TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 18001-33-33-002-2020-00334-01 Demandante: Casilda Peña Herrera Demandado: Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) Expediente: OneDrive - SAMAI.
Tema: Sustitución pensional/ modificación de la cuota parte asignada a la compañera permanente/ límites del recurso de apelación. Sentencia segunda instancia Procede la Sala Cuarta a desatar el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante en contra de la sentencia del treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023), por la que el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. El medio de control1 Casilda Peña Herrera, obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial, promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social3, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2.
Pretensiones4 Que se declare la Nulidad de las siguientes Resoluciones: RDP 017118 del 06 de junio de 2019, RDP 020860 del 16 de julio de 2019, RDP 024780 del 21 de agosto de 2019 y, RDP 026389 del 03 de septiembre de 2019, por las cuales se suspendió el derecho a la pensión de sobrevivientes y se excluyó de la nómina de pensionados a la señora Casilda Peña Herrera.
Asimismo, se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 005410 del 26 de febrero de 2020 y RDP 005651 del 28 de febrero de 2020, mediante las cuales se resolvieron desfavorablemente los recursos de reposición y en subsidio de apelación. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a: (i) reconocer y pagar pensión vitalicia de sobreviviente a Casilda 1 Página 1 archivo 02 expediente OneDrive 2 En adelante CPACA 3 En adelante UGPP 4 Página 4 archivo 02 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP Peña Herrera, en calidad de compañera permanente del causante Zoilo Guarnizo del Castillo;
(ii) pagar las mesadas pensionales dejadas de cancelar desde la suspensión de la pensión de sobreviviente, con intereses; (iii) actualizar las sumas con base en el IPC; y (iv) condenar en costas a la entidad demandada y la sentencia se cumpla en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.3. Aspectos fácticos relevantes5 Los hechos en los que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: a. Zoilo Guarnizo del Castillo contrajo matrimonio el 1º de octubre de 1986 en Ecuador con Susana Beatriz Baque Chávez, vínculo que no fue formalizado en Colombia.
De dicha unión nacieron César Augusto Guarnizo Baque y Julie Stephania Guarnizo Baque. La convivencia de la pareja se mantuvo hasta el año 2004. b. La Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) mediante la Resolución 15260 del 6 de abril de 2009, reconoció pensión de vejez al señor Zoilo Guarnizo del Castillo. c. Desde el 14 de octubre de 2010, Zoilo Guarnizo del Castillo y Casilda Peña Herrera iniciaron una convivencia bajo el mismo techo.
Esta unión fue formalizada mediante Escritura Pública 1504 del 17 de junio de 2013, declarada en la Notaría Primera del Círculo de Florencia. Durante este tiempo, Zoilo solicitó la desvinculación de Susana Beatriz Baque Chávez como beneficiaria de sus servicios, designando en su lugar a Casilda como su compañera permanente. d. La unión marital de hecho entre Zoilo Guarnizo del Castillo y Casilda Peña Herrera se mantuvo hasta el fallecimiento de Zoilo el 25 de septiembre de 2017, completando una convivencia continua y estable de más de siete años.
Durante este tiempo no procrearon hijos, pero sostuvieron una comunidad de vida basada en apoyo sentimental y económico. e. Casilda Peña Herrera solicitó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, que fue otorgada mediante la Resolución RDP 001685 del 19 de enero de 2018, dividiendo la pensión en un 50% para Casilda de manera vitalicia y un 50% para la menor Yosselyn Natalia Guarnizo Baque, representada por su madre, Susana Beatriz Baque Chávez. f. En 2019 Susana Beatriz Baque Chávez solicitó su inclusión como beneficiaria de la pensión, lo cual fue inicialmente rechazado por la UGPP mediante la Resolución RDP 017118 del 6 de junio de 2019.
A través de la Resolución RDP 020860 del 16 de julio de 2019 y RDP 024780 del 21 de agosto de 2019, la UGPP resolvió el recurso de reposición y en subsidio de apelación instaurado contra el acto primigenio, confirmándolo en todas sus partes y dejando en suspenso el posible derecho que le pudiera corresponder a la señora Susana Beatriz Baque Chávez (sic). 5 Página 1-4 archivo 02 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP g. Mediante Resolución RDP 026389 del 03 de septiembre de 2019, la UGPP modificó la RDP 020860 del 16 de julio de 2019, para excluir de nómina a Casilda Peña Herrera, sin darle la posibilidad de interponer recurso alguno. Sin embargo, ella formuló recurso de reposición y apelación contra los actos que suspendieron su pensión. La primera resolución, a su vez, fue modificada por la Resolución RDP 5410 del 26 de febrero de 2020, en el sentido de otorgar a la demandante la oportunidad de interponer los recursos. h. Mediando acción de tutela, la UGPP profirió la Resolución RDP 005651 del 28 de febrero de 2020, por la que se resolvió el recurso de apelación interpuesto como subsidiario, confirmando en todas sus partes la Resolución RDP 026389 del 03 de septiembre de 2019, modificada por la Resolución RDP 005410 del 26 de febrero de 2020, declarando agotada la vía gubernativa. 1.4.
Normas violadas y concepto de violación6 Indicó como normas violadas los artículos 46 de la ley 100 de 1993; literal C) del artículo 47 de la ley 100 de 1993; 74 de la ley 100 de 1993; 38 de la ley 100 de 1993; 13 de la Constitución Política; 48 de la Constitución Política; 47 y 53 de la Constitución Política. Consideró que los actos administrativos acusados incurren en las causales de anulación de vulneración de las normas en que debería fundarse y falsa motivación. Mencionó que las resoluciones cuestionadas vulneraron principios constitucionales (artículos 13, 42, 48 y 53) y normativos de la Ley 100 de 1993 (artículos 46, 47 y 74) que garantizan la seguridad social y la protección familiar, ignorando el derecho de la demandante a la pensión de sobrevivientes, el cual está fundamentado en su convivencia probada con el causante Zoilo Guarnizo del Castillo durante más de cinco años antes de su fallecimiento, frente a la falta de convivencia efectiva de la otra persona involucrada, Susana Beatriz Baque Chávez.
También adujo que las resoluciones fueron falsamente motivadas al basarse en una supuesta convivencia simultánea entre Casilda Peña Herrera y Susana Beatriz Baque Chávez con el causante, Zoilo Guarnizo del Castillo, lo cual contradice las pruebas aportadas, las cuales demuestran que la demandante convivió de manera exclusiva, continua y permanente con el causante durante los últimos siete años de su vida, incluyendo la formalización de su unión marital en 2013 y la ausencia de convivencia con Baque Chávez desde 2004.
Finalmente sostuvo que la UGPP desconoció el derecho a la seguridad social de la demandante y los criterios jurisprudenciales que priorizan el análisis material de convivencia efectiva sobre los vínculos formales en casos de sustitución pensional. 1.5. Contestación de la demanda7 La UGPP sostuvo que la demandante, Casilda Peña Herrera, no cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión de sobreviviente, particularmente el de acreditar una convivencia mínima de cinco años continuos con el causante, Zoilo Guarnizo del Castillo, antes de su fallecimiento.
Afirmó que la actora no presentó 6 Páginas 4-10 archivo 02 expediente OneDrive 7 Archivo 21 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP pruebas suficientes, como documentación, fotografías o testimonios que demostraran dicha convivencia. Recalcó que el derecho a la pensión de sobreviviente está regulado por la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones, exigiendo una convivencia comprobada y estable.
En caso de duda sobre la convivencia, prevalece la figura del cónyuge (Susana Beatriz Baque Chávez) sobre la de la compañera permanente. La entidad argumentó que las resoluciones impugnadas fueron expedidas observando las normas legales, con la motivación adecuada y por la autoridad competente. En consecuencia, no presentan vicios que las invaliden y mantienen su presunción de legalidad.
Finalmente propuso las excepciones de inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en el acto administrativo, prescripción8, innominada y buena fe. 1.6. Litisconsorte necesario9 Mediante auto del 18 de mayo de 2022 se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que fijó fecha para la audiencia inicial y vinculó a la señora Susana Beatriz Baque Chávez, en calidad de litisconsorte necesario.
El término para contestar la demanda venció en silencio. 1.7. La sentencia apelada10 Mediante sentencia del 30 de junio de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR probada de la excepción de prescripción trienal, de las mesadas pensionales anteriores al 28 de febrero de 2017.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 017118 del 6 de junio de 2019; RDP 020860 del 16 de julio de 2019; RDP 024780 del 21 de agosto de 2019; RDP 026389 del 03 de septiembre de 2019; RDP 005410 del 26 de febrero de 2020; RDP 005651 del 28 de febrero de 2020, expedidas por la entidad demandada, por medio del cual excluyeron de la nómina de pensión a la señora CASILDA PEÑA HERRERA.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condena a UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP a reconocer y pagar a la señora SUSANA BEATRIZ BAQUE CHÁVEZ, una pensión de sobrevivientes, en cuantía igual al 38.5%, y a pagar a la señora CASILDA PEÑA HERRERA una pensión de sobrevivientes, en cuantía igual al 11.5%.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia. (…)” La jueza encontró suficientemente acreditada la convivencia entre Casilda Peña Herrera y Zoilo Guarnizo del Castillo desde el 14 de octubre de 2010 hasta el fallecimiento de este en 2017. Esto se soportó en declaraciones extraprocesales del causante, certificaciones notariales, afiliaciones a servicios como EPS y planes exequiales, así como testimonios coherentes y detallados de personas cercanas a la pareja. 8 Mediante auto del 13 de agosto de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, difirió la resolución de la excepción de prescripción, hasta la sentencia. Archivo 27 expediente OneDrive 9 Archivo 50 expediente OneDrive 10 Índice 00044 SAMAI primera instancia Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP Determinó que no existió convivencia simultánea entre Zoilo Guarnizo y su esposa Susana Beatriz Baque Chávez, quien había abandonado el hogar desde varios años antes de iniciar la relación con Casilda Peña. La jueza consideró que el vínculo con Susana se limitaba a un matrimonio formal, pero que no se mantenía convivencia efectiva ni relación sentimental en los años previos al fallecimiento.
Concluyó que las resoluciones administrativas de la UGPP vulneraron los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, que garantizan la pensión de sobrevivientes a quien demuestre una unión marital de hecho y convivencia por al menos cinco años previos al fallecimiento del causante, ya que la demandante durante el trámite administrativo demostró que cumplía con estos requisitos.
Agregó que la decisión de la UGPP de excluir de nómina de pensionados a Casilda se basó en la presunción de convivencia simultánea sin pruebas contundentes que la respaldaran. Finalmente, con base en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, la jueza estableció que, al no haber convivencia simultánea, la pensión de sobrevivientes debía dividirse proporcionalmente entre Casilda Peña y Susana Beatriz Baque, considerando los años de convivencia efectiva de cada una con el causante. 1.8.
El recurso de apelación11 El apoderado de la parte demandante solicitó que se modifique la sentencia de primera instancia para que se reconozca y pague a Casilda Peña Herrera el 50% de la pensión de sobrevivientes, incluyendo las sumas adeudadas desde su exclusión de la nómina o, en su defecto, que se reconozca la pensión proporcionalmente (25% para Casilda y 25% para Susana).
Resaltó como acierto de la sentencia de primera instancia el reconocimiento de la unión marital de hecho entre Zoilo Guarnizo del Castillo y Casilda Peña Herrera, argumentando que esta cumplía con los requisitos legales establecidos en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993. Asimismo, sostuvo que la convivencia fue demostrada mediante pruebas documentales y testimoniales que acreditaron una relación estable, singular y continua desde 2010 hasta 2017.
Rechazó la decisión de reducir la participación de Casilda Peña Herrera en la pensión de sobrevivientes al 11.5%, argumentando que el matrimonio con Susana Beatriz Baque Chávez no puede ser utilizado como fundamento para disminuir los derechos patrimoniales de Casilda. Adujo que el matrimonio civil celebrado entre Zoilo Guarnizo del Castillo y Susana Beatriz Baque Chávez no puede afectar los derechos de Casilda Peña Herrera como compañera permanente, ya que dicho matrimonio no fue protocolizado ni registrado en Colombia durante la vida del causante, por ende, Zoilo mantuvo su estado civil de soltero, lo que no impedía la constitución de una unión marital de hecho con Casilda.
El apoderado cuestionó que la sentencia haya considerado que la convivencia entre Zoilo Guarnizo del Castillo y Susana Beatriz Baque Chávez se extendió hasta el 13 de octubre de 2010, pues a su juicio, las pruebas demuestran que la convivencia cesó en 2004, como lo corroboran testimonios y declaraciones juramentadas del propio Zoilo, en las que afirmó haber estado separado de cuerpos desde esa fecha. 11 Índice 00046 SAMAI primera instancia Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP Finalmente se opuso a la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 28 de febrero de 2017.
Para ello, argumentó que la exclusión de la nómina de pensionados de la señora Casilda Peña Herrera ocurrió con la Resolución RDP 026389 del 3 de septiembre de 2019, la cual quedó en firme con la Resolución RDP 005651 del 28 de febrero de 2020. Por tanto, no operó la prescripción trienal sobre sumas dejadas de pagar, y la UGPP adeuda las mesadas desde septiembre de 2019.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA. 2.2. Actos administrativos demandados La parte demandante invocó como actos acusados los siguientes: − Resolución RDP 017118 del 06 de junio de 201912, expedida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor de Susana Beatriz Baque Chávez, en calidad de cónyuge de Zoilo Guarnizo del Castillo. − Resolución RDP 020860 del 16 de julio de 201913, dictada por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, mediante la cual se confirmó la Resolución RDP 017118 del 6 de junio de 2019, se dejó en suspenso el derecho que pudiera corresponder a Susana Beatriz Baque Chávez y se dispuso su exclusión de la nómina de pensionados (sic). − Resolución RDP 024780 del 21 de agosto de 201914, emitida por el director de pensiones de la UGPP, mediante la cual se resolvió un recurso de apelación contra la Resolución RDP 017118 del 6 de junio de 2019, confirmándola en su totalidad. − Resolución RDP 026389 del 03 de septiembre de 201915, dictada por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, mediante la cual se modificó la Resolución RDP 020860 del 16 de julio de 2019, excluyendo a Casilda Peña Herrera de la nómina de pensionados y confirmó la resolución mencionada en los demás apartes. − Resolución RDP 005410 del 26 de febrero de 202016, proferida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, mediante la cual se adoptaron las siguientes decisiones: (i) se dio cumplimiento al fallo de tutela del 5 de febrero de 2020;
(ii) se modificó la Resolución RDP 026389 del 3 de septiembre de 2019, otorgando a Casilda Peña Herrera la oportunidad de interponer los recursos legales correspondientes; (iii) se revocó el Auto ADP 12 Páginas 9-12 archivo 04 expediente OneDrive 13 Páginas 17-21 archivo 04 expediente OneDrive 14 Página 32-36 archivo 04 expediente OneDrive 15 Página 54-57 archivo 04 expediente OneDrive 16 Página 85-89 archivo 04 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP 000431 del 30 de enero de 2020; y (iv) se confirmó la Resolución RDP 026389 del 3 de septiembre de 2019 en sus demás apartes. − Resolución RDP 005651 del 28 de febrero de 202017, emitida por el director de pensiones de la UGPP, mediante la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela y se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 026389 del 3 de septiembre de 2019, confirmándola en su totalidad. 2.3.
Problemas jurídicos Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que los problemas jurídicos a resolver se reducen a las siguientes preguntas: a) ¿Es procedente sustituir el 50% de la pensión que devengaba el causante Zoilo Guarnizo del Castillo, a favor de Casilda Peña Herrera, en calidad de compañera permanente? b) ¿Ha operado el fenómeno de la prescripción de las mesadas pensionales? 2.4.
Régimen legal de la sustitución pensional A través de la Ley 100 de 1993, el legislador organizó el Sistema de Seguridad Social Integral, en lo que tiene que ver con el régimen de pensiones, con el objetivo de garantizar el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones.
Con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, el legislador previó la denominada pensión de sobrevivientes y sustitución pensional, como una prestación dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamentó en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-1094 de 2003, manifestó: «Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.
La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades.» (Subrayado por la Sala). 17 Página 94-97 archivo 04 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP En este punto es relevante aclarar que, si bien ambas figuras tienen la misma finalidad, la sustitución pensional es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar de un pensionado que fallece o del afiliado que habiendo cumplido con los requisitos legalmente exigibles para pensionarse y fallece, en cambio, la pensión de sobrevivientes es aquella prestación que se le otorga al núcleo familiar del afiliado no pensionado, que muere sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la pensión. De acuerdo con lo anterior, lo aquí debatido es el derecho a la sustitución pensional, debido a que el señor Zoilo Guarnizo del Castillo al momento de su fallecimiento, ya percibía una pensión de jubilación. • Beneficiarios de la sustitución pensional En cuanto a la normativa que prevé la sustitución pensional, se deben aplicar las disposiciones vigentes al momento de la muerte (2017), en razón a que el deceso del señor Zoilo Guarnizo del Castillo —causante de la pensión— se produjo el 25 de septiembre de 2017, dicha figura estaba regulada por la Ley 100 de 1993 que en lo pertinente fue modificada por la Ley 797 de 2003 y preceptúa: “ARTÍCULO
47. BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. <Expresiones "compañera o compañero permanente" y "compañero o compañera permanente" en letra itálica CONDICIONALMENTE exequibles> <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; (…)” El Consejo de Estado en sentencia de unificación del 11 de agosto de 202218, analizó el requisito de convivencia para la sustitución de la pensión y estableció una regla jurisprudencial clara y uniforme sobre este aspecto.
En su decisión, el alto tribunal partió de la distinción entre la pensión de vejez y la pensión de sobrevivientes, señalando que, si bien el Acto Legislativo 01 de 2005 estableció disposiciones generales para las pensiones, los requisitos específicos para la pensión de sobrevivientes están determinados por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, en particular el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Dentro de esta interpretación, el Consejo de Estado enfatizó que la norma que rige la sustitución pensional es la vigente al momento del fallecimiento del causante y que, los requisitos para la convivencia deben ser interpretados en armonía con el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, siempre que sean compatibles con la naturaleza especial y gratuita de dicha prestación. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial SUJ - 029- CE-S2 de 2022 del 11 de agosto de 2022, radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 5.
Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP Como regla de unificación, el Consejo de Estado estableció que, cuando la norma aplicable sea el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2003, el cónyuge supérstite o el compañero(a) permanente deberá demostrar al menos cinco (5) años de convivencia ininterrumpida con el pensionado o docente antes de su fallecimiento para acceder a la sustitución pensional.
Conforme la señalada disposición, se observa que para que el compañero permanente sea beneficiario de la sustitución pensional, debe probar de forma fehaciente que hizo vida marital con el causante durante no menos de cinco años continuos con anterioridad a su fallecimiento. 2.5. Límites del recurso de apelación El Consejo de Estado en sentencia del 06 de abril de 2018, expediente (46005), con ponencia del consejero Danilo Rojas Betancourth, unificó jurisprudencia en punto a la competencia del juez de segunda instancia frente al recurso de quien actúa como apelante único.
En esa oportunidad la Alta Corporación se refirió a las dos posturas adoptadas frente al alcance del artículo 357 del CPC, ambas basadas en el principio de la congruencia: (i). La competencia del ad quem está limitada a los aspectos que expresamente señale el recurrente pues se entiende que de la premisa «la apelación se en-tiende interpuesta en lo desfavorable al apelante», no se sigue «una autorización al juez de segundo grado para hacer el escrutinio y ad nutum determinar libremente ‘qué es lo desfavorable al recurrente’, pues a renglón seguido, la norma establece una segunda prohibición complementaria, según la cual ‘no podrá el ad quem enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso»;
(ii). La competencia del juez de segunda instancia comprende los temas implícitos en aquellos aspectos que el recurrente propone expresamente en su escrito de apelación, de manera que nada obsta para que el juez de segunda instancia corrija o modifique aquellos que, por su naturaleza, se encuentran comprendidos o son consustanciales a los asuntos mencionados.
En ese orden de ideas y, comoquiera que el recurso de apelación elevado por el apoderado de la parte actora versa sobre un aspecto específico y concreto, la Sala deberá ceñir el análisis de fondo en lo que toca a la cuota parte de la sustitución pensional que le corresponde a la señora Casilda Peña Herrera y la prescripción de las mesadas pensionales. 2.6.
Caso concreto En la sentencia de primera instancia, la jueza de conocimiento analizó un conjunto de pruebas documentales y testimoniales para determinar la existencia de la unión marital de hecho entre Zoilo Guarnizo del Castillo y Casilda Peña Herrera. Las pruebas consideradas fueron las siguientes: − Escritura Pública 1504 del 17 de junio de 2013, de la Notaría Primera de Florencia, Caquetá, en la que Zoilo Guarnizo del Castillo y Casilda Peña Herrera manifestaron haber conformado una unión marital de hecho desde el 14 de octubre de 2010, bajo el mismo techo, en forma permanente y singular. − Declaración extra-juicio del causante, Zoilo Guarnizo del Castillo, ante la Notaría Segunda del Circuito de Florencia, el 3 de abril de 2013, en la que afirmó que Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP convivía en unión marital de hecho con Casilda Peña Herrera desde hace más de dos años y medio y que ella dependía económicamente de él. En la misma declaración, el causante solicitó que se desvinculara a su anterior esposa, Susana Beatriz Baque Chávez, de los servicios médicos, indicando que hacía más de nueve años se habían separado de hecho. − Documento expedido por La Basílica Previsora Exequial S.A.S., en el que se certifica que el señor Zoilo Guarnizo del Castillo estuvo afiliado al plan de previsión exequial como cónyuge o esposo de Casilda Peña Herrera desde el 14 de marzo de 2011 hasta el día de su fallecimiento, el 25 de septiembre de 2017. − Documento de SaludCoop EPS donde consta que Casilda Peña Herrera fue incluida como beneficiaria del sistema de salud por Zoilo Guarnizo del Castillo, evidenciando así su dependencia económica. − Testimonios de Damaris González Aldana, María Elisa Benavides Guevara y Luis Eduardo Plaza.
La jueza concluyó que la convivencia se estableció formalmente el 14 de octubre de 2010 y se mantuvo de manera ininterrumpida hasta el fallecimiento del señor Zoilo Guarnizo del Castillo el 25 de septiembre de 2017. Además, desvirtuó la tesis de convivencia simultánea con la señora Susana Beatriz Baque Chávez, al acreditarse que la separación de hecho entre Zoilo y Susana había ocurrido varios años antes de la relación con Casilda.
En ese orden de ideas, la Sala precisa que en el presente caso, se encuentra plenamente acreditada la existencia de la unión marital de hecho entre el señor Zoilo Guarnizo del Castillo y la señora Casilda Peña Herrera, la cual inició el 14 de octubre de 2010 y se extendió de manera ininterrumpida hasta la fecha del fallecimiento del causante.
Esta relación fue debidamente valorada por la jueza de instancia quien, con base en el acervo probatorio aportado al proceso, concluyó que dicha unión cumplía con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico colombiano. Dado que esta decisión no fue objeto de apelación ni controversia alguna, su firmeza impide que en esta sede judicial se reabra el debate sobre la existencia y configuración de dicha unión, razón por la cual el objeto del presente análisis se restringe exclusivamente a la determinación de la cuota parte de la sustitución pensional que le corresponde a la señora Casilda Peña Herrera, en virtud de su condición de compañera permanente y beneficiaria del derecho pensional conforme a las normas vigentes y la jurisprudencia aplicable.
En ese orden de ideas, es fundamental precisar que la jueza de instancia, al momento de proferir la decisión de fondo, incurrió en un error conceptual al confundir las figuras de la pensión de sobreviviente y la sustitución pensional. Estas instituciones, aunque pueden tener una causa común —la muerte del causante—, poseen un reconocimiento legal y efectos jurídicos distintos.
La confusión entre ambos conceptos es particularmente relevante en el presente caso, ya que afecta la forma en que se distribuyeron los porcentajes de la pensión entre la cónyuge y la compañera permanente del señor Zoilo Guarnizo del Castillo. Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP En concreto, la pensión de sobreviviente y la sustitución pensional difieren en sus requisitos y en el momento de su aplicación. La pensión de sobreviviente está dirigida a cubrir a los beneficiarios de una persona que fallece sin haber obtenido el reconocimiento de su pensión, y se concede a quienes dependían económicamente del causante.
En esta figura, los porcentajes de distribución entre los beneficiarios, como el cónyuge y el compañero(a) permanente, se determinan a partir de criterios específicos, como el tiempo de convivencia y la dependencia económica, tal como lo establece la Ley 100 de 1993. Por otro lado, en el caso que nos ocupa, el señor Zoilo Guarnizo del Castillo ya contaba con una pensión de jubilación debidamente reconocida mediante Resolución 15260 del 06 de abril de 2009 —según manifestación hecha por la entidad en los actos acusados—.
Por tanto, el derecho que entra en juego aquí es el de la sustitución pensional, cuyo requisito esencial es la convivencia ininterrumpida durante los últimos cinco años de vida del causante, conforme lo estipula el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 la Ley 100 de 1993 en esta materia. Así las cosas, la Sala encuentra improcedente la forma en que la primera instancia distribuyó los porcentajes de la pensión entre la cónyuge y la compañera permanente, dado que dicha distribución corresponde a un esquema propio de la pensión de sobreviviente, no de la sustitución pensional.
En la sustitución pensional, lo que se evalúa es la condición de beneficiario de la pensión preexistente del causante, no la necesidad de establecer porcentajes de reparto basados en dependencia económica o tiempo de convivencia, como ocurre en el caso de la pensión de sobreviviente. Por lo tanto, al analizar el presente caso, es crucial no perder de vista que el señor Zoilo Guarnizo del Castillo ya tenía reconocida su pensión de jubilación, y el único requisito legal para su sustitución es la demostración de que la señora Casilda Peña Herrera convivió con él de manera ininterrumpida durante los últimos cinco años de su vida.
Partiendo del hecho debidamente acreditado en el proceso de que la demandante, Casilda Peña Herrera, mantuvo una convivencia estable, permanente y singular con el señor Zoilo Guarnizo del Castillo desde el 14 de octubre de 2010 hasta el 25 de septiembre de 2017, fecha en la que ocurrió su deceso, la Sala concluye que se cumple a cabalidad con el requisito de convivencia ininterrumpida exigido por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
En consecuencia, al haber quedado demostrado que la señora Casilda Peña Herrera fue compañera permanente del causante por más de cinco (5) años continuos antes de su fallecimiento y que la relación se desarrolló bajo un vínculo de solidaridad, apoyo mutuo y vida en común, se reconocerá su derecho al pago del 50% de la sustitución pensional.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto se modificará el ordinal tercero de la sentencia apelada, en el sentido de indicar que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago del 50% de la sustitución pensional, en calidad de compañera permanente del causante Zoilo Guarnizo del Castillo. Por otra parte, en lo concerniente a la prescripción de las mesadas pensionales, esta Colegiatura coincide con la argumentación del apoderado de la parte actora.
Esto, en razón a que: Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP − La UGPP reconoció a la señora Casilda Peña la sustitución pensional mediante la Resolución RDP 001685 del 19 de enero de 2018 modificada por la Resolución PDP 011757 del 04 de abril de 2018, asignándole el 50% de la pensión de manera vitalicia en calidad de compañera permanente, mientras que el 50 % restante fue otorgado de manera temporal a la menor Yosselyn Natalia Guarnizo Baque, en calidad de hija del causante. − Posteriormente, a través de la Resolución RDP 026389 del 03 de septiembre de 2019, la UGPP modificó la RDP 020860 del 16 de julio de 2019, excluyendo de la nómina de pensionados a Casilda Peña Herrera, sin darle la posibilidad de interponer recurso alguno. No obstante, la demandante presentó recurso de reposición y apelación contra los actos que suspendieron su pensión. La primera resolución, a su vez, fue modificada por la Resolución RDP 5410 del 26 de febrero de 2020, en el sentido de otorgar a la demandante la oportunidad de interponer los recursos. − Mediando acción de tutela, la UGPP profirió la Resolución RDP 005651 del 28 de febrero de 2020, por la que se resolvió el recurso de apelación interpuesto como subsidiario, confirmando en todas sus partes la Resolución RDP 026389 del 03 de septiembre de 2019, modificada por la Resolución RDP 005410 del 26 de febrero de 2020, declarando agotada la vía gubernativa. − La demanda fue interpuesta el 28 de agosto de 2020, lo que evidencia que entre la suspensión efectiva del pago de la mesada pensional y su presentación no transcurrió el término de tres años establecido para la configuración de la prescripción extintiva.
En este sentido, al no haberse superado el plazo legal previsto para la pérdida del derecho a reclamar las mesadas dejadas de percibir, resulta jurídicamente improcedente la declaración de prescripción realizada en primera instancia. Por lo tanto, se impone la revocatoria del ordinal primero de la sentencia de primera instancia, garantizando así el reconocimiento de los derechos pensionales que le asisten a la demandante.
III. COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Dentro de la interpretación armónica de la norma y bajo el principio del efecto útil, es claro que también se aplica cuando la parte vencida sea el extremo demandante en apelación, como en el caso de marras. A su turno, el artículo 365-1 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas « a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código» Dado que el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante prosperó, procede la condena en costas a cargo de la entidad demandada. En cuanto Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP a las agencias en derecho será el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16031 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general - condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, Sentencia segunda instancia Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300220200033401 UGPP RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el ORDINAL PRIMERO de la sentencia de primera instancia.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal TERCERO de la sentencia el cual quedará así: “TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condena a Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – (UGPP) a reconocer y ordenar el pago a la señora Casilda Peña Herrera del cincuenta por ciento (50%) de la pensión de sustitución, derivada del fallecimiento del señor Zoilo Guarnizo del Castillo, conforme a lo establecido en la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003, debiendo por tanto proceder a incluir a la señora Casilda Peña Herrera en la nómina de pensionados y realizando el pago de las mesadas pensionales a las que tiene derecho desde la fecha en que fue retirada de la nómina, debidamente indexadas”
TERCERO: CONFIRMAR en los demás apartes la sentencia apelada.
CUARTO: CONDENAR en costas a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Las agencias se tasan en el equivalente a un (01) salario mínimo legal mensual vigente.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Proyecto de sentencia discutido y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLESE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ponente (Ausencia legal) EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx