TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, mayo nueve (9) de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN No.: 850013333002-201800390-01 DEMANDANTE: POLYMERS CORP S. A. DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA” Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 28 de septiembre del 2023, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La sociedad comercial POLYMERS CORP S. A., a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA”, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES PRINCIPALES Primera: Declarar la nulidad de los actos administrativos que a continuación se relacionan, proferidos dentro del proceso sancionatorio No. 85001-2016- 0028 del 2016: a. Resolución No. 6612 del 31 de mayo del 2017 suscrita por el Gerente Seccional Casanare del ICA, por la cual se impuso una sanción en contra de AGROINDUSTRIALES DEL TOLIMA S. A. S., POLYMERS CROP S. A., BEDIS AGRÍCOLA S. A. S. y BASF QUIMICA COLOMBIA S. A., por encontrar productos por fuera de norma y comercializar insumos agropecuarios con fecha de vencimiento expirados. b. Resolución No. 8437 del 14 de julio del 2017 proferida por el Gerente Seccional Casanare del ICA, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la accionante contra la decisión primigenia. c. Resolución No. 11866 del 28 de septiembre de 2017 suscrita por el Subgerente de Protección Animal del ICA, por medio de la cual se decidió el recurso de apelación. SEGUNDA: Dejar sin valor ni efecto las actuaciones surtidas dentro del proceso sancionatorio antes referido después de la providencia que concedió el término para alegar de conclusión. TERCERA: A título de restablecimiento del derecho ordenar a la accionada dejar sin efecto las resoluciones antes identificadas.
Pág. 2 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 CUARTA: Condenar a la demandada al pago de costas (fls. 4 a 5 ítem 1 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI) PRETENSIONES SUBSIDIARIAS PRIMERA: Ordenar al ICA referirse en forma clara, precisa, concisa y de fondo sobre el presunto incumplimiento de la parte demandante al artículo 48 numeral 5 de la Resolución 150 del 2003.
SEGUNDA: Consecuencialmente, ordenar a la demandada a modificar la decisión de la Resolución a proferir (fl. 5 ítem 1 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI) Fundó sus pretensiones relatando la ocurrencia de los siguientes HECHOS 1. El 26 de abril de 2016 el ICA Seccional Casanare realizó visita de control a las instalaciones de la sociedad AGROINDUSTRIAL DEL TOLIMA S. A. S. y encontró productos agroquímicos y fertilizantes con fecha de vencimiento expirada. 2.
El único fertilizante hallado en la diligencia antes mencionada fue fabricado y proveído por la sociedad comercial POLYMERS CORP S. A. empresa demandante. 3. A través de auto No. 147 del 30 de noviembre del 2016 el ICA Seccional Casanare formuló pliego de cargos contra la empresa demandante por la presunta violación del numeral 5 del artículo 48 de la Resolución 150 de 2003. 4.
A finales del mes de diciembre del 2016 la accionante presentó sus descargos y el 31 de mayo del 2017 sus alegaciones de conclusión los que considera no fueron tenidos en cuenta porque la Resolución No. 6612 fue emitida en la misma fecha. 5. El 14 de junio de la precitada anualidad la empresa actora presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, el primero fue resuelto mediante Resolución 8437 del 14 de julio y el segundo con Resolución No. 11866 del 28 de septiembre del mismo año, confirmando la decisión inicial. 6.
El ICA no tuvo en cuenta sus argumentos de defensa, con los cuales demostró que entre la fecha de facturación del producto sellado y la fecha de vencimiento existía un periodo de casi dos años, por lo que al momento de su venta no estaba vencido; y, adicionalmente, en la motivación de las decisiones no se hizo referencia a la violación del numeral 5 del artículo 48 de la Resolución 150 del 2003 (fls. 1 y 4 ítem 1 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Fundó la parte accionante su argumentación en el artículo 29 de la Constitución Política y el numeral 3 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 expresando que, conforme a los hechos y acervo probatorio se acredita que se desconoció el debido proceso y los actos acusados de nulidad están incursos en falsa motivación (fls. 5 y 6 ítem 1 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI) Pág. 3 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 22 de mayo del 2018 y le correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá (ítem 6 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI), el que a través de auto proferido el 16 de octubre del mismo año la remitió por competencia a los Juzgados Administrativos del Circuito de Yopal (ítem 8 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI), correspondiéndole al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, despacho que con proveído del 20 de mayo de 2019 la admitió y ordenó la notificación de las partes, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del Ministerio Público (ítem 16 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI), diligencia que se surtió el 23 de octubre del mismo año (ítem 17 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI).
Dentro del término concedido para el efecto el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA” se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que, carecen de fundamento jurídico en tanto la actuación administrativa fue respetuosa del debido proceso porque la demandante tuvo la oportunidad de rendir descargos, pedir pruebas, presentar recursos, entre otras y los actos administrativos se encuentran ajustados a la ley.
Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones que denominó CADUCIDAD DE LA ACCIÓN, FUNCIONAMIENTO ADECUADO DEL INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA” AL ADELANTAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO QUE SE CUESTIONA y la GENÉRICA (ítem 18 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI). ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El proceso fue remitido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal en cumplimiento del Acuerdo PCSJA20-11686 de 2020 (ítem 28 c. primera instancia archivo 1 índice 03), el que por auto del 27 de enero de 2022 avocó su conocimiento (ítem 25 c. primera instancia archivo 1 índice 03) y en proveído del 17 de noviembre del 2022 dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días, plazo dentro del cual el señor representante del Ministerio Público podía emitir su concepto final si a bien lo tenía (ítem 35 c. primera instancia archivo 1 índice 03).
En el término concedido para el efecto POLYMERS CORP S. A. en sus alegaciones finales reiteró los argumentos expuestos en la demanda (ítem 38 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI); y, los demás sujetos procesales guardaron silencio. SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 28 de septiembre del 2023 a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda: “PRIMERO: Declarar la nulidad parcial de los actos administrativos la resolución 00006612 del 31 de mayo de 2017, resolución 00008437 del 14 de Pág. 4 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 julio de 2017 y de la resolución 00011866 del 28 de septiembre de 2017, mediante los cuales se impone la sanción administrativa, se resuelve el recurso de reposición contra la resolución 6612 del 2017 y el de apelación contra la resolución 6612 del 2017, en lo concerniente a la sanción administrativa impuesta contra la empresa POLYMERS S.A.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena al INSTITUTO AGROPECUARIO COLOMBIANO - ICA devolver a la empresa POLYMERS S.A. la suma de dinero percibida por concepto de indemnización (en el caso de que se hubiese recibido el pago) por la sanción impuesta de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la entidad demandada cumplir este fallo en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA. Los intereses moratorios se devengarán a partir de la ejecutoria de esta providencia en los términos previstos en el inciso 3 del citado artículo concordante con el artículo 195 ibidem.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia. (…)” Lo anterior se fundamentó en que, los actos demandados fueron insuficientemente motivados en tanto el ICA endilgó una responsabilidad exorbitante a la empresa demandante como titular del registro de venta 6239 del producto SOLUDRENCH y por esta razón, consideró que tenía la obligación de hacerle seguimiento hasta llegar al consumidor y retirar del mercado el que se encuentre vencido.
Sin embargo, la accionada omitió analizar que esta responsabilidad es compartida entre el fabricante y el comercializador, conforme a lo normado por la Resolución 1167 del 2010; y, por ende el primero no podía cumplir la obligación antes indicada porque no tenía conocimiento del vencimiento de los productos, recayendo este hecho en AGROINDUSTRIALES DEL TOLIMA S. A. S. hoy DIANA AGRÍCOLA como comercializadora, quien solo dio aviso a la empresa fabricante luego de la visita de inspección realizada por la autoridad sanitaria (ítem 39 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI).
RECURSO DE APELACIÓN El INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO apeló oportunamente el fallo de primera instancia y solicitó que se revoque, con fundamento en los cargos que se analizaran junto con el estudio del caso concreto (ítem 41 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI) ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El proceso fue repartido a este despacho el 3 de noviembre de 2023 (archivo 2 índice 3 SAMAI), el que mediante auto del 23 del mismo mes y año lo admitió (índice 5 SAMAI) e ingresó al despacho para fallo el 2 de febrero del año en curso (índice 10 SAMAI).
Se precisa que, como el recurso de apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia. Pág. 5 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 Igualmente, que, el señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no se pronunció. CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación impetrado contra el fallo proferido por un Juez Administrativo del Circuito de Yopal. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El libelo introductorio reúne los requisitos previstos por el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 por lo que, nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio, la existencia y representación legal de la persona jurídica demandante POLYMERS CORP S. A. se encuentra debidamente demostrada con el certificado expedido por cámara de comercio (fls. 77 a 84 ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI); y, la demandada es una entidad estatal del orden nacional, cuya existencia no requiere prueba por ser persona jurídica de Derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C.P.A.C.A.).
Ahora, en relación con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 vigente para la fecha de la presentación de la demanda, la parte actora surtió el referido trámite tal como consta en la certificación expedida por la PROCURADURÍA 85 JUDICIAL I PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS DE BOGOTÁ visible en el ítem 4 del c. primera instancia, archivo 1 índice 3 de SAMAI.
Igualmente se observa que, el procedimiento administrativo se encuentra concluido de conformidad con lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 en razón a que, contra la Resolución No. 6612 del 31 de mayo del 2017 se interpusieron los recursos de reposición y apelación que fueron resueltos a través de las Resoluciones Nos. 8437 del 14 de julio y 11866 del 28 de septiembre ambas de 2017 respectivamente (ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
Finalmente en lo que tiene que ver con la caducidad del medio de control se tiene que, el artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación a la oportunidad para presentar demanda, señala en el literal d) del número 2: “cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso…” Pág. 6 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 De esta manera y como la Resolución No. 11866 del 28 de septiembre de 2017 que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución Sancionatoria No. 6612 del 31 de mayo del misma año se notificó el 22 de noviembre de la precitada anualidad (fl. 2 ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI), el trámite de la conciliación prejudicial se surtió entre el 21 de marzo y el 18 de mayo de 2018 (ítem 4 tomo I del c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI); y, la demanda se presentó el 22 de los mismos mes y anualidad (ítem 6 c. primera instancia Archivo 1 índice 3 SAMAI), el medio de control que nos ocupa no se encuentra caducado atendiendo la norma antes transcrita, pues los días 29 y 20 de mayo eran inhábiles. 4.- PROBLEMA JURÍDICO Verificado el expediente se observa que, el problema jurídico a resolver en el sub lite y se contrae a determinar si: ¿debe revocarse la decisión de primera instancia para en su lugar negar las pretensiones de la demanda en tanto presuntamente la sanción se impuso por las obligaciones que la empresa demandante tiene como titular de un registro, sin que sea posible exonerarla por el hecho de un tercero y se omitió demandar el acto administrativo que le impuso la obligación de garantizar la calidad de sus productos hasta el consumidor final? 5.- EL CASO CONCRETO
5.1. NORMATIVIDAD APLICABLE AL SUB LITE: el artículo 65 de la Ley 101 de 1993 “Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero” modificado por el artículo 112 del Decreto 2150 de 1995 le asignó las siguientes competencias al INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA”: “ARTÍCULO 65. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por intermedio del Instituto Agropecuario, ICA, deberá desarrollar las políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país. Por lo tanto, será el responsable de ejercer acciones de sanidad agropecuaria y el control técnico de las importaciones, exportaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarlos y ambientales que provengan del empleo de los mismos y a facilitar el acceso de los productos nacionales al mercado internacional.
Para la ejecución de las acciones relacionadas con la sanidad agropecuaria y el control técnico de los insumos agropecuarios, el ICA podrá realizar sus actividades directamente o por intermedio de personas naturales o jurídicas oficiales o particulares, mediante la celebración de contratos o convenios o por delegación para el caso de las personas jurídicas oficiales.
Para este efecto, coordinará las acciones pertinentes con los Ministerios de Salud y del Medio Ambiente y con las demás entidades competentes. No obstante el ICA podrá homologar automáticamente los controles técnicos efectuados por las autoridades competentes de otros países. Dicha decisión podrá ser revocada en cualquier tiempo por un Comité de Homologación que para tal efecto se constituya, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO 1 o. Los funcionarios autorizados para estos propósitos tendrán el carácter y las funciones de 'Inspectores de Policía Sanitaria'.
PARAGRAFO 2 o. La Junta Directiva del ICA establecerá los criterios que deberán tenerse en cuenta para celebrar los contratos o convenios de que trata el presente artículo.” Pág. 7 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 Por su parte, la Resolución No. 150 del 21 de enero del 2003 “Por la cual se adopta el Reglamento Técnico de Fertilizantes y Acondicionadores de Suelos para Colombia”, prevé el control oficial a cargo del ICA en relación a los fertilizantes y acondicionadores de suelos, así: “ARTICULO 46º.
El control oficial de los fertilizantes y acondicionadores de suelos, será efectuado por funcionarios del ICA o por aquellos autorizados, a plantas de fabricación, formulación o envasado, laboratorios de control de calidad y bodegas de almacenamiento, envasado o empaque, almacenes de cadena, viveros, expendios y lugares de aplicación, quedando facultados para: 1.
Exigir el registro de la empresa. 2. Tomar las muestras necesarias para verificar la calidad de los productos, de acuerdo con el Plan Anual de Muestreo y utilizando los procedimientos establecidos para el efecto en el Manual de Procedimientos correspondiente. 3. Efectuar los sellados y decomisos a que hubiere lugar, de acuerdo con los procedimientos establecidos por el ICA. 4.
Recibir y tramitar reclamos por infracción, violación u omisión a cualquiera de las normas o disposiciones del presente Reglamento Técnico. 5. Iniciar los trámites necesarios para la aplicación de sanciones administrativas, cuando las personas naturales o jurídicas incurran en infracciones u omisiones que lo ameriten, o imponer las medidas sanitarias preventivas o de seguridad a que haya lugar. 6.
Poner en conocimiento de las autoridades competentes, los casos comprobados de expendio de productos carentes de registro de venta o de la alteración, adulteración o contrabando de fertilizantes y acondicionadores de suelos. 7. Controlar la calidad y eficacia y hacer seguimiento a los fertilizantes y acondicionadores de suelos, a sus etiquetas y publicidad sobre los mismos, en sus fases de comercialización, aplicación comercial y disposición final.” “ARTICULO 48°.Serán causales de sellado y de posterior decomiso, la distribución y venta de fertilizantes y acondicionadores de suelos que se encuentren: 1.
Sin registro de venta vigente otorgado por el ICA 2. Desprovistos de etiqueta o con etiquetas ilegibles o en idiomas foráneos. 3. Con etiquetas que presenten autoadhesivos. 4. Con etiquetas que no correspondan a las aprobadas por el ICA. 5. Con fecha de vencimiento expirada, ilegible o con autoadhesivos superpuestos. 6. Que presenten evidencias de haber sido adulterados. 7.
Que presenten alteraciones físicas que hagan dudar de su calidad o cuyo tipo de formulación no corresponda con el registrado. 8. Cuyos empaques o envases no correspondan a los autorizados o presenten desgarraduras o desperfectos. 9. Cuyos resultados de análisis de calidad se encuentren fuera de normas. 10. Con registro de venta suspendido o cancelado. 11.
Almacenados bajo condiciones diferentes a las requeridas. 12. Cuya publicidad o propaganda no se ajuste al contenido e indicaciones de la etiqueta aprobada por el ICA. (…)” “ARTICULO 49º. La violación a cualquiera de las normas establecidas en la presente Reglamento Técnico, será sancionada mediante resolución motivada que expedirá el ICA, de acuerdo con el artículo 17o del Decreto 1840 de 1994, o Pág. 8 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 la disposición que lo sustituya, sin perjuicio de las acciones penales o civiles, observando el debido proceso.” Igualmente, a través de la Resolución No. 1167 del 29 de marzo de 2010 el ICA estableció “los requisitos para el registro y control de personas que se dediquen a la comercialización de insumos agropecuarios y/o semillas para siembra a través de establecimientos de comercio” y consagró a cargo del titular del registro de comercialización de estos productos agropecuarios las siguientes obligaciones: “ARTÍCULO 4.- REGISTRO.
Deberán registrarse ante el ICA todas las personas naturales y jurídicas que se dediquen a la comercialización de insumos agropecuarios y semillas para siembra a través de establecimientos de comercio, presentando los siguientes documentos ante la Gerencia Seccional de la Jurisdicción en donde se encuentre ubicado el establecimiento (…)” “ARTÍCULO 9.- OBLIGACIONES.
El titular del registro deberá cumplir con las siguientes obligaciones: (…) 4.- Comercializar productos que no se encuentren vencidos. (…) 10.-Devolver al titular del registro del producto o a los importadores de los insumos agropecuarios y/o semillas para siembra, los productos vencidos o con problemas en su etiquetado o rotulado, deterioro de envase o empaque, o que sus características no corresponden con el registro otorgado por el ICA.
(…) 13.- Informar al titular del registro del producto en Colombia, o a los importadores del mismo según corresponda, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al conocimiento de cualquier hecho que altere o modifique la calidad de los mismos, así como las acciones oficiales de control por parte del ICA. (…)” 5.2.-JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: en relación con el régimen administrativo sancionador a través de reglamento, el H. Consejo de Estado expresó: “(…) Abordar este cargo requiere analizar el alcance del ejercicio de la potestad reglamentaria en el marco del derecho administrativo sancionatorio en el que, encontrándose de por medio los principios de legalidad, tipicidad y reserva legal, si bien se exige que respecto de determinados elementos asociados a la sanción su regulación la realice el legislador, dicha tarea no requiere del mismo nivel de intensidad normativa legal que el derecho penal.
En ese sentido, mientras que la expedición de las leyes constituye una de las formas en que se materializa el concepto de la reserva de ley, la expedición de reglamentos consiste en “la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley para encausarla a la operatividad efectiva en el plano de lo real” o, en otras palabas, en la producción de normas de carácter general que buscan concretar los mandatos legales para hacerlos efectivos.
La potestad reglamentaria implica una subordinación al marco legal que se desarrolla, por lo que se carece de aptitud para derogar, modificar, subrogar o limitar el alcance o sentido del precepto legal que se reglamenta, so pena de traspasar los linderos constitucionales que la definen. Ahora, en cuanto a la potestad sancionatoria se refiere, la jurisprudencia ha sostenido que consiste en la posibilidad que tiene el Estado para ejercer el ius puniendi, con el fin de reprimir conductas contrarias a derecho, figura en cuyo marco se despliegan el derecho penal delictivo y el derecho administrativo sancionador o sancionatorio (al que corresponden unos poderes propios, como Pág. 9 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 es el caso del contravencional, disciplinario y correccional), y a través de la cual se busca asegurar el cumplimiento de los deberes y las obligaciones de aquellos que interactúan en el marco de actividades de interés público.
En el derecho sancionatorio se predica una reserva de ley, pero se ha admitido la posibilidad de que, por razones de especialidad, le sea asignada a la Rama Ejecutiva la descripción detallada de las conductas sancionables, cuyos elementos esenciales hayan sido fijados previamente por el legislador. Gran parte de la dificultad en el control de los reglamentos en la materia se encuentra en el grado mínimo de suficiencia del método o la forma con la que la ley fija esos elementos.
(…)”1 Y respecto al principio de culpabilidad en materia sancionatoria la H. Corte Constitucional ha señalado: “70. El principio de responsabilidad personal en materia sancionatoria, también denominado principio de imputabilidad personal, de personalidad de las penas o sanciones o de responsabilidad por el acto propio, consiste en que un sujeto únicamente puede ser sancionado por actos u omisiones propias.
Por lo tanto, al momento de imponer una sanción, no es posible transferir la responsabilidad. (…) 71. Este principio tiene fundamento en los artículos 6 y 29 de la Constitución Política y en el principio constitucional de necesidad de las sanciones (…) y el principio de necesidad de las sanciones señala que la facultad sancionadora del Estado solo es legítima frente a sujetos que merecen un juicio de reproche por sus actos u omisiones.”2 5.3 DE LO PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio que obra en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan con respecto a los puntos objeto de apelación, se encuentran debidamente acreditados: a. El 26 de abril de 2016 el ICA Seccional Casanare realizó visita de control a las instalaciones de la SOCIEDAD AGROINDUSTRIAL DEL TOLIMA S.A.S. hoy DIANA AGRÍCOLA S.A.S. ubicada en Yopal e identificada con el NIT No. 809.000.555-0 en la cual encontró, entre otros, cuarenta y tres unidades por galón del producto de nombre SOLUDRENCH de la empresa titular de registro POLYMERS CROP S. A. con fecha de vencimiento expirada, según Resolución 150 de 2004 (fl. 11 y 12 ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI). b. La demandada profirió dentro del proceso sancionatorio con radicado 85001-2016-028 el auto de formulación de cargos No. 147 del 30 de noviembre de 2016 en consideración a que, encontró que las empresas titulares del registro omitieron la obligación de retirar del mercado productos cuando se encuentren vencidos, atendiendo lo normado por los numerales 5 y 7 del artículo 38 de la Resolución 3759 de 2003 y numeral 5 del artículo 48 de la Resolución 150 de 2003 (fl. 11 a 13 ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI). c. El 22 de diciembre de 2016 la parte accionante radicó descargos manifestando que, el producto SOLUDRENCH encontrado en el establecimiento de comercio AGROINDUSTRIALES DEL TOLIMA S. A., con fecha de vencimiento expirada fue despachado en cuatro órdenes de compra en el año 2014, su fecha de expiración estándar es de 2 1 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Tercera. Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RINCO. Marzo 3 del 2023. Exp. 11001- 03-26-000-2021-00207-00 (67621). Demandante: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA. Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS 2 Sentencia C-094 del 2021. Magistrada ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Pág. 10 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 años a partir de su fabricación y solo hasta el 15 de septiembre de 2016 la comercializadora puso en su conocimiento esta circunstancia por lo que, procedió a retirarlos del lugar para su disposición final.
Con fundamento en lo anterior, propuso como descargos los que denominó CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES COMO TITULARES DEL REGISTRO DE VENTA, LA COMERCIALIZACIÓN DEL PRODUCTO SOLUDDRENCH POR PARTE DE POLYMERS CROP S. A. SE REALIZÓ DENTRO DE LA FECHA DE VIGENCIA DEL PRODUCTO OBJETO DE INVESTIGACIÓN, EXIMENTE DE RESPONSABILIDAD BASADO EN LA TRANSFERENCIA DE LA PROPIEDAD DEL PRODUCTO, PRINCIPIO DE LEGALIDAD y DESCONOCIMIENTO DEBIDO PROCESO Y DERECHO A LA DEFENSA POR PARTE DEL ICA (fl. 16 a 25 ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI). d. El 31 de mayo de 2017 la empresa aquí actora presentó alegatos de conclusión, reiterando lo expuesto en los descargos (ítem 24 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI). e. El 31 de mayo del mismo año el ICA seccional Casanare profirió la Resolución No. 6612 con la cual le impuso a POLYMERS CROP S. A. sanción por la suma de DOS MILLONES SESENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS ($2.068.365) al constatar que, si bien transfirió el producto a la empresa comercializadora AGROINDUSTRIALES DEL TOLIMA hoy DIANA AGRÍCOLA S. A. S., aquella era la titular del registro de venta y por tanto, tenía el deber de hacer seguimiento de sus productos garantizando su calidad, eficacia e inocuidad hasta el nivel del consumidor (fl. 32 a 54 ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI). f. Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (ítem 26 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI), los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones Nos. 8437 del 14 de julio (fl. 63 a 76 ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI) y 11866 del 28 de septiembre ambas de 2017 (fl. 3 a 10 ítem 5 c. primera instancia archivo 1 índice 3 SAMAI).
Veamos entonces si con fundamento en lo anterior se puede declarar la prosperidad de los cargos de apelación y que se contraen a: a.- SE IMPUSO SANCIÓN A LA SOCIEDAD DEMANDANTE BASADA EN LAS OBLIGACIONES QUE TIENE COMO TITULAR DE UN REGISTRO, SIN QUE SEA POSIBLE EXONERARLA POR EL HECHO DE UN TERCERO: en tanto el ICA estableció en el proceso sancionatorio que los hechos que se le atribuyeron conllevaban su responsabilidad, garantizando el derecho al debido proceso.
Al respecto encuentra el Tribunal que, en el sub lite se acreditó que el 26 de abril de 2016 el ICA en visita de control a las instalaciones de la SOCIEDAD AGROINDUSTRIAL DEL TOLIMA S.A.S. hoy DIANA AGRÍCOLA S.A.S. encontró cuarenta y tres unidades por galón del producto SOLUDRENCH de la empresa titular de registro POLYMERS CROP S. A. con fecha de vencimiento expirada.
Sin embargo y tal como lo advirtió el ad quo, conforme a lo normado por la Resolución No. 1167 del 29 de marzo de 2010 proferida por el Instituto Pág. 11 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 Colombiano Agropecuario en casos como éstos también concurre en la responsabilidad del manejo adecuado de los productos el agente comercializador, quien debe obtener un registro ante la autoridad sanitaria y dentro de sus obligaciones se encuentra la de abstenerse de comercializar productos vencidos, devolver al titular del registro los que se encuentren en las anteriores condiciones e informar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes esta circunstancia. Analizados los descargos y los alegatos de conclusión realizados por la empresa POLYMERS CROP S. A. dentro del proceso sancionatorio se encuentra que, informó sobre la imposibilidad de cumplir con su obligación de disposición final del producto con vencimiento por falta de informe por parte de la empresa comercializadora, sin que tal circunstancia hubiera sido analizada por la entidad demandada en los actos acusados de nulidad.
Igualmente que, más allá de la ocurrencia de un hecho de un tercero, el principio general del derecho denominado “nadie está obligado a lo imposible” el cual ha sido reconocido por la H. Corte Constitucional en sentencias C-388 de 2000 y T-062 de 2011, impide exigirle el cumplimiento de la obligación imputada al fabricante o titular del registro cuando conforme al reglamento, el comercializador tiene la prohibición de comercializarlo en esas condiciones e informar oportunamente para su disposición final y evitar así que llegue al consumidor final, lo cual no ocurrió en este caso, lo que implica que el cargo en estudio no está llamado a prosperar b.- EL ACTOR NO DEMANDÓ EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE LE IMPUSO LA OBLIGACIÓN DE GARANTIZAR LA CALIDAD DE SUS PRODUCTOS HASTA EL CONSUMIDOR FINAL, ESTO ES, LA RESOLUCIÓN No. 150 DE 2003: ante esta circunstancia se imponen limitaciones en el análisis del caso dado el carácter rogado de la jurisdicción porque si bien existe corresponsabilidad, en la práctica ello no exonera a la parte demandante de su obligación. Sobre los actos administrativos demandables, el H. Consejo de Estado ha expuesto de forma reiterada: “El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos.
En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares. La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional; en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, hay tres tipos de actos a saber: i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración; ii) Los actos definitivos: De conformidad con el Artículo 43 del CPACA «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación».
Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido; iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar Pág. 12 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, son los actos definitivos los únicos que son susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.”3 En el sub examine, el Tribunal constata tal como se analizó en los presupuestos procesales, la demanda se encuentra en forma, ya que se demandaron los actos administrativos contentivos de la sanción administrativa impuesta a la parte demandante, y por tanto, no comparte la tesis del impugnante relativa a que se debió incluir en las pretensiones la Resolución No. 150 de 2003 expedida por el ICA que contempla el Reglamento Técnico de Fertilizantes y Acondicionadores de Suelos para Colombia por cuanto, se trata de un acto administrativo general, y por tanto, no generó efectos jurídicos particulares y concretos adversos a la parte demandante.
De esta manera, el cargo en estudio tampoco prospera. Con fundamento en lo expuesto fuerza concluir que, la sentencia de primera instancia debe ser confirmada en su integridad.
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” De otro lado, no pasa por alto la Sala que el numeral 3 del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que: “En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.”; lo cual implicaría en principio que debía condenarse a la parte demandada por dicho concepto.
Sin embargo, revisadas las actuaciones en esta instancia no se observa que la parte accionante haya acreditado las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas. En relación con lo dispuesto en la primera instancia sobre este aspecto, se mantendrá incólume en tanto no fue objeto de la apelación. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 3 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Segunda. Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Agosto 13 de 2020. Exp. 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP. Demandado: PEDRO LEONEL JIMÉNEZ BELTRÁN Pág. 13 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 850013333002-201800390-01 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 28 de septiembre del 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor. (Aprobado en Sala de la fecha, acta No. 36) Notifíquese y cúmplase. INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada LEONARDO GALEANO GUEVARA Magistrado