Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Primera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, veintiocho (28) de enero dos mil veintiséis (2026) Referencia: Pago de trabajo suplementario-Celador universidad de la amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - laboral Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Expediente: 18001-3333-002-2018-00709-01 Acta de discusión No. 02 de la fecha Agotadas las etapas procesales correspondientes, cumplidos los presupuestos básicos de la acción1 y no observado causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala Primera de Decisión integrada en esta oportunidad por las Magistradas Edith Alarcón Bernal y Yanneth Reyes Villamizar y el Conjuez Carlos Alberto Álvarez Pérez, designado mediante sorteo del 20 de enero de 2026, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra sentencia de 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, en virtud de la aceptación, mediante auto del 24 de noviembre de 2025, del impedimento manifestado por las Magistradas Anamaría Lozada Vásquez y Angélica María Hernández Gutiérrez para conocer del presente asunto. Como tema especial se tratará: las plantas de personal, la autonomía universitaria, el régimen de personal de los entes universitarios autónomos y la vinculación del personal en la Universidad de la Amazonia La tesis sostiene que, en el caso analizado, no era procedente aplicar el régimen de empleados públicos al demandante, dado que su vinculación fue mediante contratos de prestación de servicios.
No se acreditó la omisión en el pago de horas extras ni recargos, y no se aportaron pruebas suficientes que permitieran verificar dicha obligación. Además, imponer un régimen inaplicable vulnera la autonomía universitaria consagrada en la Constitución. La estructura de esta providencia será la siguiente: Contenido I.
ANTECEDENTES 1.1 Tesis de las partes 1.1.1 Tesis de la demanda 1.1.2 Tesis de la contestación 1 El acto administrativo demandado, esto es, la Resolución 4276 del 24 de noviembre de 2017, fue notificada por aviso el 13 de diciembre de 2017 -folio 13 archivo.1- por lo que el demandante contaba hasta el 14 de abril de 2018 para presentar la demanda, plazo que se interrumpió con la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial el 1 de febrero de 2018 -folio 30 archivo.1- y se reanudó el 9 de abril siguiente.
La demanda se radicó el 12 de abril de 2018, por lo que fue presentada en el término establecido en literal d) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - en adelante CPACA Ahora bien, en punto de la legitimación en la causa por activa formal, se tiene que la demanda se circunscribe a obtener el reconocimiento de los derechos laborales del señor Nelson Murcia Holguín. Finalmente, frente a la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue dirigida contra la Universidad de la Amazonia, entidad que denegó el reconocimiento expidiendo el acto -administrativo demandado.
Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 2 1.1.2.1. Universidad de la Amazonia 1.2 Sentencia de primera instancia 1.3 Recurso de apelación 1.3.1 Parte demandante 1.3.2 Parte demandada II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 2.2 Asunto previo ¡Error! Marcador no definido.
Problema jurídico 2.2 Tesis de la Sala 2.3 De las plantas de personal 2.4 De la autonomía Universitaria 2.5 El régimen de personal de los entes universitarios autónomos 2.5.1 De la vinculación del personal en la Universidad de la Amazonia 2.6 Hechos probados 2.8 Análisis de la sala, caso concreto 2.9 Condena en costas III. DECISIÓN I.
ANTECEDENTES 1.1 Tesis de las partes 1.1.1 Tesis de la demanda2 Nelson Murcia Holguín, impetró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad de la Amazonia, solicitó que: i. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 4276 del 24 de noviembre de 2017 “Por medio de la cual se resuelve de fondo la reclamación administrativa de fecha 11 de agosto de 2017, suscrita por el apoderado del señor Nelson Murcia Holguín”. ii.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago de los recargos nocturnos, horas extras y compensatorios por haber laborado en días de descanso obligatorio; suma que asciende a $10.240.936. iii. Que las sumas reconocidas sean indexadas, se reconozcan intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia y se paguen en los términos y forma prevista en los artículos 192 y siguientes del CPACA. iv.
Se condene en costas a la parte demandada. Fundó las pretensiones en los siguientes supuestos básicos: - El demandante Laboró al servicio de la Universidad de la Amazonia en el periodo comprendido entre el 26 de mayo de 2015 hasta el 30 de abril de 2017. - La entidad empleadora utilizó “la figura del contrato laboral a término fijo inferior a un año regido por las normas del Código Sustantivo del Trabajo 2 Folio 216 en adelante del archivo 1 del expediente judicial electrónico Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 3 para vincular a los empleados que desarrollan funciones de vigilancia y portería”. - Indicó que, en el mes de noviembre de 2015, el demandante fue nivelado salarialmente con efectos retroactivos percibiendo una remuneración mensual de $ 966.525 más auxilio de transporte y con una jornada laboral de 48 horas semanales. - Para el cumplimiento de las funciones encomendadas, la universidad disponía de un sistema de turnos mediante la entrega semanal de planillas de programación, de manera que el actor era rotado en los puestos de vigilancia y portería. “ (…) algunos turnos semanales se hacían bajo el sistema de 12x24, es decir, que laboraban 12 horas continuas y descansaban 24, retomando nuevamente con 12 horas de trabajo y así sucesivamente, o bajo el sistema de 8x24, es decir, que laboraban 8 horas continuas y descansaban 24, retomando con 8 horas de trabajo y así sucesivamente, sin discriminar festivos, domingos, etc.” - Pese a que en los contratos de trabajo se pactó una jornada semanal de 48 horas, comenzaron a laborar horas extras y con recargos nocturnos y nunca se les compensó el trabajo dominical ni festivo.
Indicó que, pese a que al Universidad liquidaba mensualmente el pago de las horas extras, lo hizo de manera errada. - El 11 de agosto de 2017 solicitó a la Universidad de la Amazonia el reconocimiento y pago de las horas extras, recargos nocturnos laborados y compensatorios por los días de descanso obligatorio. - Mediante Resolución 4276 del 24 de noviembre de 2017, la demandada negó la solicitud.
En cuanto a las normas vulneradas, invocó los artículos 6, 13, 25, 53, 125 y 209 de la Constitución Política; 25 de la Ley 909 de 2004; 33, 34, 35, 36, 37 y 39 del Decreto Ley 1042 de 1978; 1 y 2 del Decreto 85 de 1986; 137 de la Ley 1437 de 2011 y el Decreto 127 de 2005. En primer lugar, aclaró que la Universidad de la Amazonia, mediante Acuerdo 062 de 2002, acogió a su personal administrativo a las disposiciones de carrera administrativa general de que trata la Ley 909 de 2004 y su Decreto Reglamentario compilado 1083 de 2015.
En consecuencia, el ejercicio de funciones de vigilancia y control de portería debe ser ejercido por empleados públicos y no por trabajadores oficiales. Seguidamente, se propuso el cargo de nulidad por falsa motivación, argumentando que el acto administrativo se fundamentó en la supuesta existencia de un pago excesivo de horas extras, exigiendo al demandante el reintegro de dichas diferencias.
No obstante, lo cierto fue que el debió laborar domingos y festivos de forma indiscriminada entre jornadas diurnas y nocturnas acumulando entre 50 y 60 horas de trabajo semanalmente Así mismo, sustentó la infracción a las normas en que debían fundarse para lo cual refirió que como el demandante debió ser vinculado como personal administrativo y no mediante la celebración de sucesivos contratos de trabajo, teniendo en cuenta que las labores desarrolladas no eran transitorias ni eventuales, sino habituales, en ese orden, adicionó que la normatividad a aplicar es la de los empleados públicos y no del derecho laboral privado “al momento de liquidar las horas extras, recargos nocturnos y demás, la Universidad de la Amazonia no tuvo en cuenta las normas que debieron ser aplicadas, por lo que abiertamente las desconoció”.
Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 4 Finalmente aseguró que el demandante no participó ni en la liquidación ni en el pago de horas extras, sino que por el contrario se limitó a recibir lo que unilateralmente la Universidad de la Amazonia dispuso; de ahí que, si se presenta un empobrecimiento de la entidad, fue por su exclusivo actuar, por lo que ahora no puede valerse de tal situación para pretender que el demandante -quien actuó de buena fe- reintegre esos recursos. 1.1.2 Tesis de la contestación 1.1.2.1.
Universidad de la Amazonia3 La Universidad de la Amazonia, señaló en cuanto a los hechos que el actor fue vinculado mediante de contrato de trabajo a término fijo, atendiendo a la necesidad del servicio en la institución, por lo que las normas a aplicar son las del código sustantivo del trabajo y de la seguridad social y no aquellas que rigen para los empleados públicos de ahí que propusiera la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia. Aseguró el trabajo suplementario fue liquidado correctamente conforme a las planillas de programación y que incluso el ente universitario pagó de más por ese concepto, enriqueciéndose sin justa causa el actor con ello, excepcionado tal cosa.
Como argumentos de defensa, aludió que la Universidad de la Amazonia posee diferentes formas de vinculación, entre ellas, el contrato laboral a término fijo, de ahí que resulta improcedente que se le declare la calidad de empleado público, máxime que la misma Ley 909 de 2004 excluyó de su ámbito de aplicación a la Instituciones de Educación Superior que estén organizadas como entes universitarios autónomos.
Planteó como excepciones de mérito (i) la inexistencia y carencia de fundamento fáctico y jurídico de la causal de nulidad de falsa motivación, toda vez que la relación laboral se fundamentó en un acuerdo de voluntades, según el cual, el actor desempeñaría una jornada laboral de 48 horas semanales reflejadas en las planillas de programación aceptadas por las partes, asunto regido por el código sustantivo del trabajo y no como lo pretende el actor, por el Decreto 1042 de 1978.
(ii) inexistencia y carencia de fundamento fáctico y jurídico de la causal de nulidad de infracción de las normas en que debería fundarse: en tanto que por disposición constitucional la universidad acogió su estatuto general y creó los cargos de planta dentro de los cuales no se encuentra la vinculación laboral del actor. 1.2 Sentencia de primera instancia En la sentencia del 30 de septiembre de 20224, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda5.
Explicó la jueza de instancia que la jornada ordinaria de trabajo para los empleados del sector oficial, es de 44 horas semanales, y que, en consecuencia, toda labor realizada de manera adicional constituye trabajo suplementario o de horas extras, que debe ser remunerado con pagos adicionales al salario ordinario y con los recargos de ley. 3 Folio 273 en adelante del archivo 1 del expediente judicial electrónico 4 archivo 40 del expediente judicial electrónico 5 PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 4276 del 24 de noviembre de 2017, expedida por la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho a la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA, a reliquidar y pagar al señor NELSON MURCIA HOLGUÍN, las diferencias pagadas por concepto de recargo nocturno, recargo nocturno dominical/festivo, recargo diurno dominical/festivo, hora extra diurna, hora extra nocturna, hora extra diurna dominical/festivo y hora extra nocturna dominical/festivo, conforme lo expuesto a la parte motiva de ésta providencia. Dicha liquidación deberá hacerse de acuerdo a lo que se resuelva en el incidente de liquidación que promueva el apoderado de la parte actora, dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia o al de la fecha de notificación del auto de obedecimiento al superior, de acuerdo a los parámetros ordenados en la parte motiva de ésta sentencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.” Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 5 Así mismo, sostuvo que para determinar si el demandante se encontraba vinculado a la Universidad de la Amazonia como empleado público o trabajador oficial, era necesario estudiar dos componentes, a saber, el orgánico y el funcional.
En ese sentido concluyó que el demandante no era trabajador oficial pues las funciones desarrolladas no eran de construcción y sostenimiento de obras públicas, esto, independientemente de su vínculo laboral. En virtud de lo anterior, dijo que, en aplicación de los mismos preceptos del estatuto general de la universidad, a saber, Acuerdo 062 de 2002, le resultan aplicables las mismas disposiciones de los trabajadores del sector oficial, que, para el efecto, es el Decreto 1042 de 1978, el cual establece una jornada laboral de 44 horas semanales, la cual fue excedida por el actor, desvirtuándose así la presunción de legalidad del acto administrativo demandado.
Negó el reconocimiento y pago de los días compensatorios dominicales y festivos, conforme a que el Decreto 1042 de 1978 señala que la retribución de estos solo se hace en días de descanso, no en dinero, y porque la contraprestación de dichos compensatorios se entiende involucrada en la asignación básica, circunstancia sobre la cual no existe reparo por parte del demandante.
Para el restablecimiento del derecho, manifestó que “(…) pese a que existe certeza en que se efectuó un pago inferior del trabajo suplementario, pues la Universidad de la Amazonia tomaba como punto de partida el que excediera de las 48 horas semanales, cuando se debía realizar a partir de las 44 horas semanales y la jornada laboral diurna se había establecido de 6 de la mañana a 10 de la noche, cuando debía tenerse de 6 de la mañana a 6 de la tarde, con las pruebas aportadas no existe la certeza necesaria para determinar el monto exacto al cual asciende el derecho que debe restablecerse», por lo que optó por la condena en abstracto. 1.3 Recurso de apelación 1.3.1 Parte demandante6 Sustentó su inconformidad con la decisión de primera instancia en tres aspectos: - No reconocer el trabajo en días de descanso obligatorio.
Conforme se estableció, el demandante laboraba habitualmente los domingos y festivos, por lo que tiene derecho -adicionalmente-, a un día de descanso compensatorio, a una remuneración equivalente al doble del valor de un día de trabajo por cada domingo o festivo trabajado, frente a lo cual, no se pronunció el a quo. - No reconocer el factor prestacional de los mayores valores reconocidos.
En caso de reconocer la existencia de una indebida liquidación de trabajo suplementario, se debe declarar que esos emolumentos constituyen factor salarial y base de liquidación de las prestaciones sociales, así como aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales. - Condena en abstracto. «[…] las razones esbozadas por el juzgado de primera instancia no se compadecen con la realidad fáctica ni probatoria del presente asunto por cuanto las planillas de turnos dan cuenta clara de la programación de las jornadas laborales semana a semana del demandante, por lo que solicitar los libros o minutas de ingreso y egreso del trabajador además de redundantes pueden constituirse en un obstáculo para el acceso a la justicia».
Agregó que, de confirmarse la condena en abstracto, no se solicite, para la liquidación, el libro de registro de ingreso y egreso de los trabajadores, sino, se fijen parámetros para que un profesional de las ciencias contables o financieras proceda a realizarla con base en las planillas de turnos allegadas oportunamente al proceso. 6 Archivo 45 del expediente judicial electrónico Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 6 1.3.2 Parte demandada7 La Universidad de la Amazonia consideró que la sentencia de primera instancia debe ser revocada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: i) El personal administrativo del plantel educativo son los empleados públicos y trabajadores oficiales, categorías que, de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley 30 de 1992 y 36 del estatuto general de la universidad, no incluyen los contratados a término fijo. ii) No existe vacío normativo que habilite la aplicación de las disposiciones de la Ley 909 de 2004 por cuanto el personal vinculado mediante contrato “por el término de duración de la labor” se rige por el derecho privado, conforme las normas mencionadas en el numeral anterior; citó, como ejemplo, los docentes ocasionales que según el artículo 3 del Decreto 1279 de 2002, se vinculan de forma transitoria. iii) Los artículos 28, 29, 57 y 93 de la Ley 30 de 1992 y 36 del estatuto de la universidad estableció que los empleados públicos son los trabajadores administrativos y excluye de estos “los contratados por fuera de la planta de personal por el término de duración de la obra o contrato, los cuales tienen un carácter temporal y no son empleados públicos ni trabajadores oficiales”. iv) No puede acudirse a un régimen supletorio para atribuirle al demandante (vinculado a término fijo) la condición de empleado público, dada la autonomía de las universidades que consagra la norma superior. v) En virtud de lo anterior, no es procedente que se ordene liquidar las horas extras y recargos nocturnos con base en las normas aplicables a empleados públicos, pues insiste, el demandante fue vinculado por fuera de la planta de personal mediante contrato a término fijo. vi) Se condenó a la Universidad de la Amazonia a efectuar la correcta liquidación y pago lo que considera incongruente en la medida que debe ser la parte actora la que presente el incidente de liquidación de la sentencia y, una vez surtido esto, la universidad proceder según lo decidido en aquel. vii) Refirió que la a quo no se pronunció sobre “la excepción de ausencia de elementos que estructuran el cargo de falsa motivación, ni sobre la excepción de inexistencia de la causal infracción de las normas en que deben de fundarse el acto acusado”, en las que alegó que, las normas aplicables para el asunto, son las del Código Sustantivo del Trabajo, también, que no se agotó en debida forma el requisito de procedibilidad de la reclamación administrativa, dada la incongruencia entre lo peticionado y lo aquí pretendido, además reiteró que el demandante firmó un contrato de trabajo a término fijo, que es la forma de contratación autorizada por el Estatuto General de la Universidad para vincular a las personas que no forman parte de la planta global de personal y que prestan sus servicios por el tiempo de duración del contrato o labor, y que es igualmente claro que el régimen jurídico aplicable al trabajador es el contenido en el Código Sustantivo del Trabajo, porque el demandante de acuerdo con el Estatuto General de la Universidad no tienen la condición de empleado público ni la de trabajador oficial. viii) Finalmente señaló que la jurisdicción competente para conocer el asunto es la ordinaria. 7 Archivo 52 del expediente judicial electrónico Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 7 II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos, en atención a que, en un caso de idénticos contornos al aquí analizado, la Corte Constitucional, en proveído del 08 de noviembre de 20238, dirimió el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia y el Tribunal Administrativo del Caquetá y declaró que el conocimiento del proceso corresponde a este Tribunal, bajo las siguientes consideraciones: “22.
En el caso concreto, esta Corporación advierte que la regla principal de la Auto 492 de 2021 no es aplicable dado que el demandante no alega haber suscrito sucesivos contratos de prestación de servicios con la Universidad de la Amazonía. Por tanto, no estamos ante la primera hipótesis sino ante la segunda descrita en la referida providencia, puesto que entre las partes aparentemente (i) existió una relación laboral a través de contratos de trabajo a término fijo inferiores a un (1) año; y (ii) se pretende el pago de prestaciones laborales como si de un empleado público se tratara.
Por tanto, deben analizarse los criterios funcional y orgánico. (…) Así, conforme los referidos actos administrativos expedidos en uso de la autonomía que otorga la ley a los entes universitarios autónomos, para la Sala es válido sostener que, en principio, y de acuerdo con lo planteado en la demanda, el actor estaría buscando que sus prestaciones laborales se liquiden bajo las mismas normas que aplican a los empleos públicos de la Universidad de la Amazonía, más no de sus trabajadores oficiales.
Esto debido a que las labores que dice haber desempeñado para esa institución educativa también serían ejercidas por el personal administrativo de la entidad, a través de una relación legal y reglamentaria. 29. Esto significa que la competencia para conocer de la demanda corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues se cumple el criterio orgánico, ya que la Universidad de la Amazonía es una entidad pública; y el criterio funcional, toda vez que la actividad de vigilancia y portería que el demandante dice haber desempeñado para esa institución educativa, sería también ejercida por el personal administrativo a través de una vinculación legal y reglamentaria, propia de los empleados públicos.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 104.4 del CPACA, que asigna a esa jurisdicción el conocimiento de los procesos relacionados con “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado (…)”; y también en el artículo 105 ibidem, que excluye de esa jurisdicción el conocimiento de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. 30.
Regla de decisión: “con fundamento en los artículos 104.4 y 105 del CPACA, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende el reconocimiento de prestaciones laborales semejantes a las de un empleado público de un ente universitario autónomo, cuando exista certeza de que entre la persona natural y la entidad pública existió vínculo laboral”.9 (…) En consecuencia, no resulta atendible el argumento planteado en sede de apelación, según el cual, la jurisdicción competente para resolver el asunto sería la jurisdicción ordinaria, toda vez que dicho planteamiento desconoce el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto. 2.2 Problema jurídico 8 Auto 2794 de 2023 Referencia: Expediente CJU-4285 Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera 9 Auto 1539 de 2023.
M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 8 Consiste en determinar si el señor Nelson Murcia Holguín tiene derecho al reconocimiento y pago de horas extras diurnas, nocturnas y compensatorios, conforme las disposiciones del Decreto Ley 1042 de 1978, de ser positiva la respuesta, se deberá analizar el restablecimiento del derecho, en concreto, la condena en abstracto dispuesta en primera instancia. 2.3 Tesis de la Sala La Sala considera que hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia en tanto el presente caso, conforme a que el juez de instancia incurrió en error al aplicar el Decreto 1042 de 1978 para reconocer al demandante el pago de recargos y horas extras, pues dicha norma regula el régimen de los empleados públicos del orden nacional, y no resulta aplicable a quien fue vinculado mediante contratos a término fijo para la ejecución de actividades específicas.
Conforme al parágrafo 2 del artículo 36 del Estatuto General de la Universidad de la Amazonia, quienes prestan servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato no forman parte del personal administrativo, y su vinculación se realiza mediante contratos de ejecución de obra o de prestación de servicios. Además, no existen pruebas fehacientes que permitan concluir que, durante la vigencia de los contratos suscritos, o en sus respectivas liquidaciones, se haya omitido el pago de trabajo suplementario.
Tampoco fueron demandados actos administrativos que negaran dicho reconocimiento, ni se aportaron las liquidaciones de cada contrato ni los extractos de pago que permitan verificar la existencia de una omisión. Esta ausencia probatoria impide establecer con certeza una obligación incumplida por parte de la entidad contratante. 2.4 De las plantas de personal El Consejo de Estado10 ha indicado que toda entidad del Estado tiene dispuesto un número determinado de empleos a través de los cuales satisface los fines y las funciones que le han sido atribuidas desde el ordenamiento jurídico.
Este concepto responde a lo que, en materia de función pública, se conoce como planta de personal. El factor concluyente en su creación está dado por las necesidades del servicio, toda vez que la definición clara de estas permite el diseño de la estructura organizacional a nivel global, lo que conduce a decidir aspectos como la cantidad, la naturaleza y el contenido funcional de los empleos requeridos, con su respectiva clasificación. Es así, que el artículo 122 de la Constitución Política dispone que no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en la ley, y para proveer los cargos de carácter remunerado es necesario que estén contemplados en la planta de personal y previstos los emolumentos en el presupuesto.
Por su parte, el artículo 125 ibidem, señala la forma de provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado, previendo que por regla general son de carrera a excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y aquellos que expresamente determine el legislador, así: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. (…)”. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de octubre de 2016, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez dentro del proceso con radicación nro. 73001-23-33-000-2014-00383-02.
Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 9 2.5 De la autonomía Universitaria La autonomía universitaria es una prerrogativa reconocida en la Constitución Política a todos los centros de educación superior, sin importar su carácter público o privado, en los siguientes términos: “ARTICULO 69.
Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.
El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.” Según el mandato superior y de conformidad con la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional,11 la autonomía universitaria pretende evitar la interferencia del poder público en las universidades, toda vez que esta se entiende como “una garantía institucional de la que gozan los centros de educación superior, que consiste en la posibilidad de autorregularse ideológicamente y de darse su propia organización interna, sin injerencias indebidas del Estado o de los particulares”12 y se ve materializada en: “La capacidad de (i) darse y modificar sus estatutos, (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores, (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales, (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos, (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos.13 En desarrollo de la disposición constitucional, la Ley 30 de 1992 reguló la autonomía universitaria en los siguientes términos: “ARTÍCULO 28.
La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
ARTÍCULO 29. La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente Ley en los siguientes aspectos: a) Darse y modificar sus estatutos. b) Designar sus autoridades académicas y administrativas. c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos. d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión. e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos. f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes. 11 Al respecto consultar sentencia C-1019 de 2012 y C-220 de 1997. 12 Corte Constitucional, sentencia T-365 de 2015. 13 Corte Constitucional C-1019 de 2012, C-121 de 2003, C-1435 de 2000, T-007 de 2008.
Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 10 g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.
PARÁGRAFO. Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES).” En este contexto, no hay duda de que las universidades están habilitadas para expedir sus reglamentos en atención a su capacidad de autorregulación y autodeterminación. Dicha prerrogativa resulta de especial relevancia tratándose de las universidades públicas o de carácter estatal, habida cuenta que esta garantiza que, pese a ser financiada con recursos públicos, tenga la suficiente independencia e imparcialidad para adoptar sus propias decisiones.
Ahora bien, la autonomía universitaria no es absoluta, dado que está limitada por la Constitución y la Ley,14 lo cual se observa en las disposiciones de la mencionada Ley 30 de 1992 que, en su artículo 57, sujeta el régimen especial de las universidades estatales a lo consagrado en ella, a saber:
ARTÍCULO 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. <Inciso modificado por el artículo 1 de la ley 647 de 2001.
El nuevo texto es el siguiente:> El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley.” Igualmente, el artículo 61 ejusdem, establece que el estatuto general y los reglamentos internos de las instituciones estatales u oficiales de educación superior están sometidos a los mandatos de la prenombrada ley:
ARTÍCULO 61. Las disposiciones de la presente Ley relativas a las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada institución. Aquellos establecerán cuáles de sus actos son administrativos y señalarán los recursos que proceden contra los mismos.
Luego, de conformidad con la garantía de la autonomía universitaria, los planteles de educación superior tienen la potestad para designar sus autoridades académicas y administrativas,15 así como para determinar cuáles son los cargos de carrera administrativa y de libre nombramiento y remoción.16 En este sentido, la Corte Constitucional ha indicado: “En el caso particular de las universidades estatales, la autonomía universitaria permite además, dos tipos de empleados: el personal docente y el personal administrativo.
El personal docente y administrativo, por expresa disposición de la Ley 14 Corte Constitucional. Sentencia C-491/16. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 26 de mayo de 2016. Radicación número: 08001-23-31-000-2001-00590-01(0078-13). 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia del 4 de diciembre de 2020. Radicación número: 50001-23-33-000-2015-00292-01(65086). Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 11 30 de 1992, está amparado por el régimen especial previsto en ella, por lo que debe ser a través de ese régimen que se definan qué cargos son empleos públicos y que cargos deben ser realizados por trabajadores oficiales.
En el caso del personal administrativo, que es el que interesa en esta oportunidad a la Sala, el artículo 79 de la Ley 30 de 1992 dispone “que el estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo.” (…) Por lo tanto, de las consideraciones jurisprudenciales anteriores se concluye que las universidades públicas, en ejercicio de la autonomía universitaria, están facultadas para determinar el sistema de designación de sus miembros directivos, del personal docente y administrativo, así como la facultad de precisar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción y de carrera.
Se entiende que todos sus cargos deben estar contemplados en sus estatutos, planta de personal y tener sus funciones, así como que deben estar previstos los recursos para los gastos que ellos demanden.17” Así mismo, las universidades públicas son autónomas para establecer, entre otros asuntos, el régimen laboral de sus empleados, al respecto acotó la Corte Constitucional: De esta manera, las universidades públicas gozan de autonomía para configurar las normas que consideren pertinentes, entre otras cosas, en lo relacionado con su régimen laboral.
En este sentido, la Corte Constitucional ha declarado inexequibles algunas normas laborales que transgreden el espacio exclusivamente reservado a los reglamentos internos de las universidades públicas. Por ejemplo, en la sentencia C- 299 de 1994 la Corte declaró inexequible una disposición del Régimen Orgánico de la Universidad Nacional, que establecía que eran empleados de libre nombramiento y remoción de dicho ente quienes desempeñaban cargos de dirección, confianza, supervisión, vigilancia y manejo, mientras que eran trabajadores oficiales quienes cumplía labores de construcción de obras y de jardinería. Para la Corte, dicha norma era contraria a la autonomía universitaria, dado que la competencia de establecer el régimen laboral de las universidades públicas reposaba en sus reglamentos internos.18 2.6 El régimen de personal de los entes universitarios autónomos El Decreto Ley 80 de 1980, que organizó el sistema de educación, les asignó a los consejos superiores la función de expedir la planta de personal de las respectivas instituciones “con señalamiento de los cargos que serán desempeñados por docentes y por empleados y trabajadores oficiales del orden administrativo”19.
Adicionalmente, precisó que las personas dedicadas a las funciones de construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones y equipos, son trabajadores oficiales y los demás empleados administrativos, empleados públicos (art. 122). En relación con esa posibilidad que se asignó al órgano universitario para definir la naturaleza de los empleos que conformarían su planta de personal, conviene aclarar que el mismo decreto, en el artículo 50, previó que las instituciones públicas de educación superior son establecimientos públicos.
Para esta clase de entidades, el inciso 2 del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 regulaba “en los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo”, este contenido normativo se replicó en otros ordenamientos, como la Ley 11 de 1986 (art. 42).
Dicho aparte se mantuvo hasta que fue declarado 17 Sentencia T-007/08. 18 Sentencia T-889/03. 19 Artículo 59, literal f. Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 12 inexequible por la Corte Constitucional en las sentencias C-484 de 1995 y C-484 de 1995, toda vez que la definición de tal carácter es privativa del legislador.
Más adelante, la Ley 30 de 1992 reorganizó el servicio público de educación superior, empero, esta ley solamente se refirió a la condición de empleados públicos de los profesores de dedicación exclusiva de medio tiempo y tiempo completo de las universidades públicas. Por lo demás, esta ley no hizo referencia a trabajadores oficiales ni a la posibilidad de que los entes universitarios autónomos pudieran definir qué servidores podrían vincularse por contrato y cuáles de forma legal y reglamentaria.
En lo relativo a los límites de la autonomía universitaria y, particularmente, frente a la posibilidad de definir la naturaleza jurídica de los cargos de su planta de personal, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, en sentencia del 3 de junio de 2008, radicación: 6058-2002 (AI-0282-02) sostuvo: “…No obstante, por tratarse de servidores públicos, la autonomía universitaria no debe entenderse al punto de sustituir las funciones propias del legislador.
Así, por ejemplo, las universidades no están facultadas para establecer qué actividades se desarrollan a través de contratos de trabajo, pues esta es una atribución que está limitada por la clasificación de empleados hecha por la Constitución y la ley…”. En ese orden, se advierte que antes de la expedición de la Ley 30 de 1993, las universidades públicas estuvieron habilitadas normativamente para decidir que algunos de sus servidores se vincularan por contrato de trabajo y otros de forma legal y reglamentaria.
Más adelante, especialmente a partir de 1995, la Corte Constitucional aclaró que aquella materia le corresponde exclusivamente al legislador, de manera que no puede definirse a través de los estatutos internos de cada ente. Lo anterior se acompasa, con lo expuesto por el Consejo de Estado, en el sentido de señalar que la autonomía universitaria no se extiende a la posibilidad de determinar cuáles actividades pueden ser desarrolladas por trabajadores oficiales.
Sobre el tema que contrae la atención de la Sala, tuvo oportunidad de pronunciarse La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el expediente 11001- 03-06-0002-2021-0079-00 (2468) el 31 de agosto de 2021, en donde expresó: “Por su parte, en lo que se refiere al personal docente, la Ley 30 de 1992 consagra: i) Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo20 están sometidos al régimen especial previsto en la Ley 30 de 1992.
Se vinculan a través de un concurso público de méritos (artículo 70)21 y, aunque tienen la calidad de empleados públicos, no son de libre nombramiento y remoción, excepto durante la vigencia del periodo de prueba (artículo 72)22. 20 Artículo 71. Los profesores podrán ser de dedicación exclusiva, de tiempo completo, de medio tiempo y de cátedra. La dedicación del profesor de tiempo completo a la universidad será de cuarenta horas laborales semanales. 21 Artículo 70.
Para ser nombrado profesor de universidad estatal u oficial se requiere como mínimo poseer título profesional universitario. Su incorporación se efectuará previo concurso público de méritos cuya reglamentación corresponde al Consejo Superior Universitario. El Consejo Superior Universitario reglamentará los casos en que se pueda eximir del título a las personas que demuestren haber realizado aportes significativos en el campo de la técnica, el arte o las humanidades.
Por su parte, la jurisprudencia ha señalado: [A]sí, los primeros, los profesores empleados públicos, los cuales ingresan por concurso de méritos, constituyen uno de los estamentos esenciales de la comunidad académica, que conforma e identifica la institución, hacen parte activa de ella y se desarrollan profesionalmente a su servicio. Corte Constitucional.
Sentencia C-006/96. 22 Artículo 72. Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo están amparados por el régimen especial previsto en esta Ley y aunque son empleados públicos, no son de libre nombramiento y remoción, salvo durante el período de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categorías previstas en el mismo.
Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 13 ii) Los profesores de cátedra23 y los profesores ocasionales24 no son empleados públicos ni trabajadores oficiales. Su vinculación es de naturaleza laboral especial y se rige por las reglas contractuales establecidas por las partes, de acuerdo con las normas internas de cada universidad25. iii) El estatuto del profesor universitario que expida el Consejo Superior debe regular, entre otros asuntos, lo correspondiente a la vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas (artículo 75)26. iv) El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se rige por lo establecido en la Ley 4 de 1992, sus decretos reglamentarios y demás normas que la adicionan y complementan (artículo 77)27.
En el caso del personal administrativo de las universidades públicas, la Ley 30 de 1992 se limita a establecer en su artículo 79 que el estatuto general de la universidad debe consagrar, de acuerdo con las normas vigentes, lo relativo a los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario de dicho personal28.
Respecto a este régimen, la Sala de Consulta y Servicio Civil indicó en el año 2008: En efecto, la literalidad del numeral 1 del artículo 3º mencionado, excluye de su aplicación en principio, al personal administrativo de las instituciones de educación superior que estén organizadas como entes universitarios autónomos, reafirmando de esta manera que dichos entes deben regirse por una carrera administrativa especial.
Sin embargo, el numeral 2 del mismo artículo considera aplicable a ellos la norma general de carrera, cuando se presenten vacíos en la "normatividad que los rige", esto es, la ley 30 de 1992. Al no incluir la ley 909 de 2004 a los entes universitarios autónomos dentro de su ámbito de aplicación, y por el contrario excluirlos expresamente y dejar su aplicación sólo de manera supletoria, es claro que el legislador fue consecuente con lo dispuesto en el artículo 69 de la Carta y los artículos 28, 57 y 79 de la ley 30 de 1992, que lo desarrollan, al respetar su autonomía y reconocerle el régimen especial constitucional.
Otra situación es que la ley 30 presente vacíos y que necesariamente para que las universidades públicas expidan su estatuto se deba acudir a lo dispuesto en la citada ley 909, mientras el legislador considere necesario expedir una ley especial para la carrera administrativa. […] 23 Artículo 73. Los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales.
Por su parte, el artículo 4 del Decreto 1279 de 2012 consagra: Artículo 4º. Profesores de hora-cátedra de las Universidades estatales y oficiales distintas a la Universidad Nacional de Colombia. Los profesores de hora-cátedra de las Universidades estatales u oficiales distintas a la Universidad Nacional de Colombia no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente decreto, sino por las reglas contractuales que en cada caso se convengan, conforme a las normas internas de cada universidad, con sujeción a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y legales. 24 ARTÍCULO 74.
Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año. Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución. Por su parte, artículo 3 de Decreto 1279 de 2012 establece: Artículo 3º.
Profesores ocasionales. Los profesores ocasionales no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente Decreto. No obstante, su vinculación se hace conforme a las reglas que define cada universidad, con sujeción a lo dispuesto por la Ley 30 de 1992 y demás disposiciones constitucionales y legales vigentes. 25 El Ministerio de Educación Nacional señaló en el Concepto 48733 de 2020 lo siguiente: Entonces, los docentes catedráticos no son empleados públicos ni trabajadores oficiales.
No obstante, su vínculo es eminentemente laboral y en desarrollo de las labores ejercidas por estos docentes deben reconocerse sus derechos laborales y prestacionales de manera proporcional al trabajo que desempeñen. Con base en el principio de la primacía de la realidad sobre las formas y el principio de subordinación, la Corte Constitucional mediante la sentencia en cita de constitucionalidad [Sentencia C-006 de 1996,la cual declaró inexequibles algunos apartes de los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992], concluyó que los profesores de hora cátedra no pueden ser contratistas y que tanto los profesores ocasionales y hora cátedra no pueden ser excluidos de recibir las prestaciones sociales que consagra la ley laboral.
Ministerio de Educación Nacional. Concepto 48733 de 2020. 26 ARTÍCULO 75. El estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos: a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas. b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos. c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario. d) Régimen disciplinario. 27 ARTÍCULO 77.
El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4a de 1992, los Decretos Reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan. 28 ARTÍCULO 79. El estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo.
Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 14 Ahora bien, al quedar claro que la regulación y administración de la carrera del personal administrativo, corresponde a los entes universitarios autónomos, teniendo en cuenta las leyes vigentes, y que ésta es una carrera especial, se debe precisar que al tenor de lo dispuesto en los literales b) y d) del artículo 65 de la ley 30, son los Consejos Superiores Universitarios los organismos encargados de tal función al momento de expedir los estatutos y reglamentos de la institución. Señala el artículo 65: […] En consecuencia, con fundamento en la ley 30 de 1992, artículo 65, literales b) y d), la regulación de dicha carrera de índole constitucional, está a cargo de los Consejos Superiores Universitarios atendiendo los principios constitucionales y las reglas de la carrera administrativa general.
Sin embargo, los Consejos Superiores Universitarios al expedir el estatuto de los empleados administrativos, aplicarán supletoriamente las normas de la ley 909 de 2004, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2º de su artículo 3º. […] De conformidad con lo expuesto, la Sala reitera que siendo la carrera administrativa de las universidades públicas una carrera especial de origen constitucional, su vigilancia se sustrae de la Comisión Nacional del Servicio Civil y recae en los Consejos Superiores Universitarios de acuerdo con la función contenida en el literal c) del artículo 65 de la misma ley 30, precisión que deberá hacerse en el mismo estatuto general29.
(Subrayas de la Sala). Conclusiones del capítulo En suma, a la luz de las normas y jurisprudencia precedentes es dable concluir lo siguiente: ( ) x) La regulación y administración de la carrera del personal administrativo corresponde a los entes universitarios. ( ) xi) La Ley 30 de 1992 establece las calidades, elección y periodo de permanencia de los órganos directivos, como el Consejo Superior y el rector.
Asimismo, consagra el régimen especial de los profesores de dedicación exclusiva, de cátedra, ocasionales y del personal administrativo. Por ello, no es posible la aplicación de las normas de la carrera administrativa general, entre otras, de su estructura y cargos, sin perjuicio de la aplicación supletoria de la Ley 909 de 2004. De la misma manera, tampoco es procedente la incorporación automática del personal vinculado por el sector privado mediante una relación laboral” 2.6.1 De la vinculación del personal en la Universidad de la Amazonia El Acuerdo No. 62 de 2002, por medio del cual se expidió el Estatuto General de la Universidad De La Amazonia, con relación al personal administrativo, dispuso lo siguiente: “ARTICULO 1.
NATURALEZA. La Universidad de la Amazonia, es una institución estatal de educación superior, del orden nacional, organizada como ente universitario autónomo, de carácter investigativo, docente y de proyección social, con régimen especial, vinculada al Ministerio de Educación Nacional; creada como Regional Florencia, de la Universidad Surcolombiana por la Ley 15 de 1976, transformada por la Ley 50 de 1982 y reconocida institucionalmente como Universidad según Resolución No. 6533 de 1983, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.” En relación con el personal administrativo, dispuso lo siguiente: 29 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 31 de julio de 2008. Número interno: 1906. Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00043-00. Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 15 “Artículo 36.
PERSONAL ADMINISTRATIVO. Es aquel integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales cuyos cargos figuren en la Planta de Personal.
PARÁGRAFO 1. El régimen del personal administrativo de la Universidad de la Amazonia, será el mismo que rige para los empleados del sector oficial.
PARÁGRAFO 2. Las personas que presten sus servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato, no forman parte del personal administrativo, y su vinculación será por contrato de ejecución de obra o de prestación de servicios”. De modo que, en su autonomía, la Universidad de la Amazonia determinó que el “personal administrativo” es aquel que figure en la “la planta de personal” y su régimen laboral es el que “rige a los empleados del sector oficial”.
Igualmente, se observa que el estatuto general contempla la contratación de personal docente y administrativo por las normas de derecho privado así:
ARTICULO 45. RÉGIMEN CONTRACTUAL. El régimen contractual se fundamentará en los procedimientos y reglamentaciones que para el efecto expida el Consejo Superior Universitario, a través del Estatuto de Contratación y demás normas, salvo las excepciones consagradas en la Ley 30 de 1992 y la contratación de personal docente y administrativo que se regirán por las normas de derecho privado, y sus efectos estarán sujetos a las normas especiales vigentes.
(Resalto fuera del texto original) 2.7 Hechos probados En el plenario se encuentran los siguientes elementos probatorios que demuestran los supuestos fácticos: 1. Con la certificación del Jefe de la División de Servicios Administrativos que el actor se vinculó la Universidad así: - Hoja de vida del señor Nelson Murcia Holguín30. - Contrato individual a término fijo inferior a un año Nro. 549 de 2015.31 - Contrato individual a término fijo inferior a un año Nro. 700 de 2015.32 - Contrato individual a término fijo inferior a un año Nro. 445 de 2016.33 - Contrato individual a término fijo inferior a un año Nro. 900 de 2016.34 - Contrato individual a término fijo inferior a un año Nro. 362 de 2017.35 - Certificación suscrita por el jefe de la división de servicios administrativos de la Universidad de la Amazonia con la que hace constar las vinculaciones que como vigilante tuvo el demandante.36 - Formato de programación de turnos de vigilantes de la Universidad de la Amazonia.37 - Petición de reclamación administrativa suscrita por el apoderado del señor Nelson Murcia Holguín38. 30 Folio 290 del archivo 1 del expediente judicial electrónico 31 Folio 306 del archivo 1 del expediente judicial electrónico 32 Folio 318 del archivo 1 del expediente judicial electrónico 33 Folio 325 del archivo 1 del expediente judicial electrónico 34 Folio 337 del archivo 1 del expediente judicial electrónico 35 Folio 345 del archivo 1 del expediente judicial electrónico 36 Folio 30 del archivo 3 del expediente judicial electrónico 37 Folio 34 del archivo 1 del expediente judicial electrónico 38 Folio 14 del archivo 1 del expediente judicial electrónico Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 16 - Resolución 4276 del 24 de noviembre de 2017 “por medio del cual se resuelve de fondo la reclamación administrativa de fecha 11 de agosto de 2017, suscrita por el apoderado del señor Nelson Murcia Holguín”39 2.8 Análisis de la sala, caso concreto El apoderado de la parte demandada sostiene en el recurso de apelación que, conforme a lo establecido en el Estatuto General de la Universidad de la Amazonia, expedido por el Consejo Superior, las personas vinculadas mediante contratos de trabajo a término fijo no ostentan la calidad de empleados públicos ni de trabajadores oficiales.
En consecuencia, no hacen parte del personal administrativo de la institución. Bajo esta premisa, argumenta que dichos trabajadores se rigen por las normas del derecho privado, razón por la cual no resulta procedente ordenar la liquidación de horas extras y recargos nocturnos con base en la normativa aplicable a los empleados públicos.
A fin de establecer si el actor para la época en que se encontraba en actividad con la aludida universidad, ostentaba la calidad o no de empleado público, la Sala examinará el acervo probatorio allegado al proceso, en aras de establecer la forma o manera en que el mismo fue vinculado a la accionada; así como las actividades que desempeñó y el tiempo de duración. Pues bien, las pruebas recaudadas son indicativas que el actor estuvo vinculado con la Universidad de la Amazonia, mediante diversos contratos individuales de trabajo a término fijo con algunas interrupciones, cumpliendo funciones de vigilante, percibiendo una asignación mensual y prestacional, que desde el punto de vista formal, sí existía una brecha salarial respecto de los auxiliares de mantenimiento con funciones de celaduría, tal como se observa: Contrato Labor contratada Salario Duración del contrato Fecha de inicio Fecha de terminación 549 Vigilante $ 966.525 + auxilio de transporte $ 74.000 1 mes y 5 días 26 de mayo de 2015 30 de junio de 2015 700 Vigilante $ 966.525 + auxilio de transporte $ 74.000 6 meses y 0 días 01 de julio de 2015 31 de diciembre de 2015 445 Vigilante $ 1.034.183 + auxilio de transporte $ 77.700 5 meses y 2 días 25 de enero de 2016 26 de junio de 2016 900 Vigilante $ 1.034.183 + auxilio de transporte $ 77.700 3 meses y 20 días 11 de agosto de 2016 30 de noviembre de 2016 362 Vigilante $ 1.106.576 + auxilio de transporte $ 83.140 1 mes y 12 días 1 de febrero de 2017 12 de marzo de 2017 Al respecto, ha de indicarse que el artículo 46 del CST disponía como una de las modalidades del contrato de trabajo, el de a término fijo, así: “ARTICULO 46.
CONTRATO A TERMINO FIJO. <Artículo subrogado por el artículo 3o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> El contrato de trabajo a término fijo debe constar siempre por escrito y su duración no puede ser superior a tres años, pero es renovable indefinidamente”. 39 Folio 8 del archivo 1 del expediente judicial electrónico Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 17 En ese orden, tenemos que el contrato a término fijo es una modalidad de vinculación laboral en la que el empleador y el trabajador acuerdan una duración determinada para la relación laboral.
Este tipo de contrato se caracteriza por tener una fecha de inicio y una fecha de finalización previamente establecidas, y puede ser renovado por acuerdo entre las partes. En el presente caso, el demandante fue vinculado a la Universidad de la Amazonia mediante un contrato a término fijo, en el cual se estableció expresamente el tiempo de ejecución de las actividades contratadas.
Esta modalidad de vinculación responde a lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 36 del Estatuto General de la Universidad, el cual señala que las personas que presten sus servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato no forman parte del personal administrativo de la institución. En consecuencia, su vinculación se realiza mediante contrato de ejecución de obra o de prestación de servicios.
La naturaleza jurídica de este tipo de contrato excluye al contratista de la estructura administrativa permanente de la entidad, lo que implica que no le son aplicables las normas que regulan el régimen de los empleados públicos ni de los trabajadores oficiales. Esto incluye, entre otros aspectos, el régimen de prestaciones sociales, el reconocimiento de horas extras, recargos nocturnos, y demás beneficios propios de una relación laboral estatutaria o contractual de carácter oficial.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-517 de 1999, ha reconocido que las universidades, en ejercicio de su autonomía, pueden establecer modalidades de vinculación distintas para atender necesidades académicas específicas. Sin embargo, también ha advertido que dicha autonomía no puede ser utilizada para desconocer derechos laborales cuando se configuran relaciones subordinadas y continuas.
En este caso, no se configura subordinación ni continuidad, pues el contrato fue suscrito para una labor específica y temporal, lo que excluye la aplicación del régimen laboral oficial. Pretender aplicar al demandante el régimen de los empleados del sector oficial, desconociendo la modalidad contractual bajo la cual fue vinculado, no solo contraviene el marco normativo interno de la Universidad, sino que también vulneraría el principio de autonomía universitaria consagrado en el artículo 69 de la Constitución Política.
Esta autonomía, como lo ha reiterado la Corte Constitucional, se proyecta en los ámbitos académico, administrativo y financiero, y permite a las universidades organizar su estructura y régimen de vinculación conforme a sus necesidades institucionales En ese sentido, imponerle a la Universidad de la Amazonia un régimen de vinculación distinto al previsto en sus estatutos y en el contrato suscrito con el demandante, implicaría una interferencia indebida en su capacidad de autorregulación, lo cual ha sido considerado inconstitucional por la jurisprudencia. En consecuencia, se advierte que el juez de instancia incurrió en un error al reconocer al demandante el pago de conceptos como recargo nocturno, recargo nocturno dominical y festivo, recargo diurno dominical y festivo, hora extra diurna, hora extra nocturna, hora extra diurna dominical y festiva, y hora extra nocturna dominical y festiva, conforme a lo previsto en el Decreto 1042 de 1978.
Dicha norma regula el régimen laboral de los empleados públicos del orden nacional, y su aplicación está condicionada a la existencia de una relación laboral estatutaria o contractual de carácter oficial. En el caso concreto, el demandante fue vinculado mediante contrato a término fijo, con una duración determinada y sin subordinación permanente, lo que excluye su inclusión dentro del personal administrativo de la Universidad de la Amazonia, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 36 de su Estatuto General, siendo así incorrecto que se le asigne el rotulo de empleado público como lo hace la sentencia. Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 18 Además, no existen en el expediente pruebas fehacientes que permitan concluir que durante el lapso de ejecución de los contratos a término fijo suscritos por el demandante, o en las respectivas liquidaciones de cada contrato, se haya omitido el pago de trabajo suplementario.
Tampoco fueron demandados actos administrativos que negaran dicho reconocimiento, ni se aportaron las liquidaciones contractuales ni los extractos de pago que permitan verificar la existencia de una omisión en el pago de tales conceptos. Esta ausencia probatoria impide establecer con certeza la existencia de una obligación incumplida por parte de la entidad contratante.
Al respecto señaló el Consejo de Estado: “En esa medida, el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978, dispone que toda labor realizada en exceso de las 44 horas semanales constituye trabajo suplementario o de horas extras, las cuales deben ser remuneradas en las condiciones previstas en los artículos 35 y siguientes de la referida norma, previa deducción de los días de descanso remunerado, vacancias, licencias, permisos y demás situaciones administrativas del trabajador. […] En este punto, conforme a lo alegado en el recurso de apelación, la Sala precisa que no es viable realizar las «operaciones aritméticas» que reclama el actor, porque no aportó constancias de los pagos mensuales a él efectuados de 2013 a 2015 y, en ese contexto, no es posible determinar cuántas horas extras se le pagaron y si existe diferencia entre las causadas y las sufragas.
Resulta oportuno indicar que así el accionante haya allegado su propia liquidación en la demanda, esta no constituye prueba que permita verificar dicho aspecto, como lo pretende; y, en virtud del artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), es al accionante al que le correspondía probar los hechos que sustentan sus súplicas”. Finalmente, cabe precisar que, si bien la Corte Constitucional, en ejercicio de su función de dirimir conflictos de competencia entre jurisdicciones, asignó el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa, dicha decisión no implica una definición sobre la naturaleza jurídica del vínculo existente entre el demandante y la entidad contratante.
La competencia atribuida por la Corte se limita al aspecto procesal, esto es, a determinar cuál jurisdicción debe conocer del caso, sin que ello suponga pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto. La determinación de si el vínculo es de carácter laboral, contractual o de otra índole corresponde exclusivamente al juez natural del proceso, quien, en virtud del principio de autonomía judicial y conforme al artículo 230 de la Constitución Política, debe decidir con base en los hechos probados, la normatividad aplicable y la jurisprudencia pertinente.
En consecuencia, la asignación de competencia por parte de la Corte no puede entenderse como un prejuzgamiento sobre la naturaleza del vínculo, ni como una directriz que limite la función del juez en la valoración jurídica del caso concreto. Como colofón de lo expuesto, se impone por parte de esta Sala la revocatoria de la sentencia de primera instancia, al no encontrarse acreditados los presupuestos fácticos y jurídicos que sustentaban las pretensiones del demandante.
En consecuencia, no habrá lugar a pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por el actor, toda vez que sus argumentos se dirigían exclusivamente a las medidas de restablecimiento del derecho, las cuales resultan improcedentes ante la negativa de las pretensiones. Del mismo modo, tampoco se abordarán los demás aspectos del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, por cuanto se enmarcan en la misma línea argumentativa y carecen de objeto ante la decisión adoptada. 2.9 Condena en costas Respecto de las costas procesales, con la reforma de la Ley 2080 de 2021 establece el CPACA: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 19 liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El análisis aislado de esa norma puede dar lugar a diversas interpretaciones que oscilan entre entender que establece la obligatoriedad de condenar en costas40, hasta simplemente exigir en todo proceso un pronunciamiento del juez sobre las costas determinando si hay lugar o no a imponerlas.
Los sistemas procesales actuales tienen una tendencia general a establecer un criterio puramente objetivo para la condena en costas: la parte vencida debe asumir las costas. Esto quiere decir que el análisis de la conducta de las partes no tiene incidencia sobre la condena en costas cuando un sujeto procesal sea vencido en el proceso.
Este Tribunal ha venido siguiendo la postura del Consejo de Estado41, que frente al particular concluyó que: “(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”.
No obstante, de manera más reciente42, justamente la Sección Segunda del Consejo de Estado, interpretando la modificación de la Ley 2080 de 2021, concluyó que el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es o no procedente la condena en costas.
En el marco estimativo que se deja expuesto, la actividad procesal de la parte vencida resulta relevante pues, se reitera, es menester revisar si se actuó o ni con fundamento legal, en el sub lite, la parte demandante y demandada ejercieron su derecho de impugnación bajo la convicción de que las partes actuaron con fundamento en elementos legales y probatorios que consideraban suficientes —y que incluso fueron valorados por la juez de primera instancia— pero que sin embargo al ser valorado en esta instancia, la Sala declaró la improcedencia de las pretensiones tras una nueva valoración en sede de apelación. En virtud de ello, varios de los puntos planteados en los respectivos recursos no fueron objeto de pronunciamiento, no por negligencia o falta de diligencia de las partes, sino por la naturaleza misma de la decisión adoptada.
Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 40 Arboleda Perdomo, Enrique, en su obra “Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” señala que el “artículo 188 obliga a condenar en costas, salvo en los procesos en que se ventile un interés público”,Edit. Legis, Bogotá, 1 edición, pag 290.
En el mismo sentido la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 22 de julio de 2014, ponencia del Dr Gustavo Gómez, rad. 520012333000201200094 01 (3981 - 2013): “(…) Al respecto, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) estableció que: “salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
En ese sentido, a diferencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), impone al Juez pronunciarse respecto de la condena en costas atendiendo a elementos objetivos, sin tener en consideración el análisis de carácter subjetivo con ocasión de la actuación de las partes. Debe advertirse que dicha condena es una figura que surge del proceso propiamente dicho y hace relación a los gastos en los que se debe incurrir para obtener una declaración o ejecución judicial de un derecho.Éstas deben ser sufragadas por aquel que fue vencido en el proceso y, comprende además de las expensas necesarias, las agencias en derecho, es decir el pago de honorarios del abogado de la parte que obtuvo un pronunciamiento judicial favorable a sus intereses.. 41 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado N° 25000234200020130467601 (2686-2014).
Reiterada por la Sección Segunda el 22 de marzo de 2018. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, radicado Nº 08001233300020140056501. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de septiembre de 2024 con ponencia del Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, dentro del proceso nro. 76001233300020190077601 Demandante: Nelson Murcia Holguín Demandado: Universidad de la Amazonia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-002-2018-00709-01 20 3 DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por Nelson Murcia Holguín contra la Universidad de la Amazonia, por lo expuesto en precedencia y en consecuencia NEGAR las pretensiones de la demanda SEGUNDO: Sin condena es costas en esta instancia.
TERCERO: En firme la presente decisión, vuelva el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI y en la base de datos del despacho 01.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Las Magistradas, EDITH ALARCÓN BERNAL YANNETH REYES VILLAMIZAR Con salvamento de voto El conjuez, CARLOS ALBERTO ALVAREZ PÉREZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Primera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx