REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ SALA CUARTA MAGISTRADA PONENTE: DRA. YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia-Caquetá, primero (01) de abril de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LESIVIDAD RADICACIÓN: 18001-33-33-002-2023-00383-01 DEMANDANTE: UGPP DEMANDADO: TIRSO TOLEDO GUEVARA LINK: SAMAI | Proceso Judicial ASUNTO.
Entra la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto de fecha 28 de junio de 2024, mediante el cual se negó la solicitud de medida cautelar consistente en: “Que se suspenda parcial y provisionalmente los efectos de la Resolución No. 046868 del 04 de octubre de 2007 proferida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL mediante la cual se RECONOCIÓ la pensión gracia a la parte demandada por cuanto incluyó erróneamente como factor base de liquidación la prima de clima, en cuantía de UN MILLÓN NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.992.964) efectiva a partir del 22 de enero del 2007.” ACTO DEMANDADO En el presente caso se solicita la nulidad parcial de la Resolución No. 046868 del 04 de octubre de 2007 proferida por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL la cual dispuso lo siguiente: Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición EL AUTO APELADO Por auto de fecha 28 de junio de 20241, el despacho resolvió frente a la solicitud de medida cautelar realizada por la parte actora, así: “. - NEGAR el decreto de la medida cautelar solicitada, de conformidad con los argumentos expuestas en la presente providencia.” En sustento de la decisión el Juzgado Segundo Administrativo resolvió negar la medida cautelar presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP en la que se solicitó suspender parcial y provisionalmente los efectos de la Resolución No. 046868 del 04 de octubre de 2007, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL mediante el cual se reconoció la pensión gracia al señor TIRSO TOLEDO GUEVARA.
Fundamentó su decisión en los artículos 229 al 231 del CPACA, los cuales regulan lo relacionado con el contenido, procedencia y requisitos de las medidas cautelares. Indicó que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
En particular, frente a la suspensión de los efectos de actos administrativos, el Despacho indicó que la procedencia está supeditada a la violación de las normas invocadas y que la misma surja de la confrontación del acto acusado con ellas o del 1 13AutoNiegaMedida(.pdf) NroActua 14, SAMAI Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición estudio de las pruebas.
La primera instancia resaltó que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Argumentó que no era posible establecer en esa etapa una vulneración flagrante al ordenamiento jurídico, ya que los cargos se basaban en la aparente ilegalidad de una ordenanza que, según se entendía, no había sido retirada del ordenamiento.
El juez consideró que se pretendía que se realizara un estudio de legalidad sobre una ordenanza que no era objeto de nulidad en ese caso, lo cual excedía la competencia de la Judicatura y el alcance del objeto de estudio. Así mismo, tampoco encontró prueba sumaria que acreditara la ocurrencia de un perjuicio irremediable ni se argumentó de manera clara en qué consistiría este, por lo que la solicitud de suspensión provisional solicitada por el demandante no cumplía los requisitos exigidos por la Ley 1437 de 2011 y los preceptos jurisprudenciales del Consejo de Estado, por lo cual debía negarse.
EL RECURSO DE APELACIÓN.2 Inconforme con esta decisión el demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación donde los principales argumentos se centran en que en la liquidación de la pensión con inclusión de la "prima clima" es contraria a derecho y va en contravía de los mandatos legales y constitucionales, así como de la jurisprudencia. Sostuvo que la prima de clima ostenta el carácter de prestación social y no de factor salarial, por lo que no puede hacer parte de los factores a ponderar para el cálculo de la pensión de gracia. Además, se alegó que negar la medida cautelar conlleva un detrimento patrimonial del sistema pensional y de las finanzas públicas, lo cual genera un déficit fiscal y vulnera normas constitucionales.
El Juzgado decidió no reponer debido a que, de las pruebas y argumentaciones expuestas en el presente proceso, no se pudo establecer una vulneración flagrante al ordenamiento jurídico, toda vez que se basa en la aparente ilegalidad de una ordenanza que, según se entiende, no ha sido retirada del ordenamiento. CONSIDERACIONES. I. DE LA PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN. Es competencia del despacho decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto que negó librar mandamiento de pago de conformidad con el artículo 243 del CPACA, que señala: “Artículo 243.
Apelación: Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. (…)” 2 14_MemorialWeb_Recurso-20230038300TirsoTo(.pdf) NroActua 17, SAMAI Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición Adicional a ello, se tiene lo establecido en el artículo 318 del Código General del Proceso frente a la oportunidad de interponer el recurso de reposición, el cual establece: (…) El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. (…) Así entonces, el recurso de reposición interpuesto por la parte demandada contra el auto del 28 de junio de 2024 mediante el cual se denegó el decreto de la medida cautelar en el presente asunto, mismo que fue notificado mediante fijación de estado el 02 de julio de 20243, resulta procedente, toda vez que dicho recurso fue presentado dentro de termino al ser interpuesto el 05 de julio de 20244, por lo tanto, se resolverá de fondo.
II. PROBLEMA JURIDICO. Corresponde a la Sala determinar si resulta procedente suspender parcial y provisionalmente la Resolución No. 046868 del 04 de octubre de 2007, mediante la cual se reconoció una pensión gracia incluyendo en el IBL la prima de clima III. MARCO TEÓRICO DE LA MEDIDA CAUTELAR. La medida cautelar tiene como objetivo principal proteger los derechos de las partes involucradas en un proceso judicial para evitar posibles daños o perjuicios irremediables.
Dicha medida cautelar, dentro del proceso administrativo, la encontramos en el artículo 229 del CPACA, el cual indica: “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.” (Subrayado por la sala). 3 Soporte comunicación Auto niega medidas c(.pdf) NroActua 16, SAMAI 4 14_MemorialWeb_Recurso-20230038300TirsoTo(.pdf) NroActua 17, SAMAI Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición Estas medidas cautelares, como lo indica el artículo 230, pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda;
“(…) Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. (…)” “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” IV.
CASO CONCRETO. Entra la Sala a decidir el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto de fecha 28 de junio de 2024, mediante el cual se negó la medida cautelar. El demandante argumenta que en la Resolución No. 046868 del 04 de octubre de 2007, que reconoció la pensión de jubilación gracia del señor TIRSO TOLEDO GUEVARA, se incluyó la prima de clima, la cual desbordaba la perceptiva legal, contradiciendo el ordenamiento jurídico que rige la pensión gracia de jubilación. Tras examinar el expediente y considerando la solicitud de suspensión del acto administrativo presentada por la parte demandante, la Sala concluye lo siguiente: 1.
Falta de perjuicio irremediable: No se advierte un daño inminente o de imposible reparación que justifique la medida cautelar solicitada. Esto debido a que no se aportó prueba sumaria que acreditara la ocurrencia de un perjuicio irremediable como lo dispone el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 ni tampoco se argumentó en qué consistiría el perjuicio irremediable de manera clara el cual hiciera impostergable la medida, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ha definido el perjuicio irremediable como el riesgo de carácter inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental.
En sentencia SU 179 del 2021, indicó los criterios para determinar su configuración: “En primer lugar, inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.
Sobre este punto anteriormente también había señalado la Corte Constitucional las características del perjuicio irremediable en la Sentencia T-318 de 2017, y recordó: “Conforme a estos criterios, la Corte ha conceptualizado el perjuicio irremediable, así: Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición «(…) De acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen.
Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente: En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable» Así mismo, este Tribunal, ha destacado que cuando se trata de esta hipótesis, el accionante deberá acreditar: “(i) una afectación inminente del derecho - elemento temporal respecto al daño-;
(ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir la afectación; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o impacto de la afectación del derecho-; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de los derechos en riesgo” Ahora bien, en cuanto al segundo supuesto, que hace referencia a la idoneidad del mecanismo de defensa judicial al alcance del afectado, se tiene que este “ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata.
La idoneidad del medio judicial puede determinarse, según la Corte lo ha indicado, examinando el objeto de la opción judicial alternativa y el resultado previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial.” Así, el juez constitucional deberá efectuar un análisis particular del caso concreto, pues en este podría percatarse que la acción ordinaria no permite resolver la cuestión en una dimensión constitucional o adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos fundamentales afectados”.
Así entonces, la configuración del perjuicio irremediable lleva consigo la inminencia del perjuicio, la urgencia de las medidas que debe adoptar el juez para evitar la materialización del daño y la gravedad de la vulneración e impostergabilidad de las medidas de restablecimiento. No se acredita así, que de no ser concedida la medida cautelar se pueda causar un daño que disminuya considerablemente los recursos, en cambio, si existen consecuencias gravosas para el demandado de acceder a esta pretensión, teniendo en cuenta que afectaría sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna y mínimo vital.
Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición 2. Inexistencia de vulneración flagrante: En esta fase procesal no resulta posible determinar una transgresión evidente del ordenamiento jurídico. Los argumentos de la entidad demandada se limitan a señalar la presunta ilegalidad de una ordenanza que, cabe destacar, aún permanece vigente, además de pretender que de la misma ordenanza que reconocía una prima de clima se haga un estudio de legalidad cuando esta no fue objeto de nulidad en este caso, para así determinar la legalidad del acto demandado, pretensión que excede la competencia de esta judicatura y el alcance del objeto de estudio, por lo que no se observa una falsa motivación ni una ilegalidad manifiesta.
Es imperioso recordar que el artículo 231 del CPACA al señalar los límites de la facultad que tiene el juez administrativo al decretar medidas cautelares, los determinó así: a. por la invocación de las normas que se consideran violadas, y su confrontación con el acto acusado, y b. por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
En tanto la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional se sujeta al análisis de legalidad conforme a los argumentos expuestos por la parte demandante, así como al fundamento probatorio de las afirmaciones que realice. El Consejo de Estado,5 respecto de los límites de la facultad para dictar medidas cautelares, afirmó lo siguiente: “En opinión de la Sala, el artículo 231 de la ley 1437 de 2011 incorpora límites a la facultad para dictar medidas cautelares que están determinados: i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el acto acusado y ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Negrillas y subrayado corresponden al texto original. En relación con la primera limitante, esto es, con la invocación de las normas que se consideran violadas, la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional no está sujeta en la ley 1437 de 2011 a que la contradicción con las disposiciones invocadas como infringidas sea ostensible o manifiesta, como exigía el C.C.A., sino a que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, teniendo en cuenta que las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
(…) La segunda limitante está dada por el hecho de que el juez debe decidir con fundamento en las pruebas que hayan sido aportadas con la solicitud de medidas cautelares, de modo que, en consonancia con lo dicho renglones atrás, no puede recurrir el juez a medios de prueba diferentes a aquellos que, en criterio del 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26- 000-2014-00101-00 (51754). Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición demandante, son los necesarios para darle sustento a los planteamientos esgrimidos en la solicitud de la medida cautelar. Todo lo anterior, salvo la oficiosidad de la que puede hacer uso el juez para decretar medidas cautelares en procesos que ‘tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo’ (parágrafo del artículo 229 del C.P.A.C.A.)”.
Negrita y subrayado fuera del texto original. De este aparte jurisprudencial, el cual explica en mejor medida el alcance del contenido del artículo 231 del CPACA, se destaca que hay dos limitantes a la facultad para dictar la medida: a. Que la contradicción con las disposiciones invocadas como infringidas, surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, por lo que los conceptos y argumentos esgrimidos constituyen el marco sobre el que debe resolverse la solicitud de medida y b. Que el juez debe decidir con fundamento en las pruebas aportadas con la solicitud de medidas cautelares, sin que se pueda recurrir a medios de pruebas diferentes a aquellos, que el demandante consideró necesarios para sustentar los planteamientos esbozados en la solicitud de medida cautelar.
Por ello, si la entidad demandante pretendía acreditar la configuración de la causal de infracción de las normas en que debía fundarse para efectos de justificar la decisión de suspender provisionalmente los actos administrativos demandados, estaba en la obligación de determinar el marco normativo relacionado con la violación de normas superiores i) por su falta de aplicación, ii) por aplicación indebida o iii) por interpretación errónea6, máxime cuando fundamenta la ilegalidad del acto demandado y la solicitud de medida cautelar en la tacha de legalidad a un acto que no es objeto de discusión en el presente proceso, como es la ordenanza que creó la prima de clima.
Así mismo si se quería pedir la suspensión parcial del acto demandado debió decir qué parte del acto se debía cesar en sus efectos, pues estaba de por medio excluir provisionalmente del mundo jurídico una pensión ya reconocida y cuyo derecho no está en controversia, pues la discusión no es sobre si se tiene o no derecho a la pensión gracia sino sobre si en ella se debe o no incluir un factor específico.
Nótese que de la redacción del acto demandado es imposible efectuar la suspensión pues el numeral 1 reconoce la pensión, los numerales 2 y 3 señalan a cargo de quien está su pago, y los numerales siguientes hablan de la forma de notificar el acto, luego no existe en la petición de medida cautelar la suficiente claridad sobre qué parte del acto se debe suspender, siendo por tanto imposible acceder a la petición, y por tanto se deberá confirmar la decisión proferida en primera instancia. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Myriam Stella Gutiérrez Argüello, sentencia del 29 de julio de 2021, proferida en el proceso con radicación No. 11001-03-27-000-2020-00017- 00(25346); en la cual se precisó lo siguiente: “Respecto de la primera, debe tenerse en cuenta que esta Sección señaló que la infracción de las normas en que debía fundarse consiste en la violación de normas superiores i) por su falta de aplicación, ii) por aplicación indebida o iii) por interpretación errónea.
(…)”. Ejecutivo 18001-23-40-000-2016-00242-00 Auto resuelve recurso de reposición En virtud de lo anterior, la Sala Cuarta de Decisión
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha 28 de junio del 2024 por medio del cual el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia denegó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo.
SEGUNDO: En firme esta decisión, por secretaría vuelvan las diligencias al Juzgado Segundo Administrativo para continuar con el trámite del proceso. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada EDITH ALARCÓN BERNAL MAGISTRADA ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx