TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ SALA CUARTA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 18001-23-33-000-2022-00133-00 Demandante: Defensoría del Pueblo Regional Caquetá Demandado: Instituto Nacional de Vías –INVIAS- y otros Expediente: SAMAI – OneDrive Tema: Afectación derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y el acceso a una infraestructura vial en condiciones adecuadas de transitabilidad, por parte del Instituto Nacional de Vías (INVIAS).
Vía que conduce del municipio de El Paujil, Caquetá al Municipio de Cartagena del Chairá, Caquetá. Acta No. 008 de la fecha. Sentencia primera instancia Recibido el presente proceso por haberse aceptado el impedimento a la anterior magistrada ponente1, y vez agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en primera instancia la demanda de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. El medio de control2 Gerney Calderón Perdomo, obrando en su condición de Defensor del Pueblo Regional Caquetá, impetró demanda con pretensión de protección de los derechos e intereses colectivos, consagrado en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, así como en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, en contra del Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y el Departamento del Caquetá, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2.
Pretensiones Textualmente se elevaron las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Se declare responsables al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS (INVIAS) y a la GOBERNACIÓN DEL CAQUETÁ, de la violación de los Derechos Colectivos 1 Anamaría Lozada Vásquez 2 Archivo 1 OneDrive 3 En adelante CPACA Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de quienes transitan por la malla vial que conduce desde el Municipio de El Paujil a Cartagena del Chaira, específicamente el KM O después de cementerio al KM 10.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS (INVIAS) y a la GOBERNACIÓN DEL CAQUETÁ y/o quien corresponda, adoptar las medidas necesarias, técnicas y/o administrativas, en aras de proteger los derechos e intereses colectivos de la comunidad, con el mejoramiento, mantenimiento y reparación de la infraestructura correspondiente a la malla vial conduce desde el Municipio de El Paujil a Cartagena del Chaira, específicamente el KM O después de cementerio al KM 10.” 1.3.
Derechos colectivos deprecados Los derechos invocados como vulnerados son: (i) la defensa del patrimonio público, al goce del espacio público, (ii) la utilización y defensa de los bienes de uso público y, (iii) acceso a una infraestructura vial en adecuadas condiciones de transitabilidad. 1.4. Fundamentos fácticos La parte demandante expuso, en síntesis: Desde hace aproximadamente dos años, se suscribió contrato de obra en aras de pavimentar el trayecto que del Municipio de El Paujil conduce a Cartagena del Chairá, sin embargo, a la fecha la vía continúa en pésimas condiciones de transitabilidad, sin darse cumplimiento de este.
La Defensoría ha realizado varios requerimientos a las entidades responsables, exigiendo explicaciones sobre el estado del contrato de pavimentación y las razones de la falta de ejecución de las obras. El 2 de agosto de 2021 solicitó a la Gobernación del Caquetá información sobre el contrato de obra, su estado de ejecución y los motivos por los cuales la vía no había sido intervenida.
La Gobernación respondió el 23 de agosto de 2021, indicando que el Contrato No. 725 de 2017, destinado a la pavimentación de la vía, se encontraba suspendido, sin especificar cuándo o cómo se reactivaría su ejecución. Ese mismo día, la Defensoría envió un requerimiento similar a INVIAS, preguntando si se había suscrito algún contrato de obra pública para la pavimentación del tramo afectado.
INVIAS respondió el 4 de agosto de 2021, indicando que no contaba con maquinaria ni recursos propios para atender los puntos críticos de la vía y que cualquier intervención debía realizarse a través de contratos específicos, los cuales no estaban disponibles en ese momento. A partir de estas respuestas, la Defensoría del Pueblo concluyó que tanto INVIAS como la Gobernación del Caquetá incumplieron sus deberes constitucionales y legales, al no garantizar la infraestructura vial en condiciones adecuadas de transitabilidad.
Argumentó que ambas entidades han ignorado su obligación de garantizar la seguridad y la accesibilidad de la vía, afectando gravemente los derechos de la población. Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros 1.5. Contestación de la demanda Mediante auto del 15 de junio de 2023, el Despacho Segundo del Tribunal Administrativo de Caquetá admitió la demanda y ordenó vincular a los municipios de El Paujil y Cartagena del Chairá. Frente a los hechos y pretensiones de la demanda, las entidades del extremo pasivo de la litis manifestaron lo siguiente: a. El Municipio de El Paujil4, negó su responsabilidad en la presunta afectación de los derechos colectivos relacionados con el estado de la vía que conectaba su territorio con Cartagena del Chairá. Argumentó que no tenía competencia para realizar intervenciones en la infraestructura vial mencionada, ya que dicha responsabilidad recaía sobre INVIAS y la Gobernación del Caquetá, conforme a la Ley 105 de 1993.
Además, señaló que los hechos alegados por la Defensoría del Pueblo carecían de soporte probatorio y se ciñó a lo que resultara demostrado en el proceso. Propuso la excepción de falta legitimación en la causa por pasiva y la innominada. b. Por su parte, el Municipio de Cartagena del Chairá5 sostuvo un argumento similar, enfatizando en que la vía objeto de la demanda era de segundo orden, lo que la excluía de su jurisdicción. Aseguró que la infraestructura vial estaba bajo la competencia de INVIAS y la Gobernación del Caquetá, por lo que la alcaldía no tenía ni la obligación legal ni los recursos para su intervención. En su respuesta, también desestimó los hechos expuestos por la Defensoría del Pueblo al considerar que no contaban con respaldo probatorio suficiente y reiteró que no existía fundamento legal para responsabilizar al municipio por la presunta vulneración de derechos colectivos.
En consecuencia, solicitó su desvinculación del proceso y negó cualquier responsabilidad en el deterioro de la vía. Propuso la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva. c. El INVIAS6 se centró en argumentar que la vía en cuestión hacía parte de la red vial secundaria, lo que implicaba que su administración, mantenimiento y rehabilitación eran competencia del Departamento del Caquetá y no de la entidad nacional.
Afirmó que la acción popular era improcedente, ya que no se habían probado las afectaciones alegadas por la Defensoría del Pueblo ni se había demostrado un nexo de causalidad entre el supuesto deterioro de la vía y una omisión por parte de INVIAS. Además, sostuvo que la vía se encontraba en condiciones aceptables de transitabilidad y que cualquier necesidad de intervención debía ser canalizada a través de los mecanismos establecidos en el Plan Vial Departamental o en programas como Colombia Rural, en los cuales las administraciones locales debían postular proyectos para recibir financiamiento.
Propuso las excepciones de inexistencia de derechos colectivos vulnerados por envías, improcedencia de la acción popular y, ausencia de demostración de derechos colectivos vulnerados a los accionantes - carga probatoria en cabeza de estos. 4 Archivo 28 expediente OneDrive 5 Archivo 33 expediente OneDrive 6 Archivo 37 expediente OneDrive Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros d. Por último, el Departamento del Caquetá7 afirmó que había cumplido con sus responsabilidades en materia de infraestructura vial, refiriéndose específicamente al Contrato 725 de 2017, ejecutado con recursos de regalías.
Sin embargo, aclaró que dicho contrato no contemplaba la pavimentación del tramo del km 0 al km 10 de la vía. Afirmó que se habían realizado inversiones y mantenimientos dentro del marco del Plan Vial Departamental 2020-2023, y que no había existido negligencia por parte de la Gobernación. Además, enfatizó que la acción popular no había considerado que los municipios también tenían responsabilidades sobre la red vial terciaria y que no se había probado una vulneración grave de derechos colectivos.
En este sentido, el Departamento solicitó que la demanda fuera rechazada y se le exonerara de cualquier responsabilidad en el caso. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6. Pacto de cumplimiento8 El 13 de marzo de 2024 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida. 1.7.
Alegatos de conclusión Las alegaciones finales de las partes procesales fueron las siguiente: a. El Departamento del Caquetá, señaló que no se demostró una vulneración de derechos colectivos atribuible a la entidad. Argumentó que la carga probatoria recae sobre el demandante y que este no presentó pruebas suficientes para acreditar los daños alegados en la vía. Indicó que no existían registros de accidentes de tránsito ni pruebas concluyentes sobre la afectación de la comunidad.
También desestimó las fotografías aportadas por la parte demandante, pues no contenían datos verificables como fecha, lugar o identificación del autor. En cuanto a la competencia sobre la vía, sostuvo que el mantenimiento de la red vial secundaria y terciaria es responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, lo que significa que el Departamento no es el único responsable.
Finalmente, solicitó al Tribunal que se rechazara la demanda por falta de pruebas y por improcedencia de la acción popular. b. El Municipio de Cartagena del Chairá, reiteró que no tenía competencia para intervenir en la vía en cuestión, ya que se trataba de una vía secundaria cuya administración y mantenimiento correspondían a INVIAS y al Departamento del Caquetá. Enfatizó que la Ley 105 de 1993 establecía con claridad las competencias sobre la infraestructura vial, y que el municipio no contaba con los recursos ni la potestad para ejecutar obras en esa carretera.
También se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que no se había demostrado una omisión del municipio que afectara derechos colectivos. c. El Instituto Nacional de Vías (INVIAS) indicó que la vía objeto de la demanda sí permitía la transitabilidad, aunque no estuviera pavimentada, y 7 Archivo 48 expediente OneDrive 8 Archivo 1110 expediente OneDrive Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros que no existía un daño contingente o amenaza inminente a los derechos colectivos.
Explicó que había realizado coordinaciones con la Gobernación del Caquetá para la atención de puntos críticos y que el mantenimiento de la vía había sido incluido en el Plan Vial Departamental. También señaló que no se había demostrado una omisión por parte de INVIAS que justificara una decisión en su contra. Además, presentó registros fotográficos que mostraban que la vía era transitable y que, conforme a la normatividad vigente, las vías secundarias y terciarias pueden funcionar en afirmado y no requieren pavimentación obligatoria.
Por todo lo anterior, solicitó al Tribunal rechazar la demanda por improcedente y declarar que no existía vulneración de derechos colectivos atribuible a la entidad. d. La Defensoría del Pueblo Regional Caquetá, insistió en que el estado de la vía que conecta El Paujil con Cartagena del Chairá era precario y afectaba la transitabilidad, sobre todo en época de lluvias.
Reiteró que se estaban vulnerando los derechos colectivos al goce del espacio público, el acceso a los servicios públicos y la adecuada infraestructura vial, y que la responsabilidad recaía sobre INVIAS y el Departamento del Caquetá, quienes no habían adoptado medidas efectivas para garantizar el adecuado mantenimiento de la vía. También argumentó que la carretera en cuestión era la única vía terrestre de acceso y salida para los habitantes de Cartagena del Chairá, lo que hacía aún más urgente su intervención. Con base en estos puntos, solicitó al Tribunal que ordenara a las entidades demandadas realizar las acciones necesarias para la reparación, mantenimiento y mejora de la vía. 1.8.
Tramite procesal El presente proceso tuvo inicio con la presentación de la demanda el día 20 de octubre de 2022. Posteriormente, mediante auto de fecha 15 de junio de 2023, el Despacho Segundo admitió la demanda y ordenó la vinculación al proceso del Municipio de El Paujil y del Municipio de Cartagena del Chairá. Tanto la entidad demandada como las vinculadas contestaron la demanda oportunamente, cumpliendo con los términos procesales previstos en la ley.
El proceso avanzó a la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue celebrada el día 13 de marzo de 2024. Sin embargo, dicha diligencia fue declarada fallida, al no lograrse un acuerdo entre las partes. El 13 de junio de 2024, la magistrada Anamaría Lozada Vásquez manifestó su impedimento para conocer del asunto, el cual fue aceptado mediante proveído del 27 de junio de 2024.
El 24 de julio de 2024, el proceso ingresó al Despacho Cuarto para continuar con el trámite, y el 27 de agosto de 2024 se avocó el conocimiento del asunto. Posteriormente, mediante auto del 13 de septiembre de 2024, el despacho ordenó la apertura del proceso a pruebas, otorgando el término correspondiente para la práctica de estas. Una vez finalizada la etapa probatoria, el 02 de diciembre de 2024 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. En esta etapa, las partes presentaron sus respectivos escritos.
El proceso fue remitido a despacho para fallo el día 11 de diciembre de 2024. Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir en primera instancia la demanda de protección de los derechos e intereses colectivos presentada por el Defensor del Pueblo Regional Caquetá, contra el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y los vinculados Municipio de El Paujil y Municipio de Cartagena del Chairá, de conformidad con los artículos 125-2 y 152 – 14 de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Problema jurídico Revisados los precisos términos de la demanda y cotejados con lo manifestado por las entidades accionadas en las contestaciones de demanda, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver se reduce a la siguiente pregunta: ¿Han vulnerado las entidades demandadas los derechos colectivos deprecados, debido a la falta de pavimentación del KM O después de cementerio al KM 10 en la vía que del municipio de El Paujil conecta al municipio de Cartagena del Chairá? 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial • Naturaleza preventiva de la acción popular El artículo 88 de la Constitución Política dispone que «la ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella».
En desarrollo de este precepto, la Ley 472 de 1998 definió las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos; estas se ejercen para «evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
De acuerdo con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: (i) una acción u omisión de la demandada -particular o pública-; (ii) un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración de los derechos colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación antes mencionada.
Sobre la naturaleza de las acciones populares, en la sentencia T-528 de 1992 la Corte Constitucional señaló: “Esta acción, aunque esté prevista para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar derechos de similar naturaleza, siempre que estos sean definidos por la ley conforme a la constitución y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.
De manera que la misma pueda ser ejercida contra las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”. Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros Entonces, al momento de resolver el problema jurídico, el operador judicial deberá verificar la amenaza o vulneración de los derechos establecidos en la mencionada ley, cuales son: el goce de un ambiente sano; la moralidad administrativa; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la libre competencia económica; el acceso a los servicios público y a que su prestación sea eficiente y oportuna; la prohibición de fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; los derechos de los consumidores y usuarios; y demás previstos en la Constitución, leyes ordinarias y tratados de derechos internacional celebrados por Colombia. • Normas y jurisprudencia sobre los derechos colectivos invocados en la demanda.
(i). Espacio público y de la utilización y defensa de los bienes de uso público. La Ley 9 de 1989 establece que el espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes.
En el artículo 5º, dispuso: "Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]".
(Destaca la Sala) Luego, la Constitución Política de 1991, estableció en el artículo 82, como deber del Estado, velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-265 de 2002 consideró que una de las manifestaciones del principio que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho, que guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos, es la recreación, que comprende el aprovechamiento del Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros tiempo libre y el goce de un medio ambiente sano, cuyo disfrute requiere de espacios físicos a disposición de todos los habitantes.
Posteriormente, el artículo 139 de la Ley 1801 de 2016, previó: “Definición del espacio público. Es el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional (…).
Al mismo tiempo, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo9 ha señalado que es deber del Estado «y por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público; (2) velar por su destinación al uso común; (3) asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular;
(4) Ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros; (5) Es un derecho e interés colectivo; (6) Constituye el objeto material de las acciones populares y es uno de los bienes jurídicamente garantizables a través de ellas [ ]».
De manera que, el espacio público está compuesto por los lugares destinados a la satisfacción de las necesidades colectivas, entre las cuales se encuentran los sistemas de circulación peatonal y vehicular. (ii). Sobre la infraestructura vial como derecho colectivo. El Consejo de Estado en la sentencia proferida el 5 de julio de 2019 con ponencia del consejero Roberto Augusto Serrato Valdez (radicación 15001-23-33-000- 2017-00192-01), sobre este derecho argumentó: “La Constitución Política consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional10; al uso y goce de los bienes de uso público (como las carreteras), así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común11.
Por consiguiente, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, para lo cual ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre ellas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a la naturaleza colectiva de los derechos relacionados con el libre tránsito y la utilización en condiciones adecuadas de las vías públicas, como puede observarse en las siguientes providencias.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de junio de 2003 (M.P: Reinaldo Chavarro Buriticá)12, precisó la conexidad entre los derechos colectivos relacionados con el goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, y el libre tránsito de la comunidad por las vías públicas, de la siguiente forma: “[…].
De acuerdo con las normas, forman parte del espacio público y constituyen bienes de uso público, las vías públicas, las cuales no podrán ser afectadas de manera que priven a la ciudadanía de su uso, goce y libre tránsito; bajo estos preceptos es claro que el hecho de interrumpir una vía destinada a uso y goce de la ciudadanía, e impedir su libre tránsito vulnera los derechos 9 Sección primera, sentencia del 5 de febrero de 2009, radicación 2003-01097 con ponencia de la consejera María Claudia Rojas Lasso. 10 “ARTICULO 24.
Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. 11 Ibíd., “ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […].
ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. […].
ARTICULO 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de junio de 2003, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, Rad. N.º 25000- 23-25-000-2002-0034-01(AP). Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros colectivos al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público, por lo tanto, forzoso es concluir que con la interrupción del camino público en el año de 1979, por el paso de la tubería de la hidroeléctrica Pagua, hoy denominado carrera primera 1ª de la nomenclatura urbana del municipio de El Colegio, se vulneraron los derechos colectivos invocados y debe ordenarse su protección. […]”. [Resalta la Sala].
Por su parte, la Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 18 de febrero de 2010 (M.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta)13, ahondó en la consideración y alcance del derecho colectivo al goce del espacio público, así: “[…]. De otra parte, según el artículo 82 de la Constitución Política, el Estado debe velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés general.
(…) Finalmente, la misma Sección, mediante sentencia de 4 de febrero de 2016 (M.P. Guillermo Vargas Ayala)14, aludió a la connotación de servicio público que ostenta el derecho al transporte público vial en los siguientes términos: “[…]. En cuanto a la afectación del derecho colectivo al acceso al servicio público (transporte) y a que su prestación sea eficiente y oportuna, también debe este Juez Constitucional confirmar la protección decretada por el a quo.
El transporte está contemplado dentro de nuestro ordenamiento jurídico como un servicio público, de tal manera que es deber de las autoridades realizar todas las actuaciones correspondientes para que dicho servicio se preste de manera eficiente y oportuna. En el presente caso las pruebas dan cuenta que los huecos y en general el mal estado de la vía que conduce desde el Municipio de Barranca de Upía pasando por Monterrey hasta la entrada del Municipio de Aguazul impide que dicho servicio pueda ser utilizado en buenas condiciones de acceso, comodidad, calidad y seguridad, tal como preceptúa el artículo 3º numeral 1 de la Ley 105 de 1993 así: (…) Finalmente, valga mencionar que el artículo 1.º de la Ley 1228 de 16 de julio de 200815, indica que “[…].
Para efectos de la aplicación de la presente ley, las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden. Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios.
El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen [16]. […]”. [Resalta la Sala]. (iii). La defensa del patrimonio público. El Consejo de Estado, mediante providencia del 1 de febrero de 202217, al interior del proceso especial de revisión eventual de acción popular unificó su jurisprudencia respecto del concepto de patrimonio público, estableciendo: “Se unifica la jurisprudencia respecto al concepto de patrimonio público y se reitera el alcance del derecho colectivo a su defensa, en los siguientes términos: El patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, conforme a la legislación positiva.
En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente identificables, tales 13 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de febrero de 2010, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad.
N.º 25000-23-24-000-2004-01094-00(AP). 14 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 4 de febrero de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. N.º 85001-23- 33-000-2012-00268-01(AP). 15 “Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones”. 16 “Artículo 10.
Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras. Créase el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras "SINC" como un sistema público de información único nacional conformado por toda la información correspondiente a las carreteras a cargo de la Nación, de los departamentos, los municipios y los distritos especiales y que conformarán el inventario nacional de carreteras.
En este sistema se registrarán cada una de las carreteras existentes identificadas por su categoría, ubicación, especificaciones, extensión, puentes, poblaciones que sirven, estado de las mismas, proyectos nuevos, intervenciones futuras y demás información que determine la entidad administradora del sistema. […]”. 17 Sala especial de decisión, Consejo de Estado, sentencia de fecha 01/02/2022, expediente 73001-33-31-006-2008-00027- 01, dentro de la revisión eventual de acción popular, siendo CP la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente.
La garantía colectiva a la defensa del patrimonio público propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento.
(destaca la sala) 2.4. Acervo probatorio a. Mediante petición del 2 de agosto de 2021, el Defensor del Pueblo solicitó a INVIAS18 y al Departamento del Caquetá19 la protección de los derechos e intereses colectivos, debido a que, pese a haberse suscrito hace aproximadamente dos años un contrato de obra para la pavimentación de la vía que conecta el municipio de El Paujil con Cartagena del Chairá, en el tramo comprendido entre el kilómetro 0 después del cementerio al kilómetro 10, la carretera se encuentra en pésimas condiciones de transitabilidad.
Asimismo, requirió información sobre la existencia de algún contrato de obra vigente para la pavimentación de dicha malla vial y, en caso afirmativo, el estado actual de su ejecución. b. Álbum fotográfico20 aportado como anexo en la demanda presentada por el defensor del pueblo, que da cuenta del estado de la vía en cuestión. c. Plan Vial Departamental del Caquetá 2014-202321 en el que se indicó que la Red Nacional de Carreteras de Colombia está regulada por el Ministerio de Transporte a través del INVIAS y se compone de tres niveles: Red Primaria (troncales a cargo de la Nación), Red Secundaria (gestionada por departamentos y municipios) y Red Terciaria (conectando cabeceras municipales con veredas): “3.2.
Descripción de la red vial La red Nacional de Carreteras, es la red vial de Colombia, regulada dentro de las funciones del Ministerio de Transporte por medio del INVIAS (Instituto Nacional de 18 Radicado 20210060092691711 19 Radicado 20210060092691661 20 Archivo 13 expediente OneDrive 21 Archivo 56 expediente OneDrive Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros Vías) y sus direcciones territoriales, Decreto 1735 de agosto de 2001 y en ocasiones delegadas a empresas privadas por concesión. El sistema está constituido por la Red Primaria (Grandes Troncales, A cargo de la Nación), Red Secundaria (A cargo de Departamentos y municipios) y Red Terciaria (constituida por carreteras terciarias, que son aquellos de penetración que comunican una cabecera municipal o población con una o varias veredas, o la que une varias veredas entre sí).
La Red Nacional de Carreteras con sus zonas, facilidades y su señalización, hace parte de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación y cumple con la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo. En este numeral se presenta la red vial nacional que cruza el Caquetá, así como las vías secundarias y terciarias a cargo del Departamento, las secundarias concesionadas y terciarias.
No hay vías terciarias a cargo del Instituto Nacional de Vías, y no se tiene información disponible sobre las vías terciarias municipales. (…) 3.2.2. Red vial nacional Carreteras Primarias son aquellas troncales, transversales y accesos a capitales del Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo de las regiones, del país. Este tipo de carreteras pueden ser de calzadas divididas según las exigencias particulares del proyecto.
Las carreteras consideradas como Primarias deben funcionar pavimentadas, aunque en algunos casos tienen problemas por causas Ambientales. (…) 3.2.3 Red Vial Secundaria Las carreteras secundarias son aquellas vías que unen las cabeceras municipales entre sí y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una carretera primaria.
Las carreteras consideradas como secundarias pueden funcionar pavimentadas, en afirmado o en estado de mejoramiento, recuperación como se muestra en el Departamento del Caquetá. Al Departamento del Caquetá, mediante el convenio interadministrativo No. 0228 del 24 de marzo de 1995, se transfirieron 98 km de vías a cargo del Instituto Nacional de Vías para administrar, mejorar y rehabilitar, vías que se relacionan en el siguiente cuadro: (…) Mediante convenio interadministrativo No. 0228 del 24 de marzo de 1995, se transfirieron 98km de vías a cargo del Instituto Nacional de Vías al Departamento del Caquetá para administrar, mejorar y rehabilitar.
Red vial secundaria: Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros (…) 3.2.5. Red vial terciaria El Departamento del Caquetá para efectos del Plan Vial, asumirá dos vías terciarias, las cuales corresponden a la vía la Y-San Antonio de Getuchá (09974), la cual se encuentra dentro del inventario del INVIAS, y la vía K40-Mononguete.
Lo anterior teniendo en cuenta que la vía con el código 9974 conecta con la inspección de San Antonio de Getuchá en el municipio de Milán, siendo este un puerto fluvial de vital importancia debido al volumen de pasajeros y carga que utilizan el río Orteguaza como medio de transporte, especialmente los municipios de Solano y Milán; igualmente, se incluye la vía que comunica la localidad de Mononguete con Solita para que sea utilizada como alternativa para la movilización de los habitantes, el desarrollo comercial y económico del municipio de Solano, debido a que este no cuenta con vías de acceso al área urbana.
(…) Red vial terciaria de los municipios Carreteras Terciarias son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. Las carreteras consideradas como Terciarias deben funcionar en afirmado. En caso de pavimentarse, deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías Secundarias.
(…) Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros Nota: Del total de vías terciarias del Departamento INVIAS tiene a su cargo 1367.74 km. (…) RED TERCIARIA A CRAGO DEL INVIAS (Ficha No. 5) El Instituto Nacional de Vías – INVIAS, cuenta con una dirección Territorial en el Departamento de Caquetá, el cual desarrolla actividades para garantizar a la sociedad la construcción, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura vial no concesionada a cargo de la entidad, contribuyendo así al desarrollo sostenible y a la integración del país a través de una red eficiente, cómoda y segura.
La red vial terciaria del departamento del Caquetá a cargo del INVIAS está conformada por 95 tramos de vías, para un total de 1.367,74 km; de los cuales tan solo el 5,97% que corresponden a 81,6 km se encuentran pavimentados en buen estado y los restantes 1.286,14 km se encuentran en afirmado, de estos últimos su estado no pudo verificarse al momento de realizar la formulación del PVD.
(…) 3.3.2.7 Proyectos de Infraestructura Vial programados o en Ejecución en el Departamento (Ficha 13) Cuadro 3-22 En el siguiente cuadro se relacionan algunos de los proyectos de infraestructura vial programados o en ejecución en el departamento, los cuales fueron reportados por cada uno de los entes territoriales (alcaldías), en los cuales se especifica el tipo de intervención, el nivel de avance, localización, entre otros aspectos que identifican los proyectos.
(…) Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros (…) 5.4. Programa de inversión en la infraestructura vial La carretera PAUJIL - CARTAGENA DEL CHAIRÁ, vía departamental que integra el Eje Vial identificado con este mismo nombre, debido a que no se identificaron vías secundarias que se articularan con la carretera mencionada; y de acuerdo a la metodología utilizada, se considera de primera prioridad, vía para la cual, en el año 2014 se programó realizar los estudios y diseños para la pavimentación de 39.3 km, estudios a realizar con base en el proyecto presentado en el año 2012 al Sistema General de Regalías, mediante el cual con el resultado de dichos estudios y diseños se gestionarán los recursos para realizar la construcción (Pavimentación) de la carretera PAUJIL - CARTAGENA DEL CHAIRÁ para los años 2016 y 2017, el mantenimiento periódico se ha programado para el año 2022 y el mantenimiento rutinario se hará como una actividad permanente en los otros años de proyección del Plan Vial Departamental.
(…) Proyecto a Ejecutar: La Secretaría de Infraestructura del Departamento del Caquetá, con base en el proyecto denominado Estudio y Diseño de las vías PAUJIL-CARTAGENA DEL CHAIRÁ; CRUCE RUTA 65-PALETARA; LA YE PALETARA-MILÁN; MORELIA- VALPARAISO-SOLITA EN EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, el proceso de selección se adelantó por grupos de la siguiente manera: 1.
Elaboración de estudios y diseños para la pavimentación de la vía el Paujil-Cartagena del Chairá, longitud 39,30 Km en 4 meses por $590.142.687. 2. Elaboración de estudios y diseños para la pavimentación de la Vía cruce ruta 65-Paletara; la YE-Milán, longitud 31,10 Km en 4 meses por $467.008.588. 3. Elaboración de estudios y diseños para la pavimentación de la Vía Morelia-Valparaíso-Solita, longitud 64,00 Km en 6 meses por $961.046.615.
Total: $2.018.197.890. Las malas condiciones en las que se encuentran las vías del Departamento se deben generalmente a las pocas obras de infraestructura que permitan disminuir la erosión ocasionada por las aguas de escorrentía y evitar deslizamientos de taludes. Asimismo, la falta de programación y asignación de recursos para la apertura de vías y la topografía en gran parte del territorio departamental no tuvieron en cuenta zonas de hundimientos, fallas geológicas, áreas de inundación, deslizamientos constantes y pendientes longitudinales mínimas, lo que ha generado un incremento significativo en el tiempo de desplazamiento, deterioro de los vehículos y disminución en la comercialización de productos agropecuarios.
Alrededor del plan vial se están realizando priorizaciones de las vías más importantes y el tipo de intervención que requieren. La Gobernación del Departamento está gestionando estudios y diseños para mejorar la transitabilidad y seguridad en la red vial secundaria del Departamento del Caquetá. Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros Los proyectos mencionados fueron presentados en el año 2012 para ser financiados con recursos del Fondo de Compensación Regional del Sistema General de Regalías.” d. Oficio del 16 de octubre de 202422, por el cual el Ministerio de Transporte informa que la vía que del municipio de El Paujil conduce al municipio de Cartagena del Chairá, pertenece a la categoría terciaria y está a cargo del INVIAS: “Luego de revisar el listado de vías terciarias a cargo de la Nación, administradas por el Instituto Nacional de Vías, INVIAS en el Departamento de Caquetá, se encontró que el trayecto desde el Municipio de El Paujil al Municipio de Cartagena del Chairá, está a cargo del INVIAS, por lo que su categoría corresponde a vía terciaria.
(…) Una vez verificada la localización que usted presenta, se encontró que la vía conduce desde el Municipio de El Paujil-Caquetá al Municipio de Cartagena del Chaira-Departamento de Caquetá, específicamente el tramo comprendido entre el Km 0 al Km 10, está a cargo del INVÍAS-Subdirección de vías Regionales. Por lo anterior este tramo vial, hace parte de la red terciarias que está a cargo del Invías, está clasificada con el código MANVIAL 11951 y tiene una longitud de 72 kilómetros aproximadamente, tal como se muestra en la Figura como (1) del aplicativo de información del INVÍAS –HERMES.” e. Misiva del 10 de junio de 2021, por el que el INVIAS manifestó que no posee maquinaria ni equipo propio para realizar labores de mejoramiento, rehabilitación o mantenimiento vial sino que estas se adelantan mediante contratos específicos de obra.
Además, que la asignación de recursos para vías terciarias se realiza a través del programa Colombia Rural, mediante convocatorias públicas en las que los municipios postulan las vías que requieren intervención. Textualmente indicó: “En atención a su comunicación del asunto, nos permitimos manifestar lo siguiente: -Los problemas reportados por usted en esta vía se encuentran localizados en la jurisdicción del Municipio de El Paujil en un sector que sirve de acceso a las obras de pavimentación que adelantan en la vía Paujil – Cartagena del Chairá por parte de la Gobernación de Caquetá, en los sectores Puente la Niña-Kilómetro 10, Kilómetro 10- San Juan dentro del Programa Obras por Impuestos, y Risaralda Cartagena del Chairá. Por el gran volumen de tránsito de vehículos pesados que transitan por allí, para atender los compromisos contractuales, se han ido generando diferentes tipos de daños sin que los que utilizan este sector como acceso a sus obras, adelanten ningún tipo de intervención. -De acuerdo al ordenamiento legal vigente luego de la restructuración del antiguo Ministerio de Obras Públicas y Transporte y del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, el INVIAS no posee maquinaría ni equipo y toda las labores de mejoramiento rehabilitación, mantenimiento periódico y rutinario, la adelanta mediante contratos específicos de obra. -Las Direcciones Territoriales del INVIAS no tienen la función de asignar recursos para contratar obras de mantenimiento ni en vías primarias ni en vías terciarias. -Respecto a asignación de recursos para mantenimiento de vías terciarias, Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del INVIAS en diferentes oportunidades ha manifestado que “Para las vigencias 2019 a 2022 el único recurso disponible para atención de vías terciarias es el asignado al PROGRAMA COLOMBIA RURAL, el cual se ejecuta mediante convocatorias públicas de participación virtual, en las que los municipios postulan las vías terciarias de mayor importancia social y económica en su jurisdicción, y como resultado de la evaluación se genera un listado con el orden de elegibilidad.” -También esta dependencia del INVIAS, nos ha indicado que actualmente no cuenta con recursos para la atención de puntos críticos en vías terciarias a cargo de INVIAS; no obstante, los municipios podrán postular en las próximas convocatorias del programa Colombia Rural las vías terciarias que consideran de mayor importancia social, técnica y económica que requieran atención de mejoramiento y mantenimiento. 22 Archivo 142 expediente OneDrive Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros Por lo anteriormente expuesto y por la situación que se presenta en este sector de vía, desde tiempo atrás venimos adelantando gestiones ante el Programa Obras por Impuestos y ante la Gobernación de Caquetá para que los contratistas a cargo de estos proyectos programen la atención de los sitios críticos que presenta este sector.
Además se estará enviando su comunicación a la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del INVIAS, para que se incluya en la base de datos de sitios críticos, para que una vez se cuenten con los recursos se dé prioridad a esta necesidad.” 2.5. Marco jurídico • De la clasificación de las carreteras El artículo 12 de la Ley 105 de 199323, contiene la definición e integración de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. “Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del País, y de este con los demás países.
Esta infraestructura está constituida por: 1. La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios: a. Las carreteras cuyos volúmenes de tránsito sean superiores a aquellas que sirven hasta un 80% del total de la red vial de carreteras. b. Las carreteras con dirección predominante sur - norte, denominadas Troncales, que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos del Atlántico o en fronteras internacionales. c. Las carreteras que unen las Troncales anteriores entre sí, denominadas Transversales, cuyo volumen de tránsito está justificado, según el contenido del literal a, que comuniquen con los Países limítrofes o con los puertos de comercio internacional. d. Las carreteras que unen las capitales de Departamento con la red conformada con los anteriores criterios, de acuerdo con su factibilidad técnica y económica; esta conexión puede ser de carácter intermodal. e. Las vías para cuya constitución se ha comprometido el Gobierno Nacional con Gobiernos Extranjeros mediante convenios o pactos internacionales.
Con el propósito de que se promueva la transferencia de las vías que están hoy a cargo de la Nación hacia los Departamentos, el Ministerio de Transporte adoptará los mecanismos necesarios para que la administración, conservación y rehabilitación de esas vías, se pueda adelantar por contrato. Las carreteras nacionales podrán convertirse en departamentales a petición del Departamento respectivo, si este demuestra la capacidad para su rehabilitación y conservación. 2.
Los ríos, canales de aguas navegables, su señalización y aquellos puertos públicos fluviales de interés Nacional. 3. Los puertos públicos marítimos de propiedad de la Nación, y sus canales de acceso. 4. Las líneas férreas de propiedad de la Nación que incluye su zona, señalización e infraestructura para el control del tránsito. 5.
La red de ayudas, comunicaciones y meteorología del transporte aéreo, básicos para prestar los servicios de aeronavegación y la infraestructura aeroportuaria. 6. Los faros, boyas y otros elementos de señalización para el transporte marítimo. 7. Los puentes construidos sobre los accesos viales en zonas de frontera. 23 Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.
Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros 8. Los viaductos, túneles, puentes y accesos en general a las capitales de departamentos, distritos y municipios.” De otro lado, la Ley 1228 de 200824, en su artículo 1º estableció: “Para efectos de la aplicación de la presente ley, las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden.
Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios. El Ministerio de Transporte será la autoridad que, mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen. Parágrafo 1°. Para efectos de la aplicación artículo 1° del Decreto 2770 de 1953 las vías que allí se identifican como de primera, segunda y tercera categoría son las que en esta ley se denominan de primero, segundo y tercer orden.
(…)” Además, la infraestructura del transporte está integrada, entre otros, por los siguientes elementos: i) «[l]a red vial de transporte terrestre automotor con sus zonas de exclusión o fajas de retiro obligatorio, instalaciones operativas como estaciones de pesaje, centros de control de operaciones, estaciones de peaje, áreas de servicio y atención, facilidades y su señalización, entre otras»; ii) por «[l]a infraestructura urbana que soporta sistemas de transporte público, sistemas integrados de transporte masivo, sistemas estratégicos de transporte público y sistemas integrados de transporte público; el espacio público que lo conforman andenes, separadores, zonas verdes, áreas de control ambiental, áreas de parqueo ocasional, así como ciclorrutas, paraderos, terminales, estaciones y plataformas tecnológicas»; y iii) por «[r]edes de sistemas inteligentes de transporte»25.
El Manual de Diseño Geométrico 2008, categoriza las carreteras tomando en cuenta su funcionalidad y el tipo de terreno. En cuanto a la funcionalidad, su naturaleza debe definirse con base en los requerimientos operativos de la vía o los intereses de la Nación en sus distintos niveles: “1.2.1.1. Primarias Son aquellas troncales, transversales y accesos a capitales de Departamento que cumplen la función básica de integración de las principales zonas de producción y consumo del país y de éste con los demás países.
Este tipo de carreteras pueden ser de calzadas divididas según las exigencias particulares del proyecto. Las carreteras consideradas como Primarias deben funcionar pavimentadas. 1.2.1.2. Secundarias Son aquellas vías que unen las cabeceras municipales entre sí y/o que provienen de una cabecera municipal y conectan con una carretera Primaria.
Las carreteras consideradas como Secundarias pueden funcionar pavimentadas o en afirmado. 1.2.1.3. Terciarias Son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. 24 Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones. 25 Ley 1682 de 22 de noviembre de 2013, artículo 4.º, numerales 1.º, 10.º y 11.
Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros Las carreteras consideradas como Terciarias deben funcionar en afirmado. En caso de pavimentarse deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías Secundarias.” 2.6. Competencia del INVIAS y la falta de legitimación de las entidades territoriales En lo que respecta al objeto institucional del INVIAS, tenemos que el artículo 1° del Decreto 1292 de 202126, estableció que dicha entidad “(…) tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial, marítima y sus infraestructuras conexas o relacionadas, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.» A su vez, en el artículo 2º dispuso: “ARTÍCULO 2°.
FUNCIONES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS). Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS desarrollará las siguientes funciones generales: 2.1 Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de transporte de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. 2.2 Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación operación y mantenimiento, atención de emergencias y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia. 2.3 Coordinar con el Ministerio de Transporte la ejecución de los planes y programas de su competencia. (…) 2.17 Ejecutar los planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo y prioridades nacionales.
(…)” A su turno, el artículo 23 de la misma norma, estableció: “Artículo 23. Subdirección de vías regionales. Son funciones de la Subdirección Vías Regionales, las siguientes: 23.1. Ejecutar las políticas, planes, programas y proyectos relacionados con la infraestructura de la red vial regional (secundarias, terciarias, caminos ancestrales y ciclorrutas, entre otras) y evaluar su ejecución. 23.2.
Administrar los procesos de construcción, conservación, rehabilitación de la infraestructura de la red vial regional a cargo del Instituto. 23.3. Apoyar a la Subdirección de Estructuración de Proyectos con los insumos para los estudios previos y especificaciones técnicas directamente o a través de terceros para la contratación de obras de la infraestructura a su cargo. 23.4.
Liderar la planificación, programación y metodología del proceso de supervisión, ejecución y seguimiento a las interventorías de los contratos de ejecución de obras de la infraestructura vial de su responsabilidad. 23.5. Ejercer la supervisión a los contratos de interventoría de ejecución de obras de la infraestructura vial a cargo de la dependencia. 23.6.
Efectuar la vigilancia del contrato principal de obra realizando las actividades técnicas definidas y a cargo del Instituto, que no sean concurrentes con las actividades a cargo del Interventor. 23.7. Asistir y coordinar con las Direcciones Territoriales en el proceso de supervisión, ejecución y seguimiento de los contratos de obra de la infraestructura vial bajo su responsabilidad. 26«Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías -INVIAS» Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros 23.8.
Controlar, evaluar y hacer el seguimiento de los planes y proyectos a su cargo. 23.9. Preparar y mantener actualizados modelos de convenios para la ejecución de los proyectos con las entidades territoriales, en coordinación con la Dirección Jurídica. 23.10. Participar en el análisis del soporte tecnológico y de los requerimientos de información, necesario para que la Subdirección pueda interactuar adecuadamente con otras dependencias del Instituto y con instituciones externas, en coordinación con la Oficina TIC. 23.11.
Emitir el concepto, acompañando el informe de interventoría o de supervisión, cuando fuere el caso, en el que se sustente la actuación, para adelantar los trámites correspondientes para declarar el incumplimiento del contrato, cuantificando los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato y hacer efectiva la cláusula penal; así mismo, participar en las audiencias que se convoquen para la imposición de multas, sanciones y declaratorias de incumplimiento de los contratos a cargo de la dependencia. 23.12.
Suministrar, de manera oportuna la información requerida para la preparación y presentación de la información contable y financiera del instituto, de conformidad con las normas vigentes sobre la materia. 23.13. Las demás inherentes a la naturaleza de la dependencia y las que le sean asignadas por las normas legales.” Tal como quedó señalado en el Plan Vial Departamental 2014-2023, el oficio del Ministerio de Transporte y lo manifestado por el mismo INVIAS en el informe, la vía que del municipio de El Paujil conduce al Municipio de Cartagena del Chairá, es una red vial terciaria del Departamento del Caquetá a cargo del INVIAS, por ende, su administración, mantenimiento y rehabilitación corresponden a esta entidad.
Por lo anterior, y dado que en la presente acción constitucional se incluyó como demandadas a las entidades territoriales del Municipio de El Paujil y Municipio de Cartagena del Chairá, corresponde declarar procedente la excepción planteada por dichas entidades, consistente en la falta de legitimación en la causa por pasiva. Esto, en razón de que la responsabilidad, administración, conservación y rehabilitación de la malla vial mencionada no se encuentra dentro de su competencia, al tratarse de una vía terciaria a cargo de INVIAS.
Una vez determinada la responsabilidad sobre el mantenimiento y administración de la vía objeto de la protección de los derechos colectivos invocados, esta Colegiatura procederá a analizar la existencia o inexistencia de la vulneración alegada por el actor popular. 2.7. Caso concreto La Defensoría del Pueblo Regional Caquetá argumenta que se han vulnerado los derechos colectivos de la comunidad debido al mal estado de la vía que conecta el Municipio de El Paujil con Cartagena del Chairá, específicamente el tramo del KM 0 después del cementerio al KM 10.
Fundamenta su demanda en la falta de mantenimiento y pavimentación de la vía, lo cual afecta la transitabilidad y el acceso a una infraestructura adecuada. Señala que tanto el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) como la Gobernación del Caquetá han incumplido sus deberes constitucionales y legales al no garantizar la infraestructura vial en condiciones adecuadas.
El Municipio de El Paujil y Municipio de Cartagena del Chairá, negaron su responsabilidad, argumentando falta de competencia sobre la vía en cuestión, ya que la consideran de segundo orden y, por lo tanto, bajo la jurisdicción de INVIAS y la Gobernación del Caquetá. Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros El INVIAS argumenta que la vía hace parte de la red vial secundaria, cuya administración, mantenimiento y rehabilitación son competencia del Departamento del Caquetá. Afirma que la acción popular es improcedente y que la vía se encuentra en condiciones aceptables de transitabilidad.
El Departamento del Caquetá, afirma haber cumplido con sus responsabilidades y que el contrato de obra no contemplaba la pavimentación del tramo específico. Alega que no se ha probado una vulneración grave de derechos colectivos. De acuerdo con el Plan Vial Departamental 2014-2023, la vía que conduce del Municipio de El Paujil al Municipio de Cartagena del Chairá se clasifica como vía terciaria.
Específicamente, el documento establece que las carreteras terciarias como esta, están a cargo del INVIAS. Además, se indica explícitamente en el Plan Vial que la vía Paujil - Cartagena del Chairá se encuentra dentro del inventario de INVIAS, lo que refuerza la responsabilidad de esta entidad sobre dicha vía. El Ministerio de Transporte, mediante oficio del 16 de octubre de 2024 y en respuesta a una solicitud, informa que la vía que conduce del municipio de El Paujil al Municipio de Cartagena del Chairá pertenece a la categoría terciaria.
El Ministerio confirma que esta vía está a cargo del INVIAS y especifica que el tramo comprendido entre el Km 0 y el Km 10 está bajo la responsabilidad de la Subdirección de Vías Regionales del INVIAS. El INVIAS, en misiva del 10 de junio de 2021, manifiesta que no cuenta con maquinaria ni equipo propio para realizar trabajos de mejoramiento, rehabilitación o mantenimiento vial, indicando que estos se llevan a cabo mediante contratos de obra específicos.
El INVIAS reconoce que la asignación de recursos para vías terciarias se realiza a través del programa Colombia Rural, mediante convocatorias públicas en las que los municipios postulan las vías que requieren intervención. Además, el INVIAS admite haber realizado gestiones ante el Programa Obras por Impuestos y ante la Gobernación de Caquetá para atender los puntos críticos de la vía, sin embargo, no se ha acreditado el avance de esto.
Las pruebas documentales presentadas (Plan Vial Departamental y Oficio del Ministerio de Transporte) son contundentes al establecer que la vía que conduce del municipio de El Paujil al municipio de Cartagena del Chairá es una vía terciaria y que, por lo tanto, su administración, mantenimiento y rehabilitación son responsabilidad del INVIAS.
El INVIAS, en su propia misiva, reconoce su responsabilidad en el mantenimiento de las vías terciarias, aunque argumenta que no cuenta con los recursos ni la maquinaria para hacerlo directamente sino que depende de contratos de obra y programas como Colombia Rural. Sin embargo, esta falta de recursos o maquinaria no exime al INVIAS de su responsabilidad legal de garantizar el adecuado mantenimiento de la vía. Además, el INVIAS tiene conocimiento del mal estado de la vía y ha realizado algunas gestiones para buscar soluciones, lo que demuestra que es consciente de su responsabilidad, sin embargo, no se ha logrado atender la magnitud de la problemática ni respondido con la diligencia requerida para garantizar una solución integral y sostenible en el tiempo.
Esta situación refleja una clara omisión en el cumplimiento del deber legal que le corresponde a esta entidad estatal, el cual consiste en asegurar el adecuado mantenimiento, la rehabilitación y la conservación Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros de la infraestructura vial nacional como un servicio público esencial, conforme lo disponen las normas legales, reglamentarias y técnicas que regulan su actuación. Tal omisión adquiere especial gravedad si se tiene en cuenta que el mantenimiento adecuado de la infraestructura vial no solo es una obligación administrativa y legal del INVIAS sino también un componente indispensable para garantizar el ejercicio de derechos colectivos como la seguridad pública, la movilidad y el acceso a una infraestructura vial en condiciones óptimas para la ciudadanía. La insuficiencia de las acciones ejecutadas revela una falta de planeación adecuada, así como una ausencia de medidas efectivas que atiendan las necesidades reales del sector, con lo cual se incumple el deber de actuar con eficacia, oportunidad y proporcionalidad frente a los riesgos que afectan el bienestar y la seguridad de los usuarios de la vía. Ahora bien, la Sección Primera del Consejo de Estado ha establecido que la intervención del juez popular en temas relacionados con la malla vial se admite cuando se acredita: i) un riesgo de desastre o de accidentabilidad, ii) un daño material a los intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público por la afectación injustificada de la movilidad o con el incumplimiento de plazos contractuales en los proyectos que se encuentran en fase de construcción. Al respecto, en sentencia del 23 de noviembre de 2023, consejero ponente Germán Eduardo Osorio Cifuentes, se expuso:27 “La intervención del juez popular, en los casos relacionados con la malla vial, se justifica cuando las condiciones de las carreteras o de sus elementos integrantes y accesorios generan un riesgo de desastre o de accidentabilidad para la población en general; o cuando se evidencia un daño material a los intereses colectivos relacionado con el goce del espacio público, con la afectación injustificada de la movilidad o con el incumplimiento de los plazos contractuales de los proyectos que se encuentran en fase de construcción. 55.
La condena en este tipo de casos se soporta en una transgresión o amenaza efectiva a los intereses o derechos colectivos que amerite la incursión en el ámbito discrecional de planeación de la administración, pues la manifiesta desproporcionalidad en la selección de prioridades, o las graves omisiones en materia de mitigación o corrección de los riesgos o daños existentes serían las causas que justificarían la intervención del juez popular. 56.
Así, por ejemplo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 30 de marzo de 200628, estimó necesario construir un puente peatonal en una vía de alto tráfico vehicular con el fin de resguardar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en tanto se demostró que la vía generaba un «riesgo para la vida y la seguridad de transeúntes y conductores». 57.
En la sentencia de 26 de abril de 201829, se ampararon los derechos a la defensa del patrimonio público, al goce del espacio público, a la utilización de los bienes públicos y a la prevención de desastres previsibles técnicamente transgredidos por la estructura de un puente que se encontraba en «estado delicado con amenaza de colapso». 58.
La misma Sección, en las sentencias de 26 de julio de 200730 y de 31 de enero de 200831, 17 de julio de 200832, 18 de marzo de 201033, 27 de octubre de 201734, 6 de junio de 201935, 21 de enero de 202136, se refirió al imperativo de que las vías existentes cumplan con las especificaciones técnicas en materia de pavimentación, dimensiones, señalización, demarcación y mobiliario para 27 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00188-01 28 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad.
N.º 17001-23-31-000-2003-00052-01(AP). 29 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Rad. N.º 76001-23-33-010-2014-01400-01 30 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad. N.º 08001-23-31-000-1999-02940- 01(AP). 31 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad.
N.º 19001-23-31-000-2004-02748-01(AP) 32 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Rad. N.º 68001-23-15-000-2002-01460-01(AP). 33 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso, Rad. N.º 41001-23-31-000-2004-001364-01(AP) 34 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. (E) Oswaldo Giraldo López.
Rad. N.º 68001-23-31-000-2011-00774-01. En el curso de la segunda instancia el municipio de Piedecuesta allegó inspección ocular que da cuenta que la vía se encuentra en buenas condiciones y que el contrato objeto del mantenimiento de la misma se ejecutó en su totalidad por lo que la Sala declaró la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado. 35 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad.
N.º 68001-23-33-000-2015-00847-01. 36 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Rad. N.º 85001-23-33-000-2018-00145-01(AP) Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros efectos de garantizar la seguridad de las personas y disminuir el riesgo de accidentalidad. 59.
En las sentencias de 25 de enero de 201837 y 14 de diciembre de 201838 esta autoridad judicial amparó los derechos colectivos afectados por la limitación injustificada de la movilidad derivada, en el primer caso, de la suspensión de las obras de construcción de la variante intersección sur de Santander de Quilichao; y en el segundo, como consecuencia de la construcción de un puente vehicular. 60.
En la sentencia de 15 de noviembre de 201839, se estudió el evento en que un fenómeno natural de inestabilidad de taludes representa una amenaza para la comunidad porque afecta la única vía que comunica a dos municipios. Y en las sentencias de 14 de septiembre de 202040 y 5 de mayo de 202341, la Sección abordó el escenario en que la ejecución de un contrato de construcción de malla vial incrementó los fenómenos de socavación de los sectores aledaños. 61.
Como puede apreciarse, cuando se trata de la defensa de los derechos colectivos quebrantados o amenazados con ocasión de la malla vial, el actor popular tiene la obligación de demostrar las razones por las que el hecho dañino objeto del proceso judicial amerita la modificación del orden de prioridades previsto para la realización de las obras de infraestructura.” (Negrilla fuera del texto original) Pues bien, el juez constitucional es responsable de impartir medidas racionales que permitan la protección de la problemática vial, en el escenario en que existan razones justificadas para intervenir en la planeación del sistema de transporte.
En consecuencia, resulta imperativo y urgente que el INVIAS adopte de manera inmediata las medidas necesarias para mitigar los riesgos existentes en el tramo vial en cuestión, incluyendo la realización de estudios técnicos, administrativos y financieros a fin de determinar los lineamientos necesarios para ejecutar la adecuación precisa que haya lugar en el tramo vial de carácter terciario: KM O después de cementerio al KM 10, lo cual implica adelantar toda la etapa precontractual que involucre la realización de estudios, diseños, actuaciones presupuestales y procesos de selección de contratista para el mantenimiento y adecuación en condiciones óptimas de la vía y realizar la misma.
Este tribunal subraya que dicha acción no solo es necesaria para prevenir un agravamiento de los perjuicios ya identificados sino también para proteger los derechos fundamentales y colectivos que se encuentran en juego, particularmente aquellos relacionados con la seguridad, la movilidad y el uso adecuado del espacio público. III. COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Dicha norma fue recientemente adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Como quiera que en el presente caso no se avizora la manifiesta carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia. 37 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Rad.
N.º 19001-23-33-004-2011-00613- 01(AP) 38 Consejo de Estado, Sección Primera,, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. N.º 23001-23-33-000-2013-00265-01 39 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez, Rad. N.º 66001-23-33-000-2013-00070-02(AP) 40 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, Rad. N.º 73001-23-31-000-2011-00787-03 (AP) 41 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Rad. 05001233300020110118401.
Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros IV. DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por las entidades demandadas Municipio de El Paujil y Municipio de Cartagena del Chairá, Caquetá, de conformidad con las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Declarar la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública, la prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, y el acceso a una infraestructura vial en condiciones adecuadas de transitabilidad, en relación con el KM O después de cementerio al KM 10, por parte del Instituto Nacional de Vías (INVIAS).
TERCERO: Ordenar al Instituto Nacional de Vías (INVIAS) la realización estudios técnicos, administrativos y financieros a fin de determinar los lineamientos necesarios para ejecutar la adecuación precisa que haya lugar en el tramo vial de carácter terciario: KM O después de cementerio al KM 10, lo cual implica adelantar toda la etapa precontractual que involucre la realización de estudios, diseños, actuaciones presupuestales y procesos de selección de contratista para el mantenimiento y adecuación en condiciones óptimas de la vía y realizar esta, en un término no mayor a doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, por los motivos expuestos en este proveído.
CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Despacho Cuarto de este Tribunal, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el Defensor del Pueblo Regional Caquetá y la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria.
QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Sin condena en costas por esta instancia.
SÉPTIMO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
OCTAVO: En firme la presente sentencia ARCHIVAR el expediente, una vez realizadas las correspondientes anotaciones en el software de gestión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente Sentencia primera instancia Popular 18001233300020220013300 Instituto Nacional de Vías Invias (INVIAS) y Otros (ausencia legal) EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx