consejo de Estado14 ha dispuesto: 14 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo o de 2023, radicado No. 07001-23-31-000-1999- 00546-01(21489), CONSEJERO PONENTE: Ruth Stella Correa Palacio. Demandante: José Eduardo Cépeda, Demandado: Municipio de Arauca Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 24 “El deber de planeación, en tanto manifestación del principio de economía, tiene por finalidad asegurar que todo proyecto esté precedido de los estudios de orden técnico, financiero y jurídico requeridos para determinar su viabilidad económica y técnica y así poder establecer la conveniencia o no del objeto por contratar; si resulta o no necesario celebrar el respectivo negocio jurídico y su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o compras, presupuesto y ley de apropiaciones, según el caso; y de ser necesario, deberá estar acompañado, además, de los diseños, planos y evaluaciones de prefactibilidad o factibilidad; qué modalidades contractuales pueden utilizarse y cuál de ellas resulta ser la más aconsejable; las características que deba reunir el bien o servicio objeto de licitación; así como los costos y recursos que su celebración y ejecución demanden”. 2.5.
Premisas fácticas En el sub examine, se encuentra probado lo siguiente: - El departamento de Casanare suscribió convenio interadministrativo No. 0074 del 31 de mayo de 2005 con el Ministerio de Cultura, para aunar esfuerzos institucionales, recursos económicos y administrativos para la construcción y dotación de 3 bibliotecas públicas en el departamento de Casanare.
En su cláusula tercera señaló las obligaciones a cargo del Ministerio de Cultura, entre ellas, aportar los planos y diseños para la construcción de las bibliotecas de Yopal y Paz de Ariporo, cuya ejecución estará a cargo del departamento15. - El departamento de Casanare inició el proceso de contratación por licitación pública No. CAS-SE-LP-op-016 de 2006, que fue adjudicada al Consorcio Alejandría mediante Resolución 0236 de 2006 y se suscribió el 29 de junio de 2006 el contrato No. 301 de 2006 entre este y la entidad departamental para la construcción de la Biblioteca Pública en el municipio de Paz de Ariporo.
Este contrato, se celebró por la suma de $2.107.879.080, y se pactó por un plazo de 7 meses.16 - El Departamento de Casanare, suscribió el contrato 302 de 2006, cuyo objeto era la interventoría Técnica Administrativa y Financiera para la Construcción de la Biblioteca Pública de Paz de Ariporo.17 - A través de acta No. 15 de 23 de noviembre de 2010 se efectúo la liquidación del Contrato de obra 301 de 2006.18 15 Indice 00007 – SAMAI.
Anexos contestación demanda 69RECIBE MEMORIAL_TestigoDocumentalAzu- Carpeta principal 1. Archivo (4-8) 16 Indice 00007 – SAMAI. Anexos contestación demanda 69RECIBE MEMORIAL_TestigoDocumentalAzu- Carpeta principal 1. Archivo (27-36) 17 Indice 00007 – SAMAI. Anexos contestación demanda 69RECIBE MEMORIAL_TestigoDocumentalAzu- Carpeta principal 1.
Archivo (39-47) 18 Indice 00007 – SAMAI. Anexos contestación demanda 69RECIBE MEMORIAL_TestigoDocumentalAzu- Carpeta principal 1. Archivo (79-82) Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 25 - Con oficio adiado 26 de noviembre de 201119, la Contraloría General de la República en virtud de la auditoría realizada por las irregularidades en la construcción de la Biblioteca Pública Municipal de Paz de Ariporo presentó observaciones ante la Gobernación de Casanare en los siguientes términos: “(…) en visita realizada por la CGR a las obras de la biblioteca, se evidenció que la construcción se encuentra en estado total de abandono, sin ninguna clase de vigilancia ni de mantenimiento, con alto grado de deterioro originado por su exposición a la intemperie y debido a que no cuenta con cerramiento se permite el ingreso de semovientes lo que ha contribuido notoriamente en su deterioro.
Dado el descuido en que se encuentran las obras, se presentan humedades en los muros, crecimiento de árboles y hiedra en los mismos, daños en las tuberías instaladas e incluso las instalaciones han sido objeto de saqueos convirtiéndose en otra obra inconclusa e inservible, que no cumplió con la finalidad para la cual fue proyectada. (Hay registro fotográfico.) En consecuencia, considera este Ente de control que las graves fallas evidenciadas en la etapa precontractual de este proyecto, originadas por la deficiente planeación ocasionaron que la obra quedara inconclusa, se encuentre abandonada y no presta un servicio a la comunidad, configurándose de esta forma un hallazgo fiscal en cuantía inicial de $2 214 millones, correspondientes al valor de los contratos de obra e interventoría suscritos para su ejecución”.
