Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Primera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, dos (02) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Reconocimiento de auxilio de transporte para empleado del nivel territorial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - laboral Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Expediente: 18001-3333-004-2021-00285-01 Acta de discusión No. 19 de la fecha Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá a dar cumplimiento al numeral 2 de la sentencia de tutela del 7 de marzo de 2025, proferida por la Sección Tercera- Subsección B del Consejo de Estado, que dispuso: “(…) 2º) En consecuencia, déjase sin efecto la sentencia del 15 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 18001-3333-004-2021-00285-01 y ordénase a dicha autoridad que, en el término de diez (10) días contados a partir de la fecha de notificación de esta providencia, profiera una decisión en reemplazo en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas.” En ese orden, agotadas las etapas del procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, que denegó las pretensiones de la demanda.
Como tema se tratará el marco legal y jurisprudencial del auxilio de transporte. I. Antecedentes 1.1 La Demanda1 Paola Andrea Bastidas Rojas, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que: i. Se declare la nulidad del oficio 3610 del 13 de diciembre de 2019, proferido por el Municipio de Solano, por medio del cual le negó el reconocimiento y pago del auxilio de transporte. ii.
A título de restablecimiento del derecho, pidió se reconozca y pague el auxilio de transporte mes a mes desde el mes de julio de 2017 conforme a los valores fijados por los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. iii. Que las sumas reconocidas se paguen en los términos del artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la demandada. 1.1.1.
Fundamento de las pretensiones Los hechos que fundamentan las pretensiones se sintetizan así: 1 Archivo 13 del expediente judicial electrónico. Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 2 La demandante fue vinculada a la administración municipal de Solano mediante nombramiento provisional, con asignación básica mensual que no supera los dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes, razón por la cual le solicitó a la entidad territorial el reconocimiento y pago del auxilio de transporte por ser un factor reconocido para los empleados públicos del nivel territorial mediante Decreto 1250 de 2017.
La entidad le negó el reconocimiento y pago del auxilio requerido mediante el acto administrativo enjuiciado. 1.1.2. Fundamentos de derecho y concepto de violación Consideró transgredidos los artículos 6, 13, 25, 53, 125 y 209 de la Constitución Política. Aseguró que el acto demandado adolece de infracción de las normas en que debería fundarse, toda vez que con la expedición del Decreto 1250 de 2017, el Gobierno Nacional estableció los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en las entidades públicas del nivel territorial, como sería el caso del municipio de Solano; dichos criterios hacen alusión a que (i) el servidor público devengue menos de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes;
(ii) que la entidad no suministre el servicio de transporte y; (iii) que el empleado no se encuentre en uso de licencia, vacaciones o suspendido de sus funciones, requisitos estos que cumple a cabalidad la actora, sin que sea posible, para negarse a acceder al reconocimiento acudir a condiciones adicionales. 1.2 Contestación de la demanda2 La apoderada del Municipio de Solano se opuso a la prosperidad de las pretensiones, aludiendo a que el acto demandado está acorde a la normatividad vigente.
Excepcionó “ausencia de infracción de las normas en que debió fundarse- el acto demandado está acorde a la normatividad vigente”. Para fundamentarla, señaló que el Decreto 1250 de 2017 es claro en señalar que el auxilio de transporte solo puede ser reconocido en la medida en que la entidad territorial cuente con los recursos presupuestales para el efecto, así, habida cuenta de que el Municipio de Solano no tiene suficiencia económica para esos efectos, tal como lo certificó la oficina de presupuesto municipal, no fue posible su reconocimiento, situación que no resulta configurativa de la causal de nulidad de infracción de las normas en que debería fundarse.
El anterior argumento, también le valió para proponer la exceptiva de “inexistencia de la obligación” agregando que tampoco se allegó por parte de la actora los soportes probatorios que acrediten la necesidad de percibir el auxilio de transporte ante las eventuales complejidades de movilidad desde su residencia hasta el lugar de trabajo. 1.3 Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 31 marzo de 20233, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia resolvió denegar las pretensiones de la demanda.
Luego de referir el marco normativo del auxilio de transporte para las entidades territoriales, indicó que las consideraciones que sirven de sustento para la expedición del Decreto 1250 de 2017 deben ser armonizadas con los otros requisitos que se exigen, entendiendo que su reconocimiento se supedita a que el trabajador devengue hasta dos veces el salario mínimo legal mensual vigente, la entidad no suministre el servicio de transporte, y que el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus 2 Archivo 18 del expediente judicial electrónico 3 Archivo 68 del expediente electrónico Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 3 funciones, que los trabajadores deben acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.
Frente al caso concreto, indicó que se demostró que la actora devengaba menos de dos (2) salarios mínimos y que el Municipio de Solano no suministra el servicio de transporte, empero, adicionó que “no se aportó al plenario ninguna prueba de cual se pueda inferir que la accionante debía asumir costos adicionales de los cuales se derivara un esfuerzo mayor para trasladarse al lugar de trabajo, lo cual resulta imprescindible para acceder al auxilio de transporte”.
En ese mismo sentido, precisó que era un hecho notorio que el municipio de Solano no supera las 11 cuadras y que la actora señaló como dirección de notificación la calle 4 No. 4-45 barrio Bellavista de Solano, es decir, no era posible deducir que debía hacer uso de medio de transporte informales para desplazarse hasta su lugar de trabajo. 1.4 Recurso de apelación4 La parte demandante apeló, argumentando que el Decreto 1250 de 2017 es claro en señalar que los requisitos para que un empleado de una entidad territorial pueda acceder reconocimiento y pago del auxilio de transporte son tres (03) a saber: (i) devengar hasta dos veces el SMMLV, (ii) que la entidad no le suministre el servicio público de transporte y, (iii) que no esté en uso de vacaciones, licencias o suspendido, mismos que cumple a cabalidad la actora, por lo que no es correcto que la jueza de instancia exija uno adicional, esto es, que resida lejos de su lugar de trabajo o que sus traslados le generan algún costo, para el efecto, se apoyó en diferentes conceptos del Departamento Administrativo de la Función Pública, según los cuales, una vez verificada la concurrencia de los requisitos objetivos su reconocimiento es obligatorio, independientemente de que en la municipalidad se preste el servicio público de transporte.
Expuso que es obligación de la entidad territorial prever en su presupuesto las partidas económicas para el pago no solo del auxilio de transporte sino del resto de los emolumentos salariales y prestacionales. Manifestó que una vez evidenciado que la demandante acredita los requisitos objetivos, debe accederse a las pretensiones de la demanda, máxime cuando este Tribunal ya sentó su precedente judicial en casos con fundamentos fácticos similares, esto es, a través de la Sentencia del 15 de marzo de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo del Caquetá bajo el radicado 18001333300520210023201. 1.5 Trámite de segunda instancia 1.5.1 Admisión del recurso de apelación A través de auto proferido el 9 de agosto de 20235 se admitió el recurso presentado por la parte demandante contra la sentencia de 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, conforme a las previsiones de la Ley 2080 de 2021.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación, conforme al artículo 1536 del CPACA. De conformidad con los límites propios de la competencia del juez de segunda instancia, la Sala examinará únicamente los motivos de inconformidad planteados por la parte apelante. 4 Índice 37 de SAMAI- Primera instancia 5 Índice 05 de SAMAI- Segunda instancia 6 “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”.
Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 4 2.2 Asunto previo Tal como fue expuesto en precedencia, este fallo se profiere en acatamiento de la orden de tutela proferida por la Sección Tercera- Subsección B del Consejo de Estado el 7 de marzo de 2025, dentro del radicado 11001-03-15-000-2024-06562- 01, que en resumen consideró lo que sigue: “ (…) 3) Tal normativa especial, en su artículo 1, únicamente exige tres condiciones objetivas para el reconocimiento del auxilio de transporte, a saber i) que el empleado devengue hasta dos (2) salarios mínimos, ii) que la entidad no suministre el servicio de transporte y iii) que el empleado no esté en vacaciones, licencia o suspensión. 4) En consecuencia, no podía el tribunal exigir prueba adicional sobre la necesidad del auxilio o la existencia de un costo efectivo de transporte, pues, tal requisito no fue contemplado por el legislador.” 2.3 Oportunidad de la acción y legitimación en la causa Evidencia la Sala que en el caso examinado no operó el fenómeno de la caducidad, al encontrar que la demanda se dirige contra actos que reconocen o niegan parcialmente una prestación periódica, los que al tenor del literal c) del numeral 1 del artículo 1647 del CPACA, pueden ser demandados en cualquier tiempo.
Tal afirmación merece una claridad y es la referida a que el pago del auxilio de transporte -asunto reclamado dentro del proceso-, se rige por los periodos regulares de los salarios, conforme lo prevé el artículo 7 del Decreto 1258 de 1959, de ahí que se afirme que su causación cuenta con periodicidad. Ahora bien, en punto de la legitimación en la causa por activa, se tiene que la demanda se circunscribe a los derechos económicos de la señora Paola Andrea Bastidas Rojas.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue admitida contra el Municipio de Solano entidad que resultó involucrada en la negativa del reconocimiento del auxilio de transporte. 2.4 Problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del recurso de apelación propuesto, determinar si procede la revocatoria de la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, que denegó las súplicas de la demanda, para en su lugar acoger el argumento de impugnación de la parte actora, en el sentido de que la señora Paola Andrea Bastidas Rojas, en su calidad empleada pública de una entidad territorial, tiene derecho al reconocimiento y pago del auxilio de transporte mes a mes desde julio de 2017 hasta la fecha, conforme lo dispuesto en el Decreto 1250 de 2017. 2.5 Tesis de la Sala La Sala estima que hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, puesto que para el caso concreto, se cumplieron las condiciones contenidas del Decreto 1250 de 2017, para acceder al reconocimiento del auxilio de transporte. 7 ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 5 2.6 Marco legal y jurisprudencial del auxilio de transporte Según lo enseña la jurisprudencia de la Corte Constitucional el auxilio de transporte es una prestación a cargo de los empleadores a favor de los trabajadores que devenguen hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, y su finalidad se circunscribe a compensar una parte de los gastos del traslado físico del empleado desde su residencia hasta el sitio de trabajo y se cancela exclusivamente por los días trabajados y no se causa cuando el empleador suministra el servicio de transporte.
El desarrollo normativo de esta prestación se encuentra en la Ley 15 de 19598, por medio de la cual se creó el auxilio patronal de transporte: “ARTICULO 2°. Establécese a cargo de los patronos en los Municipios donde las, condiciones del transporte así lo requieran a juicio del Gobierno, el pago del transporte desde el sector de su residencia hasta el sitio de su trabajo, para todos y cada uno de los trabajadores cuya remuneración no exceda de unos mil quinientos pesos ($1.500.00) mensuales.
El Gobierno podrá decretar en relación con este auxilio las exoneraciones totales o parciales que considere convenientes, así como también podrá graduar su pago por escala de salarios o número de trabajadores, o monto del patrimonio del respetivo taller, negocio o empresa.
PARÁGRAFO. El valor que se paga por auxilio de transporte no se computará como factor de salario se pagará exclusivamente por dos días trabajados. (…) ARTICULO 3° El valor que se paga por auxilio de transporte a que se refiere el artículo anterior, cubrirá los pasajes que requiera el trabajador, según el horario de trabajo establecido por el patrono, y se calculará sobre el valor del pasaje en vehículos colectivos del servicio urbano, según la necesidad de transporte de cada trabajador.
(…)” La Ley 15 de 1959, fue reglamentada por el Decreto 1258 de 1959, para adicionar que (i) se pagaría con la tarifa más baja que rija para los vehículos colectivos del servicio público urbano (art. 3), solo tendría derecho a percibirlo el trabajador que residiera a una distancia de mil (1.000) metros o más del lugar de trabajo (art. 4) y cubre únicamente el valor de un pasaje ida y vuelta (art. 5) entre otros.
Seguidamente, el artículo 50 del Decreto 1042 de 1978, por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, reguló sobre el auxilio de transporte, lo que sigue: “ARTÍCULO 50.
Del auxilio de transporte. Cuando la asignación básica mensual de los empleados públicos a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto sea igual o inferior al doble del sueldo fijado para el grado 01 de la escala de remuneración del nivel operativo, dichos empleados tendrán derecho al reconocimiento y pago de un auxilio de transporte en cuantía de ciento veinte pesos ($120.oo) mensuales.
(Esta cuantía es modificada anualmente). No habrá lugar a este auxilio cuando la entidad preste servicio de transporte a sus empleados. Finalmente, mediante el Decreto 1250 de 2017 se establecieron los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el orden territorial. Veamos: “ARTÍCULO 1°. CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DEL AUXILIO DE TRANSPORTE EN ENTIDADES DEL NIVEL TERRITORIAL.
Establecer los siguientes criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte para los 8 “Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones.” Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 6 empleados públicos de las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, las asambleas departamentales, los concejos distritales y municipales, las contralorías territoriales y las personerías distritales y municipales, en los cuales no se preste el servicio público de transporte, así: a) Devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente. b) La entidad no suministre el servicio de transporte. c) El empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones. d) El valor del auxilio será el establecido en el Decreto 2210 de 2016 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.” Nótese entonces que la normativa en comento exige la concurrencia indispensable de tres (3) requisitos para dar paso al reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el nivel territorial, esto es, devengar hasta 2 SMLMV, encontrarse en servicio activo, y no tener apoyo de transporte por su empleador. 2.7 Hechos probados Las pruebas recaudadas en el proceso dan cuenta de lo siguiente: - La señora Paola Andrea Bastidas, se vinculó a la administración municipal de Solano, en el cargo de Auxiliar Administrativo9 mediante Resolución de Nombramiento en Provisionalidad No. AMS-010 del 7 de enero de 201610. - Según lo certificó la Secretaría de Gobierno del Municipio de Solano11, la demandante durante los años 2017, 2018, 2019 y 2020, devengó los siguientes salarios: Año Salario 2017 $ 1.348.508 2018 $ 1.417.147 2019 $ 1.480.918 2020 $ 1.556.741 - A través de petición del 14 de noviembre de 201912, la señora Paola Andrea Bastidas solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, por considerar que cumplía con los requisitos previstos en el Decreto 1250 de 2017. - Mediante Oficio No. 3601 del 13 de diciembre de 201913, el municipio de Solano – Caquetá le negó el reconocimiento y pago del auxilio de transporte. - El secretario de Hacienda del Municipio de Solano presentó informe de inviabilidad financiera para efectos del reconocimiento del auxilio de transporte14. 2.8Análisis de la Sala, caso concreto Pretende la parte demandante que el municipio de Solano – Caquetá le reconozca y pague el auxilio de transporte al que considera tener derecho por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017.
La jueza sostuvo que la actora no tenía derecho al auxilio, ya que no lo requería, dada la conformación de la cabecera del municipio de Solano, que además no tenía 9 Archivo 21 de expediente judicial electrónico 10 Archivo pdf 37 del expediente digital de OneDrive 11 Archivo 50 del expediente judicial electrónico 12 Folio 18 del archivo 13 del expediente judicial electrónico 13 Folio 15 del archivo 13 del expediente judicial electrónico 14 Folio 48 del archivo 13 del expediente judicial electrónico Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 7 un Sistema de Transporte Masivo, Sistema Integrado de Transporte Público o Sistema Estratégico de Transporte Público.
La a quo signó el siguiente mapa: E hizo uso del denominado “hecho notorio”, argumentado que el municipio de Solano no superaba las 11 cuadras de largo en sentido Este - Oeste y 7 en el sentido Norte – Sur y que como estaba acreditado, la dirección de notificación de la actora era la calle 4 No. 4 – 45 barrio Bellavista, no requería de servicio de transporte.
El recurrente planteó como motivos de inconformidad que: (i) el Decreto 1250 de 2017, establece únicamente 3 criterios objetivos para el reconocimiento del subsidio de transporte, los cuales cumple a cabalidad la actora, (ii) la jueza de instancia exigió un requisito no contemplado en la norma, esto es, que se demostrara que la demandante debía utilizar medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo, lo que no resulta ser correcto conforme a los conceptos emitidos por el Departamento Administrativo para la función Pública, (iii) que es obligación de la entidad contar con certificado de disponibilidad presupuestal para el reconocimiento del auxilio de transporte y (iv) que debe accederse a las pretensiones de la demanda, en la medida en que este Tribunal sentó precedente judicial en un caso de similares supuestos fácticos, mediante sentencia del 15 de marzo de 2023, radicado 18001333300520210023201.
En efecto, los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el orden territorial están establecidos en el Decreto 1250 de 2017, así: “ARTÍCULO 1°. CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DEL AUXILIO DE TRANSPORTE EN ENTIDADES DEL NIVEL TERRITORIAL. Establecer los siguientes criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte para los empleados públicos de las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, las asambleas departamentales, los concejos distritales y municipales, las contralorías territoriales y las personerías distritales y municipales, en los cuales no se preste el servicio público de transporte, así: a) devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente, b) la entidad no suministre el servicio de transporte y c) el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones.
En este orden de ideas, colige la Sala que la entidad pública respectiva no debe exigir requisitos distintos a los arriba transcritos. Se tiene entonces, que la posición del municipio de Solano y adoptada por la juez de instancia en la sentencia, referente a que no era procedente el reconocimiento y pago del auxilio de transporte a la señora Paola Andrea Bastidas Rojas, en razón a que no lo requería por la extensión de la cabecera Municipal Solano y porque además en esa municipalidad no se presta el servicio público de transporte masivo, integrado o estratégico, resultan ser argumentos inválidos para negar lo pretendido Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 8 por la demandante, pues tales exigencias no se encuentran consagradas en el Decreto 1250 de 2017.
El Departamento Administrativo de la Función en concepto No. 320241 de 2021, sobre el particular, esbozó lo siguiente: “Así las cosas, se considera que, comoquiera que la norma que regula el reconocimiento del auxilio referido, menciona que éste procederá para los empleados cumplan con lo allí establecido; el criterio de reconocimiento es objetivo y por tanto, los trabajadores no deben acreditar el uso del servicio, pues bastará con verificar que éstos reúnen los elementos requeridos, para determinar la procedencia del reconocimiento y pago.” Ahora bien, sobre la conceptualización de la “prestación del servicio de transporte”, ha explicado el Departamento Administrativo de la Función Pública en el concepto No. 071391 de 2021, que este “no obliga a que en el municipio deban existir empresas de servicio público de transporte legalmente constituidas; el concepto va dirigido a que cualquier tipo de empresa sea o no del municipio, preste el servicio de transporte de pasajeros por las vías de uso público (sector urbano o rural) mediante el cobro de una tarifa, porte, flete o pasaje y que contribuya al beneficio de sus habitantes.” Y añadió que: “(…) De esta forma, y en virtud de este Decreto, ya no es indispensable para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, para empleados públicos vinculados a entidades del orden territorial, el requisito de que en el lugar de trabajo se preste el servicio público de transporte, debido a que se consideran las diferentes situaciones geográficas, climáticas, económicas y sociales en las diferentes zonas del país, que llevan a que los empleados deban acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.” En virtud de lo anterior, se tiene que el auxilio de transporte se reconoce a los empleados públicos independientemente de que la prestación del servicio de transporte se dé por empresas legalmente constituidas, siempre y cuando cumpla con las exigencias contempladas en el Decreto 1250 de 2017.
Finalmente, ha de pronunciarse la Sala en cuanto a la limitante del factor presupuestal que manifestó la entidad para acceder a reconocer el auxilio de transporte a la aquí demandante. En relación con esta, encuentra la Sala que, el Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante Concepto No. 319541 de 2021, concluyó lo siguiente: “(…) 1.
A diferencia de otras acreencias laborales, el auxilio de transporte no es un beneficio que esté sujeto a disponibilidad presupuestal, motivo por el cual se considera que es de obligatorio su reconocimiento siempre y cuando los trabajadores acrediten los criterios para tal efecto. (…)” Por ende, la entidad pública tiene la obligación de reconocer el derecho reclamado por su funcionario cuando este acredita el cumplimiento de todos los requisitos que exclusivamente le corresponde asumir, tal como ocurre en el caso de marras, y las dificultades financieras o la existencia o no de recursos económicos que aseguren el pago efectivo del derecho reclamado no pueden constituirse en un prerrequisito adicional ni en obstáculo para obtener tal reconocimiento.
Así, el reconocimiento y pago del auxilio de transporte para empleados públicos vinculados a entidades del orden territorial procede cuando se cumplan los criterios Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 9 objetivos estipulados en el Decreto 1250 de 2017 y en ese orden, la entidad pública respectiva no debe exigir requisitos distintos a los establecidos en la mencionada normatividad.
Pero además, la ausencia de disponibilidad presupuestal no podría servir de excusa indefinida para que la administración municipal niegue el derecho a percibirlo, si se tiene que desde el año 2017 se impuso la obligación de apropiar el presupuesto para su pago, y aún a 2021 luego de seis años, el municipio falta al deber de planeación y de cumplimiento a una orden emanada de la ley, para incluir en su presupuesto las partidas para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte.
Incluso, de existir una tensión entre el presupuesto del municipio y los derechos laborales de la demandante, es claro que nuestra Carta Magna en el artículo 53 contempló el principio de la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos en materia laboral, la cual ha sido avalada y protegida mediante los múltiples precedentes15 judiciales existentes a favor de esta última, así mismo, en momentos en que la administración ha negado derechos laborales por ausencia de disponibilidad presupuestal, las decisiones de las altas corporaciones siempre propenden por la protección a los derechos del trabajador, en garantía de los beneficios mínimos laborales amparados en la ley, tal como se explicó en sentencia T-098 de 200416.
Corolario, resulta imperante para la Sala establecer si la señora Paola Andrea Bastidas Rojas, cumple con los requisitos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017, para ser merecedora del auxilio de transporte implorado, así: -Paola Andrea Bastidas Rojas cumple con los requisitos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017. a) Devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente La parte demandante presentó una certificación del salario básico devengado durante los años 2017 a 2020.
En consecuencia, para determinar si Paola Andrea Bastidas Rojas cumple con el requisito de devengar hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, se observa lo siguiente: Año Salario 2017 $ 1.348.508 2018 $ 1.417.147 2019 $ 1.480.918 2020 $ 1.556.741 En este sentido, se establece que Paola Andrea Bastidas Rojas cumple con el primer requisito establecido en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017 para tener derecho a recibir el auxilio de transporte.
Entre los años 2017 y 2021, su salario básico no superó los dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes. b) La entidad no suministre el servicio de transporte y c) el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones 15 Sentencia T-149 de 1995, se dijo lo siguiente “El artículo 53 de la Carta Política consagra el principio fundamental de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales - entre ellos el salario-.
El principio de irrenunciabilidad de los beneficios laborales se apoya en el mejoramiento constante de los niveles de vida y en la dignificación del trabajador. Las disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público. Los derechos y prerrogativas en ellas reconocidos se sustraen a la autonomía de la voluntad privada, por lo que no son disponibles salvo los casos exceptuados por la ley.
La imposibilidad constitucional de modificar las condiciones de trabajo en perjuicio del trabajador tiene sustento en el carácter esencial de estos beneficios para la conservación de la dignidad humana.” 16 En esa oportunidad la Corte Constitucional indicó que “- No es aceptable la excusa que presenta la Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su efectivo pago.
Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto administrativo reconociendo o no lo reclamado.
Asunto diferente es el de la disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas no para el reconocimiento”. Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 10 Encuentra la Sala que en aplicación del principio in dubio pro operario se encuentra probado que el Municipio de Solano Caquetá no suministra el servicio de transporte y que Paola Andrea Bastidas Rojas no se encontraba disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones, esto por cuanto la entidad demandada en el transcurso del proceso judicial no desvirtuó dichas afirmaciones, ya que su negativa correspondió al argumento de falta de presupuesto y la necesidad de probar que el empleado deba utilizar medios informales para acudir a su lugar de trabajo.
La Corte Constitucional en relación con el principio in dubio pro operario, en sentencia de tutela 180 de 2012, estableció que: “PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO. Inversión de la carga de la prueba a favor del trabajador bajo determinados supuestos en que se presentan dificultades probatorias. Es importante agregar que la Corte Constitucional ha considerado que la inversión de la carga de la prueba a favor del trabajador bajo determinados supuestos en que se presentan dificultades probatorias, es manifestación legítima del principio in dubio pro operario y, particularmente, del principio de igualdad material que ordena a las autoridades públicas distribuir adecuadamente las cargas públicas y compensar las igualdades de hecho, lo que en materia laboral, debe efectuarse entre empleado y empleador.
En sede de tutela, la Corte ha estimado, además, que el principio hómine pro incluye a la obligación del juez de apreciar las pruebas de la manera que mayor eficacia proyecte a los derechos de la persona.” Bajo este contexto, concluye la Sala que la demandante cumplió todos y cada uno de los requisitos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017, por tanto, hay lugar revocar en su integridad la sentencia de primera instancia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia. 2.9Del restablecimiento del derecho Así pues, a título de restablecimiento del derecho la entidad demandada deberá reconocer y pagar el auxilio de transporte a la señora Paola Andrea Bastidas Rojas, a partir del 19 de julio de 201717 y hasta cuando termine o haya terminado su vinculación laboral siempre y cuando devengue menos de dos (02) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En caso de que la demandante hubiere recibido el auxilio de conectividad digital de que trata el Decreto 771 de 2020, deberá realizarse el respectivo descuento. En todo caso, para el año 2020 no es procedente el pago del auxilio de transporte, así no hubiese recibido el auxilio de conectividad. Aunado a lo anterior, no hay lugar al reconocimiento y pago del auxilio de transporte durante los lapsos que la actora haya disfrutado del goce efectivo de sus vacaciones, se haya encontrado en disfrute de licencia del cargo que desempeña o en suspensión de este.
Como de las operaciones matemáticas que se efectúen resulta diferencia entre los valores cancelados y la nueva liquidación, deberá pagarse esa suma a la demandante, ajustada como lo ordena el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, con la fórmula adoptada por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa: R= Rh x Índice Final ndice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la 17 Fecha en que se expidió el Decreto 1250 de 2017 Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 11 fecha de ejecutoria de esta sentencia), entre el índice inicial vigente a la fecha en la que debió hacerse el pago.
Debe aclararse que, por tratarse de pagos de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Se declara que en este asunto no operó la prescripción trienal, porque la reclamación administrativa (14 de noviembre de 2019)18 ocurrió antes de los tres años siguientes a la entrada en vigencia del Decreto 1250 de 2017 (19 de julio de 2017). 2.10 De la condena en costas Al respecto, tenemos que el artículo 361 del CGP establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”.
Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que “la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas”, asume categórico que la alocución “dispondrá” significa “mandar lo que se debe hacer” y la remisión que hace a la norma supletoria antes código de procedimiento civil o el código general del proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas.
En la sentencia de tutela del 23 de enero de 2020, radicación 11001-03-15-000- 2019-04677-00(AC), se discutió precisamente la condena en costas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el acceso a la justicia y el debido proceso y se consideró: El referido artículo 365 del C.G.P. dispone (…) Nótese que, como lo prescribe el encabezamiento de la norma transcrita, estamos frente a “reglas” a las cuales debe sujetarse la condena en costas.
Ahora bien, aunque los distintos numerales, en particular del 1 al 7, se consagran las condiciones para condenar en costas, observa la Sala que el numeral 8 dispone perentoriamente que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En ese sentido, en cada asunto sub examine no habrá lugar a imponer una condena en costas en contra del vencido, por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la demanda, apelación o del incidente, cuando quiera que lo real y cierto es que, en la actuación de primera, o de segunda instancia, no aparezca acreditada probatoriamente su causación. (…) En el presente asunto, el señor Augusto José Méndez Pinzón reprocha la condena en costas que le impuso la sentencia de 17 de octubre de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. Considera el demandante que dicha condena en costas comprende la configuración de un defecto fáctico, defecto sustantivo así como la violación directa a la constitución en sus artículos 29, 53 y los principios de gratuidad y acceso a la administración de justicia que le permitirían reprochar en las debidas instancias judiciales, una decisión adversa, más aún, argumenta, que la condena en costas es ilegítima al estar propiciada por un cambio jurisprudencial posterior al inicio del trámite jurisdiccional y que de su actuación procesal no se derivaron gastos innecesarios a la administración de justicia o se deriva mala fe o negligencia. Después de realizadas las precitadas consideraciones jurídicas, las cuales denotan que en materia de condena en costas existía una divergencia jurisprudencial y 18 Folio 67 del archivo 3 del expediente judicial electrónico Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 12 precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, se considera que el accionante hizo uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia e interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75% de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas.
Por lo anterior, se amparará el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2º de la sentencia de 17 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del proceso No. 25269-33-33-002-2017-00089-01. Ahora, teniendo en cuenta que en la jurisdicción contencioso administrativa la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, tal como lo ha hecho el Consejo de Estado en procesos similares19: “En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de fecha 31 de marzo de 2023, por la cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia Caquetá negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Paola Andrea Bastidas Rojas contra el Municipio de Solano y en su lugar, se dispone lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el Oficio No. 3610 del 13 de diciembre de 2019, mediante el cual, el municipio de Solano – Caquetá negó a Paola Andrea Bastidas Rojas el reconocimiento y pago del auxilio de transporte.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho ORDENAR al MUNICIPIO DE SOLANO CAQUETÁ, el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en cuantía establecida por los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, a favor de la señora Paola Andrea Bastidas Rojas desde el mes de julio del año 2017 hasta cuando termine su vínculo laboral, siempre y cuando devengue menos de dos (02) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Lo anterior, realizándose el debido descuento por concepto de auxilio de conectividad digital con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID- 19. La entidad no deberá efectuar reconocimiento y pago del auxilio de transporte, durante los lapsos de tiempo que la actora haya disfrutado del goce efectivo de sus vacaciones, le haya conferido licencia no remunerada en el cargo que desempeña o se hubiese suspendido el mismo. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01, Sentencia del 11/06/2020, Actor Olga Lucía Bermúdez Parra, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social.
Demandante: Paola Andrea Bastidas Rojas Demandado: Municipio de Solano Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 18001-33-33-004-2021-00285-01 13 TERCERO: Las sumas que se reconozcan a favor de la demandante serán ajustadas en la forma como se indica en la parte motiva de esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula: R= Rh x ___Índice Final____ Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, entre el índice inicial vigente a la fecha en la que debió hacerse el pago.
CUARTO: Sin condena en costas QUINTO: Una vez ejecutoriada la presente decisión ORDÉNESE expedir a la parte actora, copia de la presente decisión con sus constancias de notificación y ejecutoria, en los términos del artículo 114 del C.G.P., para efectos de obtener su cumplimiento y archívese el expediente previa liquidación. SEGUNDO.Sin condena es costas en esta instancia. TERCERO.En firme esta sentencia archívese el expediente, previa anotación en los libros y en el Sistema Informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Las Magistradas, EDITH ALARCÓN BERNAL ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Con salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Primera del Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx