TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ SALA CUARTA Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, cuatro (04) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Laboral Radicación: 18001-33-33-005-2023-00339-01 Demandante: Libete Mena Polania Demandado: Nación — Ministerio de Educación Nacional — Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Otro.
Tipo de expediente: SAMAI Tema Sanción mora por consignación tardía de cesantías – mora causada en vigencia de la Ley 1955 de 2019/ Interrupción de términos de caducidad y prescripción por COVID-19 Acta No. 02 de la fecha Sentencia segunda instancia Procede la Sala a desatar el recurso de apelación deprecado por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia del 30 de septiembre de 2024, por la que el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho.
ANTECEDENTES 1. La Demanda1 1.1. Pretensiones Libete Mena Polania promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra del departamento de Caquetá – Secretaría de Educación, y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3, con el fin de obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones: a. Se declare la nulidad del acto ficto o presunto configurado el 10 de mayo de 2023 derivado del silencio administrativo negativo frente a la petición del 9 de febrero de 2023, por el que se negó el reconocimiento de la sanción mora en los términos de la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019. b. Declarar que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción mora establecida en el Decreto 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo.
Así mismo, condenar a las entidades: _ Por parte del departamento de Caquetá, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía, de conformidad con la Ley 1955 de 2019. 1 Índice 00003 SAMAI primera instancia 2 En adelante CPACA 3 En adelante FOMAG Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG _ Por parte del FOMAG, contados desde los 45 días siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías. c. Condenar a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la sanción mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, tal como quedó señalado en los numerales 2.1 y 2.2 que preceden. d. Que se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. e. Que la suma que resulte sea ajustada conforme al IPC. f. Condenar a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la presente providencia. g. Condenar en costas a las entidades accionadas. 1.2.
Aspectos fácticos Como aspectos facticos relevantes señaló que: a. El 5 de septiembre de 2019 la demandante solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías y, mediante Resolución No. 2069 del 17 de septiembre de 2019 —notificada el 23 de septiembre de 2019—, la Secretaría de Educación Departamental accedió a lo pretendido. b. El FOMAG dejó a disposición los recursos en la entidad financiera el 26 de diciembre de 2019, cuando ya habían transcurrido más de 45 días, generando 8 días de mora —según dicho del demandante—. c. El 9 de febrero de 2023 se presentó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción mora que trata la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019, ante el FOMAG, pero no se obtuvo respuesta. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se relacionaron los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; artículos 1 y 2 de Ley 244 de 1995; artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Como concepto de violación, señaló que el acto acusado se encuentra viciado de la causal de infracción de las normas en que debería fundarse, al denegar el derecho que tiene la actora para que le sea reconocida la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales dentro del término previsto en la Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 del año 2006.
Afirmó que con ello se desconocieron los beneficios mínimos establecidas en las normas laborales y la condición más favorable del trabajador. 2. Contestación a la demanda a. El FOMAG4 solicitó negar las pretensiones de la demanda al considerar que carecían de sustento fáctico y jurídico. Explicó que el FOMAG no era una entidad con personería jurídica, sino una cuenta especial de la Nación administrada mediante fiducia, y que la ley asignaba funciones específicas al Fondo y a las entidades territoriales.
Señaló que no existió acto administrativo ficto y que la eventual demora en el trámite de las cesantías no podía atribuirse al FOMAG sino al departamento del Caquetá que dejó fenecer los 15 días para expedir el acto administrativo. Indicó que, conforme a la Ley 1955 de 2019, la 4 Índice 00010 SAMAI primera instancia. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG responsabilidad por la sanción moratoria corresponde a la entidad territorial cuando el retraso se originara en la expedición tardía del acto administrativo.
Propuso la excepción de: i) prescripción; ii) improcedencia de la indexación y/o actualización monetaria de la sanción mora; iii) improcedencia de la condena en costas; y, iv) condena con cargo a títulos de tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. b. El departamento de Caquetá5 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que carecen de fundamento jurídico.
Indicó que la entidad territorial cumplió estrictamente los términos legales para la expedición, notificación y remisión del acto administrativo que reconoció las cesantías parciales de la demandante, por lo que no podía atribuírsele responsabilidad alguna en la eventual mora en el pago. Precisó que el desembolso de las cesantías era competencia exclusiva de la fiduciaria del FOMAG y que cualquier retraso posterior escapaba al ámbito funcional y decisorio del departamento.
En consecuencia, sostuvo que no era procedente el reconocimiento de la sanción moratoria a cargo del departamento del Caquetá, al no haberse configurado incumplimiento de los plazos legales en cabeza de la entidad territorial. Propuso las excepciones de i) inexistencia de causales de nulidad frente al acto expedido por el departamento del Caquetá., ii) el departamento del Caquetá no paga prestaciones sociales de los docentes – cesantías parciales o definitivas, iii) inexistencia de responsabilidad del departamento del Caquetá – secretaría de educación frente al pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías parciales, e iv) inexistencia de configuración de actos fictos o presuntos, frente al departamento del Caquetá. 3.
Sentencia de primera instancia6 Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia declaró probada la excepción de prescripción y negó las pretensiones de la demanda. Luego de examinar el régimen normativo aplicable a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, previsto en la Ley 244 de 1995 y modificado por la Ley 1071 de 2006, la jueza de instancia estableció que la Secretaría de Educación Departamental expidió y notificó oportunamente el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, pero que el pago efectivo se realizó después de vencido el término legal, lo que evidenciaba la existencia de mora imputable al FOMAG y permitía establecer, en abstracto, la causación de la sanción moratoria por un periodo determinado.
No obstante, al examinar la excepción de prescripción, el despacho judicial aplicó la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado que calificó la sanción moratoria como una sanción autónoma, sujeta al término prescriptivo trienal previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. En ese sentido, determinó que entre la fecha en que la sanción se hizo exigible y la presentación de la solicitud administrativa de reconocimiento transcurrió un lapso superior a tres años, sin que mediara actuación, por lo tanto, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho. 5 Índice 00011 SAMAI primera instancia. 6 Índice 00029 SAMAI primera instancia. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG 4.
El recurso de apelación7 La parte demandante solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, al considerar que el juzgado aplicó de manera errada la prescripción de la sanción moratoria. Sostuvo que el despacho omitió tener en cuenta la suspensión de los términos de prescripción decretada con ocasión de la pandemia por COVID-19, conforme al Decreto Legislativo 564 de 2020 y a los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura.
Explicó que, aunque la mora en el pago de las cesantías se inició en diciembre de 2019, el término prescriptivo trienal debía suspenderse entre marzo y julio de 2020, lo que extendía su vencimiento hasta abril de 2023, razón por la cual la solicitud administrativa presentada en febrero de ese año resultaba oportuna. Añadió que la jueza debió aplicar el criterio de prescripción parcial desarrollado por el Consejo de Estado y no declarar de manera absoluta la extinción del derecho.
Reiteró que se encontraba acreditado el pago tardío de las cesantías y que la demandante tenía derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, aplicables a los docentes oficiales. CONSIDERACIONES DE LA SALA A. Prelación de turno Respecto del orden para tramitar y proferir decisión de fondo, el artículo 18 de la Ley 446 de 19988, preceptúa: “Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal.
Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. […]” En consecuencia, la disposición citada reafirma el deber de los jueces de observar el orden estricto en la emisión de las sentencias, como manifestación del principio de igualdad y garantía del debido proceso, permitiendo su alteración únicamente en los supuestos expresamente contemplados por la ley, tales como la sentencia anticipada, la prelación legal o la especial trascendencia jurídica y social del asunto.
En la actualidad, el Consejo de Estado admite la alteración del turno para fallo cuando el proceso se limita a reiterar jurisprudencia consolidada, en aplicación del artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, que modificó el artículo 62A de la Ley 270 de 1996. Dado que el presente asunto entraña la reiteración de jurisprudencia, la Sala alternará en el turno ordinario de fallo, razón por la cual procede otorgarle trámite preferencial conforme a las excepciones previstas en la normativa aplicable.
B. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA. 7 Índice 00031 SAMAI primera instancia. 8 Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG C. Acto administrativo acusado Acto ficto o presunto configurado el 10 de mayo de 2023 derivado del silencio administrativo negativo frente a la petición del 9 de febrero de 2023, por el que se negó el reconocimiento de la sanción mora en los términos de la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019.
D. Límites al recurso de apelación – apelante único El Consejo de Estado en sentencia del 06 de abril de 2018, expediente (46005), con ponencia del consejero Danilo Rojas Betancourth, unificó jurisprudencia en punto a la competencia del juez de segunda instancia frente al recurso de quien actúa como apelante único. En esa oportunidad la Alta Corporación se refirió a las dos posturas adoptadas frente al alcance del artículo 357 del CPC, ambas basadas en el principio de la congruencia: i). la competencia del ad quem está limitada a los aspectos que expresamente señale el recurrente pues se entiende que de la premisa «la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante», no se sigue «una autorización al juez de segundo grado para hacer el escrutinio y ad nutum determinar libremente ‘qué es lo desfavorable al recurrente’, pues a renglón seguido, la norma establece una segunda prohibición complementaria, según la cual ‘no podrá el ad quem enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso»; ii) la competencia del juez de segunda instancia comprende los temas implícitos en aquellos aspectos que el recurrente propone expresamente en su escrito de apelación, de manera que nada obsta para que el juez de segunda instancia corrija o modifique aquellos que, por su naturaleza, se encuentran comprendidos o son consustanciales a los asuntos mencionados.
En ese orden de ideas y comoquiera que el recurso de apelación elevado por el apoderado de la parte demandante, versa sobre un aspecto específico y concreto, la Sala deberá ceñir el análisis de fondo en lo que toca con la figura de la prescripción extintiva del derecho, teniendo en cuenta que el juez de instancia encontró probada una mora en el pago de las cesantías a cargo del FOMAG, y la entidad no presentó recurso en el presente trámite.
En caso de encontrarse no probada la excepción de prescripción, procederá con el análisis del caso concreto a efectos de verificar cuál es la entidad responsable del pago de la sanción mora por pago tardío de cesantías. E. Problemas jurídicos Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver se reduce a la siguiente pregunta: 1- ¿Operó o no el fenómeno de la prescripción? 2- ¿En el presente asunto resulta aplicable la suspensión de los términos de prescripción decretada con ocasión de la pandemia por COVID-19? En caso negativo: 3- ¿Se encuentra configurado el acto ficto o presunto? 4- ¿Es procedente declarar la nulidad del acto demandado? Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG F. Marco normativo y jurisprudencial Frente a la sanción mora por pago tardío de cesantías, tenemos que la Ley 1071 de 20069 estableció unos términos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, y a su vez, previó una sanción por la mora en el pago de dicha prestación equivalente a un día de salario por cada día de retardo, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» En cuanto a la aplicación de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se tiene que la Corte Constitucional en sentencia SU-336 del 18 de mayo de 2017 unificó su jurisprudencia en este aspecto, al considerar que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en el caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Sobre la calidad de empleado público de los docentes, el Consejo de Estado10, en sentencia de unificación, del 18 de julio de 2018, manifestó que: "Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional"11. 9 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Así mismo, indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis: "La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006".
(Negrilla fuera de texto). Frente a la exigibilidad de la sanción moratoria, en la misma sentencia se refirió a cada una de las diversas situaciones que se pudieran presentar, las cuales fueron resumidas así: “115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: Concluye la precitada sentencia unificando los siguientes criterios: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la 12 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 12 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley13 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1272 de 2018, modificó el Decreto Único Reglamentario del sector educación en lo relacionado con el reconocimiento y pago de los beneficios prestacionales de los docentes afiliados al FOMAG. En su artículo 2.4.4.2.3.2.22, estableció que el término máximo para resolver las solicitudes de cesantías parciales o definitivas es de 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del interesado.
Una vez presentada ante la Secretaría de Educación certificada, esta dispone de 5 días hábiles para analizar la documentación, elaborar el proyecto de acto administrativo y remitirlo, a través de la plataforma correspondiente, a la Fiduprevisora S.A., la cual cuenta con igual plazo para su revisión y devolución. Posteriormente, la Secretaría dispone de otros 5 días hábiles para expedir la resolución definitiva y subirla a la plataforma, debiendo notificarla conforme a las reglas del CPACA.
Finalmente, una vez ejecutoriado el acto —transcurridos 10 días hábiles—, la Fiduprevisora debe efectuar el pago dentro de los 45 días siguientes, según lo dispuesto en el artículo 2.4.4.2.3.2.27 del mismo decreto. Antes de la entrada en vigor de la Ley 1955 de 201914, en todos los casos el FOMAG era el llamado a responder por el pago de la sanción moratoria de cesantías parciales o definitivas docentes, prevista en la Ley 1071 de 2006.
Sin embargo, la mentada ley derogó el artículo 56 de la Ley 962 de 2005; y en su artículo 57 reguló lo relacionado con la eficiencia en la administración de los recursos del FOMAG, prohibiendo que con cargo a los recursos de dicho fondo se paguen las sanciones derivadas de la mora en el pago de las prestaciones, e imponiendo responsabilidad directa a la Secretaría de Educación del ente territorial por la mora en el pago de las cesantías. 13 Artículos 68 y 69 CPACA. 14 Entró el vigencia el 25 de mayo de 2019 Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG El parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 prescribe: “La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.” (…)” De conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 041 de 2020, el trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías de los docentes fue modificado por el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, al suprimirse la doble revisión del proyecto de acto administrativo y de la resolución en firme por parte de la Fiduprevisora S.A., procedimiento que generaba una carga administrativa adicional y afectaba la eficiencia operativa de dicha entidad.
En consecuencia, con la entrada en vigencia de la citada ley —el 25 de mayo de 2019—, el reconocimiento del auxilio de cesantías pasó a ser competencia de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras que su pago quedó a cargo del FOMAG. De lo dicho anteriormente, el Consejo de Estado15 se refirió a la determinación de la entidad responsable del pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes, según la fecha en que se cause la mora y la normativa aplicable.
Señaló que, si la sanción se generó antes del 25 de mayo de 2019, corresponde al FOMAG; mientras que, si se causó con posterioridad a esa fecha, en aplicación del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el reconocimiento de las cesantías compete a la Secretaría de Educación territorial y su pago al FOMAG, siendo la entidad territorial responsable de la sanción cuando la mora obedezca a su incumplimiento en la radicación o envío oportuno de los documentos requeridos: “Al respecto, precisa la Sala que de acuerdo con las normas y la jurisprudencia señalada en el acápite precedente, si la sanción moratoria se causó antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, esto es el 25 de mayo de 2019, el pago de la sanción moratoria se encuentra a cargo del FOMAG comoquiera que es el patrimonio de la nación creado por la Ley 91 de 1989 para atender las prestaciones sociales, entre ellas la cesantías de los docentes afiliados.
En el evento en que la penalidad de cause con posterioridad a la fecha señalada, [25 de mayo de 2019], el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 estableció que el reconocimiento del auxilio de cesantías definitivas y parciales de los docentes oficiales será responsabilidad de la secretaría de educación de la entidad territorial certificada a la que se encuentren vinculados, mientras que su pago será competencia del FOMAG.
Lo anterior, como una suerte de regla general, toda vez que en el parágrafo de la citada disposición se dispuso que la entidad territorial tendría que asumir el pago de la sanción en aquellos eventos en que la mora se genere como consecuencia del incumplimiento de las cargas obligacionales de dicha entidad en cuanto a los plazos de radicación o envío de los documentos al FOMAG, ya que, en esos casos, el fondo sería responsable solo del pago del auxilio de las cesantías.” F. Acervo probatorio − Libete Mena Polania elevó solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas ante el FOMAG, el 05 de septiembre de 2019. 15 Subsección B, Sección Segunda, sentencia de julio 4 de 2024, expediente 08001-23-33-000-2017-01316-01 (6409-2022), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG − Mediante Resolución No. 2069 del 17 de septiembre de 201916 expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Caquetá, se reconoció cesantías definitivas a favor de la demandante, en cuantía de $9.100.000. _ El acto administrativo fue notificado el 23 de septiembre de 2019, y la interesada renunció a términos17.
La ejecutoria de la resolución se dio en la misma fecha, pese a que la constancia se ejecutoria señale el 24 de septiembre de 2019. _ Mediante oficio del 09 de febrero de 2023, suscrito por la vicepresidencia del Fondo de Prestaciones del Magisterio – FIDUPREVISORA, le certificó a la demandante que «Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio programó pago de Cesantía DEFINITIVA reconocida por la Secretaría de Educación de CAQUETA(sic), al(sic) docente MENA POLANIA LIBETE identificado(sic) con CC No. 1117504222, Mediante Resolución No. 2069 de fecha 17 de Septiembre de 2019, quedando a disposición a partir del 26 de Diciembre de 2019 por valor de $9,488,648, a través del Banco BBVA COLOMBIA por ventanilla, en la Sucursal FLORENCIA por valor de $9,100,533.»18 _ A través de petición del 09 de febrero del 2023 la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías según las disposiciones contenidas en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.19 _ Según certificado de salarios expedido por el FOMAG, para el mes de mayo de 2019 (último mes laborado), la petente devengó la suma de $2.040.820 por concepto de asignación básica.20 G. Análisis de la Sala – caso concreto En el caso bajo estudio debido a que la sanción moratoria prevista en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 se causó desde el 30 de noviembre de 2019 y hasta el 25 de diciembre de 2019, de acuerdo con lo señalado por la a quo, el pago de la sanción es de competencia del FOMAG, en la medida en que resultan aplicables al presente caso las disposiciones contenidas en la Ley 1955 de 2019 sobre el análisis de la responsabilidad, según la entidad que haya contribuido a la mora.
Lo anterior, por cuanto: • Libete Mena Polanía presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías parciales el 05 de septiembre de 2019, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución No. 2069 del 17 de septiembre de 2019 —en término—. El acto fue notificado y quedó ejecutoriado el 23 de septiembre de 2019, por renuncia a términos. • A partir del 24 de septiembre de 2019 la FIDUPREVISORA contaba con 45 días para efectuar el pago de las cesantías definitivas.
Dicho término feneció el 29 de noviembre de 2019. 16 Página 26-28, archivo 02 OneDrive 17 Página 29, archivo 02 OneDrive. 18 Página 31, archivo 02 OneDrive. 19 Página 25, archivo 02 OneDrive. 20 Página 32, archivo 02 OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG • Las cesantías fueron consignadas a favor de la interesada el 26 de diciembre de 2019, cuando ya había vencido el término de cuarenta y cinco (45) días con el que contaba la FIDUPREVISORA para efectuar el pago. • Se evidenció una mora en el pago de las cesantías por un término de veintisiete (27) días.
En consecuencia, y aplicando el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el reconocimiento de las cesantías correspondía a la Secretaría de Educación, mientras que el pago era competencia del FOMAG; sin embargo, la sanción moratoria debe ser asumida por ésta última, al haber sido su gestión ineficiente la que generó la mora en el trámite y desembolso de la prestación reclamada.
Por otra parte, se observa que en el ordinal primero de la sentencia apelada se declaró probada la excepción de prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Al respecto es preciso advertir que, los términos de caducidad y prescripción se vieron interrumpidos entre del 16 de marzo de 202021 al 1° de julio de 202022, esto es, por un lapso de 3 meses y 15 días, con ocasión de la emergencia sanitaria derivada del COVID-19.
Por lo tanto, era procedente descontar del cómputo del término prescriptivo previamente analizado, la interrupción mencionada. En el caso concreto, la sanción moratoria se hizo exigible el 30 de noviembre de 2019, fecha desde la cual empezó a correr el término prescriptivo de tres (3) años, que en condiciones normales vencería el 30 de noviembre de 2022.
No obstante, al estar suspendidos los términos entre el 16 de marzo y el 1.º de julio de 202023, debe descontarse ese intervalo, lo que implica que el término prescriptivo no vencía el 30 de noviembre de 2022, sino que debía extenderse hasta el 30 de diciembre de 2022. Veamos: Etapa Fechas Tiempo Tiempo transcurrido antes de la suspensión 30 de noviembre de 2019 → 15 de marzo de 2020 3 meses y 16 días Suspensión de términos (Decreto 564 de 2020) 16 de marzo de 2020 → 30 de junio de 2020 3 meses y 15 días Reanudación del término prescriptivo (Acuerdo PCSJA20-11581) 1.º de julio de 2020 → 09 de febrero de 2023 2 años, 7 meses y 9 días Fecha final del término 14 de marzo de 2023 Por consiguiente, la parte actora tenía hasta el 14 de marzo de 2023 para presentar su reclamación administrativa y, con ello, interrumpir la prescripción. Sin embargo, la solicitud se radicó el 9 de febrero de 2023, es decir, dentro del plazo ampliado por la suspensión, por lo cual el derecho no se encontraba prescrito.
En este contexto, la Sala concluye que la parte demandante ejerció su derecho a reclamar la sanción moratoria dentro del término legalmente habilitado, sin que se configurara el fenómeno de la prescripción. Esta circunstancia desvirtúa el fundamento central de la decisión adoptada en primera instancia y habilita a la Sala para modificar la sentencia apelada.
Así entonces, esta Corporación encontró probado que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio incurrió en mora en el pago de las cesantías definitivas reconocidas a la docente, mora que se extendió por un término de veintisiete (27) días y cuya asunción corresponde a dicha entidad. Ello, por cuanto 21 Decreto 564 del 15 de abril de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” 22 Acuerdo PCSJA20-11581 del 1.º de julio de 2020. 23 Corte Constitucional Sentencia C 213 de 2020.
Consejo de Estado, sentencia 6001-23-33-000-2021-00423-01 (70.053) del 20 de mayo de 2024 Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG el ente territorial adelantó las actuaciones administrativas a su cargo dentro de los plazos legalmente establecidos, y el retardo se produjo en la etapa de pago, la cual constituía una competencia exclusiva de la Fiduprevisora y del FOMAG.
En igual sentido se encuentra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expedida el 1 de marzo de 2024 dentro del radicado 76001-33-33-001-2022- 00202-01. 3. Frente al problema jurídico: ¿Se encuentra configurado el acto ficto o presunto? El demandante solicita la nulidad del acto ficto presunto negativo respecto de la petición radicada el 09 de febrero de 2023, mediante la cual, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción mora por pago tardío de cesantías.
Frente al silencio administrativo negativo, el artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, dispone: “Artículo 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. … La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.” Se encuentra acreditado que la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria el 09 de febrero de 2023.
Si bien dicha solicitud fue dirigida al departamento de Caquetá y FOMAG, lo cierto es que no obra en el expediente prueba alguna de que las entidades demandadas hayan emitido respuesta al contenido de la petición, razón de peso para declarar la existencia y configuración del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo. 4.
Frente al problema jurídico: ¿Es procedente declarar la nulidad del acto demandado? En consecuencia, resulta procedente declarar la nulidad del acto acusado, en la medida en que se acreditó que a la demandante sí le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío de sus cesantías, conforme a los fundamentos fácticos y jurídicos analizados en precedencia. Esta conclusión imponía el restablecimiento del derecho vulnerado, al haberse demostrado la existencia de mora imputable a la entidad obligada y la improcedencia de negar la sanción reclamada.
Teniendo en cuenta que la demandante laboró hasta el mes de mayo de 2019 y que la sanción moratoria se causó en diciembre de ese mismo año, cuando ya no se encontraba vinculada al servicio, resultó procedente ordenar que la sanción se liquidara con base en la última asignación salarial devengada por la demandante. Ello, en concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, cuando la mora se configura con posterioridad al retiro del servicio, el salario base para el cálculo de la sanción moratoria corresponde al vigente al momento de la desvinculación y no a uno inexistente al tiempo de su causación. Así las cosas, se encontró probado que la demandante devengó para el mes de mayo de 2019 una asignación básica mensual de $2.040.820.
Al dividir dicho valor entre treinta (30) días, se obtuvo un salario diario de $68.027, el cual, multiplicado por los veintisiete (27) días de mora acreditados, arrojó un valor total de $1.836.729, correspondiente a la sanción moratoria causada. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. A su turno, el artículo 365-1 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» Concordante con lo anterior, el numeral 4 ibidem preceptúa que habrá condena «[c]uando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.» Teniendo en cuenta que se revocó la sentencia de primera instancia, es procedente la condena en costas a cargo de la parte demandada Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG.
En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente al cuatro por ciento (4%) de las pretensiones de la demanda para la primera instancia, y el equivalente a un (01) S.M.L.M.V. para la segunda instancia, de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16031 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024, por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, por la cual declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, por las razones expuestas en precedencia. En su lugar:
PRIMERO: DECLARAR la configuración del acto ficto o presunto producto del silencio negativo, frente a la petición de fecha 09 de febrero de 2023, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto indicado en el numeral anterior por medio del cual la demandada Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas reconocidas a la demandante Libete Mena Polanía.
TERCERO: En consecuencia, como medida de restablecimiento del derecho ORDENAR a la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio RECONOCER y PAGAR por concepto de sanción moratoria de que trata el artículo 5º de la ley 1071 de 2006 a favor de la señora Libete Mena Polanía, la suma de $1.836.729, equivalente a 27 días de salario los cuales corresponden a los días 30 de noviembre al 25 de diciembre de 2019, la cual se liquidaron con base en la última asignación básica diaria devengada por la demandante en el año 2019.
CUARTO: CONDENAR en costas a la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la primera instancia. Como agencias en derecho establézcase el 4% de lo pedido en la demanda.
QUINTO: ORDENAR que la sentencia se cumpla de conformidad con los artículos 192 y siguientes del CPACA.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en la segunda instancia. Las agencias en derecho se tasan en el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
TERCERO: En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300520230033901 Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, en la plataforma SAMAI, firmó electrónicamente esta providencia. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx