Tribunal Administrativo del Caquetá -Sala Tercera de Decisión- Magistrada Ponente: Anamaría Lozada Vásquez Florencia, cuatro (04) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Sentencia No. 31 Medio de control: Cumplimiento Demandante: Martha Cecilia Pelayo Cuevas Demandado: Municipio de El Doncello Radicación: 18001-33-33-006-2025-00143-01 Acta número: 2 Tema: Cumplimiento de normas que regulan el funcionamiento de los cementerios.
ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia proferida 28 de noviembre de 2025 por el Juzgado Sexto Administrativo Florencia que negó las pretensiones de la demanda. Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. Martha Cecilia Pelayo Cuevas, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, consagrada en el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011 y 1 de la Ley 393 de 1997, solicitó el cumplimiento de los artículos 35 y 36 de la Resolución 5194 de 2010 expedida por el Ministerio de Salud, por parte del municipio de El Doncello, pues los considera incumplidos debido a que la morgue construida en el Cementerio San Juan Bautista, genera malos olores, mal manejo de residuos y evacuación. En consecuencia, solicitó: i. Cumplimiento de los artículos 35 y 36 de la Resolución 5194 del 2010. ii.
La reubicación o compra del inmueble donde vive la demandante. iii. Subsidiariamente solicita que frente al incumplimiento de la Resolución 5194 del 2010 se ordene el cierre del cementerio de manera temporal o definitiva. 1.1.2. Hechos. Fundó las pretensiones en los siguientes: i. Martha Cecilia Pelayo es propietaria de una vivienda con extensión de 949 metros cuadrados que están conformados por dos galpones, plantas de 1 Archivo 11 Samai proceso origen Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ pancoger y cocina artesanal de leña, contigua al cementerio y la morgue.
El lindero con el cementerio es de una extensión de 69 metros de largo. ii. Mediante proceso de contratación SAM-005- 2021 se construyó la morgue del Cementerio San Juan Bautista, el cual se hizo sin tener en cuenta su condición o efectuar planificación alguna y en contravía de los artículos 35 y 36 de la Resolución 5194 del 2010. iii.
Han realizado visitas por parte de la Secretaría de Salud Departamental, de los cuales se han levantado actas que refieren el incumplimiento de la norma expedida por el Ministerio de Salud Nacional, pues se presentan irregularidades en cuanto al manejo de residuos de evacuación. iv. Resalta que, como consecuencia de lo anterior, se reclama la reubicación de la accionante, o en su defecto la compra de su vivienda, pues el incumplimiento de la normatividad ha generado problemas de salud tanto para ella como para su núcleo familiar. 1.2.
Contestación de la demanda.2 El municipio de El Doncello señaló que la acción no reunía el requisito de la renuencia establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, por cuanto las peticiones elevadas por la actora fueron resueltas. Para el efecto, refirió que, el 11 de marzo de 2024, Martha Cecilia Pelayo Cuevas radicó la petición N.º 0492 ante la Alcaldía Municipal, solicitando resolver la problemática del cementerio local, el cual colinda con su predio identificado con ficha catastral 182470100002000170000000000 y folio de matrícula inmobiliaria 420- 81129, dando respuesta de fondo el 29 de mayo de 2024. 2 Samai índice 11 origen proceso Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ Adujo que desde el mes de abril de 2024 se realizaron varias inspecciones al cementerio y la morgue.
Inicialmente se identificaron falencias en manejo de residuos y capacitación del personal, por lo cual, la Administración elaboró y presentó un Plan Gradual de Cumplimiento. Entre 2024 y 2025 se ejecutaron mejoras en limpieza, desinfección, manejo de residuos, exhumaciones y formación del personal. En visitas posteriores, se establecieron los niveles de cumplimiento sanitarios cambiaron de 73,75 % a 88,5 %.
La Procuraduría verificó en 2025 que la infraestructura de la morgue se encuentra en buen estado general. Finalmente, Corpoamazonia confirmó que el cementerio y la morgue cumplen los requerimientos ambientales. Finalmente solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto la misma no procede para la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela y tampoco podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 1.3.
Sentencia de primera instancia.3 En la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2025, el Juzgado Sexto Administrativo de Florencia negó las pretensiones de la acción de cumplimiento al considerar: i. Que la parte accionante reclama el cumplimiento de los artículos 35 y 36 de la Resolución 5194 de 2010, alegando la presunta inobservancia de la separación entre la morgue y las viviendas colindantes. 3 Archivo 23 samai origen proceso Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ ii.
Que la Resolución 5194 de 2010 es predicable únicamente respecto de cementerios y aplica solo para aquellos construidos con posterioridad a la expedición de la citada resolución, supuesto que no corresponde al caso analizado. iii. Que se acreditó la existencia de una distancia de separación entre las estructuras entre 80 y 20 centímetros, conforme el material probatorio arrimado al proceso, destacándose el informe técnico emitido por la Secretaría de Salud Departamental del Caquetá, autoridad sanitaria competente. iv.
Que se probó que la morgue no está en funcionamiento, siendo este aspecto trascendental frente al nexo con los malos olores, mal manejo de residuos y evacuación. v. Que es imposible librar ordenes frente al cumplimiento de una morgue que no funciona, para adquirir maquinaría o un cuarto frío. Como prueba está la manifestación realizada por la Secretaría de la Salud, que se entiende rendida bajo la gravedad de juramento, motivo suficiente para establecer que la morgue no se encuentra en funcionamiento actual. vi.
Que no viable realizar una interpretación extensiva o modificatoria del texto normativo, ni adicionar exigencias no previstas por Ministerio de Salud, imponiendo condiciones distintas a las que establece la Resolución 5194 de 2010, de la cual se reclama el cumplimiento; ello en procura del principio superior del derecho que demanda la imposibilidad que tiene el intérprete de la norma de distinguir situaciones que esta no contempla - interpretación restrictiva de la norma-.
Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ vii. Que la acción de cumplimiento únicamente faculta al juez para impartir órdenes dirigidas a garantizar la observancia estricta de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo.
En consecuencia, aspectos tales como el funcionamiento futuro de la morgue, la habilitación de cuartos fríos o cualquier adecuación técnica que deba implementarse al momento de su puesta en operación exceden su competencia, razón por la cual, no es posible impartir órdenes sobre tales materias dentro del presente trámite. 1.4. Impugnación.4 Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora presentó recurso de alzada, en el cual adujo que el existió un error de competencia jurídica y de fundamento al haberse dado valor al informe suscrito por la Secretaría de Salud en la inspección realizada al cementerio de El Doncello, con un procedimiento poco transparente dada una concertación previa con la Alcaldía. Señaló que existe una problemática desde la construcción de la morgue y desde su puesta en funcionamiento en el mes de enero de 2024.
Agregó que con las fotografías del asesinato de Leónidas Polanco se prueba que las instalaciones fueron usadas el 14 de julio de 2025, estando en funcionamiento por espacio de 18 meses. Aunado al claro proceder imprudente de los funcionarios, situación que se confirma con los recortes de periódicos aportados. Refirió que existe una actuación delicada por cuanto el proyecto que ejecutó la morgue, mediante proceso de contratación SAM-005-2021, no contó con el estudio técnico ni certificado para ejecución, sin que exista certificación higiénico-sanitaria y 4 Archivo 25 Samai proceso origen.
Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ de análisis por parte de la Secretaría de Salud y Corpoamazonia, es decir, la Resolución No. 5194 del 2010. Adujo que el inmueble de su propiedad tiene una antigüedad de 47 años, pues se encuentra registrado en el sistema desde 1979, situación que fue desconocida por el juez de primera instancia, pues la morgue fue construida sin licencia ambiental en el año 2022, por lo que no deberían aplicarse las excepciones d ela norma sobre distancias a la nueva construcción. Destacó que en la actualidad ella y su esposo presentan problemas de salud como rosácea y afecciones en los pulmones, tal como se acredita en la historia clínica.
Finalmente dijo que la acción de cumplimiento se hizo encaminada a solucionar los problemas de mal funcionamiento, construcción, de la morgue sin licencias ambientales. De hecho, antes de la ejecución del proyecto no se hicieron estudios técnicos ambientales y sanitarios, violando la Resolución 5194 del 2010, razón por la que no se pudo evitar la serie de problemas de salubridad que se presentan y que van en contravía del artículo 5 de la Resolución 1447 del 2009.
Denunció la falta de cuarto frío y aduce que el aire acondicionado instalado solo dispersa los olores fétidos hacia el vecindario en lugar de tratarlos, además de la carencia de una conexión adecuada al alcantarillado. Observó que el juez se inclinó por los fundamentos presentados por la entidad y no por los argumentos y pruebas aportadas que demostraban la afectación, por lo que solicitó se revocara la decisión y se concedieran las pretensiones de la acción constitucional.
II. CONSIDERACIONES Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación); además de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 393 de 1997. 2.2.
Problemas jurídicos Consiste en determinar si i) se agotó en debida forma el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997; y ii) si debe ordenarse al municipio de El Doncello dar cumplimiento a los artículos 35 y 36 de la Resolución No. 5194 de 2010. Para desarrollar el problema jurídico, se seguirá el siguiente derrotero: i) marco normativo y jurisprudencial sobre la acción de cumplimiento; ii) hechos probados; y iii) análisis de la Sala. 2.3.
Las normas presuntamente incumplidas Artículos 35 y 36 de la Resolución No. 5194 de 2010 por medio de la cual se reglamenta la prestación de los servicios de cementerios, inhumación, exhumación y cremación de cadáveres, disponiendo: Artículo 35. Requisitos básicos. Los cementerios deben reunir los siguientes requisitos: 1. Cumplir con las condiciones señaladas en el Título IV de la Ley 09 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias. 2.
Contar con el suministro de agua, energía eléctrica y facilidades para el tratamiento, evacuación y disposición de residuos líquidos, sólidos y gaseosos. Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ 3.
Contar con vías de acceso en condiciones transitables. 4. Ubicarse en los sitios destinados por el Plan de Ordenamiento Territorial - POT-, Esquema de Ordenamiento Territorial –EOT- y Plan Básico de Ordenamiento Territorial –PBOT del municipio o distrito, en todo caso alejados de industrias o actividades comerciales que produzcan olores desagradables o cualquier otro tipo de contaminación, aislados de focos de insalubridad y separados de viviendas, conjuntos residenciales, lugares de recreación, botaderos a cielo abierto, rellenos sanitarios, plantas de beneficio, plazas de mercado y colegios. 5.
No estar construidos en terrenos rellenos con basuras que puedan causar problemas sanitarios y ambientales. 6. Dentro del área interna enmarcada por el cerco perimetral, no deben existir otras edificaciones, industrias, instalaciones o viviendas, ajenas a la actividad propia de los cementerios y a su seguridad. 7. Contar con sistemas de drenaje y barreras de protección cuando estén construidos en terrenos potencialmente inundables. 8.
Tener en cuenta el nivel freático para las sepulturas o tumbas en tierra, el cual no debe ser inferior a cero punto cincuenta (0.50) metros si el fondo de la sepultura es prefabricada y de un metro (1.00) si no cuenta con losa prefabricada, con respecto al fondo de la sepultura, para permitir la adecuada disposición de los cadáveres y la ausencia de contaminación de aguas subterráneas.
En caso de estar localizados en áreas de municipios potencialmente inundables o que reciban aguas drenadas de terrenos más altos, deberán optar por la modalidad de cementerios en altura (bóvedas) y contar con la protección necesaria mediante defensas para evitar inundaciones y derrumbes. Parágrafo 1. Si por razones de localización de un cementerio no es posible disponer de sistemas públicos domiciliarios de agua, recolección de basuras y disposición de residuos líquidos de tipo doméstico, éstos deben proveerse por medios propios para su operación y disposición final con las debidas condiciones sanitarias y ambientales, al igual que los permisos a que hubiere lugar.
Parágrafo 2. Se exceptúa del cumplimiento de los numerales 4 y 8 del presente artículo, los cementerios que se encuentran en funcionamiento con anterioridad de la entrada en vigencia de la presente resolución, salvo en los casos de ampliación o remodelación. Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ Artículo 36.
Diseño y construcción. El diseño y construcción de los cementerios, además de las disposiciones legales y reglamentarias sobre saneamiento de edificaciones, debe tener en cuenta la atención de situaciones de emergencia por eventos naturales o provocados por el hombre y los requisitos y condiciones señalados a continuación: 1.
Contar con suficiente iluminación natural y artificial. 2. Garantizar la ventilación natural y/o artificial, con el objeto de evitar la acumulación de olores, condensación de vapores y elevación excesiva de la temperatura. 3. Contar con un área interna de protección sanitaria definida de la siguiente manera: Pasaje entre el cerco perimetral y la zona de enterramiento o inhumación el cual será de un espacio mínimo de cinco (5) metros, que garantice el aislamiento de las instalaciones de los cementerios de otras áreas circunvecinas o aledañas. 4.
Tener áreas específicas para los servicios sanitarios de uso público, discriminados por sexo, cumpliendo con los requisitos sanitarios. 5. Contar con áreas específicas para los servicios de portería o vigilancia, manejo de residuos sólidos comunes y peligrosos. 6. Establecer que el manejo de las especies vegetales esté de acuerdo con la normatividad ambiental vigente; en el diseño no se podrá contemplar la siembra de árboles o plantas de raíces que deterioren las tumbas, bóvedas, osarios y cenizaros. 7.
Las vías internas de circulación deben construirse de conformidad con lo estipulado en el numeral 2 del artículo 6 de la presente resolución y adecuar algunos accesos que faciliten el tránsito para personas de movilidad limitada. 8. Las paredes de las bóvedas, osarios y cenízaros deben estar construidas en bloque, ladrillo o concreto u otros materiales durables, recubiertos en condiciones higiénico- sanitarias, con acabados externos y resistentes a la humedad, al calor y los golpes. 9.
Los conjuntos de bóvedas tendrán mecanismos técnicamente dispuestos para la recolección de los líquidos y salida de gases, además estarán protegidos de la penetración de aguas lluvias. Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ 10.
El techo y el piso de la base de cada bloque de bóvedas, debe ser impermeable, liso y de fácil limpieza y desinfección. 11. Las lápidas deben ser en material resistente a la intemperie y colocadas de tal manera que se evite la acumulación de aguas. 12. El área de los cementerios de naturaleza pública se determinará, de acuerdo con el tipo de inhumación empleada (sepultura, bóveda, cenizario, osario, entre otros), previo estudio basado en los cálculos estadísticos de mortalidad de los últimos diez (10) años de cada población o región de influencia, con el fin de garantizar la capacidad del cementerio para atender las necesidades del territorio de influencia. 13.
Los cementerios de naturaleza pública o mixta deben incluir en sus diseños bóvedas para cadáveres sin identificar (NN), cadáveres identificados y no reclamados. 14. De acuerdo con la clasificación, los cementerios, deben tener los equipos necesarios para cumplir con los servicios ofrecidos y el mantenimiento de todas las instalaciones y equipos en condiciones técnicas y sanitarias eficientes.
Parágrafo. Se exceptúan del cumplimiento de los numerales 3 y 9 del presente artículo a los cementerios que se encuentren en funcionamiento a la entrada en vigencia de la presente resolución. 2.4. Marco jurídico y jurisprudencial de la acción de cumplimiento. El artículo 1º de la Ley 393 de 1997 prevé que «toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos».
Igualmente, el artículo 146 del CPACA consagró que «toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos». Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ El órgano vértice de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo5 ha expresado que la acción de cumplimiento tiene como finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, ya sea natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir, tanto de las autoridades públicas como de los particulares que cumplan funciones públicas, el cumplimiento de un normas con fuerza material de ley o acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a su cumplimiento, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.
Esto, en orden a que el contenido de aquel se concrete en la realidad y no quede su vigencia supeditada a la voluntad particular de quien es el encargado de su ejecución. En esa medida, se ha expuesto que las condiciones que debe reunir la ley o acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende a través del ejercicio de la acción se contrae a que la obligación sea clara, expresa y exigible.6 Ahora, en la sentencia proferida el 30 de abril de 2015 dentro del proceso con radicación 25000-23-41-000-2014-00358-01, el Consejo de Estado sostuvo que las exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento son las siguientes: i. Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. ii.
Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual. iii. Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir. iv. Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley.
Este requisito puede exceptuarse cuando se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción. 5 Sección Quinta, sentencia de fecha 19 de abril de 2007, radicación 08001-23-31-000-2006-01403-01(ACU), CP. María Nohemí Hernández Pinzón. 6 Sentencia del 30 de julio de 1998, radicado ACU-367, CP. Nicolás Pájaro Peñaranda.
Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ v. Tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento. Aunado a lo anterior, la Alta Corporación se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la imposibilidad que tiene el juez que conoce de una acción de cumplimiento de convertirla en una acción contenciosa y así determinar derechos concretos reclamados por la parte actora.7 Sea dicho, además, que esa Corporación también ha indicado que tampoco procede la acción de cumplimiento cuando el tema de debate se soporte en derecho inciertos y de carácter particular, en la medida que la acción establecida por el constituyente está institucionalizada para obtener el efectivo cumplimiento de obligaciones contenidas en normas o actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.
Sobre el particular indicó: 21. Así pues, ésta Sala de decisión ha manifestado reiterativamente que la acción de cumplimiento no ha sido instituida para discutir derechos inciertos de carácter particular; siendo así, la pretensión del actor no corresponde a la órbita de competencia del juez de cumplimiento, que se contrae a hacer efectivas obligaciones contenidas en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos cuya existencia y exigibilidad sean indudables.
En tal virtud, tiene que haber certeza del alcance del deber reclamado por el actor a través de la acción de cumplimiento y de que la entidad pública demandada es la responsable de cumplirlo por expresa disposición legal o administrativa.8 2.5. Análisis de la Sala Como se planteó en el problema jurídico, se analizará (i) si se acreditó el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 y (ii) la comprobación de incumplimiento por parte del ente territorial de los artículos 7 «Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante».
Sentencia del 31 de octubre de 1997, radicación ACU-025, CP. Germán Ayala Mantilla. 8 Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia de 19 de octubre de 2006, Exp. 2006-00360-01, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón. Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ 35 y 36 de la Resolución No. 5194 de 2010. 2.5.1 De la constitución de renuencia La renuencia ha sido constituida como un requisito legal de procedibilidad de la acción de cumplimiento, y para el efecto, la Ley 393 de 1997 en su artículo 8 dispuso: Procedibilidad.
La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.
También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho. Así entonces, esta deviene del reclamo directo del accionante a la entidad o particular, según sea del caso, para que cumpla la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo, y a su vez, requiere la negación por parte del obligado a cumplir tales disposiciones, denegación que puede ser expresa o tácita, pues constituiría renuencia el silencio negativo o aquel expreso que se abstenga de dar cumplimiento al requerimiento del accionante.
Al respecto, el Consejo de Estado, se ha pronunciado en los siguientes términos: Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.9 En igual sentido, la Sección Quinta del Consejo de Estado10, en relación con el requisito de procedibilidad señaló: “ El rechazo de la demanda de acción de incumplimiento procede en tres eventos particulares: (i) cuando se incumple con el lleno de los requisitos previstos en el artículo 10 ejusdem y estos 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, Rad. 47001- 23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. 10 07/04/2016, dentro del proceso con radicado No. 25000-23-41-000-2015-02429-01(ACU), siendo CP la Dra. ROCIO ARAUJO OÑATE, Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ no son subsanados en el plazo previsto para ello;
(ii) cuando no se otorgue prueba de la renuencia de la autoridad o del particular en el cumplimiento, caso en el cual el rechazo es in limine; y (iii) cuando se trate de una actuación temeraria, al haberse formulado con idénticas partes y contenidos, de manera simultánea ante varios jueces. En cuanto al primero de los eventos, consideró que las razones en que se funda un rechazo de la demanda en la acción de cumplimiento se circunscriben a aspectos de índole formal, en la que previamente se ha agotado un traslado a la parte demandante para disponer su ajuste, dentro de un determinado plazo.
En el segundo caso, la norma está dirigida al cumplimiento de un requisito de procedibilidad de la acción, el cual resulta de forzosa observancia, pues corresponde a la prueba objetiva que debe acompañar de manera indefectible el actor, a efectos de probar que requirió de manera previa al ejercicio del medio judicial para que se diera su observancia. En lo que refiere al tercer supuesto de rechazo, la Corte estimó que tal aspecto también versa sobre asuntos objetivos, relacionados con la presentación de diversas acciones de cumplimiento que se ejercitan de manera simultánea, en abierto desgaste de la administración de justicia y a través de un ejercicio abusivo del derecho fundamental a obtener resolución judicial de los conflictos.” Así entonces, la verificación del requisito de procedibilidad deberá abordar tanto la solicitud de la accionante como la respuesta del obligado a cumplir, pues la primera delimita el marco del incumplimiento, y la segunda concreta la renuencia. Conforme lo expuesto, procederá la Sala a analizar si la accionante cumplió con el requisito antes mencionado, así: i. Se allegó copia de la petición elevada ante la secretaría de Planeación Municipal11, de la cual se extrae: 11 Indice 3 Samai origen proceso Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ ii.
La entidad accionada, mediante memorial del 03 de abril de 2024, dio respuesta a la petición presentada el 11 de marzo de 202412, en el cual le señalaron: iii. Se allegó copia de un acta de visita realizada por la secretaria de planeación municipal de El Doncello, el 19 de junio de 2024, en la cual se realiza inspección al cementerio municipal en virtud del fallo de tutela con radicado No. 18-247-40-89001-2024-0017500, en la cual se advirtió el cumplimiento parcial de ítems de funcionamiento incumplido 12 Índice 3 samai origen proceso Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ estableciendo como calificación 78.5% indicando recomendaciones y próxima visita13. iv.
Copia de la queja presentada por la accionante ante la Procuraduría General de la Nación por el señor Diego Fernando Montoya el 23 de febrero de 202414, cuyo fundamento de la queja se extracta: Mediante queja radicada en esta entidad el 23 de febrero del año en curso, el señor DIEGO FERNANDO MONTOYA, puso en conocimiento una serie de situaciones que atentan contra la salubridad de los habitantes del Barrio Industrial del Municipio de El Doncello, Caquetá, debido a que los líquidos (lixiviados) que salen de la morgue (recién inaugurada) están bajando por la calle, así como el agua que se utiliza en los procedimientos que allí se realizan.
De igual forma, informo sobre el mal estado de la tapia de la morgue, que amenaza ruina y pone en peligro a transeúntes y moradores del sector. Añadió que se concertó una cita con el Alcalde actual a quien se le dio a conocer la situación, sin que, al parecer, éste mostrara el debido interés en solucionar la problemática. v. Hoja con firmas de la comunidad del 25 de agosto de 2025, en la cual se indica inconformidad por el mal funcionamiento de la morgue del cementerio San Juan Bautista de El Doncello, leyéndose a pie de página “incumplimiento de la Resolución Número 5194 de 2010 del Ministerio de la Protección Social, Decreto 786 de 1990, Ley 9 de 1979 y el Decreto 1298 de 1994”15. vi.
Así mismo se aportó copia de la historia clínica de la accionante y Diego Fernando Montoya. Conforme lo expuesto, observa la Sala que las documentales aportadas no constituyen ni reúnen el requisito de la renuencia, pues de ellas no se evidencia que 13 Índice 3 samai proceso origen 14 Índice 3 samai proceso origen 15 índice 3 samai proceso origen Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ efectivamente la accionante haya solicitado ante la entidad el cumplimiento de las normas que considera desatendidas, pues tal como se extrae de la petición del 26 de febrero de 2024 ella sólo solicitó copia del acta de reunión del 08 de febrero de 2024, en la que señala la negativa del alcalde para finiquitar la solicitud de salida a la problemática del cementerio y la morgue de esa municipalidad; así mismo solicitó que se le resolviera de fondo la controversia frente al mantenimiento del campo santo, en relación al mal manejo de los residuos que generan problemas de salud por los malos olores de los cuerpos en descomposición. Sin embargo, no se logra evidenciar que la parte accionante haya solicitado el cumplimiento de las normas con fuerza material de ley que considera incumplidas como lo es la Resolución 5194 de 2010, y si bien se aportó un formato de firmas de la ciudadanía, no se logra determinar si dicho documento fue puesto en conocimiento de la entidad accionada.
Por tanto, atendiendo lo señalado por el Consejo de Estado, en sentencia del 12 de abril de 201816, para el cumplimiento del requisito de procedibilidad, " el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento17." Así las cosas, para esta Colegiatura, la presente acción no cumple con el requisito establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, es decir, no se constituyó la renuencia en cuanto al cumplimiento de los artículos 35 y 36 de la Resolución 5194 de 2010, relevando a la Sala de efectuar pronunciamiento alguno al respecto. 16 Consejo de Estado, sección Quinta, proceso con Radicado No. 08001-23-33-000-2017-01438-01, sentencia del 12 de abril de 2018, siendo CP el Dr. Alberto Yepes Barreiro. 17 o de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.
Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ En consecuencia, de lo advertido, se deberá revocar la sentencia de primera instancia de fecha 28 de noviembre de 2025 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Florencia, que negó las pretensiones y en su lugar se rechazará la demanda por no haber cumplido con el requisito de renuencia, tal como se advirtió en párrafos anteriores.
Se aplicará entonces la regla de decisión sentada por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2019, radicación 25000-23-41-000-2019-00521-01, en la que en segunda instancia rechazó una demanda al verificar que no existía renuencia porque no se peticionó expresamente el cumplimiento de una de las normas citadas por el actor en su demanda. 3.
Decisión Por lo antes expuesto, la Sala Tercera del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de noviembre de 2025 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Florencia, y en su lugar RECHAZAR la demanda de acción de cumplimiento promovida por Martha Cecilia Pelayo Cuevas en contra del municipio de Del Doncello por no haber sido constituida la renuencia, conforme las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes del presente asunto en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. Expediente No. 18 001 33 33 006 2025 00143-01 Medio de control: Cumplimiento _____________________________________________________________________________________________________ TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en el aplicativo web SAMAI.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase. Las magistradas, ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ EDITH ALARCÓN BERNAL YANNETH REYES VILLAMIZAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx