TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE PALACIO DE JUSTICIA – CARRERA 14 Nº 13-60 BARRIO COROCORA-YOPAL Yopal Casanare, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: JUAN CARLOS PÉREZ JARAMILLO Demandada: DEPARTAMENTO DE CASANARE Asunto: CONTRATO REALIDAD Magistrado Ponente: JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO I. OBJETO Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Yopal el 29 de abril de 2022, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Debe indicarse que inicialmente el proceso correspondió por reparto al Despacho 2 de este Tribunal, en cabeza de la magistrada Inés del Pilar Núñez Cruz, quien presentó, el correspondiente proyecto en Sala del 12 de octubre de 2023 pero fue derrotado motivo por el cual pasó al magistrado que sigue en turno, en orden alfabético de apellidos para que presentara un nuevo proyecto de fallo recogiendo las posiciones de los Despachos 1 y 3.
II. ACTUACIÓN PROCESAL Las principales actuaciones procesales realizadas dentro del presente proceso son las siguientes: ACTUACIÓN FECHA FOLIO Fecha de radicación de la demanda 27-4-2017 Cons. 004, hoja 1, cuaderno de primera instancia, expediente digital. Admisión demanda 4-9-2017 Cons. 004, hoja 3, cuaderno de primera instancia, expediente digital.
Audiencia inicial 15-6-2021 Cons. 016 y 017, cuaderno de primera instancia, expediente digital. Audiencia de pruebas (se corrió traslado para alegar de conclusión) 2-9-2021 y 9 -2-2022 Cons. 024, 025, 031 y 032, cuaderno de primera instancia, expediente digital. Sentencia 29-4-2022 Cons. 037, cuaderno de primera instancia, expediente digital Notificación de fallo 5-5-2022 Cons. 043, cuaderno de primera instancia, expediente digital Recurso de apelación 19-5-2022 Cons. 044, cuaderno de primera instancia, expediente digital.
Admite recurso de apelación por parte del Despacho 2 9-2-2023 C. segunda instancia, cons. 004, expediente digital. Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 2 III.
ANTECEDENTES Se precisa que los antecedentes de esta sentencia se tomaron del proyecto inicial ya que sobre ellos no hubo discrepancia y en resumen son los siguientes: 1.- Haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el señor JUAN CARLOS PÉREZ JARAMILLO, a través de apoderado debidamente constituido, interpuso demanda contra el DEPARTAMENTO DE CASANARE, en la cual formuló las siguientes: PRETENSIONES Primera: DECLARAR la nulidad de los oficios proferidos por el DEPARTAMENTO DE CASANARE que a continuación se relacionan: a. No. 0449 del 29 de septiembre de 2016, mediante el cual la precitada entidad territorial negó que hubiera tenido una relación laboral con el señor JUAN CARLOS PÉREZ JARAMILLO, durante el periodo comprendido entre el 20 de enero de 2014 y 30 de diciembre de 2015. b. No. 0540 del 8 de noviembre de 2016, a través del que se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el antes mencionado acto administrativo, confirmándolo.
Segunda: DECLARAR que: a. Entre el DEPARTAMENTO DE CASANARE y el señor JUAN CARLOS PÉREZ JARAMILLO se configuró una relación laboral durante la época referida. b. El actor no ha recibido pago alguno por concepto de las prestaciones sociales que debió devengar durante el tiempo que duró la relación laboral que sostuvo con la entidad territorial demandada, como tampoco por las indemnizaciones derivadas de la trasgresión de sus derechos laborales. c. La accionada no realizó los aportes que le correspondían al sistema de seguridad social integral. d. El trabajador tiene derecho a que se le rembolsen los valores que pago al sistema de seguridad social en pensiones y por concepto de estampillas y pólizas, así como a que se le cancelen las indemnizaciones por el no pago de cesantías, por el despido sin justa causa y por el no pago oportuno de salarios y prestaciones sociales.
Tercera: como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DE CASANARE a reconocer liquidar y pagar al demandante las siguientes acreencias laborales causadas entre el 20 de enero de 2014 y 30 de diciembre de 2015: a. Los salarios que se le dejaron de pagar. b. Los derechos convencionales que disfrutan los empleados públicos del DEPARTAMENTO DE CASANARE.
Ingresa para fallo al Despacho 2 24-2-2023 C. segunda instancia, cons. 006, expediente digital. Ingresa para fallo al Despacho 1 12-10-2023 C. segunda instancia, cons. 010, expediente digital. Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 3 c. Las prestaciones sociales previstas en las leyes 6 de 1945, 70 de 1988 1071 de 2006 y en los decretos 1258 de 1959, 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978, 451 de 1984 y 1978 de 1989. d. Las indemnizaciones por el no pago de cesantías, por la consignación tardía de las mismas y por el no pago oportuno de prestaciones sociales a que tenía derecho. e. Los valores que pagó al sistema de seguridad social en salud y en pensión. f. Los descuentos que le practicaron por concepto de retención en la fuente, equivalentes al 10% de su asignación mensual. g. Cualquier acreencia laboral que no haya sido solicitada atendiendo la facultad extra y ultra petita.
Cuarta: ORDENAR a la entidad demandada que efectúe en favor del accionante los aportes que debió haber realizado al sistema de seguridad integral. Quinta: INDEXAR los valores que resulten tenido en cuenta la corrección monetaria y la fecha efectiva de pago. Sexta: COMPULSAR copias de la presente actuación a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN para que adelante las investigaciones disciplinarias correspondientes.
Séptima: CUMPLIR la sentencia en los términos a que refiere el artículo 195 del Decreto 01 de 1984 y advertir a la demandada que su no pago oportuno generará la cancelación de intereses comerciales y moratorios. Octava: CONDENAR a la accionada a pagar las costas procesales y agencias en derecho (fls. 11 a 13 ítem 02 c. primera instancia). 2.- Una síntesis de los hechos en que fundamenta sus pretensiones se relacionan a continuación: 2.1.- El accionante laboró de manera ininterrumpida para el DEPARTAMENTO DE CASANARE a través de contratos de prestación de servicios, durante el periodo comprendido entre el 20 de enero de 2014 y el 30 de diciembre de 2015. 2.2.- Las actividades realizadas por él se encontraban dirigidas a la organización, recuperación y disposición de la información del departamento administrativo de planeación de la entidad accionada; la proyección de respuestas a solicitudes realizadas a la dependencia y de contestaciones de acciones populares; la organización de información y documentación estadística de la entidad; la consolidación de las bases de datos de los sistemas de información de los municipios DEPARTAMENTO DE CASANARE; y, a brindar soporte técnico a distintas capacitaciones dirigidas a los referidos municipios y CORPORINOQUIA; que corresponden a funciones generales de un cargo global de la planta de personal del ente territorial demandado. 2.3.- Con los contratos de prestación de servicios se desconoció la verdadera relación laboral que existió entre las partes, en la que se configuraron los tres elementos del contrato de trabajo si se tiene en cuenta que, el accionante cumplió sus obligaciones de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 12:00 m. y 2:00 p.m. a 6:00 p.m., horario fijo que era determinado por la entidad, la labor se realizó en las instalaciones del DEPARTAMENTO DE CASANARE y en los demás lugares que éste señalara, con los elementos y recursos propios de la entidad y sin que existiera Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 4 independencia en el ejercicio de sus actividades; y, como contraprestación mensual por su trabajo, el señor PÉREZ JARAMILLO recibió la suma de DOS MILLONES DE PESOS ($2.000.000), de los que se le descontaba un 10% por concepto de retención en la fuente y otro 10% por retención de ICA. 2.4.- Entre la suscripción de las distintas órdenes de prestación de servicios celebradas entre la entidad accionada y el demandante transcurrió un periodo total de 146 días efectivamente laborados por el actor que no le fueron cancelados por el DEPARTAMENTO DE CASANARE. 2.5.- Durante la vigencia de la relación laboral encubierta cuya declaratoria se solicita, la administración se abstuvo de realizar las cotizaciones al sistema de seguridad social integral que debió hacer en favor del accionante, por lo que éste debió hacerlas como independiente, así mismo asumió el pago de las pólizas y estampillas necesarias para la suscripción de cada uno de los contratos (fls. 5 a 11 ítem 02 c. primera instancia). 3.- Invocó los siguientes fundamentos de derecho: artículos 53 de la C. P.; 13 de la Ley 1285 de 2009; 62 y 63 del Decreto 1818 de 1998, así como la Ley 446 de 1998, por cuanto en desconocimiento del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades se niega la existencia de una relación laboral que se disfrazó con la suscripción de contratos de prestación de servicios.
En respaldo de lo dicho alude jurisprudencia del H. Consejo de Estado y de la H. Corte Constitucional (fls. 14 a 23 ítem 02 c. primera instancia). 4- La ENTIDAD DEMANDADA se opuso a la prosperidad de las pretensiones expresando que, no existió vinculó laboral alguno con el accionante sino una relación contractual regida por las normas de contratación estatal toda vez que, el señor PÉREZ JARAMILLO prestó sus servicios con autonomía, sin que se le exigiera cumplir un horario y como retribución le fueron pagados los honorarios a que tenía derecho como contratista por lo que no hay lugar al reconocimiento de ninguno de los valores que se solicitan.
Con fundamento en lo expuesto propuso las excepciones de INEXISTENCIA DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES QUE CONFIGURAN LA RELACIÓN LABORAL, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS -PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD Y BUENA FE y COBRO DE LO NO DEBIDO (fls 1 a 8 ítem 05 c. primera instancia). 5.- En los ALEGATOS DE CONCLUSIÓN, la PARTE ACTORA reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito inicial y señaló que, aunque la normatividad aplicable permite que se celebren contratos de prestación de servicios para desarrollar funciones misionales de las entidades públicas, esto es de carácter excepcional, el demandante ejerció este tipo de tareas durante 24 meses.
Finalmente expresó que, con las pruebas allegadas al expediente se lograron acreditar los hechos que fundamentan la demanda por lo que, la entidad accionada debe cancelar la totalidad de lo que allí se solicitó (ítem 35 c. primera instancia). Igualmente, el DEPARTAMENTO DE CASANARE, en su escrito de cierre ratificó lo manifestado al momento de dar contestación a la demanda y consideró que, con las pruebas que se adjuntaron al proceso se determinó que entre el demandante y el DEPARTAMENTO DE CASANARE no hubo una relación subordinada, sino que éste desarrolló el objeto de los contratos que suscribió con la administración de forma independiente, pese a que debió laborar de forma coordinada con algunos funcionarios de la entidad a fin de cumplir con las actividades requeridas (ítem 34 c. principal).
Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 5 6- Por su parte, el señor representante del MINISTERIO PUBLICO guardó silencio en esta etapa procesal. IV. LA SENTENCIA RECURRIDA Es la proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal el 29 de abril de 2022 a través de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda en consideración a que: a. No se acreditó que hubiera una relación de subordinación entre el DEPARTAMENTO DE CASANARE y el actor, pues para realizar las actividades para las que fue contratado éste seguía las instrucciones que le impartía otra contratista, lo que no ocurrió durante la totalidad del periodo en el que se alega existió una relación laboral, pues las órdenes de prestación de servicios que suscribió tuvieron objetos diferentes en tanto se desempeñó realizando tareas de gestión documental y de carácter jurídico y contractual, lo que desvirtúa que hubiera sido vinculado para desempeñar las mismas funciones a través de contratos sucesivos. b. Por lo anterior concluyó que, no se probó que dentro de la relación contractual que hubo entre las partes estuvieran presentes los criterios de igualdad, subordinación y continuidad que determinan la existencia de una relación laboral (ítem 37 c. primera instancia).
V. DEL RECURSO DE APELACIÓN Y ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La parte actora apeló oportunamente el fallo de primera instancia señalando que, no comparte los argumentos esbozados por el a quo porque se demostró que en la relación que hubo entre las partes estuvieron presentes los elementos constitutivos de una relación laboral, ya que a través de la prestación personal de sus servicios cumplía funciones permanentes de la entidad demandada; al accionante únicamente se le pagaba la retribución acordada si cumplía las metas impuestas por la entidad; y desarrolló las tareas para las que fue contratado bajo condiciones de subordinación y dependencia, pues las mismas debían desarrollarse acatando los procesos y procedimientos del sistema integrado MECI-CALIDAD; el supervisor de su contrato verificaba la calidad y cantidad de su trabajo, debía cumplir el mismo horario de trabajo que los empleados de la entidad, no podía laborar por fuera de su sitio de trabajo por lo que debía estar en las instalaciones de la entidad durante el horario de oficina; en caso de requerirse debía viajar a los municipios del departamento; se veía obligado a continuar laborando en los interregnos que se presentaban entre la finalización de un contrato y el inicio de otro; y que, el hecho de que el accionante haya desempeñado distintas funciones a lo largo del tiempo en el que laboró para el DEPARTAMENTO DE CASANARE no desvirtúa la relación laboral encubierta que existía entre las partes, pues la planta de personal de la entidad es global y flexible, lo que implica que los funcionarios de la misma pueden asumir tareas diferentes en distintas dependencias según la necesidad del servicio (ítem 44 c. principal).
Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 6 VI. CONSIDERACIONES 1.- PRONUNCIAMIENTO SOBRE NULIDADES, PRESUPUESTOS PROCESALES, REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD Y CADUCIDAD Revisada la actuación surtida hasta el momento, en cumplimiento del control de legalidad establecido en el artículo 132 del C.G.P., no se observan irregularidades procedimentales que conlleven a declarar la nulidad total o parcial de lo actuado.
Por el contrario, se encuentra cumplido el procedimiento previsto en el artículo 247, siguientes, y concordantes del C.P.A.C.A., es decir, se agotó el debido proceso establecido en el artículo 29 de nuestra Constitución Política. Están cumplidos los presupuestos procesales pues este Tribunal es competente para conocer el presente medio de control por la naturaleza del asunto y el factor funcional; no hay reparos respecto de los demás presupuestos procesales (capacidad para ser parte, capacidad para comparecer al proceso y demanda en forma).
No hay caducidad si se tiene en cuenta que el accionante solicitó declarar la existencia de una relación subordinada entre él y el departamento de Casanare el 9 de septiembre de 2016; esa petición se resolvió por Resolución 449 del 29 de septiembre de ese año, negándola; contra esa decisión, el actor interpuso recurso de reposición, la que fue resuelta por Resolución 0540 del 8 de noviembre de 2016, manteniendo lo decidido, la que fue notificada el 22 de noviembre de 2016.
La solicitud de conciliación ante la Procuraduría se presentó el 17 de febrero de 2017; la audiencia se llevó a cabo el 3 de abril del año en cita, declarándola fallida; la constancia se emitió el mismo día y la demanda se presentó el 27 de abril de 2017 2.- PROBLEMAS JURÍDICOS El análisis del recurso de apelación, en relación con la sentencia de primera instancia, el acervo probatorio debidamente incorporado, la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso, permite establecer que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si hay lugar a revocar el fallo de primera instancia y en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, por los motivos indicados en la apelación, o si por el contrario debe confirmarse la sentencia recurrida. 3.- LÍMITE DE LA APELACIÓN Por tratarse de un fallo de segunda instancia en donde únicamente apeló la entidad accionada, la competencia de este Tribunal es restringida y se limita a resolver los aspectos planteados por esta en su recurso de apelación y sin vulnerar el principio de no reformatio in pejus. 4.- MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL SOBRE EL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, LAS DIFERENCIAS CON EL CONTRATO DE TRABAJO Y LA NECESIDAD DE PROBAR LA RELACIÓN LABORAL SUBORDINADA Y LA PRESCRIPCIÓN A raíz de la expedición de la Ley 80 de 1993, cuyo artículo 32 consagró el contrato de prestación de servicios, los jueces de la República han tenido que resolver, bien dentro de las acciones ordinarias, ora como jueces constitucionales de tutela, asuntos relacionados con esta institución jurídica, donde se han fijado posiciones y establecido diferencias entre el contrato de prestación de servicios con relación al Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 7 contrato de trabajo y las relaciones de trabajo subordinado de los servidores públicos.
A continuación, exponemos una síntesis de esas posiciones que nos servirá de marco para decidir el presente asunto y otros similares mientras la jurisprudencia permanezca constante, pues una característica esencial de ella es su permanente movilidad, dependiendo no solo de los casos particulares sino también de las variaciones constitucionales y legales, así como el cambio social. 4.1.- Posición de la Corte Constitucional sobre el contrato realidad Esta Corporación, en cuanto concierne al tema que nos ocupa, ha señalado las características del contrato de prestación de servicios, las diferencias con el contrato de trabajo y la necesidad de probar la relación laboral subordinada1, así: Características: El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.
Por último, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Diferencias: El contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. Para que aquel se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos. El elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la 1 Corte Constitucional.
Sentencia C-154 de 1997, a través de la cual se decidió una demanda contra el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, M.P. Hernando Herrera Vergara, Expediente D-1430. Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 8 existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Demostración de la relación laboral subordinada: La contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden.
Si se demuestra la existencia de una relación laboral que implica una actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción consagrada en el precepto acusado y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la acción laboral ante la justicia del trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdicción contencioso administrativa, con respecto al empleado público” Cuando se revisa la jurisprudencia del Máximo Órgano constitucional colombiano se observa que, en esencia, esta interpretación constitucional se ha mantenido2 y por lo mismo es de obligatorio cumplimiento.
Hace más de 25 años, en la Sentencia C-555 de 1994, la Corte Constitucional se refirió ya a la imposibilidad jurídica de equiparar contrato realidad con relación legal y reglamentaria. “La primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional. Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP.
Sin embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal.
El mencionado principio agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo. Su finalidad no puede dilatarse hasta abarcar como función suya la de aniquilar las que son formalidades sustanciales de derecho público”. 2 Sentencias: C-326/97, C-665/98, T-523/98, T-159/00, T-500/00, T-824/00, T-890/00, T-1041/00, T-1425/00, T-762/01, T- 033/01, T-101/02, y otras Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 9 4.2.- Posición del Consejo de Estado sobre el contrato realidad El Supremo Juez de la jurisdicción contencioso administrativa es quizá el que más ha aportado en esta materia, precisamente porque ha tenido que resolver infinidad de veces conflictos de esta naturaleza.
En sus sentencias se observa variaciones y tonalidades, como lo indica el fallo que en su parte pertinente transcribimos a continuación3: “La Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con el tema inicialmente señaló que por estar desvirtuados los elementos esenciales de este tipo de relación contractual, emergía una relación laboral de derecho público, sin que existiera diferencia entre ella y la que desarrollan otros sujetos como empleados públicos que laboran para la misma Entidad.
Lo anterior, bajo el supuesto de que desarrollaban idéntica actividad, cumplían órdenes, horario y prestaban servicios de manera permanente, personal y subordinada. Se definió entonces, en atención a lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, que primaba la realidad sobre las formalidades y por no tratarse de una relación laboral formalmente establecida, no se accedía al reconocimiento de prestaciones sociales propiamente dichas, sino que, a título de "indemnización" para restablecer el derecho, se ordenaba el pago del equivalente a las prestaciones sociales que percibían los docentes oficiales que prestaban sus servicios en el mismo centro educativo, tomando como base el valor pactado en el contrato.
Igualmente se argumentaba la irrenunciabilidad de los derechos contra expresa prohibición legal (artículo 53 de la Constitución Política) y que al desnaturalizarse una relación laboral para convertirla en la contractual regulada por la Ley 80 de 1.993, tales cláusulas no regían para el derecho por falta de existencia, caso en el cual no se requería de pronunciamiento judicial.
El criterio jurisprudencial anteriormente mencionado fue modificado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de noviembre 18 de 2003, expediente No. 13-0039, actor: María Zulay Ramírez. Para mayor ilustración resulta pertinente transcribir los aportes de mayor relevancia jurídica de tal sentencia. 1.- El vínculo contractual que subyace en los contratos de prestación de servicios no es contrario a la ley. 2.- No existe identidad de la relación jurídica derivada del contrato con la situación legal y reglamentaria, ya que, entre otras razones, el hecho de trabajar al servicio del Estado no puede en ningún caso conferir el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. 3.- No existe violación del derecho de igualdad por el hecho de la suscripción de los contratos de prestación de servicios, puesto que la situación del empleado público que se estructura por la concurrencia de elementos sin los cuales dicha relación no tiene vida jurídica (artículo 122 de la Constitución Política), es distinta de la que se origina en razón de un contrato de prestación de servicios.
Esta última no genera una relación laboral ni prestaciones sociales. Igualmente, la mencionada situación del empleado público es diferente a la que da lugar al contrato de trabajo que con la administración sólo tiene ocurrencia cuando se trata de la construcción y mantenimiento de obras públicas. 3 3 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”.
Sentencia del 12 de febrero de 2009, C.P ALFONSO VARGAS RINCÓN, Radicación número: 680012315000199801136 01 No. Interno: 0869-07, Actor: EMILCEN VARGAS PATIÑO, Demandado Municipio de Pie de Cuesta- Santander Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 10 Cada una de estas situaciones, según la decisión de Sala Plena, "es fuente de obligaciones bien diferenciadas por el derecho positivo, por haberse regulado por ordenamientos distintos; razón por la cual surge como corolario obligado que los conflictos de interés que aparezcan deben medirse con la normatividad pertinente, que no es por un mismo rasero ".
Ahora bien, la obligación del juez de aplicar e interpretar las normas con el fin de impartir justicia, acorde con la realidad del momento, ha impuesto a la Sección Segunda, replantear el criterio anteriormente mencionado para introducirle algunas precisiones tal como se verá a continuación. El tema de la prestación de servicios ha generado importantes debates judiciales, con el resultado de la definición de la diferencia entre el primero y el contrato y el de carácter laboral, que es la existencia de tres elementos: la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo.
Así lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C- 154 de 1.997 con ponencia del doctor Hernando Herrera Vergara. La comparación le permitió a la Corte establecer que en el contrato de prestación de servicios se desarrolla una actividad independiente que puede provenir de una persona jurídica con respecto de la cual no existe el elemento de la subordinación laboral que se refleja en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Así, en la mencionada sentencia se determinó que, debido a lo anterior, quien celebra un contrato de prestación de servicios tiene la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales y quien celebra un contrato de trabajo tiene el derecho al pago de éstas. Así mismo, que aunque se haya realizado una vinculación bajo la forma de contrato de prestación de servicios, si el interesado logra desvirtuar su existencia al demostrar la presencia de la subordinación o dependencia respecto del empleador, tendrá derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
(Art. 53 C.P.) Criterio que esta Corporación ha compartido en los siguientes términos, insistiendo en la importancia de la subordinación: (como los del 23 de junio del año en curso, exps. 0245 y 2161, M.P. Dr. Jesús María Lemos Bustamante) "De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.
( ) Ahora bien, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Así se dijo en la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 2003, Rad.
IJ-0039, M.-P. Nicolás Pájaro Peñaranda: Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 11 " si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.
Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.
Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales." (Se resalta). Es decir, que para acreditar la existencia de la relación laboral, es necesario probar que el supuesto contratista se desempeñó en las mismas condiciones que cualquier otro servidor público y que las actividades realizadas no eran indispensables en virtud de la necesaria relación de coordinación entre las partes contractuales Esta posición se ha mantenido tal como lo demuestra una sentencia más reciente en la cual se señaló4: “Por su parte, esta Corporación en varias decisiones ha reiterado la necesidad de que, cuando se trata de una relación laboral, se acrediten fehacientemente los tres elementos que le son propios, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador en forma continuada.
Tal posición se complementa con la expuesta en sentencia de su Sala Plena, en la que se sostuvo que entre contratante y contratista podía existir una relación coordinada para el desarrollo eficiente de la labor encomendada, que incluía el cumplimiento de un horario, el acogimiento de las instrucciones impartidas por los superiores o el reporte de informes sobre resultados, sin que ello significara necesariamente la configuración del elemento subordinación En la actualidad se tiene que para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos, especialmente que el contratista desempeñó una función en las mismas condiciones de subordinación y dependencia continuada que sujetan a un servidor público.
Contrario sensu, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993, cuando se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública, caso en el cual el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, recibe el pago de honorarios por los servicios prestados por una labor convenida que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.
Sobre esta última condición para suscribir contratos de prestación de servicios, cabe señalar que se restringe a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional, pues si contrata por prestación de servicios a personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2018, radicación 68001-23- 33-000-2014-00483-01(0265-16).
C.P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 12 permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja la relación contractual. Cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente se impone el reconocimiento de las prestaciones sociales generadas, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral que se ocultó bajo el manto solapado de un contrato administrativo estatal.
Ello en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 53 de la Carta Fundamental. De tal manera se superó esa prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados”. 4.3- De la prescripción en el contrato realidad El Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016, dentro de la radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE- SUJ2-005-16, con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter, estableció lo siguiente: “1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva.
En el mismo fallo se trató lo relacionado con la continuidad entre un contrato y otro, los efectos de la sentencia de nulidad y la devolución de aportes, en los siguientes términos: “Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 13 vocación de permanencia en el servicio.
Por. consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.
(…) Con sentencia de 6 de septiembre de 2013 proferida en sede de tutela, la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado estimó que la respectiva reclamación debe realizarse dentro de los tres años siguientes a la finalización del contrato so pena de declararse la prescripción de los derechos que se piden por la inactividad del solicitante5.
Este criterio jurisprudencial fue reiterado con fallo de 9 de abril de 20146, por la misma subsección A de la sección segunda, cuando al decidir una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, precisó que " en efecto, se reitera que el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama.
Lo anterior quiere decir que si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral, en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan".
(…) Por último, resulta oportuno precisar que la imprescriptibilidad de la que se ha hablado no opera frente a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional, por lo tanto, la Administración deberá determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador”.
No obstante que estos temas ya habían sido tratados en las sentencias trascritas parcialmente en precedencia, el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, volvió a emitir fallo de unificación de jurisprudencia conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 9 de septiembre de 2021, dentro de la radicación 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la cual, por su importancia, hemos tomado los siguientes apartes: “206.
La jurisprudencia de esta corporación ha sido enfática en la garantía del principio de primacía de la realidad sustancial sobre la forma a la hora de determinar el tipo de vinculación realmente existente, de conformidad con el artículo 53 constitucional. Por lo tanto, si se llegan a constatar los elementos materiales para que exista una relación de trabajo, se debe determinar y declarar el vínculo laboral, independientemente del nomen 5 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 6 de septiembre de 2013, M.P. Alfonso Vargas Rincón, expediente: 11001031500020130166200, demandante: Rosa Istmenia Moreno de Palacios, demandado: Tribunal Administrativo del Chocó. 6 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 9 de abril de 2014, expediente: 20001233100020110014201(013113), actora: Rosalba Jiménez Pérez, demandado: departamento del Cesar.
Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 14 iuris que se le haya dado, pues los contratos tienen la naturaleza que se deriva de su contenido real. 207. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala sostendrá la siguiente tesis: en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas (artículo 53 de la Constitución Política), la relación jurídica que unía a las partes es la de una relación laboral encubierta o subyacente, toda vez que en el plenario se probaron los elementos esenciales de esta y, además, la referida vinculación se extendió en el tiempo a través de diversos contratos sucesivos con un objeto semejante. 208.
Antes que nada, procede recordar que aunque la demandante es abogada, y dado que este tipo de profesiones liberales están sujetas a la libertad e independencia del profesional (comoquiera que su ejecución se deriva del contenido intelectual que rige el título universitario obtenido), si la realidad fáctica demuestra que quien ejerce esta profesión lo hace con sometimiento a las directrices de otro, es decir, bajo subordinación o dependencia, nada impide afirmar que se puede configurar una auténtica relación laboral encubierta o subyacente. 209.
Sentado lo anterior, se tiene que la demandante, que estuvo vinculada por más de seis años con la entidad demandada, desarrollando un objeto similar en cada contrato (indicio del carácter permanente de sus funciones), allega al plenario un cúmulo de piezas probatorias, tanto documentales como testimoniales, con el propósito de revelar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral, por lo que su valor y pertinencia habrán de examinarse en orden a determinar su derecho a las prestaciones sociales, conforme al pluricitado principio de la primacía de la realidad sobre las formas, que consagra el artículo 53 de la Constitución. 3.2.
El término de interrupción de los contratos estatales de prestación de servicios: la solución de continuidad 136. El segundo problema jurídico que pretende resolver la presente sentencia de unificación es establecer el término de solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que presentan interrupciones entre uno y otro. 137.
Antes que nada, conviene precisar la noción de solución de continuidad, en el entendido de que «solución» es igual a interrupción. 7Es decir, que cuando se habla de solución de continuidad se debe entender configurada la interrupción del periodo de prestación de servicios; mientras que la no (sin) solución de continuidad equivale a la existencia de una unidad de vínculo contractual, cuando la relación permanece ininterrumpidamente causándose. 138.
Ahora bien, en la actualidad, en la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los8 tribunales y en los juzgados administrativos se emplean diferentes criterios para computar la interrupción de los contratos estatales de prestación de servicio, sin que exista consenso sobre el tiempo que debe transcurrir entre uno y otro para determinar la solución de continuidad o un fundamento normativo claro que la soporte.
Tanta ha sido la heterogeneidad de las decisiones, que en algunas providencias se han computado plazos que van desde «un día»,9 «15 días hábiles»;10 y, unas 7 https://dle.rae.es/solución#3jeYZlZ 10 Si bien, otrora, en algunas providencias se venía empleando como fundamento normativo el término de 15 días que recoge el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, el hecho de que el precepto regule «el tiempo de servicios para adquirir el derecho a vacaciones» le resta entidad suficiente para su aplicación analógica para determinar el fenómeno prescriptivo. 9 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia de 18 de julio de 2018.
Radicado 68001 23-33-000-2013-00689- 01(3300-14) C.P. William Hernández Gómez. 10 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 26 de julio de 2018. Radicado 68001-23-31-000-2010-00799- 01. C.P. César Palomino Cortés Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 15 menos, hasta más de un mes inclusive.11 De ahí la necesidad de unificar la jurisprudencia de la Sección en torno a un término de referencia de interrupción y a la definición del momento desde el cual debe iniciarse su cómputo, con el objetivo de identificar si se produjo o no la ruptura de la unidad contractual y, de concretarse esta, la consecuente prescripción de los derechos reclamados. 139.
Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios. Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado. 140.
Para la Sala, la aplicación de este término se soporta en varias razones de peso. En primer lugar, porque permite concluir que cuando se interrumpe la prestación de un servicio por hasta treinta (30) días hábiles, el vínculo laboral (en aquellos eventos donde previamente se haya acreditado la relación laboral) sigue siendo el mismo, lo cual facilita establecer el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados.
En segundo lugar, porque su aplicación resulta idónea por la evolución que ha tenido la figura del «contrato realidad» en la jurisprudencia de esta Sección, pues, como se mencionó, el análisis de sus particularidades ha exigido la introducción de distintos plazos para la configuración del fenómeno prescriptivo; siendo el que aquí se acoge el que mayor garantía ofrece para los reclamantes y, en consecuencia, el que mejor materializa el propósito perseguido por el legislador, que definió a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley como el objeto de la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo.12 Y, en tercer lugar, porque, en la práctica, treinta (30) días hábiles es un periodo razonablemente suficiente para determinar si lo que se pacta es un nuevo contrato, una adición o una prórroga de otro anterior, puesto que en muchos casos en los que se ha encontrado que existe la relación laboral encubierta o subyacente, se ha advertido que se presentan tales interrupciones, superiores, incluso, a un mes. 13. 141.
De igual manera, para una mayor coherencia del sistema jurídico nacional, y en virtud de los imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos,14 esta Sala, acudiendo a un diálogo entre tribunales (o diálogo judicial),15 resalta y acoge la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia sobre la noción de «interrupciones amplias, relevantes o de gran envergadura», que en los asuntos de su competencia, ha aplicado para desvirtuar las formalidades empleadas, en algunos casos, para simular la ruptura de la unidad contractual; esto con el propósito de identificar con mayor certeza si las suspensiones en los contratos de 11 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015.
Radicado 680012331000200900636 01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 CPACA, «ARTICULO 103. OBJETO Y PRINCIPIOS. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.» 13 Ver, entre otras sentencias: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Sentencia de 13 mayo de 2015.
Radicado 680012331000200900636 01. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 14 Véase la sentencia de la Corte Constitucional C-621 de 2015 sobre el «deber del juez de exponer las razones por las cuales se aparta de la doctrina probable». 15 A este respecto ver: Rafael Bustos Gisbert, «XV proposiciones generales para una teoría de los diálogos judiciales», Revista española de Derecho Constitucional, n.º 95, (2012), 13 a 63 Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 16 prestación de servicios reflejan la intención real de las partes de detener la continuidad del vínculo laboral subyacente. 142.
En ese sentido, respecto de los interregnos «amplios o relevantes» que deben presentarse «entre la celebración de uno y otro contrato», para declarar la solución de continuidad, la Corte Suprema de Justicia, en su respectiva jurisdicción ordinaria laboral, ha considerado, como plazo de interrupción entre contratos, uno semejante al que aquí se formula.
Así, en los siguientes términos: En torno al desarrollo lineal y la unidad del contrato de trabajo, resulta pertinente recordar que cuando entre la celebración de uno y otro contrato median interrupciones breves, como podrían ser aquellas inferiores a un mes, estas deben ser consideradas como aparentes o meramente formales, sobre todo cuando en el expediente se advierte la intención real de las partes de dar continuidad al vínculo laboral, como aquí acontece. [Negrillas fuera del texto] 143.
El mismo criterio lo empleó en la sentencia CSJ SL4816-2015 (…) 3.3.3. Improcedencia de la devolución de los aportes efectuados en exceso por el contratista al sistema de Seguridad Social en salud 163. En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las empresas promotoras de salud (EPS) manejar los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad».
Esto, porque tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos. Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. 164.
Las anteriores razones han conducido a esta Sección16 a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal,17 estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».18 165.
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla,19 no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes 16 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia de 28 de septiembre de 2016. Radicación 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 18 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Situación que también cambia y amerita mención especial con la entrada en vigor del Decreto 1273 de 2018 « Por el cual se modifica el artículo 2.2.1.1.1.7, se adiciona el Título 7 a la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación al pago y retención de aportes al Sistema de Seguridad Integral y Parafiscales de los trabajadores independientes y modifica los artículos 2.2.4.2.2.13 y 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo» Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 17 implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal. 166.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.
Y con base en las anteriores y otras consideraciones, unificó la jurisprudencia en los siguientes temas: “PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. 4.4.- Posición del Consejo de Estado sobre reintegro de la retención de la fuente y otros rubros pagados en razón de la celebración del contrato de prestación de servicios En lo que se refiere a estos temas, aunque no se encontró sentencia de unificación, la posición del Consejo de Estado es que es improcedente el reintegro de las sumas descontadas por concepto de retefuente y otros rubros pagados en razón de la celebración del contrato de prestación de servicios, tal como se observa en los extractos de fallos que se indican a continuación: a.- Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicación 05001-23-33-000-2013-01696-01 (0375-2017), del 31 de marzo de 2022, C.P., Rafael Francisco Suárez Vargas, donde señaló: “Lo propio ocurre con la solicitud de reintegro de los dineros descontados por concepto de retención en la fuente, debido a que no es dable acceder a esta pretensión por cuanto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para ventilar tal súplica, pues no era Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 18 la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional la entidad encargada de recepcionar los valores retenidos ni administrar dichos dineros.20 No se puede perder de vista que la desnaturalización de la vinculación de la demandante a través de contratos de prestación de servicios no implica el reembolso de dineros que se hubiesen erogado por razón de su celebración”. b.- Sentencia del Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicación 66001-23-33-000-2016-00249-01 (0746-2018), del 17 de febrero de 2022, C.P., William Hernández Gómez, donde indicó: • Retención en la fuente Sobre el reintegro de los dineros descontados por concepto de retención en la fuente, esta sección ya se ha pronunciado al respecto, en el sentido que no es dable acceder a ella, puesto que es derrotero de esta Corporación que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para ventilar tal súplica, toda vez que, no era el DANE, la entidad encargada de recepcionar ni administrar dichos dineros.
Además, la desnaturalización de la vinculación del demandante a través de órdenes de prestación de servicios, no implica el reembolso de dineros que se hayan erogado para su celebración21 c.- Sentencia del Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicación 150012333000201500223 01 (2884 – 2018), del 6 de octubre de 2022, M.P., César Palomino Cortés: “De otro lado, se observa que, en la sentencia apelada, se le ordenó a la entidad demandada, la devolución de la retención en la fuente realizada a la demandante durante el periodo de vinculación que tuvo con la entidad demandada, con ocasión de los contratos de prestación de servicios.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no es el medio adecuado cuando se discuten temas laborales, en los siguientes términos: “(…) se abstiene de emitir algún pronunciamiento sobre el particular, en la medida en que este es el cobro anticipado de un impuesto, que bien puede ser el de renta por los honorarios percibidos por el actor al suscribir los Contratos de Prestación de Servicios, cuyo trámite de devolución debe realizarse ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN una vez hubiese presentado la declaración de renta, empero, como en el sub - judice no existe siquiera prueba sumaria de que ello hubiere ocurrido, no están los elementos de juicio suficientes, y si en gracia de discusión existieran, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por controversias laborales no es la idónea para ventilar dicha pretensión (…).”22 Por lo anterior, la devolución de los dineros pagados por la señora Andrea Amador Plata por conceptos tributarios no es procedente, toda vez que no es el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, la entidad encargada de recepcionar ni administrar dichos valores.
De la misma forma, tampoco habrá 20 Sentencia del 6 de octubre de 2016 con ponencia del doctor William Hernández Gómez, rad. 68001-23-31-000-2009- 00146-01 (1773-15). 21 sentencia del 6 de mayo de 2021 en el proceso con radicación 50001-23-31-000-2011-00304-01 (2079-2018). Eider Orlando del Río Carrillo contra la Empresa Social del Estado Hospital Departamental de Villavicencio. 22 Sentencia del 13 de junio de 2013, Actor Alejandro Gómez Rodríguez, Demandado: Hospital San Fernando de Ama ESE.
Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 19 lugar a cancelarle a la demandante lo correspondiente a las primas de póliza de cumplimiento generadas con ocasión de los contratos de prestación de servicios, pues si bien es cierto se desnaturalizó la vinculación de origen contractual, también lo es que la declaración de la existencia de dicha relación no implica per se la devolución de sumas de dinero que se generaron en virtud de la celebración contractual, pues la finalidad del restablecimiento del derecho es el reconocimiento de emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir con la relación laboral oculta más no la devolución de sumas pagadas con ocasión de la celebración del contrato.23 ( Resaltado del Tribunal). d.- Sentencia del Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicación 68001-23-31-000-2010-00090-01(3480-14), del 27 de abril de 2016, C.P., William Hernández Gómez, donde manifestó: “Por último, la Subsección estima que no hay lugar a la devolución de los valores pagados por retención en la fuente, ni rete-ICA, pues tal como lo ha sostenido esta Corporación “… este es el cobro anticipado de un impuesto, que bien puede ser el de renta por los honorarios percibidos por el actor al suscribir los Contratos de Prestación de Servicios, cuyo trámite de devolución debe realizarse ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN una vez hubiese presentado la declaración de renta, empero, como en el sub-judice no existe siquiera prueba sumaria de que ello hubiere ocurrido, no están los elementos de juicio suficientes, y si en gracia de discusión existieran, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por controversias laborales no es la idónea para ventilar dicha pretensión.”24 Por lo anterior, la devolución de los dineros pagados por el actor por conceptos tributarios no es procedente, toda vez que no es el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, la entidad encargada de recepcionar ni administrar dichos valores”. 5.- ESTUDIO DEL CASO 5.1.- Al proceso se allegaron copia de los contratos celebrados entre el departamento de Casanare y el demandante, cuya lectura permite extractar lo siguiente (fls. 1 a 21 ítem 03 c. primera instancia): 23 Ver Sentencia de 17 de noviembre de 2011 proferida por esta Subsección, Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Expediente N. 250002325000200800655 01 (1422-2011). 24 Sentencia del 13 de junio de 2013, actor Alejandro Gómez Rodríguez, demandado: Hospital San Fernando de Ama ESE.
Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. CONTRATO OBJETO DURACIÓN VALOR PAGO MENSUAL No. 0295 del 20/01/2014 Realizar el apoyo técnico en la ejecución de actividades del proyecto “implementación del sistema integral de información del departamento de Casanare” 5 meses $ 10.000.000 $ 2.000.000 Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 20 5.2.- Según la documental allegada, en el año 2014 el señor PÉREZ JARAMILLO asistió a las capacitaciones impartidas en las fechas y sobre los siguientes temas: el 3 y 4 de abril a la revisión de ajustes a los planes de ordenamiento territorial, el 24 siguiente a la socialización y divulgación del sistema de información integral de Casanare y el 28 de noviembre a SIG-OT SIGARTE LOOT 1454 DE 2011 COT (fls. 49 a 51 ítem 03 c. primera instancia). 5.3.- El 9 de septiembre de 2016 el hoy demandante solicitó al DEPARTAMENTO DE CASANARE el reconocimiento y pago de los emolumentos que pretende con la demanda de la referencia (fls. 22 a 26 ítem 03 c. primera instancia), a lo cual obtuvo respuesta negativa, a través de la Resolución No. 0449 del 29 de septiembre del mismo año (fls. 29 a 36 ítem 03 c. primera instancia).
El 25 de octubre de la precitada anualidad el actor interpuso recurso de reposición contra la precitada decisión, la que fue confirmada íntegramente por la entidad accionada a través de la Resolución No. 0540 del 8 de noviembre de 2016 (fls. 38 a 44 ítem 03 c. primera instancia). No. 1389 14/08/2014 Realizar el soporte técnico de la ejecución del proyecto “fortalecimiento a los procesos de revisión, actualización, armonización y definición geográfica para el ordenamiento territorial del departamento de Casanare, Orinoquía”. 4 meses $8.000.000 $ 2.000.000 Adicional al anterior 04/12/2014 12 días $800.000 $ 2.000.000 No. 0145 21/01/2015 Realizar el apoyo técnico jurídico para la liquidación de los procesos contractuales y de pasivos exigibles del departamento administrativo de planeación de Casanare 4 meses $8.000.000 $2.000.000 No. 1163 01/06/2015 Realizar el apoyo técnico jurídico para la liquidación de los procesos contractuales y de pasivos exigibles del departamento administrativo de planeación de Casanare 5 meses $10.000.000 $ 2.000.000 Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 21 5.4.- El 2 de septiembre de 2021 el Gobernador del DEPARTAMENTO DE CASANARE rindió informe bajo la gravedad del juramento mediante el que señaló: que, desde 1997 la planta de personal de la entidad es global y flexible, lo que posibilita el movimiento de empleados entre las distintas dependencias según las necesidades del servicio; entre las funciones de la dirección técnica de política sectorial del DEPARTAMENTO DE CASANARE se encuentran las de asesorar a los municipios en la aplicación de instrumentos de planificación y gestión, así como realizar su seguimiento y evaluación y brindar asesoría técnica y capacitación a los entes territoriales municipales en los procesos de revisión general y/o ajuste a sus planes de ordenamiento territorial y en la implementación de los diferentes instrumentos de gestión de suelo que contemple la ley; y, que la entidad no cuenta con funcionarios que desarrollen funciones idénticas a las desempeñadas por el demandante a través de las OPS suscritas (fls. 2 a 13 ítem 26 c. primera instancia). 5.5.- Durante el proceso referenciado se recibieron dos testimonios, cuyo resumen se indica a continuación: a.- JULIO CÉSAR VALDERRAMA.
Manifestó que, es corregidor de Tacarimena en el MUNICIPIO DE YOPAL; trabajó en el DEPARTAMENTO DE CASANARE entre el 2012 y diciembre de 2015 a través de un contrato de prestación de servicios; conoció al demandante en el año 2008 cuando estudiaban en la universidad; un funcionario de la entidad accionada se encargaba de controlar la hora de ingresó de los trabajadores y contratistas que laboraban para el ente territorial que anotaba a quienes llegaban tarde y luego eran amonestados verbalmente por sus superiores, para el caso del actor eran el secretario de planeación y una señora de Pasto.
El demandante laboraba en la Dirección Técnica de Política Sectorial del DEPARTAMENTO DE CASANARE, su oficina estaba a 3 metros de distancia de la suya; los contratistas de la entidad accionada laboraban así los contratos se hubieran terminado con el fin que los vincularan nuevamente; el demandante usaba un carné que lo identificaba como trabajador de la administración departamental; no le consta si el señor PÉREZ JARAMILLO podía manejar su tiempo en la forma que le resultara conveniente durante la vigencia de los trabajos que sostuvo con el DEPARTAMENTO DE CASANARE; el accionante al igual que el resto contratistas y funcionarios del DEPARTAMENTO DE CASANARE debía realizar sus actividades siguiendo los lineamientos del programa MECI-CALIDAD; el señor PÉREZ JARAMILLO participó en actividades deportivas de bienestar laboral; los insumos con los que trabajó el demandante eran propiedad de la administración departamental; los informes que los contratistas debían presentar para cobrar sus honorarios se hacían en los formatos definidos por la entidad accionada y para poder efectuar tales pagos se verificaba la cantidad y calidad de su trabajo; y el demandante fue testigo dentro del proceso a través del que el señor VALDERRAMA solicitó el reconocimiento de una relación laboral con la entidad territorial aquí demandada (ítem 32 c. primera instancia). b.- OMAR MORENO LÓPEZ.
Dijo que actualmente se desempeña como guardia de seguridad y reside en la ciudad de Yopal; trabajó como vigilante de la GOBERNACIÓN DE CASANARE entre el 31 de diciembre de 2014 y junio de 2015 tras lo cual laboró como asistente técnico en la secretaría de planeación de dicha entidad, por lo que fue compañero de trabajo del accionante en el año 2015; el actor trabajaba como apoyo de ADRIANA VELÁSQUEZ, quien se desempeñaba como jurídica de la secretaría de planeación y de quien recibía órdenes y directrices; para el pago de los honorarios pactados los contratistas debían realizar un informe de las actividades realizadas, las que debían corresponder con las funciones estipuladas Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 22 en las OPS; el demandante no se ausentaba del trabajo pues para hacerlo los contratistas debían solicitar permiso a sus superiores; el señor JUAN CARLOS PÉREZ no tuvo otro vínculo laboral mientras trabajó para el DEPARTAMENTO DE CASANARE ni podía ausentarse de las instalaciones de la entidad durante el horario laboral de la entidad salvo que se dispusiera su traslado a los municipios del departamento o se le ordenara radicar memoriales en algún despacho judicial; el actor debía cumplir sus funciones a diario por lo que no podía organizar su tiempo para cumplir el objeto de su contrato; el computador con el que trabajaba el accionante era de su propiedad pero la mesa y la silla que usaba pertenecían al DEPARTAMENTO DE CASANARE; y el demandante, los demás y contratistas y funcionarios de la entidad accionada tenían un horario laboral que iba de 7:00 a.m. a 12:00 m. y 2:00 p.m. a 5:00 p.m. (ítem 32 c. primera instancia). 5.6.- Cuando se examinan las pruebas antes relacionadas se establece que son de dos tipos: documental, dentro de la cual se encuentran los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes; y los testimonios antes sintetizados.
Ninguna de esas pruebas fue cuestionada por las partes ni demostrada su falsedad a través del respectivo incidente. La Corporación tampoco tiene observaciones sobre las mismas. 5.7.- La diferencia esencial entre un contrato civil o uno de prestación de servicios a la administración, con relación a los contratos de trabajo y a las relaciones subordinadas de trabajo entre la administración y personas naturales, es la subordinación del contratista con respecto a la entidad contratante, tal como lo han señalado la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y este Tribunal en múltiples oportunidades. 5.8.- El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite contratar a personas jurídicas o naturales para realizar algunas de las labores que requiere para el cumplimiento de sus funciones.
En efecto, tal disposición establece lo siguiente: “ARTÍCULO 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…) 3.
Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. (…)” 5.9.- Quien pretenda el pago de prestaciones sociales derivadas de contratos de prestación de servicios debe desvirtuar que ellos tienen esa naturaleza demostrando que lo que existió realmente fue una relación laboral subordinada con Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 23 lo cual a su vez queda acreditado que los contratos fueron utilizados como un mecanismo para disfrazar la verdadera relación laboral. 5.10.- En el caso específico al revisar las pruebas se tiene que: a.- Aunque el demandante trabajó como contratista del departamento de Casanare durante los lapsos que se indican en la demanda, no está probada la subordinación, que es el elemento diferenciador entre los contratos civiles y de prestación de servicios con respecto a los contratos laborales y a los denominados contratos realidad. b.- Es cierto que trabajó en las instalaciones de la empresa, aparentemente en un horario de trabajo similar al de los empleados de planta, con los medios del empleador y realizando actividades de apoyo técnico, pero no están demostradas las órdenes que le dio el departamento al accionante.
De otra parte, las labores ejecutadas por el accionante no corresponden a un trabajo misional ni fueron idénticas para todos los contratos, pues éstos dan cuenta de diferentes actividades, tal como quedó sintetizado en el cuadro que antecede. c.- Y las declaraciones de Julio César Valderrama y Omar Moreno López ni siquiera se refirieron a las actividades que realizaba el demandante; y si bien el segundo de ellos dijo que el accionante recibía órdenes, no indicó cómo, ni cuándo, ni en qué consistieron.
En consecuencia, al no haberse demostrado la subordinación en los contratos de prestación de servicios celebrados entre el departamento de Casanare y el accionante, tales contratos conservan plena validez y naturaleza, motivos por los cuales la Sala Mayoritaria del Tribunal comparte la decisión del a-quo. Por ende, se confirmará el fallo recurrido.
VII. COSTAS Reiterando lo expuesto en múltiples sentencias proferidas después de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, debe señalarse que en un Estado Social de Derecho como el que prevé nuestra Constitución (art. 1) resulta razonable ponderar en cada caso la actividad procesal de las partes para deducir de allí si hay lugar o no a condena en costas, teniendo en cuenta, por ejemplo, la conducta temeraria de la parte, si ella resulta dilatoria en la intervención del recurso, la proposición o trámite de un incidente, o el fundamento mismo de los actos procesales, pues algunos no son serios sino caprichosos o arbitrarios.
Bajo estos presupuestos, para el caso que se analiza no resulta procedente la condena en costas ni en primera ni en segunda instancia y por lo mismo también se revocará el fallo recurrido en este aspecto. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Casanare, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Yopal 29 de abril de 2022, a través de la cual se Tribunal Administrativo de Casanare Radicación No. 850013333002-2017-00167-01 24 negaron las pretensiones de la demanda, por las razones indicadas en las consideraciones. SEGUNDO.-. NO CONDENAR en costas ni en primera ni en segunda instancia. TERCERO.- RECONOCER a MARCO TULIO GALINDO TORRES, identificado con cédula de ciudadanía número 1.118.532.627 y titular de la T.P 302.804 del C.S. de la J., como nuevo apoderado del departamento de Casanare.
CUARTO. - DEVOLVER la actuación al Despacho de origen, dejándose las constancias del caso. Aprobado en Sala virtual de decisión del 26 de octubre de 2023, acta No. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ANTONIO FIGUEROA BURBANO AURA PATRICIA LARA OJEDA INÉS DEL PILAR NÚÑEZ CRUZ Salva voto GZ