(negrilla fuera del texto) - Con auto No. 659 de 29 de agosto de 201320, la Gerencia Departamental Colegiada de Casanare, dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal contra varios presuntos responsables entre ellos, el señor Helí Cala López, quien ostentaba la calidad de gobernador para la época de la suscripción del convenio interadministrativo. - A través de auto No. 0382 de 16 de marzo de 201821, la Contraloría General de la República, imputó responsabilidad fiscal a HELÍ CALA LOPEZ, quien, en su condición de gobernador del Departamento de Casanare, suscribió el Convenio de Asociación Interadministrativo No. 0074 de 2005 el 31 de mayo de 2005 con el Ministerio de Cultura y en desarrollo de ese convenio, suscribió contrato de obra No. 301 de 2006, para la construcción de la biblioteca pública en el municipio de Paz de Ariporo, con el Consorcio Alejandría el 14 de junio de 2006.
Sobre la responsabilidad del señor Cala López, indicó el ente de control que el exfuncionario no actuó de conformidad con la ordenación del gasto a él encomendada, en la ejecución el Contrato de Obra número 0301-06, puntualmente señaló: 19 Indice 00007 – SAMAI. Anexos contestación demanda 69RECIBE MEMORIAL_TestigoDocumentalAzu- Carpeta principal 1.
Archivo (83-84) 20 Indice 00007 – SAMAI. Anexos contestación demanda 69RECIBE MEMORIAL_TestigoDocumentalAzu- Carpeta principal 1. Archivo (146-165) 21 Indice 00007 – SAMAI. Anexos contestación demanda 69RECIBE MEMORIAL_TestigoDocumentalAzu- CARPETA NUMERO 10. Archivo FOLIOS 1794-1837 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 26 “Es de anotar que la conducta hace relación a la persona que realizada la gestión fiscal, es decir aquel servidor público que tiene en su cabeza el ser garante de conservar de bienes del estado o realizar una adecuada inversión de los recursos públicos que le han sido confiados en razón de su cargo.
En el caso subjudice, se tiene que los recursos públicos destinados a la construcción de la biblioteca Paz de Ariporo, no fueron invertidos adecuadamente, toda vez que la misma se encuentra en un estado de abandono y deterioro. Durante la ejecución de la obra, se tiene que según informe de interventoría se presentaron varios inconvenientes que surgieron básicamente de los diseños entregados por la Secretaría de Educación Departamental, entre ellos los siguientes: El estudio topográfico entregado, no coincidía con la topografía real del terreno se tuvo que ajustar el proyecto a las condiciones reales, esto hizo que variaran los planos estructurales, arquitectónicos e hidrosanitarios, por ello se suspendió la obra el 06-12-2006.
(negrilla fuera del texto) Si bien es cierto dentro del Convenio lnteradministrativo número 0074 de fecha 31-05 2005, se establece en su cláusula tercera literal B que el Ministerio de Cultura aporta los planos y diseños para la Construcción de las bibliotecas de Yopal y Paz de Ariporo, cuya ejecución estará a cargo del departamento.
El Departamento del Casanare en cabeza del señor Heli Cala López tenía la obligación de verificar que dichos planos y diseños realmente cumplieran el fin del objeto contractual, para la construcción de la biblioteca del municipio de Paz De Ariporo. (…) El señor HELI CALA LOPEZ como Gobernador del departamento del Casanare, y como tal, ordenador del gasto, tenía la obligación de hacer una adecuada y correcta planeación de los proyectos, lo cual no lo eximia por ser el Ministerio de Cultura, quien aporto los estudios y diseños, ya que era su deber constitucional, verificar que los recursos cedidos por la nación desde la concepción del proyecto, fueran debidamente invertidos.
(…) Lo anterior como consecuencia de un estudio topográfico que no coincidía con la topografía real del terreno, por lo cual se tuvo que replantear y ajustar el proyecto a las condiciones reales, generando con ello retraso en la construcción de la biblioteca, variando en cierta forma los planos estructurales, arquitectónicos e hidrosanitarios, generando el retraso y suspensión del proyecto.
Por otro lado, los diseños electrónicos no fueron aprobados por la empresa de energía de Boyacá, los cuales fueron entregados al final de la obra, generando más retraso de las actividades. Las cantidades de obra contratadas difieren en un alto porcentaje de lo que se plasmó en los planos, obligando a que se levantaran Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 27 actas de modificación de cantidades de obra y adición presupuestal, por ello el proyecto se entrega hasta el alcance de los recursos, como consecuencia se tiene una obra inconclusa e inoperante.
Dichas omisiones permitieron que se adelantaran una construcción que nunca se dio por concluida y que a la fecha no está, obra que fue suspendida y luego abandonada, lo que nos permite calificar su conducta a título de culpa grave, pues su actuar negligente, fue determinante en la generación del detrimento patrimonial investigado. - Por auto No. 0951 de 19 de julio de 2018, la Contraloría General de la República, emitió fallo con responsabilidad fiscal en contra de HELÍ CALA ROJAS.
En esta decisión se consignó lo siguiente22: - (…) (…) 22 Págs. 162- 168 3ED_04ANEXOSDEMANDA(.PDF) NroActua 3 – índice 00003 – SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 28 - Mediante auto No. 1144 de 14 de agosto de 201823, la entidad demandada resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición promovido en contra del fallo con responsabilidad fiscal, indicando que el señor Cala López no atendió el deber de planeación, ni realizó las gestiones administrativas correspondiente a fin de presentar requerimiento al Ministerio de Cultura sobre ajustes a los diseños que sirvieron de base para la ejecución del contrato No. 301-06, cuyo objeto era la construcción de la biblioteca del municipio de Paz de Ariporo, lo que desembocó en una obra inconclusa, inoperante y abandonada. - A través de Auto No. ORD-80112-0198-2018 de 24 de agosto de 201824, la Contraloría General de la República resolvió el recurso de apelación contra el fallo de responsabilidad de 19 de julio de 2018, oportunidad en la cual se confirmó lo decidido por considerar que, el señor CALA LÓPEZ en su condición de ordenador del gasto, antes de desembolsar los recursos y contratar la obra, tenía la obligación de revisar los planos y diseños a efecto de advertir inconsistencias y proceder a subsanarlas, en aras de garantizar la correcta ejecución de la obra, así, ante la omisión de dicho deber, la obra quedó inconclusa, ocasionando un grave detrimento patrimonial. 23 Págs. 282-339 3ED_04ANEXOSDEMANDA(.PDF) NroActua 3 – índice 00003 – SAMAI 24 Págs. 340-355 3ED_04ANEXOSDEMANDA(.PDF) y Págs. 4-44 4ED_01ANEXOSDEMANDA(.PDF) NroActua 3 índice 00003 – SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 29 3.
Caso concreto 3.1. Del cargo de nulidad por violación al debido proceso, Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000. El argumento central de este cargo, es la presunta falta de responsabilidad del señor Cala López, en su calidad de gobernador del departamento de Casanare, de revisar los documentos y estudios previos para la construcción de la biblioteca del municipio de Paz de Ariporo, pues en sentir de la parte actora, de conformidad con las obligaciones plasmadas en el Convenio 0074 de 2005, su único deber era la construcción del referido inmueble con base en los planos suministrados por el Ministerio de Cultura, por tanto, considera que quienes deben responder fiscalmente son los funcionarios de dicha entidad, así como los de FONADE, los miembros de PROARCO y la Sociedad Colombiana de Arquitectos, quienes fueron los encargados de su elaboración. Revisado el acervo probatorio, la Sala encuentra demostrado que en virtud del convenio interadministrativo No. 0074 de 31 de mayo de 2005, suscrito entre el Ministerio de Cultura y el departamento de Casanare para la construcción y dotación de 3 bibliotecas públicas, el ente departamental inició proceso de licitación pública el cual culminó con la celebración del contrato de obra No. 301 de 14 de junio de 2006, para la construcción de la Biblioteca Pública del Paz de Ariporo, el cual fue liquidado el 23 de noviembre de 2010, sin que la obra haya sido terminada.
Para el caso que nos ocupa, al aquí demandante, se le imputó omisión del deber de planeación y de los principios de eficacia, eficiencia, moralidad y responsabilidad en relación con el contrato 0301-2006, al no revisar los estudios y diseños entregados por el Ministerio de Cultura, lo que a la postre generó un grave detrimento a las arcas del erario público Departamental, por cuanto la obra contratada nunca fue concluida dadas las diferentes inconsistencias y yerros de tales estudios.
En el expediente quedó demostrado que dicho contrato fue suscrito por el señor Cala López, en su Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 30 calidad de Gobernador del Departamento de Casanare y por ende gestor fiscal de esa entidad territorial. Respecto de este tópico, la Sala trae a colación el artículo 3 de la Ley 610 de 2000, en tanto define la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas que llevan a cabo los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos públicos encaminados a la adecuada y correcta planeación, administración, custodia, enajenación, gasto e inversión con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, moralidad, entre otros.
Conforme la jurisprudencia citada en los acápites anteriores, el principio de planeación tiene por finalidad asegurar que todo proyecto esté precedido de los estudios de orden técnico, financiero y jurídico requeridos para determinar su viabilidad económica y técnica, y así poder establecer la conveniencia o no del objeto por contratar, y de ser necesario, efectuar modificaciones según sea el caso, en aras de garantizar siempre, la correcta utilización de los recursos públicos.
En cuanto al principio de responsabilidad, los servidores públicos que intervienen en la actuación contractual están obligados, entre otras cosas, a velar por la protección de los derechos de la entidad y sus recursos. Así, en aplicación de dichos principios, era forzoso y completamente necesario que el señor Cala López, como gestor fiscal y líder de contratación de departamento de Casanare, verificara la pertinencia y viabilidad del proyecto que iba contratar, cotejando los estudios y diseños entregados por la cartera ministerial, con las necesidades de la obra a contratar y con las características del terreno en donde se iban a construir la biblioteca; máxime cuanto iba a suscribir un negocio jurídico por la suma $2.107.879.080.
Resulta imperioso enfatizar que, el hecho que el Ministerio de Cultura haya contratado la realización de los diseños no exoneraba al Departamento del deber de verificación, y si bien el Gobernador, en virtud de las obligaciones plasmadas en el Convenio interadministrativo No. 0074 de 31 de mayo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 31 2005, no era el directamente responsable de la elaboración de los estudios y diseños, sí tenía el control como máxima autoridad departamental y la obligación de su revisión, más aún cuando era el responsable de la firma y la contratación de una obra que comprometió cuantiosos recursos públicos y que a la postre se convirtió en una construcción incompleta e inoperante.
De otro lado, en lo atinente a la presunta vulneración del derecho al debido proceso, y a los principios de igualdad e imparcialidad por el hecho de no haber vinculado al trámite de responsabilidad fiscal a los representantes legales del Ministerio de Cultura, del FONADE, de la Sociedad Colombiana de Arquitectos y de PROARCO, quienes, en criterio del apoderado demandante, fueron los responsables de la planeación del proyecto de inversión. Para la Sala no es de recibo este argumento, habida cuenta que, tal como lo señala el Ministerio Público, la responsabilidad que se imputó al demandante fue a título personal, por incumplimiento de sus obligaciones legales y reglamentarias como gestor de recursos públicos, y también conforme a sus deberes establecidos en el manual de funciones, es decir, no se imputó responsabilidad por el actuar de unos u otros funcionarios, ni por las omisiones que otras entidades y particulares tuvieron en la participación del daño. Así las cosas, este cargo no prospera. 3.2.
Acerca de la caducidad de la acción Fiscal. Reprocha el extremo activo de la litis que, el auto de apertura de investigación fiscal ocurrió, a los siete (7) años de haber sido el demandante Gestor Fiscal del Departamento; argumenta que, el daño se concretó con la suscripción del convenio 0074 del 31 de mayo de 2005, en la etapa de planeación del contrato 301 de 2006, la cual se hizo en diciembre de 2005, fecha de entrega de los planos por parte del Ministerio de Cultura y con la firma del referido contrato en junio de 2006.
Sobre este cargo, la Sala advierte que conformidad con el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, la acción fiscal caduca cuando transcurridos 5 años desde Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 32 la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, preceptuando que este término inicia a contarse desde el último hecho o acto cuando se trata de actos permanentes o continuados.
Aclarado lo anterior y aplicando el parámetro dado por el Consejo de Estado en sentencia de 09 de febrero de 2023, la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandante, por cuanto el término de 5 años establecido en la norma debe contarse a partir del 23 de noviembre de 2010, fecha en que se suscribió el acta de liquidación del contrato de obra No. 301 de 14 de junio de 2006, ya que corresponde al último acto realizado y constituye el hecho generador del daño patrimonial imputado al demandante.
Ello por cuanto, fue en esa oportunidad que se realizó el balance final del contrato suscrito, aunado a que dada la naturaleza del contrato no puede entenderse que el acto o hecho que originó el daño sea instantáneo, habida cuenta que, como se evidenció en los hallazgos advertidos por el ente fiscal, la afectación y deterioro de la estructura ha permanecido en el tiempo al no haberse culminado la obra.
El artículo 9 de la Ley 610 de 2000 también señala que la responsabilidad fiscal prescribe en 5 años contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha emitido decisión de fondo en firme que la declare; en el asunto bajo análisis, se advierte que, la entidad demandada adelantó el proceso administrativo dentro del término señalado, por cuanto el auto de apertura data del 29 de agosto de 2013 y el auto No. ORD-80112-0198-2018 que decidió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de responsabilidad de 19 de julio de 2018, fue proferido el 24 de agosto de 2018 y notificado el día 28 del mismo mes y año. Corolario de lo expuesto, este argumento de nulidad no es de recibo para el Tribunal.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 33 3.3. Respecto de los términos para la interposición de recursos en al proceso de responsabilidad fiscal. Cuestiona la parte actora que la Contraloría al expedir el fallo de primera instancia con responsabilidad fiscal, violó los términos establecidos por el legislador para interponer los recursos, ya que tan solo otorgó cinco (5) días para ello, cuando en su criterio, debió aplicarse lo dispuesto en el CPACA y conceder el término de diez (10) días.
Sobre el particular, la Ley 610, que establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, en su artículo 56, sobre la oportunidad para interponer los recursos, establece lo siguiente: “Artículo 56. Ejecutoriedad de las providencias. Las providencias quedarán ejecutoriadas: 1. Cuando contra ellas no proceda ningún recurso. 2.
Cinco (5) días hábiles después de la última notificación, cuando no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos. 3. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.” En este sentido, se tiene que, por existir norma especial como lo es la Ley 610 de 2000 que regula lo atinente a la ejecutoria de las providencias en los procesos de responsabilidad fiscal, no es posible como lo pretende el libelista, aplicar lo regulado por el CPACA para dichos efectos.
Sobre el particular se ha pronunciado el Consejo de Estado, así: “De acuerdo con lo anterior, la ley que regula el procedimiento ordinario de responsabilidad fiscal y que constituye la norma especial aplicable a dicho proceso, de manera expresa dispone que, en lo relativo a la notificación personal o por aviso del fallo de primera instancia, se debe aplicar lo dispuesto en la Ley 1437 y frente a la oportunidad o término para interponer los recursos contra el citado fallo, esta norma señala que es dentro de los 5 días siguientes hábiles después de la última notificación, sin hacer remisión a la Ley 1437.
Vale la pena precisar, al respecto, que el artículo 34 de la Ley 1437 es muy claro al señalar que “[…] Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código […]” En consecuencia, no es dable, en materia de procesos de responsabilidad fiscal, aplicar al artículo de la Ley 1437, que prevé que los recursos de reposición y apelación deberán interponerse en la diligencia de notificación personal, o dentro de los 10 días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, al existir norma especial Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 34 aplicable, sobre el particular, (el artículo 56 de la Ley 610), que expresamente regula el término de interposición de los recursos”.
(negrilla fuera del texto) De manera que, resulta acorde a derecho el término de cinco (5) días otorgado en el auto 951 de 17 de julio de 2018, para la interposición de los recursos de ley. En consecuencia, este último cargo tampoco prospera. Bajo estas consideraciones, corresponde negar las pretensiones de la demanda, toda vez que fueron proferidos conforme a derecho, sin que se advierta la vulneración de los derechos de defensa y contradicción del demandante. 4.
Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA25, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, el Tribunal se abstendrá de condenar en costas, por cuanto no se evidencia que el libelo se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, pues los hechos y pretensiones, tenían concordancia con fundamentos de derecho, aunado a que no se evidenció una conducta irregular de la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero: Negar las pretensiones de la demanda de nulidad promovida por el señor HELÍ CALA LÓPEZ en contra de la Contraloría General de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: Notificar la presente sentencia a las partes de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 203 del CPACA. 25 ARTÍCULO 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho 85001-2333-000-2019-00030-00 35 Cuarto: En firme esta providencia, archívese el expediente, dejando las constancias de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 39)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente - SAMAI AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada Firmado electrónicamente - SAMAI Firmado electrónicamente - SAMAI INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrada Magistrado LFFN