Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Primera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, tres (3) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Acción: Tutela Radicado: 180013333005-2025-00285-01 Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandados: Unidad Nacional de Protección - UNP Vinculados: Policía Nacional Sala de discusión: 5 de la fecha.
Enlace del proceso: expediente en SAMAI. Se decide la impugnación interpuesta por la Unidad Nacional de Protección – en adelante UNP – contra el fallo del 16 de diciembre de 2025, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, que amparó los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y debido proceso de Edwin Alberto Valdés Rodríguez.
La Sala considera que la UNP vulneró los derechos fundamentales del accionante a la vida, a la integridad personal, al debido proceso y a la seguridad personal, porque, pese a la existencia de un acto administrativo en firme que redujo las medidas de protección, el conjunto de hechos posteriores demuestra que su vida e integridad personal del señor Valdés continúan en riesgo, lo que obliga a la entidad a mantener el esquema de seguridad anterior mientras realiza el nuevo estudio de riesgo. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 Edwin Alberto Valdés Rodríguez interpuso acción de tutela en contra de la UNP, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. 1.1.1. Hechos y pretensiones El señor Edwin Alberto manifestó que desde el año 2018, siendo Representante a la Cámara por el departamento del Caquetá, cuenta con un esquema de seguridad.
Dijo que el 16 de febrero la UNP le notificó la Resolución 378 del 26 de enero de 2024. Adujo que el 29 de febrero del 2024 presentó recurso de reposición contra dicha decisión. Afirmó que desde el año 2024 ha recibido amenazas por parte de un grupo armado durante el desarrollo de las actividades de ganadería que ejerce en una finca ubicada en San Vicente del Caguán. Continuó diciendo que estas amenazas se extendieron hasta junio de 2025, cuando se realizaron visitas intimidatorias en la 1 Archivo 1, índice 3, SAMAI, primera instancia. Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 2 de 14 finca “México” propiedad de su familia.
Alegó que estos grupos armados lo tachan de “paramilitar” por pertenecer al partido político Centro Democrático y han manifestado querer atentar contra su vida, en caso de presentarse en el mencionado lugar. Afirmó que, con base en estos hechos, se dirigió a la Defensoría del Pueblo para solicitar acompañamiento la activación de las rutas de atención ante la UNP.
En consecuencia, dijo, mediante comunicación interna del 26 de noviembre de 2025, la UNP le informó que se encontraba en trámite un trabajo de campo por parte del cuerpo de análisis para su estudio de nivel de riesgo. No obstante, el 06 de diciembre del 2025 dicha entidad decidió unilateralmente desmontar el esquema de seguridad aduciendo que la Resolución 378 del 26 de enero de 2024 se encontraba en firme.
En consecuencia, solicitó que se ampare su derecho fundamental al debido proceso y se ordene a la UNP dejar sin efectos la decisión del 6 de diciembre de 2025 de desmontar su esquema de seguridad, pues la misma vulneró el debido procedimiento administrativo y no tuvo en cuenta los nuevos hechos de amenaza. En el mismo sentido, solicitó que se ordene a la UNP mantener o restablecer de forma inmediata el esquema de protección que tenía asignado mientras se decide formalmente su nuevo nivel de riesgo. 1.2.
Trámite en primera instancia Mediante auto interlocutorio No. 175 del 10 de diciembre de 2025, la jueza de primera instancia admitió la acción, vinculó a la Policía Nacional del Caquetá, decretó medida provisional a favor del accionante y concedió el término de dos (2) días para que las entidades vinculadas rindieran informe sobre los hechos de la acción constitucional.2 La notificación de esta providencia se realizó en la misma fecha.3 1.3.
Contestación 1.3.1. Unidad Nacional de Protección - UNP La entidad guardó silencio. 1.3.2. Policía Nacional4 En primera medida, dijo que no adelanta estudios de nivel de riesgo y que la implementación de las medidas de protección de la Policía se limita a las que establece el artículo 2.4.1.2.7 del Decreto 1066 de 2015. Manifestó que la Policía Nacional, mediante comunicado S-2025-107648-DECAQ, ordenó al comandante de la Estación de Policía de Florencia disponer coordinaciones de seguridad e implementación de medidas de prevención por 4 meses a favor del accionante.
En cumplimiento de esta orden, mediante acta No. 530 DISPO-ESTOP del 19 de noviembre de 2025, se notificaron y socializaron las medidas consistentes en revistas, rondas y patrullajes de manera constante por la residencia del accionante. 2 Índice 4, SAMAI, primera instancia. 3 Índice 6, SAMAI, primera instancia. 4 Índice 7, SAMAI, primera instancia. Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 3 de 14 Finalmente, aduce que las pretensiones de la acción se encuentran en la órbita de competencia de la UNP. 1.4.
Sentencia de primera instancia5 El 16 de diciembre de 2025, el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia amparó los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y el debido proceso del accionante y ordenó:
SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION(SIC) que, si aún no lo ha hecho, en el término improrrogable de veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta providencia, restablezca el esquema de seguridad asignado al accionante, mientras el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo- CTAR realiza el trabajo de campo y remite al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), la evaluación del nivel de riesgo, teniendo en cuenta la información suministrada por la Fiscalía General de la Nación y demás autoridades, y se adoptan sus recomendaciones.
El cumplimiento de esta orden deberá acreditarse ante el despacho.
TERCERO: ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION(SIC) que, en un término que no exceda de treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, adelante y culmine el procedimiento de evaluación del nivel de riesgo del accionante, teniendo en cuenta la información suministrada por la fiscalía general de la Nación y demás autoridades, así como los hechos ocurridos recientemente, y expida acto administrativo adoptando las medidas de protección a que haya lugar, de ser el caso.
El cumplimiento de esta orden deberá acreditarse ante el despacho.
CUARTO: ORDENAR a la POLICÍA NACIONAL – DEPARTAMENTO DE POLICÍA CAQUETÁ que, si aún no lo ha hecho, en el término improrrogable de veinticuatro (24) horas siguientes a la notificación de esta providencia, adopten medidas de prevención y seguridad a favor del señor EDWIN ALBERTO VALDÉS RODRÍGUEZ, hasta que el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), concluya la evaluación del nivel de riesgo del accionante y el Director de la Unidad Nacional de Protección adopte sus recomendaciones.
En primera medida, el juzgado señaló que, dado que la UNP se sustrajo del deber de rendir informe sobre los hechos de la acción, en virtud de los dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, se presumían ciertos. La a quo sostuvo que el actor se encontraba expuesto a un riesgo derivado de amenazas provenientes de grupos armados ilegales, asociado a su condición de líder social y político del departamento del Caquetá. A partir de las pruebas obrantes en el expediente, el despacho estimó acreditado que el accionante requería protección para salvaguardar sus derechos a la vida e integridad personal.
El juzgado observó que existían múltiples elementos que confirmaban la existencia de amenazas contra el accionante, incluidos el de la Fiscalía General de la Nación y la certificación del partido. Dichos documentos daban cuenta de la intervención de grupos armados ilegales y de la situación de vulnerabilidad del actor, lo cual reforzaba la necesidad de adoptar medidas de protección. 5 Índice 015, SAMAI, expediente 1 instancia. Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 4 de 14 La primera instancia estableció que la UNP había iniciado el procedimiento de evaluación del riesgo, conforme se evidenciaba en el oficio del 26 de noviembre de 2025, en el cual se anunció que el caso sería objeto de trabajo de campo por parte del CTAR y posteriormente presentado ante el CERREM.
En consecuencia, concluyó que la UNP no podía desmontar el esquema de seguridad sin haber culminado dicho procedimiento y sin que existiera una decisión administrativa que definiera el nivel de riesgo actualizado. 1.5. La impugnación6 La UNP impugnó la sentencia de primera instancia. En primera medida, afirmó que dentro del proceso se configuró una nulidad por la omisión de la a quo en la valoración del informe presentado por la UNP.
Dijo que, pese a que el 12 de diciembre de 2025 se allegó la contestación a la tutela al correo j05admflc@cendoj.ramajudicial.gov.co, la jueza de primera instancia no tuvo en cuenta su escrito. Adicionalmente, y como consecuencia de lo anterior, afirmó que el fallo de primera instancia tuvo un defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, pues no se tuvo en cuenta, si quiera, la contestación que la UNP dio a la acción. Puso de presente que mediante orden de trabajo O.T. 59398 se realizó el último estudio de nivel al accionante, en donde el resultado de las indagaciones fue presentado el CERREM, obteniendo como resultado una ponderación de matriz de riesgo de 36,66%, riesgo ordinario.
Recomendación que fue adoptada por el director de la UNP mediante Resolución DGRP378 del 26 de enero de 2024. Adujo que esta decisión se encuentra en firme, pues el accionante no interpuso ningún recurso por los canales institucionales dispuestos para tal fin. Finalmente, manifestó que las medidas de protección no son vitalicias y que, teniendo en cuenta que la decisión por medio de la cual se adoptaron las medidas correspondientes al nivel de riesgo ordinario se encuentra en firme, la decisión de desmontar en esquema de seguridad del petente no vulnera sus derechos fundamentales. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta, según los artículos 86, 116 - inciso 1 - de la Constitución Política; el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991; el Decreto 1381 de 2000 y el Decreto 333 de 2021. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Unidad Nacional de Protección – UNP vulneró los derechos a la vida y a la integridad personal del accionante al desmontar su esquema de seguridad pese a amenazas recientes, o si, por el contrario, la decisión garantizó el debido proceso administrativo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015. 2.3.
Tesis de la Sala 6 Índice 018, SAMAI, expediente 1 instancia. Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 5 de 14 La Sala considera que la UNP vulneró los derechos fundamentales de Edwin Alberto Valdés Rodríguez porque, pese a la existencia de un acto administrativo en firme que redujo las medidas de protección, el conjunto de hechos posteriores demuestra que su vida e integridad personal continúan en riesgo, lo que obliga a la entidad a mantener el esquema de seguridad anterior mientras realiza el nuevo estudio de riesgo. 2.4.
La acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política permite a todas aquellas personas que sientan amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales por un acto de autoridad pública o aún de los particulares, en casos expresamente señalados por la Constitución y la ley, hacer efectiva la protección de sus derechos, acudiendo a la acción de tutela, siempre y cuando no existan en el ordenamiento jurídico otros medios de defensa judicial que garanticen su efectividad o satisfacción. En sentencia T-010 de 2017 la Corte Constitucional estableció que la acción de tutela es un mecanismo ágil y sumario para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por autoridades o particulares.
Para su admisión se exige: (i) legitimación activa; (ii) legitimación pasiva; (iii) relevancia constitucional del caso; (iv) agotamiento de otros recursos judiciales, salvo perjuicio irremediable; y (v) afectación actual e inmediata de un derecho fundamental7. Revisada la solicitud de amparo, encuentra esta Corporación que los presupuestos se satisfacen en el presente asunto, ya que se constata: Legitimación por activa.
De conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, está legitimada toda persona que considere amenazados o vulnerados sus derechos fundamentales para acudir directamente ante el juez constitucional, sin necesidad de apoderado judicial. Se encuentra demostrada, toda vez que el señor Edwin Alberto Valdés Rodríguez es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la entidad accionada.
Legitimación por pasiva. De conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, la tutela procede contra autoridades públicas cuando, mediante acción u omisión, vulneren o amenacen derechos fundamentales. Se encuentra acreditado, pues la UNP es una entidad del orden nacional que cuenta con personería jurídica para actuar dentro del presente proceso constitucional.
(Decreto 4065 de 2011). 7 Corte Constitucional. Sentencia T 010 de 2017. La acción de tutela es una herramienta procesal preferente, informal, sumaria y expedita que pretende el amparo de los derechos fundamentales de una persona que se ven vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o particular. No obstante, para que la solicitud de amparo proceda, se requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) legitimación por activa;
(ii) legitimación por pasiva; (iii) trascendencia iusfundamental del asunto; (iv) agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad); y (v) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez). Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 6 de 14 Inmediatez.
Se cumple igualmente este requisito, pues la fecha en que se retiró el esquema de seguridad fue el 6 de diciembre de 2025 y la acción de tutela se presentó el 9 de diciembre del mismo año. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz para la protección inmediata del derecho invocado.
Teniendo en cuenta que se encuentran en riesgo la vida y la integridad personal del accionante y que no existe otro mecanismo judicial idóneo para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el requisito de subsidiariedad se encuentra satisfecho. Trascendencia iusfundamental del asunto. La controversia planteada involucra de manera directa la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida y la integridad personal.
En consecuencia, se encuentran satisfechos los presupuestos de procedencia de la acción, por lo cual la Sala entrará a pronunciarse de fondo sobre la presunta vulneración alegada. 2.5. Derecho a la vida, a la seguridad personal y procedimiento de protección en la UNP8 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho a la vida implica no solo la prohibición de privar arbitrariamente de ella, sino la existencia de un deber positivo y permanente del Estado de protegerla9.
Esto exige adoptar medidas 8 Entre otras, véanse la sentencia T-258 de 2025 y T-040 de 2023 de la Corte Constitucional. 9 Corte Constitucional, Sentencia T 102 de 1993. ”El derecho a la vida es uno de aquellos derechos inalienables de la persona cuya primacía reconoce el artículo 5o. de la Constitución, lo que hace que ellos vinculen al Estado en dos sentidos: en la de su respeto y en la de su protección. La autoridad estatal está constitucionalmente obligada a no hacer cosa alguna que destruya o debilite el contenido esencial de esos derechos, y a crear las condiciones indispensables para que tengan cabal observancia y pleno cumplimiento.
( ) La protección y el respeto que el Estado debe brindar a los titulares del derecho a la vida no puede reducirse a una simple consideración de carácter formal, por cuanto el derecho a la vida no sólo implica para su titular el hallarse protegido contra cualquier tipo de injusticia, sea ésta de índole particular o institucional, sino además tener la posibilidad de poseer todos aquellos medios sociales y económicos que le permitan a la persona vivir conforme a su propia dignidad.
Mientras en derecho penal una amenaza contra la vida sólo se configura con la iniciación de la etapa ejecutiva del delito, en materia constitucional la protección del derecho a la vida incluye en su núcleo conceptual la protección contra todo acto que amenace dicho derecho, no importa la magnitud o el grado de probabilidad de la amenaza, con tal de que ella sea cierta.
Una amenaza contra la vida puede tener niveles de gravedad diversos. Puede ir desde la realización de actos que determinen un peligro adicional mínimo para alguien, hasta la realización de actos de los que se derive la inminencia de un atentado. Con independencia de la responsabilidad penal que se deduzca de cada una de estas situaciones, la Constitución protege a las personas contra todos aquellos actos que pongan en peligro de manera objetiva su vida.
El Estatuto Fundamental protege el derecho a la vida y dicha protección tiene lugar cuando quiera que se afecte el goce del derecho, no importa el grado de afectación. Así pues, una perspectiva constitucional muestra bien cómo se vulnera el derecho fundamental a la vida por la realización de actos que ponen en peligro objetivo tal derecho, así el peligro no sea inminente.
Sería ingenuo creer que la consagración expresa del derecho a la vida en el texto constitucional actúa como una fórmula mágica sobre nuestra realidad política y social, convirtiendo a Colombia en una sociedad pacífica. Esa consagración tiene sentido y alcance en cuanto manifiesta una voluntad nacional de crear las condiciones necesarias para que la violencia deje de ser empleada como medio de solución de conflictos.
En otras palabras, el reconocimiento del derecho humano a la vida en una norma de rango jurídico supremo (C.N. Artículo 11), deberá asumirse por gobernantes y gobernados como un compromiso de restablecer las reglas que conforman el mínimo exigido para el mantenimiento y desarrollo de la convivencia civilizada y el consenso social. El derecho a la vida sólo puede ser efectivamente garantizado cuando el Estado ejerce a plenitud la exclusividad de la administración de justicia, y el privilegio de la coerción legítima.
El abuso del poder, la justicia privada y la acción de los grupos irregulares armados que con diversos móviles suplantan a la autoridad, son los más poderosos obstáculos que hoy impiden el cumplimiento del deber fundamental de proteger las vidas de cuantos habitan en Colombia”. Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 7 de 14 eficaces, oportunas y diferenciadas cuando una persona enfrenta un riesgo extraordinario o extremo.
En este contexto vale la pena recordar que los artículos 210, 1111 y 1212 de la Constitución Política obligan a las autoridades a proteger a todas las personas en su vida, honra y bienes, garantizando que no sean objeto de desaparición forzada, torturas o tratos crueles. De este modo el Estado debe proteger la vida de todas las personas y asegurar condiciones para que los habitantes lleven una existencia tranquila, libre de amenazas y zozobras exorbitantes.
Así, cuando una persona está sometida a riesgos insoportables, por diversos factores externos que pongan en riesgo su vida o su integridad, se puede afirmar que hay una amenaza a su derecho fundamental a la seguridad personal13. Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos por Colombia, que reconocen el derecho a la seguridad personal, esto es el artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos14 y el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos15.
En la sentencia T 719 de 2003, se recopilaron las obligaciones que tiene el estado frente al derecho fundamental a la seguridad personal de los ciudadanos, así: “La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados.
Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado. La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado. La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.
La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz. La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución. La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos. 10 Constitución Política, art. 2.
( ) Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares 11 Constitución Política, art. 11. El derecho a la vida es inviolable.
No habrá pena de muerte. 12 Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. 13 Corte Constitucional, Sentencia T 707 de 2015 14 Convención Americana sobre Derechos Humanos (‘Pacto de San José’), ratificado por Colombia en la Ley 16 de 1972, artículo 7: “Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales […]” 15 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, artículo 9: “Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales […]”.
Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 8 de 14 La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados.”16 La Corte Constitucional ha definido el nivel del riesgo en las sentencias fundadoras (T-719/03 y T-339/10)17 así: Tipo de riesgo Características Mínimo Los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos.
Ordinario Soportado por todos en convivencia social (accidentes, delincuencia común). No genera protección especial de la UNP, sino seguridad pública general (Policía) Extraordinario Aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar. Es específico, individualizable, concreto, presente, importante, serio, claro, excepcional y desproporcionado.
Aquí nace la obligación de protección de la UNP Extremo Amenaza grave e inminente contra la vida o integridad Consumado Cuando el daño ya ocurrió El derecho a la seguridad personal protege frente a riesgos extraordinarios que no deben ser soportados jurídicamente por el individuo, mientras que los derechos a la vida e integridad personal cubren riesgos extremos que cumplen características como especificidad, concreción, importancia, seriedad y gravedad, entre otras.
Si un riesgo carece de estas cualidades o su intensidad disminuye, pasa al ámbito del derecho a la seguridad personal; si tampoco las reúne, corresponde asumirlo según el principio de igualdad ante las cargas públicas. Este derecho protege tanto frente a riesgos generados por autoridades, terceros o factores externos, permitiendo exigir acciones estatales para evitarlos o mitigarlos18.
El Decreto 1066 de 2015 definió, entre otros, (i) los conceptos de amenaza y riesgo, así como sus diferentes tipos; (ii) los beneficiarios del programa; y (iii) las medidas de prevención, protección y urgencia a las que tienen derecho estos últimos. El procedimiento para la adopción de medidas de protección inicia con la recepción de la solicitud.
Posteriormente, el caso es evaluado por el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTAR), encargado de recopilar información de campo, verificar hechos y aplicar la matriz de calificación del riesgo, que determina si el riesgo es ordinario, extraordinario o extremo. Con el informe técnico elaborado por el CTAR, el Grupo de Valoración Preliminar, revisa la consistencia del análisis y emite un concepto técnico.
Después, el caso es sometido a estudio por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), el cual analiza integralmente la situación y formula recomendaciones sobre las medidas que considera pertinentes. 16 Corte Constitucional, Sentencia T 719 de 2003 17 Conceptualización reiterada en fallos recientes como la T-107 de 2025 y la SU-546 de 2023. 18 Corte Constitucional T 719 de 2003.
Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 9 de 14 La decisión final se adopta mediante acto administrativo que modifica o mantiene las medidas de protección, justificando el nivel de riesgo y la idoneidad de las medidas asignadas. 2.6.
Caso concreto Con base en lo aportado, están probados los siguientes hechos jurídicamente relevantes: - Novedades en donde los escoltas titulares ponen en conocimiento del Coordinador del Caquetá hechos relacionados con el peligro al que se ha visto sometido el accionante: Fecha Anotación 17 de diciembre de 202419 “(…) ayer llegamos al municipio de san Vicente del Caguán, el señor beneficiario como líder político (…) presenta unas series amenazas.
El cual el día de hoy varios habitantes se acercaban y le hacían comentarios que el orden público estaba delicado que no se moviera a ciertas zonas del municipio, uno de los habitantes se me acercó y me dijo que tuviera cuidado a la salida (…) y cuando salimos del pueblo una motocicleta (…) con parrillero nos siguieron hasta Riecito aproximadamente a unos 30 minutos de san Vicente del Caguán.” (Sic). 28 de enero de 202520 “Estando en la portería con el guarda de seguridad (…) notamos la presencia de dos personajes en una motocicleta el cual ya llevaban dando dos vueltas a la manzana, me dispongo a cambiar de lugar y me ubico al frente del conjunto residencial el cual vuelven a pasar una motocicleta (…) con dos sujetos sin lograr la identificación porque llevaban cascos cubriendo el rostro y la motocicleta sin la placa de matrícula al mirarme toman la vía principal y cambian de destino me quede durante un buen tiempo hasta que salió el señor (…)”.
(Sic). 03 de febrero de 202521 “Me permito informar que estando en la comisión (…) nos dirigimos hacia la vereda el Digen para la finca México de propiedad de la familia del señor beneficiario, se acercó un sujeto en una motocicleta (…) el cual le solicita por medio de señas que baje la ventana del lado conductor al bajar el sujeto a viva voz nos dice que nos teníamos que devolver porque si seguíamos no respondía por la vida de ninguno de nosotros.” (Sic). 15 de febrero de 202522 “Estando en el terreno de propiedad del (…) se observa a unos 50 metros un sujeto que vestía de buso negro el cual realiza 01 disparo de inmediato reduzco silueta realizando 02 disparos de reacción con mi arma de dotación (…) evacuando al señor EDWIN ALBERTO VALDÉS del lugar llegando hasta donde estaba el vehículo encontrando un mensaje en el parabrisas trasero un letrero en mayúscula MUERTE (…)”.
(Sic). - Comunicación interna del 26 de noviembre de 2025 en donde la UNP informa al accionante que “(…) se solicitó ante el Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo – CTAR – la realización de un estudio de nivel de riesgo (…) En ese sentido, el mencionado cuerpo técnico realizará un trabajo de campo a fin de conocer su caso de manera detallada, para posteriormente presentarlo, según corresponda ante el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas de – CERREM o ante el Comité de 19 Archivo 3, índice 3, SAMAI, primera instancia. 20 Archivo 4, índice 3, SAMAI, primera instancia. 21 Archivo 2, índice 3, SAMAI, primera instancia. 22 Archivo 5, índice 3, SAMAI, primera instancia. Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 10 de 14 Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM de Servidores y Exservidores Públicos, comités que validarán el nivel de riesgo de recomendarán al Director de la Unidad Nacional de Protección las medida de protección pertinentes, si así se estima procedente, en atención al resultado del estudio de nivel de riesgo”.23 - Denuncia penal interpuesta por el accionante el 6 de diciembre de 2023 por el delito de amenazas.24 - Informe IC0009459083 del 15 de enero de 2025 dentro de la noticia criminal No. 180016000552202415236, en donde se georreferencia el sitio en donde presuntamente ocurrieron los hechos de amenaza – finca México en la vereda Los Pozos del municipio de San Vicente del Caguán – y se concluye que en el sector “delinquen los frentes del Bloque Jorge Briceño Suarez(sic) (…).”25 - Certificado del secretario general del partido político Centro Democrático en donde se corrobora que el accionante es miembro activo del partido, fue Representante a la Cámara por ese partido en el periodo constitucional 2018- 2022 y también fue candidato en el 2022 sin quedar electo.26 Este Tribunal destaca, en primera medida, que, aunque la entidad accionada manifestó que rindió informe dentro del término oportuno, lo cierto es que, de acuerdo con la constancia de envío que allegó con el recurso de apelación, el correo electrónico al cual remitió la información no fue el correcto.
Veamos: Es evidente que la entidad no remitió el informe a la dirección de correo electrónico correcta. En consecuencia, tanto la solicitud de nulidad como el cargo por defecto fáctico, basado en una supuesta valoración defectuosa del material probatorio, carecen de sustento. Debido a ese error en el envío del informe, la jueza de primera 23 Archivo 8, índice 3, SAMAI, primera instancia. 24 Fls. 1-28, archivo 10, índice 3, SAMAI, primera instancia. 25 Fls. 69-76, archivo 10, índice 3, SAMAI, primera instancia. 26 Fl. 91, archivo 10, índice 3, SAMAI, primera instancia. Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 11 de 14 instancia no tuvo la posibilidad de conocer la contestación de la acción, por lo cual aplicó correctamente lo previsto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, relativo a la presunción de veracidad de los hechos expuestos en la tutela.
Ahora bien, conforme con la información allegada por la UNP en su recurso de apelación, esta Corporación advierte que, tal como lo señaló inicialmente el accionante, en virtud de la Resolución 11500 del 14 de diciembre de 2022 él era beneficiario de un esquema de protección asignado con fundamento en un nivel de riesgo extraordinario del 50,55 %.
Sin embargo, mediante Resolución DGRP 378 del 26 de enero de 2024, la UNP modificó las medidas de protección y las ajustó a un nivel de riesgo ordinario del 36,66 %. Esta decisión quedó en firme, pues el accionante no presentó su recurso de impugnación a través de los canales institucionales dispuestos por la entidad. De manera negligente, envió la impugnación a un correo perteneciente a la empresa encargada de realizar notificaciones (correocertificadonotificaciones@4- 72.com.co), pese a que el correo habilitado para ese trámite era correspondencia@unp.gov.co.
El propio accionante manifestó que la decisión solo se hizo efectiva el 6 de diciembre de 2025, fecha en la cual se procedió a desmontar el esquema de seguridad del que venía gozando desde 2022. Se advierte, además, que después del 26 de enero de 2024 el petente ha sido víctima de hechos que afectan su integridad personal y que están relacionados con su condición de líder político del partido Centro Democrático.
El señor Valdés Rodríguez fue Representante a la Cámara por el departamento del Caquetá durante el periodo 2018–2022 y candidato a la misma corporación en 2022. De acuerdo con la información suministrada por los escoltas, estos hechos incluyen ataques con armas de fuego dirigidos al vehículo en el que se moviliza el accionante, así como persecuciones y actos intimidatorios.
Esto permite concluir que la vida e integridad del actor han estado en riesgo desde que la UNP adoptó, mediante la Resolución DGRP 378 de 2024, las recomendaciones del CTAR basadas en el nuevo nivel de riesgo. A raíz de estos sucesos, el accionante, con acompañamiento de la Defensoría del Pueblo, solicitó nuevas medidas de protección. En comunicación del 26 de noviembre de 2025, la UNP informó que había solicitado al Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo —CTAR— la realización de un nuevo estudio de nivel de riesgo, el cual incluiría trabajo de campo y posteriormente sería presentado ante el comité CERREM correspondiente, encargado de validar el nivel de riesgo y recomendar al director de la UNP las medidas pertinentes.
En conclusión, esta Corporación considera que, aunque la Resolución DGRP 378 de 2024 —ya en firme— ajustó las medidas de protección al nivel de riesgo determinado en ese momento, lo cierto es que existe una nueva solicitud tramitada a través de la Defensoría del Pueblo y la UNP ya anunció la realización de un nuevo estudio de riesgo. Sin embargo, en el marco del presente proceso constitucional se encontraron elementos suficientes para inferir que la vida y la integridad del accionante continúan en riesgo, lo que exige mantener el esquema de seguridad que venía recibiendo desde 2022.
Esto deberá mantenerse hasta que la UNP concluya, con la mayor celeridad, el nuevo estudio de nivel de riesgo. Por lo tanto, los términos fijados por la jueza de primera instancia resultan adecuados para garantizar los derechos fundamentales del accionante. Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 12 de 14 Este Tribunal finalmente quiere precisar que el análisis de riesgo y la asignación de medidas de protección no son trámites meramente formales, sino instrumentos materiales para garantizar la vida.
En virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, reiterado en la Sentencia SU-081 de 2024, el juez constitucional no puede anteponer barreras procedimentales —como la discusión sobre la firmeza de un acto administrativo o errores en la notificación de recursos— para negar la protección efectiva ante riesgos graves27.
Cuando existen evidencias de amenazas sobrevinientes, la administración de justicia debe privilegiar la realidad del riesgo sobre la ritualidad procesal, garantizando un recurso judicial efectivo que evite la consumación de un daño irreparable. Específicamente sobre la decisión de reducir o retirar un esquema de seguridad, la Sala acoge las reglas de las sentencias T-707 de 201528 y la reciente T-258 de 202529.
Estas providencias determinan que cualquier disminución en la protección debe estar soportada en una "disminución relevante y probada del nivel de riesgo". No basta con que la UNP afirme que el riesgo es “ordinario”; debe motivar técnica y suficientemente por qué las circunstancias que originaron la protección inicial han desaparecido.
Si la UNP reduce un esquema basándose en la "no validación" de amenazas por falta de avances judiciales, incurre en un defecto sustantivo y viola el debido proceso, pues traslada injustificadamente las fallas estructurales de investigación del Estado al ciudadano amenazado”. 27 Corte Constitucional SU 081 de 2024: ” §188. De hecho, su entendimiento sistemático con las disposiciones constitucionales conlleva a que los recursos judiciales a los cuales acceden las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos deban ser efectivos y expeditos, pero sobre todo que deben privilegiar la aplicación del derecho sustancial por encima de los rigorismos procesales o probatorios que deben flexibilizarse a partir de una correcta gestión el proceso por parte del juez como director del mismo, que haga realidad el postulado de la justicia material.
Esto significa que las garantías y protecciones judiciales convencionales se deben acentuar para efectivizar los derechos a la justicia material y a la reparación integral que les asiste a estas víctimas”. 28 Corte Constitucional, Sentencia T 707 de 2015: ” 0.1. La UNP y la Policía Nacional vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad personal, al debido proceso y la participación en política de Wilson Alfonso Borja Díaz, al reducirle notoriamente su esquema de protección sin justificar los actos en algún estudio técnico, e inclusive hacerlo en contra de un concepto especializado de uno de los grupos de valoración internos de la UNP.
Al valorar si algún ciudadano está sometido a riesgos desproporcionados que no tiene el deber de soportar, o al definir las respectivas medidas de seguridad, las autoridades competentes tienen la obligación de motivar de manera suficiente sus decisiones a partir de estudios técnicos, en aras de respetar los derechos a la seguridad personal y el debido proceso de los solicitantes, y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección” 29 Corte Constitucional, T 258 de 2025. ” 85.
A pesar de que la modificación era significativa, la UNP no sustentó en debida forma la necesidad de esta reducción y tampoco explicó por qué estas nuevas condiciones se adaptaban a las circunstancias y condiciones específicas del accionante. En ninguna de las resoluciones analizadas se dispone, de manera clara y seria, a qué situación obedeció dicha decisión. 86.
Como lo reconoció la Corte en la Sentencia T-123 de 2023, lo que se reprocha a la UNP es que no existan “directrices que sirvan de guía respecto a la disminución o el desmonte de los esquemas de protección, los criterios a tener en cuenta, y la gradualidad en este tipo de escenarios”. En esa dirección “[l]a ausencia de parámetros objetivos erosiona el componente técnico en que debe soportarse el proceso de protección, y abre la compuerta a la arbitrariedad, en detrimento del principio de confianza legítima y del mandato de igualdad entre los beneficiarios que acuden a la UNP”[74]. 87.
Las falencias referidas también se presentaron en la Resolución 12757 del 3 de diciembre de 2024 que ahora analiza la Corte. En efecto, en dicha oportunidad la UNP mantuvo el esquema de protección del accionante establecido en la Resolución 9900 de 2023, con las mismas condiciones y fundamentos allí descritos. En esa medida, (i) tampoco presentó las razones por las cuales la reducción del porcentaje de riesgo hacía viable la modificación planteada (ii) ni sustentó la idoneidad y eficacia del esquema de seguridad que estaba ratificando. 6.3.
Tercer defecto: la UNP no aplicó un enfoque diferencial al valorar el riesgo del accionante 88. La UNP debe aplicar un enfoque diferencial en aquellos casos en los cuales de los peticionarios se predique alguna de las condiciones que lo hacen exigible. Según la subregla No. 4 en aquellos casos en los cuales tal enfoque procede se activa una presunción de riesgo a favor de la persona y le corresponderá a la UNP asumir la carga probatoria.
Ello implica que solo solo podrá desvirtuar la presunción del riesgo de este grupo poblacional mediante estudios técnicos y rigurosos de seguridad. En adición a ello, en caso de dudas sobre el nivel de amenaza, la UNP deberá aplicar una interpretación favorable a los derechos del interesado, con mayor razón si era beneficiario de un esquema de protección por riesgo extraordinario”.
Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 13 de 14 Finalmente, la evaluación de riesgo no puede ser un ejercicio abstracto. Conforme a las sentencias T-124 de 201530 y T-040 de 202331, la UNP tiene el deber de aplicar un enfoque diferencial y contextual.
Esto implica analizar no solo la amenaza directa, sino el perfil del protegido, el contenido de sus denuncias o actividades políticas, y el contexto de seguridad del territorio donde ejerce su liderazgo. Omitir estos factores, o reducir la protección sin un estudio de campo actualizado que los contemple frente a los nuevos hechos denunciados (como atentados o seguimientos recientes), vulnera los derechos a la vida y la integridad personal, tornando procedente el amparo constitucional para restablecer las medidas mientras se surte una reevaluación rigurosa.
Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caquetá, Sala Primera de Decisión, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución, FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de nulidad que realizó la entidad accionada respecto de lo actuado en primera instancia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, que amparó los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y el debido proceso de Edwin Alberto Valdés Rodríguez, considerando además como vulnerando el derecho a la seguridad personal.
TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia por el medio más expedito, conforme a lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Para su eventual revisión, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Las Magistradas, 30 Corte Constitucional. Sentencia T 124 de 2015. ” 9.1.4. La Unidad Nacional de Protección es el organismo de seguridad encargado de organizar el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, de la mano de la Policía Nacional y el Ministerio del Interior.
Entre los principios que orientan las acciones en materia de prevención y protección, se encuentran la complementariedad, la concurrencia, la coordinación, la eficacia, el enfoque diferencial, la idoneidad y la oportunidad. Con base en el principio de concurrencia, la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional deben aportar las medidas de prevención y protección de acuerdo con sus competencias y capacidades institucionales, administrativas y presupuestales, para la garantía efectiva de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal de quienes sean objeto del programa de prevención y protección. En lo que hace al principio de coordinación, la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional tendrán que actuar de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónicamente para la prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad, y la seguridad personal de quienes sean objeto del programa de prevención y protección. Frente al principio de enfoque diferencial, es necesario tener en cuenta que para la correspondiente evaluación de riesgo, así como para la recomendación y adopción de medidas de protección, deberán observarse las especificidades y vulnerabilidades por pertenencia étnica, perfil etario, género, discapacidad, orientación sexual y procedencia urbana o rural de quienes son objeto del programa de protección, pues son aspectos diferenciales que profundizan el riesgo de sufrir actos de violencia relacionados con el conflicto armado interno”. 31 Corte Constitucional, Sentencia T 040 de 2023. ” Por tanto, la Sala hará un llamado de atención a la UNP con el fin de que, en lo sucesivo, en el marco de evaluaciones de riesgo realizadas a periodistas, procure adelantar dicho procedimiento con un enfoque diferencial que le permita advertir las particularidades de cada caso concreto y adoptar las medidas de protección adecuadas que permitan a este grupo poblacional poder ejercer su profesión con las garantías de seguridad que requieran”.
Asunto: Acción de Tutela – Segunda Instancia Demandante: Edwin Alberto Valdés Rodríguez Demandado: Unidad Nacional de Protección y Policía Nacional Radicación 180013333005-2025-00285-01 14 de 14 EDITH ALARCÓN BERNAL ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx donde deberá ingresar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación o comunicación.