REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Primera de Decisión- MAGISTRADO PONENTE: PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Florencia, dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA N° 181 Procede la Sala Primera de Decisión a proferir sentencia, a fin de resolver la observación de ilegalidad formulada por el gobernador del departamento del Caquetá, en relación con el Acuerdo Nº 024 del 26 de diciembre de 2022, proferido por el Concejo Municipal de San José del Fragua, Caquetá “Por medio del cual se modifican los artículos 223, 227, 236, 240, 247 y 250 dentro del acuerdo municipal No. 023 del 18 de diciembre de 2020 “Por medio del cual se expide el estatuto tributario municipal para la jurisdicción de San José del Fragua, Caquetá”.
I. A N T E C E D E N T E S Solicita el señor gobernador se declare la invalidez del acuerdo No. 024 del 26 de diciembre de 2.022 expedido por el concejo del municipio de San José del Fragua (en adelante el municipio), por medio del cual se modifican los artículos 223, 227, 236, 240, 247 y 250 del acuerdo municipal no. 023 del 18 de diciembre de 2020 “Por medio del cual se expide el estatuto tributario municipal para la jurisdicción de san José del Fragua – Caquetá”, al contrariar -en su entendido- el artículo 150 de la Constitución Política, toda vez que la corporación edilicia le otorga un alcance equivocado a la ley al establecer como hecho generador los convenios para el cobro de estampillas (bienestar para el adulto mayor, pro – cultura y pro - electrificación rural).
El concejo municipal llevó a cabo los respectivos debates del acuerdo en mención los días 20 y 26 de diciembre de 2022, surtiéndose los tramites de sanción y publicación; siendo radicado el 3 de enero de 2023 en la ventanilla única de registro de la gobernación, con número de entrada 000035 para efectos de su revisión de legalidad. Como norma violada se invoca el artículo 150-12 de la C.P.; sustentándose el concepto de violación bajo los siguientes argumentos: - Con soporte en el acuerdo cuestionado, se pretende establecer el hecho generador y la base gravable al momento del cobro de las estampillas en los contratos y convenios; justificándose la decisión de incluir la palabra convenio en razón a que no hay fundamento normativo claro para sostener que los convenios y contratos son figuras distintas.
Radicación: 18-001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal No. 024. Del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua - Sin perjuicio de las características de uno y otro y de los debates sobre las diferencias que se encuentran en la ley y la jurisprudencia, el contrato, en términos generales, se caracteriza por ser un acuerdo de voluntades que obliga a una de las partes a cambio de una contraprestación; mientras que en el convenio las partes aúnan esfuerzos para lograr un objetivo de interés común, con obligaciones equivalentes y recíprocas, según su objeto y su naturaleza; que en los convenios no existe ánimo de lucro, razón por la cual ninguna de las partes ejecuta una prestación a cambio de retribución o pago de un valor por su actividad; como tampoco las partes asumen posiciones de contratante y contratista sino de colaboradores. - Como diferencia esencial entre ambas figuras, los convenios no se rigen por el Estatuto de Contratación Estatal en atención a que no tienen una naturaleza contractual, pues las reglas que los rigen son las propias de la autonomía de la voluntad; es decir, que las partes tienen plena libertad para llegar a los acuerdos que sean necesarios a fin de alcanzar los objetivos de la respectiva entidad.
En ese orden, al suscribirlos no se causa la obligación tributaria de pagar estampillas. - Conforme lo ha precisado ya el Consejo de Estado1, aplicar la analogía sobre el nacimiento de la obligación tributaria con el fin de vincular elementos que no están expresamente contemplados por la norma como hecho generador del tributo conlleva a la creación de un impuesto sin autorización legal, a saber: “Es evidente que la analogía no es admisible en el derecho tributario, e decir, en el que tiene por objeto definir el nacimiento de la obligación tributaria, pues ello equivaldría a admitir la posibilidad de establecer tributos sin que mediara la creación legal”. - El principio de legalidad en materia tributaria tiene, cuando al menos, tres elementos: (i) el reconocimiento de que el poder decretar, modificar o suprimir tributos en tiempo de paz es competencia exclusiva de los órganos de representación popular pluralistas – Art. 150 de la C.P.;
(ii) es un deber de estos órganos de representación popular predeterminar con claridad y certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria – Art. 338 de la C.P.-; (iii) está prohibido a las entidades territoriales fijar contribuciones en contravención a lo dispuesto en la Constitución y la Ley – Art. 300-4 de la C.P.-. - El establecimiento de todo tributo en el nivel territorial pasa por la voluntad del legislador expresada en la ley, que usualmente autoriza a las autoridades territoriales para cobrar tributos; por lo que la soberanía fiscal que se atribuye a los entes territoriales no es absoluta sino relativa.
Así. el acuerdo acusado le dio un alcance equivocado a la ley al establecer como hecho generador los convenios para el cobro de estampillas. Como actuaciones procesales surtidas se tiene que mediante auto del 15 de febrero de 2023 se rechazó la solicitud de revisión de legalidad formulada por el gobernador al hallarla extemporánea; decisión que fue recurrida por el gobernador, justificando el período vacacional de sus funcionarios -del 20 de diciembre de 2022 al 10 de enero de 2023-, por lo que el término previsto de los 20 días para radicar la solicitud de revisión de legalidad sí se respetó. Al resolverse el referido recurso, el despacho mediante auto del 15 de febrero de 2023 halló procedente darle trámite a la revisión, procediendo a fijar el proceso en lista, a efectos de que intervinieran los sujetos procesales o cualquier otra persona que considerara pertinente hacerlo; término que venció en silencio. 1 Consejo de Estado.
Sentencia del 3 de octubre de 2007. Radicado: 25000232700020000071802(14783) Consejero Ponente: Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié. Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua II.
C O N S I D E R A C I O N E S 2.1. Competencia Esta corporación es competente para decidir sobre la validez del acuerdo acusado, por la naturaleza del asunto y por expresa disposición de los artículos 119 del Decreto 1333 de 1986 y numeral 4º del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que se plantea a la corporación consiste en establecer si: ¿el acuerdo objeto de revisión vulnera la norma constitucional citada por el señor gobernador del Caquetá y, por tanto, debe declararse su ilegalidad? 2.3.
Aspectos fácticos probados - El 26 de diciembre de 2022 fue expedido por el Concejo Municipal de San José del Fragua, el Acuerdo No. 024 “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LOS ARTÍCULOS 223, 227, 236, 240, 247 Y 250 DENTRO DEL ACUERDO MUNICIPAL NO. 023 DEL 18 DE DICIEMBRE DE 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL ESTATUTO TRIBUTARIO MUNICIPAL PARA LA JURISDICCIÓN DE SAN JOSÉ DEL FRAGUA, CAQUETÁ”. - El proyecto de acuerdo fue aprobado por el concejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en sus dos debates reglamentarios: 20 y 26 de diciembre de 2022, según la constancia de fecha 26 de diciembre expedida por la secretaría ejecutiva de la alcaldía municipal. - El 29 de diciembre de 2022 se produjo la sanción a dicho acuerdo por parte de la alcaldesa municipal, conforme a lo establecido en el artículo 76 de la Ley 136 de 1994, produciéndose el mismo 29 de diciembre la publicación en cartelera municipal, en los términos del artículo 81 ibidem, según la constancia expedida. - El acuerdo fue remitido al gobernador del Caquetá para el control de legalidad respectivo, mediante oficio recibido el 3 de enero de 2023; por lo que la solicitud de revisión de legalidad ante esta corporación fue presentada en tiempo - dentro de los 20 días siguientes a su recibo- descontando el período vacacional (Artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y artículo 82 de la Ley 136 de 1994). 2.4.
El principio de legalidad tributaria Los acuerdos municipales referentes al establecimiento de tributos deben ser expedidos por los respectivos concejos con sujeción al marco constitucional y legal delimitado para tal fin, especialmente el desarrollado en el artículo 338 de la Carta Magna. Según las previsiones del artículo 287 ibidem, las entidades territoriales, dentro del principio de autonomía, pueden "administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones"; a su vez, el artículo 313 - 4 autoriza a los concejos para "votar de conformidad con la constitución y la ley los tributos y gastos locales".
De ahí que en el evento de existir en la ley imprecisión, oscuridad o silencio en el señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación de los tributos, corresponde a los respectivos concejos, en desarrollo de sus competencias, efectuar directamente las previsiones sobre el particular, en tanto el ejercicio de la potestad reglamentaria (art. 189 - 11) por parte del ejecutivo no implica per se que este Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua pueda, so pretexto de reglamentar la ley, fijar o delimitar aspectos inherentes a la imposición como los elementos de la obligación tributaria (sujetos, hechos, bases y tarifas de los impuestos), en tanto estos, de conformidad con el artículo 338 de la Carta, sólo pueden ser señalados por las respectivas corporaciones de elección popular, como pasa a verse.
Así, conforme a lo previsto en el artículo 338 de la Constitución, en armonía con lo dispuesto en los artículos 150 – num. 12, 287 – num. 3 y 313 – num. 4º ibídem, como también en concordancia con el 32 – numeral 7º de la Ley 136 de 1994, se tiene que en materia impositiva la facultad originaria de establecer o crear tributos radica exclusivamente en el congreso, contando las asambleas y los concejos con una facultad impositiva derivada, en la medida que sólo a partir de la creación o autorización legal del impuesto pueden establecer los elementos de la obligación tributaria, cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.
En consecuencia, en materia tributaria dichas corporaciones públicas se encuentran supeditadas a la Constitución y a la ley. Con relación a la interpretación que debe dársele al artículo 338 de la Constitución, la Corte Constitucional en sentencia C-537 de 1995 señaló: "Conforme a lo anterior, estima la Corte que la regla general en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Pero ello no obsta para que dentro de una sana interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades territoriales las que con base en los tributos creados por la Ley, puedan a través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus corporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas".
Similar interpretación ha sido acogida por el Consejo de Estado, al indicar: “La sentencia C-035 del 2009 señaló que el legislador debía establecer los límites dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos podían fijar los contenidos concretos de la obligación tributaria, y dejó en claro que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige que la ley reserve un espacio para que éstos puedan ejercer sus competencias impositivas, de modo que el congreso no demarcara de forma absoluta la constitución del tributo.
Así, el máximo tribunal en lo constitucional admitió que los concejos distritales y municipales podían determinar los elementos de la obligación tributaria, siempre que (i) medie autorización del legislador para la imposición del gravamen, y (ii) que la ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo impuesto o contribución. Acogiendo las anteriores orientaciones, esta Sección, en sentencia del 9 de julio del 2009, modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de la facultad impositiva de las entidades territoriales, a propósito de la demanda de nulidad contra el Acuerdo Municipal 0627 de 2006, por el cual el Concejo de Manizales estableció el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana en dicho territorio.
En dicha providencia, la Sala puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el constituyente previó que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales consagrados en los artículos 1o, 287- 3, 300-4 y 313-4 de la Carta, que confirieron a las Asambleas Departamentales Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua y a los Concejos Municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
De acuerdo con lo anterior, la sentencia concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que el artículo 338 de la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos. Al tiempo, precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso.
Por tanto, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente. (…) Así pues y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala en materia de facultad impositiva territorial reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado.
En otros términos, el ejercicio de la autonomía fiscal en el orden territorial sólo puede operar respecto de impuestos previamente creados o autorizados por el legislador.” 2 (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con lo anterior, en materia tributaria rigen los principios de soberanía fiscal, en cabeza del Estado, y de la autonomía tributaria de los entes territoriales.
En virtud del primero, la competencia para crear nuevos tributos está atribuida exclusivamente al congreso, y conforme al segundo los entes territoriales, a través de sus corporaciones administrativas (asambleas departamentales y concejos municipales) pueden determinar los elementos de la obligación tributaria, pero siempre a partir del establecimiento legal de un impuesto, en los eventos en que tales elementos no hayan sido fijados por el legislador en la norma que los autoriza.
Ahora, es necesario precisar que, dentro de la clasificación de los ingresos del tesoro público, el Estatuto General de Presupuesto consagra dos grandes grupos, a saber: las rentas y los recursos de capital. Dentro de los primeros, se encuentran, entre otros conceptos, los ingresos corrientes, los cuales, a su vez, se clasifican en ingresos tributarios e ingresos no tributarios, correspondiendo los primeros a aquellos recursos que se perciben por concepto de gravámenes que la ley impone a las personas (impuestos) y los segundos a aquellos recursos que se obtienen por conceptos diferentes de los impuestos y que por lo general conllevan una contraprestación directa del municipio pues se trata de ingresos establecidos como recuperación por parte de la administración de los costos de los servicios que se prestan a los asociados o la participación de los particulares a favor de la administración de los beneficios que les proporcionan las obras públicas construidas por esta (tasas y contribuciones).
Por su parte, los recursos de capital están integrados por diferentes conceptos por los cuales el tesoro público percibe ingresos, pero que no devienen de la facultad impositiva del Estado. 2 Consejo de Estado, Sección 4ª, sentencia del 05 de diciembre de 2011, exp. 17370, C. P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua Finalmente ha de decirse que la doctrina y la jurisprudencia han caracterizado y diferenciado los conceptos de impuestos, tasas y contribuciones, señalando al respecto que: “Son impuestos, aquellos tributos que cumplen las siguientes características: 1.
Son generales, lo cual significa que se cobran indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho generador y no a un grupo social, profesional o económico determinado. 2. Son obligatorios. 3. No conllevan contraprestación directa e inmediata. 4. El Estado dispone de estos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos, por lo tanto, van a las arcas generales, para atender los servicios y necesidades públicas. 5.
La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe ir implícito en la Ley que lo crea, sin que pierda el carácter general. Se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: El Estado cobra un valor por un bien o servicio ofrecido. Éste guarda relación directa con los servicios derivados.
El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión. Pueden involucrarse criterios distributivos (ejemplo: tarifas diferenciales). Las contribuciones tienen las siguientes características: Surgen de la realización de obras públicas o actividades estatales, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos.
La contribución se paga proporcionalmente al beneficio obtenido y su producto está destinado a la financiación de las obras o actividades3”. Por su parte, en relación con los elementos del tributo, la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003 definió los mismos -hecho generador, sujetos activo y pasivo, base gravable y tarifa-, así: “Hecho generador.
Sin duda constituye el parámetro de referencia a partir del cual un gravamen se hace identificable y puede ser diferenciado de otro. “[E]s el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96), este concepto hace referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal.” Sujeto activo.
En no pocas ocasiones la determinación del sujeto activo de la obligación tributaria ha generado problemas hermenéuticos. Por tal motivo, para superar estos impases la jurisprudencia constitucional ha elaborado una distinción tripartita. Así, en la Sentencia C-987 de 1999, al analizar una norma que permitía gravar la explotación de minas de propiedad privada, acusada de inconstitucional por no señalar los elementos del tributo, la Corte sostuvo lo siguiente: ‘En efecto, conforme al anterior análisis, y de acuerdo a ciertas distinciones elaboradas por la doctrina tributaria, es posible atribuir tres significados a la noción de sujeto activo de un tributo.
Así, de un lado, es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado impuesto. De otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligación tributaria, que es el acreedor concreto de la suma pecuniaria en que, en general se concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir esa prestación. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos. 3 C. E., Sección 4ª, C. P. Dra. LIGIA LÓPEZ DÍAZ, sentencia de octubre 24 de 2002, Rad. 05001-23-26-000-1999-0797-01(13408), Actor: Empresas Públicas de Medellín E.S.P., Demandado: Concejo Municipal de Envigado.
Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua Sujeto pasivo. Siguiendo la doctrina, la Corte ha distinguido los sujetos pasivos “de iure” de los sujetos pasivos “de facto”.
A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras que los segundos son quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen. “En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final.” (C-412 de 1996) Base gravable.
Como lo ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación, la base gravable se define como “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria”. En otras palabras, constituye el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa.
Sin embargo, no es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen en rigor sumas concretas o cantidades específicas a partir de las cuales será liquidado un tributo, por cuanto en algunas ocasiones hay razones de carácter técnico y administrativo que lo impiden. Por ejemplo, en la sentencia C-583 de 1996 la Corte analizó el punto y concluyó lo siguiente: ