TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE DESPACHO 002 MAGISTRADA PONENTE: INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Yopal, noviembre veintitrés (23) de dos mil veintitrés (2023) MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA RADICACIÓN No.: 850013333001-201800320-01 DEMANDANTE: RIVELINO HAZAEL COGARIA MEDINA DEMANDADO: MUNICIPIO DE YOPAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 2 de marzo de 2023, a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Haciendo uso del medio de control de reparación directa, el señor RIVELINO HAZAEL COGARIA MEDINA, a través de apoderado debidamente constituido, instauró demanda contra el MUNICIPIO DE YOPAL, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES PRIMERA: DECLARAR que el MUNICIPIO DE YOPAL se enriqueció sin justa causa a expensas del patrimonio del señor RIVELINO HAZAEL COGARIA MEDINA al omitir pagarle el valor de las reparaciones, mantenimientos y adecuaciones realizadas por éste entre los meses de febrero a diciembre del 2017 por valor de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000), representados en la cuenta de cobro sin número contenida en el oficio de fecha 2 de marzo de 2018.
SEGUNDA: CONDENAR a la entidad accionada a reconocer y pagar al actor: a. La suma de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000) por concepto de suministros de bienes y servicios prestados entre marzo de 2017 y febrero de 2018, representados en la cuenta de cobro sin número contenida en el oficio de fecha 2 de marzo de 2018. b. Los intereses corrientes y moratorios causados sobre la antes referida suma de dinero tomando como base para su liquidación el interés máximo establecido por la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA desde que se exigió el pago de la obligación y hasta que ésta se satisfaga (fl. 3 ítem 002 c. primera instancia) Como fundamento de sus pretensiones señaló los siguientes HECHOS 1.
El señor RIVELINO HAZAEL COGARIA MEDINA está inscrito como persona natural en la CÁMARA DE COMERCIO DE CASANARE cuya actividad económica es “instalaciones eléctricas, otros tipos de Pág. 2 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 educación” por lo que hace aproximadamente ocho años presta servicios de mantenimiento e instalaciones eléctricas en las diferentes sedes del INSTITUTO EDUCATIVO MUNICIPAL BRAULIO GONZÁLEZ de Yopal. 2.
Lo anterior se hizo previas órdenes de trabajo verbales proferidas por el rector del antes mencionado colegio y para que se le pagara debía radicar ente la secretaría de la institución cuentas de cobro. 3. Entre los meses de febrero y noviembre de 2017 el demandante realizó los siguientes trabajos: Febrero de 2017: “Detectar un corto que se presentó en la sede campestre y algunos salones quedaron, sin alumbrado mantenimiento, reparación y compra de accesorios de los ventiladores de techo de cada una de las aulas de clases de las sedes central y campestre” Junio de 2017: “Mantenimiento, reparación, reubicación y compra de accesorios de los ventiladores de techo de cada una de las aulas de clases de las sedes central y campestre”. Septiembre de 2017: “Reparación y adecuación del daño que se presentó en la transferencia de la alimentación principal de la institución de la sede central” 4.
El 2 de marzo de 2018 el demandante presentó cuenta de cobro por valor de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000) dirigida al rector entrante de la INSTITUTO EDUCATIVA MUNICIPAL BRAULIO GONZÁLEZ manifestándole que las tareas realizadas atendían a una orden de trabajo del rector anterior. 5. El 6 de marzo del mismo año se le remitió la respuesta a la anterior petición informándole que la solicitud había sido analizada por el consejo directivo con auditoría contable de la secretaría de educación municipal y que una vez definieren el proceso se lo comunicarían. 6.
El 20 de marzo de la referida anualidad se reiteró la petición y a través del oficio No. I.E.B.G.083-18 del 27 de abril de 2018 se le citó a una reunión para el 3 de mayo siguiente en la que se le informó que, la obligación no sería cancelada por no existir soporte contractual o disponibilidad presupuestal para el efecto. 7. Lo anterior implica que el accionante se empobreció a expensas del enriquecimiento del mencionado colegio; y, en consecuencia, debe ser reparado (fls. 1 a 3 ítem 002 c. primera instancia).
FUNDAMENTOS DE DERECHO Fundo la parte actora su argumentación en los artículos 90 de la C. P. y 140 del C. P. A. C. A. así como en variada jurisprudencia del H. Consejo de Estado (fl. 3 a 23 ítem 002 c. primera instancia) ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN La demanda se radicó el 4 de septiembre de 2018 y le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal (ítem 005 c. primera instancia), el que a través de auto proferido el 4 de abril de 2019 la admitió y ordenó la notificación de las partes y del Ministerio Público (fls. 1 y 2 ítem 006 c. primera instancia), diligencia que se surtió el 5 de abril del mismo año (fls. 3 y 4 ítem 006 c. primera instancia).
Dentro del término concedido para el Pág. 3 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 efecto el MUNICIPIO DE YOPAL se opuso a las pretensiones de la demanda proponiendo como excepciones las que denominó: HECHO DETERMINANTE DE UN TERCERO: el rector anterior señor JUAN JOSÉ SARMIENTO en su rol de ordenador del gasto al parecer autorizó la prestación de servicios de mantenimiento, reparaciones y adecuaciones sin respaldo de un certificado de disponibilidad presupuestal que la ley exige para fundamentar una contratación estatal (arts. 4, 10 y 11 Decreto 4791 de 2008 71 del Decreto 111 de 1996). FALTA DE PRESUPUESTOS INTEGRADORES DE LA RESPONSABILIDAD: las supuestas órdenes verbales y los escritos obrantes a folios 19, 20, 21 y 22 arrimados con la demanda no constituyen prueba de la responsabilidad administrativa y patrimonial en cabeza del MUNICIPIO DE YOPAL pues no dan cuenta si se ejecutó o no la prestación del servicio de mantenimiento cuyo pago reclama, a cuántas sedes del colegio BRAULIO GONZÁLEZ les prestó el servicio en febrero, junio y septiembre de 2017, quién ejerció la supervisión respecto de la calidad de los servicios prestados, qué actividades y en qué valores consistió dicha prestación del servicio cuyo pago se reclama lo cual resulta indispensable para determinar la responsabilidad del estado en cabeza de la demandada. IMPROCEDENCIA DE LA APLICACIÓN DE LA TEORÍA DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA: según se infiere de los hechos que sustentan la demanda y la documental que se anexa con la misma, el accionante ya había suscrito, con anterioridad al periodo que reclama, contratos con la institución escolar para los años 2014 a 2016 lo que implica que, tenía pleno conocimiento del trámite legal que debía surtirse para prestar servicios de mantenimiento y como la teoría del enriquecimiento por sí sola no es fuente de obligaciones, éste deberá probarse sin dejar de lado el análisis de legalidad de las actuaciones que dieron origen a la situación que se plantea y si con ellas se desconoció el ordenamiento jurídico que regula la materia. FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITIS CONSORCIO NECESARIO: al proceso debe comparecer el señor JUAN JOSÉ SARMIENTO quien fungía como rector para la época de ocurrencia de los hechos a los que alude el líbelo introductorio a efectos de que ofrezca la información suficiente sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que los mismos acontecieron, pues de lo contrario se desconocería lo normado por el artículo 161 del C. G. P. NO HABERSE ORDENADO LA CITACIÓN DE OTRAS PERSONAS QUE LA LEY DISPONE CITAR: se debe convocar a los terceros que tengan interés en las resultas del proceso (ítem 010 c. primera instancia).
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En la audiencia de pruebas llevada a cabo el 5 de mayo de 2022 se dispuso que las partes presentaran sus alegatos de conclusión dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la misma, término dentro del cual el señor Representante del Ministerio Público podía emitir su concepto final si a bien lo tenía (ítem 042 c. primera instancia), plazo dentro del cual se pronunciaron la entidad territorial demandada y el señor Procurador mientras que, la parte actora guardó silencio.
Pág. 4 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 El MUNICIPIO DE YOPAL en sus alegaciones de fondo solicitó denegar las pretensiones de la demanda en razón a que, no se lograron acreditar los elementos de la actio in rem verso, la ejecución de las obras cuyo pago solicita ni el perjuicio que pretende la parte actora se le resarza.
De otra parte, porque el demandante conocía con anterioridad el procedimiento que debía seguir para efectuar procesos de contratación con la entidad pública, pues los había llevado a cabo en otras oportunidades (ítem 041 c. primera instancia). Por su parte, el señor representante del MINISTERIO PUBLICO en su concepto final, luego de relacionar los antecedentes del proceso y citar jurisprudencia del H. Consejo de Estado indicó que, en el sub judice debe accederse a las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta que la contratación se realizó de manera verbal por cuanto se trataba de un asunto de urgencia con el que se pretendía aminorar el riesgo en el que se encontraba la comunidad estudiantil de la I. E. BRAULIO GONZÁLEZ, quienes atendiendo su edad son sujetos de especial protección constitucional cuyos derechos fundamentales prevalecen sobre los derechos de los demás lo que conllevó a que, el rector de la época, al no contar con el presupuesto que se requería para el mantenimiento, se viera abocado a contratar sin las formalidades exigidas legalmente para no violar el derecho a la educación, a un ambiente sano, a la salud y de contera a la vida de sus estudiantes.
Sin embargo y en la medida que, el contrato se realizó de forma verbal no es procedente reconocer concepto alguno por intereses corrientes ni moratorios pues solo puede exigirse el monto que generó el detrimento en el patrimonio del demandante (ítem 043 c. primera instancia). SENTENCIA RECURRIDA Se trata de la proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 2 de marzo de 2023 a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda y no se condenó en costas con fundamento en que: a. En el transcurso de proceso se acreditó que el señor RIVELINO HAZAEL COGARIA MEDINA prestó unos servicios de mantenimiento eléctrico al colegio BRAULIO GONZÁLEZ por orden verbal que recibió del entonces rector de la mencionada institución educativa los cuales no se le cancelaron por cuanto el negocio contractual no se elevó a las solemnidades requeridas para la contratación estatal. b. El H. Consejo de Estado en sentencia de unificación del año 2012 expresó que, la teoría del enriquecimiento sin causa no opera en casos como el que se debate en el asunto sub examine pues la actio in rem verso requiere, entre otras cosas, que con la misma no se pretenda desconocer una norma imperativa o contingente y la Ley 80 de 1993 exige que los contratos estatales deben constar por escrito. c. Pese a que en la demanda se señala que la solemnidad se obvio porque se trataba de un asunto de urgencia en el mantenimiento de, entre otros, los ventiladores de la institución en el proceso obra una advertencia efectuada en el año 2016 por los representantes del consejo directivo del colegio en la que informan la caída de uno de los ventiladores situación que señalan se viene presentando desde hace dos años cuando se instalaron los ventiladores lo que implica que, la situación era conocida por el director de la institución educativa quien estaba obligado a surtir los trámites necesarios para suscribir el contrato de mantenimiento que requería, como lo había hecho en oportunidades anteriores.
Pág. 5 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 d. No existe prueba alguna que dé cuenta que el rector constriñó al aquí actor para que prestara sus servicios y, por el contrario, se establece que los mismos se dieron con plena voluntad de éste, tampoco de la configuración de una urgencia manifiesta, por lo que se deben denegar las pretensiones de la demanda (ítem 044 c. primera instancia).
RECURSO DE APELACIÓN La PARTE ACTORA apeló oportunamente el fallo de primera instancia expresando que, en el fallo de primera instancia se le endilga toda la responsabilidad al demandante pese a que la misma reside exclusivamente en el rector del colegio que siendo empleado del Estado era conocedor de las normas públicas y debió garantizar que los servicios que de buena fe prestó el señor COGARIA MEDINA se hubieran dado dentro de las normas que regulan la contratación estatal por lo que la sentencia debió proferirse accediendo a las pretensiones de la demanda pues se cumplen los requisitos a que refiere la sentencia de unificación del enriquecimiento sin causa específicamente el requisito que alude que si el particular se hubiera abstenido de prestar los servicios o suministrar los insumos básicos, so pretexto del cumplimiento de la ley, se hubiese presentado una grave y flagrante violación a los derechos humanos, siendo forzoso hacer que prevalezcan los derechos constitucionales.
Lo anterior permite establecer con claridad que, el Estado no puede desamparar a los particulares so pretexto de la inexistencia de un contrato estatal cuando existe una obligación a cargo de este que en el caso que nos ocupa es la de amparar la prestación del servicio público de educación que es de resorte constitucional. Adicionalmente no puede perderse de vista que el particular demandante obró de buena fe atendiendo el compromiso de colaborar armónicamente con el Estado para garantizar la prestación de un servicio público y que entre éste y la institución educativa BRAULIO GONZÁLEZ se conformó una costumbre para la prestación de los servicios que con posterioridad se iban legalizando y pagando con lo cual se instituyó la confianza legítima que conlleva a que se deba restablecer su patrimonio por el enriquecimiento sin causa de la administración ante la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes sin contrato estatal.
La tesis de unificación del Consejo de Estado no es absoluta pues en la sentencia que la contiene se advirtió que hay eventos en los cuales es posible y además justo remunerar el enriquecimiento sin causa que se produzca pese a la falta de contrato con las formalidades que exige la ley, a saber: que se haya prestado el servicio, entregado el bien o la obra porque en tales supuestos es injustificado que una parte se enriquezca y la otra se empobrezca y en el sub judice se cumplen esos presupuestos excepcionales en tanto, el rector de la época constriño al actor para que ejecutara las obras sin contrato; la ejecución de las obras era necesaria para garantizar la continuidad del servicio público de educación y salvaguardar la salud y vida de los estudiantes de la Institución; y, existía la necesidad de evitar un daño, razones todas por las que se debe revocar la decisión apelada (ítem 048 c. primera instancia).
El recurso se concedió con proveído del 4 de mayo del año que avanza (ítem 052 c. primera instancia). Pág. 6 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA El 17 de mayo de 2023 se repartieron a este Despacho las diligencias (ítem 002 c. segunda instancia) el que por auto del 25 siguiente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora (ítem 004 c. segunda instancia) y el 16 de junio de la misma anualidad arribó el proceso para fallo (ítem 006 c. segunda instancia).
Se precisa que, como el recurso de apelación se interpuso en vigencia de la Ley 2080 de 2021 no hubo etapa de alegaciones en segunda instancia. Igualmente, que, el señor Agente del Ministerio Público delegado ante la Corporación no se pronunció en esta etapa. CONSIDERACIONES 1.- CONTROL DE LEGALIDAD Atendiendo lo señalado por el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 el Tribunal verificó que, el trámite dado a las diligencias se encuentra ajustado a derecho, razón por la cual, no existen aspectos que deban sanearse. 2.- COMPETENCIA De conformidad con lo normado por el artículo 153 ibidem, esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación impetrado contra el fallo proferido por un Juez Administrativo del Circuito de Yopal. 3.- PRESUPUESTOS PROCESALES El medio de control reúne los requisitos previstos por el artículo 162 del C. P. A. C. A., por lo que nos encontramos frente a una demanda presentada en forma.
En lo que respecta a la capacidad para comparecer al juicio se encuentra debidamente demostrada, pues el demandante RIVELINO HAZAEL COGARIA MEDINA es persona natural, quien se identificó al momento de conferir poder con su cédula de ciudadanía (ítem 001 c. primera instancia), quedando demostrada su existencia; y, la demandada es una entidad estatal del orden territorial cuya existencia no requiere prueba por ser persona jurídica de derecho Público (Art. 166 numeral 4º. del C. P. A. C. A.), que actuó debidamente representada.
Ahora, el accionante cumplió con el trámite de la conciliación extrajudicial de que trata el numeral 1°. del artículo 161 ibidem, según consta en certificación expedida por la Procuraduría 53 Judicial II para Asuntos Administrativos de Yopal, visible a folios 36 y 37 del ítem 003 del cuaderno de primera instancia. De otra parte, el Artículo 164 del C. P. A. C. A. en relación con la oportunidad para presentar la demanda, señala en el literal i) del numeral 2: “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento Pág. 7 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 del mismo si fue un hecho posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.(…).” Adicionalmente, el H. Consejo de Estado respecto al cómputo de la caducidad en casos de enriquecimiento sin justa causa, ha enseñado que: “(…) el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que la entidad demandada niega el reconocimiento de los emolumentos solicitados dado que es dicha circunstancia la que concreta el no pago, y con ello, el daño causado al demandante.”1 En el sub judice se encuentra que, de conformidad con el hecho 9 de la demanda el 2 de marzo de 2018 el demandante presentó cuenta de cobro por valor de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000) dirigida al rector entrante de la INSTITUTO EDUCATIVA BRAULIO GONZÁLEZ manifestándole que las tareas realizadas atendían a una orden de trabajo del rector anterior frente a lo cual el 6 de los mismos mes y año se le informó que la solicitud había sido analizada por el consejo directivo con auditoría contable de la secretaría de educación municipal y que una vez definieran el proceso se lo comunicarían, que el 20 siguiente el demandante reiteró la petición y a través del oficio No. I.E.B.G.083-18 del 27 de abril de 2018 se le citó a una reunión para el 3 de mayo del mismo año en la que se le expresó que, la obligación no sería cancelada por no existir soporte contractual o disponibilidad presupuestal para el efecto.
Pese a lo anterior en la contestación de la demanda se indica que, el precitado hecho es parcialmente cierto pues desconoce los términos de la reunión (fl. 3 ítem 010 c. primera instancia) De esta manera y aun cuando no existe prueba de que la respuesta negativa a la petición efectuada por el actor se hubiera dado en la reunión del 3 de mayo de 2018 lo cierto es que, como las peticiones de reconocimiento se dieron en el mes de marzo de ese año (fls. 7 y 9 ítem 003 c. primera instancia), el trámite de conciliación extrajudicial se surtió del 9 de julio al 30 de agosto de la referida anualidad (fls. 36 y 37 ítem 003 c. primera instancia) y la demanda se presentó el 4 de septiembre del mismo año (ítem 005 c. primera instancia), la acción no se encuentra caducada atendiendo la jurisprudencia y la normativa antes transcrita. 4.- PROBLEMA JURÍDICO.
Verificado el expediente se observa que, el problema jurídico se contrae a determinar si ¿debe revocarse la decisión de primera instancia porque pese a que los emolumentos que reclama el demandante se dieron con fundamento en ordenes verbales y sin el cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para el contrato estatal, presuntamente se cumplen los presupuestos excepcionales a que refiere la sentencia de unificación que regula el tema, para acceder al reconocimiento del enriquecimiento sin causa? 5.- EL CASO CONCRETO 5.1 JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA: en relación con el tema, en Sentencia de Unificación de 19 de noviembre de 2012, la Sección Tercera 1 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA.
Consejera Ponente: OLGA MÉLIDA VALLE DE LA HOZ. Noviembre 26 de 2015, Radicación número: 25000-23-26-000-2004-00293-02(36717). Actor: SOCIEDAD CARLOS MAYA S. EN C. Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Pág. 8 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 del Consejo de Estado con Ponencia del Doctor JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, precisó las hipótesis para la configuración de la reparación por vía de la actio in rem verso las cuales son de interpretación y aplicación restrictiva; veamos: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 831 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. (…) Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”, cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.
(…) Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho ”constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.” (…) 12.2.
Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: Pág. 9 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. (…) Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.
(…) Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. (…) Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental. 14.
Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por Pág. 10 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción. Así las cosas, cuando se formulen demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en ejercicio de la actio de in rem verso, el proceso tendrá doble instancia de acuerdo con lo establecido en los artículos 132 y 134B del C.C.A., el procedimiento aplicable será el ordinario de conformidad con el 206 ibídem y la competencia en razón del territorio se regirá por la regla de la letra f del artículo 134D de ese ordenamiento.
Por consiguiente, de la actio de in rem verso, cuya cuantía no exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales, conocerán en primera instancia los jueces administrativos y en la segunda instancia los Tribunales Administrativos. Ahora, de aquella cuya cuantía exceda los 500 SLMLM conocerán en primera instancia los Tribunales Administrativos y en segunda instancia la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la salvedad que las decisiones serán adoptadas por las respectivas subsecciones.”2 (Subrayado fuera de texto).
De las subreglas jurisprudenciales antes transcritas se desprende con claridad en primer lugar que, la actio in rem verso es un medio de naturaleza subsidiaria, es decir, sólo es procedente cuando el demandante no cuenta con ningún otro tipo de acción para pretender el restablecimiento patrimonial solicitado, luego dicha figura jurídica tiene, además, un rasgo excepcional, dado que el traslado patrimonial injustificado (enriquecimiento alegado), no debe tener nacimiento u origen en ninguna de las fuentes de las obligaciones señaladas en el Código Civil.
En segundo lugar, que sólo en tres hipótesis resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, a saber: a. Cuando se pruebe de manera clara e incuestionable en el proceso, que el Estado obligó a un particular para ejecutar las prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, sin contrato debidamente celebrado. b. En los asuntos que versen sobre la prestación del servicio esencial de salud y para evitar un perjuicio irremediable, la Entidad se haya visto en la obligación de obviar el proceso de selección objetiva y la solemnidad del contrato escrito, lo cual debe estar acreditado en las diligencias. c. Cuando se presente una urgencia manifiesta, siempre y cuando no se encuentre dentro de las excepciones de que trata el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.
Y en tercer lugar que, el reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa que se efectúa a través del Medio de Control Reparación Directa, solo dará lugar al reconocimiento del monto del enriquecimiento, pues de lo que se trata es de compensar el desequilibrio económico generado por tal circunstancia. Así las cosas, conforme con la jurisprudencia unificada sobre la actio in rem verso cuyo desarrollo ha sentado un régimen excepcional de procedencia se tiene que, para la entrega o suministro de bienes y servicios requeridos por la Administración, se está sometido a las exigencias formales y materiales que el ordenamiento jurídico ha dispuesto.
Por tanto, los trámites y requisitos 2 Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Noviembre 19 de 2012. Radicación número: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897). Pág. 11 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 administrativos para recibir servicios con destino al cumplimiento de los fines estatales se encuentran gobernados por el principio de legalidad, el cual comporta, entre otros, disponer previamente de partidas presupuestales destinadas a cubrir la prestación de un servicio en particular3 y la realización por escrito (solemnidad)4 de un negocio jurídico, cuyo objeto debe estar plenamente individualizado y determinado. 5.2 PROBADO EN EL PROCESO: del material probatorio que reposa en el repositorio del expediente digital se establece que, los hechos que a continuación se relacionan con respecto a los puntos objeto de apelación, se encuentran debidamente acreditados: El señor COGARIA MEDINA suscribió con el representante legal de la I. E. BRAULIO GONZÁLEZ los contratos de mantenimiento que a continuación se relacionan: (fls. 12 a 35 ítem 003 c. primera instancia) No. CONTRATO Y FECHA OBJETO PLAZO VALOR 0054 20/06/2014 Realizar la revisión y mantenimiento general de las instalaciones eléctricas de las sedes central, Simón Bolívar y Campestre de la institución 1 mes $9.500.000 0044 11/05/2015 Realizar la revisión y mantenimiento general de las instalaciones eléctricas de las sedes central, Simón Bolívar y Campestre de la institución 1 mes $8.500.000 053 17/06/2016 Realizar la revisión y mantenimiento general de las instalaciones eléctricas de las sedes central, Simón Bolívar y Campestre de la institución 1 mes $9.500.000 El 26 de abril de 2016 dos representantes del consejo directivo de la INSTITUTO EDUCATIVA BRAULIO GONZÁLEZ de Yopal le indicaron al rector de la época que el 22 de abril en el salón del grado 10G se desplegó el ventilador prendido, cayendo en forma estrepitosa al piso, partiéndose en varios pedazos, poniendo en grave riesgo la integridad física de los estudiantes y el docente.”; y, que esa situación no es la primera vez que ocurre pues desde la instalación de los ventiladores (dos años) se han venido presentando dichos problemas (fl. 6 ítem 003 c. primera instancia) El 2 de marzo de 2018 el señor RIVELINO HAZAEL COGARIA MEDINA pidió al señor rector del tantas veces referido colegio se le cancelara la suma de NUEVE MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS ($9.500.000) que corresponden a los trabajos de mantenimiento eléctrico que realizó en las diferentes sedes del mismo, por órdenes del director de la época (fl. 7 ítem 003 c. primera instancia) 3 Articular 23 de la Ley 80 de 1993. 4Artículos 39 y 41 ídem Pág. 12 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 El 6 de marzo de 2018 el señor JAIME RINCÓN SERRANO en su condición de rector de la I. E. BRAULIO GONZÁLEZ señaló que, la solicitud antes referida fue analizada por el consejo directivo con auditoría contable de la secretaría de educación municipal y que una vez se defina el proceso se le comunicara (fl. 8 ítem 003 c. primera instancia) En escrito del 20 de marzo del mismo año el aquí demandante le indicó al rector que, el señor JUAN JOSÉ SARMIENTO director que lo precedió “nos dio un contrato formal, ya que llevábamos varios años haciendo este mantenimiento y nunca se presentó ninguna dificultad en el pago de los servicios prestados, por esa razón nunca se hizo una orden de servicios por escrito.
Me acojo al principio de buena fe” y pese a que el servicio se le debía cancelar en el mes de julio se fue aplazando y el mantenimiento continuo hasta el mes de noviembre de 2017 (fl. 9 ítem 003 c. primera instancia) A través del oficio No. I.E.B.G.083-18 del 27 de abril de 2018 se citó al aquí accionante a una reunión para el 3 de mayo siguiente a las 8 de la mañana a fin de mirar posibles soluciones a la solicitud de pago antes referida (fl. 10 ítem 003 c. primera instancia) Veamos entonces si con las pruebas que se allegaron en legal forma al expediente se acreditaron los cargos de apelación que se resumen en los siguientes: a. En el fallo de primera instancia se le endilga toda la responsabilidad al demandante pese a que, la misma reside exclusivamente en el rector del colegio que siendo empleado del Estado era conocedor de las normas públicas y debió garantizar que los servicios que de buena fe prestó el señor COGARIA MEDINA se hubieran dado dentro de las normas que regulan la contratación estatal: no le asiste la razón al impugnante pues, tal como se determina con el material probatorio allegado al proceso éste nunca desconoció el trámite que debía seguir para contratar un servicio con el estado tan es así que, los contratos que se relacionaron estuvieron precedidos de una propuesta efectuada por el contratista, contaban con la disponibilidad presupuestal, se suscribieron las actas de inicio y recibo final luego del informe de las actividades desarrolladas en cumplimiento de las obligaciones contractuales y se pagaron sin problema alguno. De esta manera no puede afirmarse que era la administración quien debía velar por el acatamiento de la normatividad que regula la materia y menos aún que la actuación del aquí accionante estuviera fundada en un obrar de buena fe porque, se reitera, era sabedor de cuál debía ser su conducta contractual. b. Se cumplen los requisitos a que refiere la sentencia de unificación del enriquecimiento sin causa específicamente el que alude a que si el particular se hubiera abstenido de prestar los servicios o suministrar los insumos básicos so pretexto del cumplimiento de la ley, se hubiera presentado una grave y flagrante violación a los derechos humanos, siendo forzoso hacer que prevalecieran los derechos constitucionales: en este punto tampoco la apelación está llamada a prosperar en tanto no se trataba de un hecho imprevisible si se tiene en cuenta que, desde el 26 de abril de 2016 representantes del consejo directivo de la INSTITUCIÓN EDUCATIVA BRAULIO GONZÁLEZ venían llamando la atención del director por los problemas de funcionamiento que se estaban presentando con los ventiladores desde que fueron instalados Pág. 13 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 y tan es así que, con anterioridad a que se diera la prestación del servicio cuyo pago se pretende con el asunto de la referencia se habían suscrito en legal forma los contrato requeridos para proveer el mantenimiento de las instalaciones eléctricas por lo que, la realización del trámite contractual en los términos de ley no amenazaba ni vulneraba los derechos de la comunidad estudiantil. c. No puede perderse de vista que el particular demandante obró de buena fe atendiendo el compromiso de colaborar armónicamente con el Estado para garantizar la prestación de un servicio público y que entre éste y la institución educativa BRAULIO GONZÁLEZ se conformó una costumbre para la prestación de los servicios que con posterioridad se iban legalizando y pagando con lo cual se instituyó la confianza legítima que conlleva a que se deba restablecer su patrimonio por el enriquecimiento sin causa de la administración ante la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes sin contrato estatal: no le asiste razón al accionante pues no se puede hablar de una conducta de buena fe cuando pese a conocer los requisitos de la contratación estatal se evaden.
Adicionalmente, de conformidad con el artículo 8 del Código Civil "La costumbre en ningún caso tiene fuerza contra la ley. No podrá alegarse el desuso para su inobservancia, ni práctica alguna, por inveterada y general que sea". Ahora, el principio de confianza legítima se definió por la H. Corte Constitucional en los siguientes términos: “El principio de la confianza legítima es un corolario de aquel de la buena fe y consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica.
No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas.
De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático.”5 En providencia posterior, la misma Corporación afirmó que: “Como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada en el caso concreto.
Ello implica que no toda realidad creada, consentida o tolerada por las autoridades permite la aplicación de este principio. En aquellos supuestos en los que se presenta una discordancia entre los dictados del derecho y el obrar de la Administración, resulta completamente inaplicable. En la medida en que es un instrumento de racionalización del poder público, que pretende satisfacer las expectativas de fiabilidad y coherencia de los administrados, la confianza legítima no puede ser argüida con el propósito de que la Administración persevere en errores precedentes o en la violación de los principios del texto superior.”6 Con fundamento en lo anterior y en la medida que, la actuación tanto del rector de la época como del aquí actor al acordar el mantenimiento de las instalaciones eléctricas de las diferentes sedes de la tantas veces institución educativa omitiendo las solemnidades que de conformidad con las normas de contratación estatal se deben cumplir vulneró 5 Sentencia C-131/04.
Magistrada Ponente: CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ. 6 Sentencia SU067/22. Magistrado Ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Pág. 14 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 principios superiores por lo que, es improcedente pretender que se declare el desconocimiento del principio de confianza legítima. d. La tesis de unificación del Consejo de Estado no es absoluta pues en la sentencia que la contiene se advirtió que hay eventos en los cuales es posible y además justo remunerar el enriquecimiento sin causa que se produzca pese a la falta de contrato con las formalidades que exige la ley, a saber: que se haya prestado el servicio, entregado el bien o la obra porque en tales supuestos es injustificado que una parte se enriquezca y la otra se empobrezca y en el sub judice se cumplen esos presupuestos excepcionales en tanto, el rector de la época constriño al actor para que ejecutara las obras sin contrato; la ejecución de las obras era necesaria para garantizar la continuidad del servicio público de educación y salvaguardar la salud y vida de los estudiantes de la Institución; y, existía la necesidad de evitar un daño: en lo que respecta a este puno basta con recalcar lo que se ha venido indicando respecto de la necesidad de las obras para garantizar la continuidad del servicio público de educación, proteger la vida de los integrantes de la comunidad estudiantil y evitar un daño; y, en cuanto a que el director de la I. E. BRAULIO GONZÁLEZ constriño al señor RIVELINO HAZAEL COGARIA MEDINA no se arrimó a las diligencias prueba alguna que permita establecer que así hubiera acontecido.
De esta manera, el sub judice no se encuentra dentro de ninguno de los tres presupuestos que enlistó la jurisprudencia para que se permita la contratación estatal sin las formalidades de ley para que proceda la actio in rem verso. Así las cosas y como los cargos de apelación no prosperaron, debe confirmarse el fallo de primera instancia. Finalmente considera la Sala que, deben remitirse copias de la presente sentencia con destino a la Procuraduría Regional Casanare a fin que se investigue la conducta disciplinable en la que pudo incurrir el señor JUAN JOSÉ SARMIENTO en su condición de rector de la INSTITUCIÓN EDUCATIVA BRAULIO GONZÁLEZ para la época en la que acontecieron los hechos que fundamentan la demanda.
6. DE LAS COSTAS PROCESALES Y AGENCIAS EN DERECHO En relación con el tema, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 preceptúa: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” De otro lado el numeral 1º. del artículo 365 del Código General del Proceso preceptúa que, debe condenarse por este concepto a la parte a la que se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación; lo cual implicaría en principio que Pág. 15 REPARACIÓN DIRECTA No. 850013333001-201800320-01 debía imponerse esa condena en contra del demandante.
Sin embargo, no se acreditó en el trámite del proceso que el MUNICIPIO DE YOPAL haya incurrido en las mismas, por lo que en virtud de lo dispuesto en el numeral 8 ibidem la Sala se abstendrá de efectuar condena en costas. En cuanto a lo dispuesto por el a quo sobre este tópico, se mantendrá incólume, en la medida que no fue objeto de impugnación. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL el 2 de marzo de 2023, atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme este proveído, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, dejando las constancias y anotaciones de rigor.
CUARTO: REMITIR copias de este fallo con destino a la Procuraduría Regional de Casanare a fin que se investigue la conducta disciplinable en la que pudo incurrir el señor JUAN JOSÉ SARMIENTO en su condición de rector de la INSTITUCIÓN EDUCATIVA BRAULIO GONZÁLEZ para la época en la que acontecieron los hechos que fundamentan la demanda.
(Aprobado en Sala de la fecha, acta 65) Notifíquese y cúmplase. INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Magistrada Ponente AURA PATRICIA LARA OJEDA Magistrada JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO Magistrado (ausente con permiso)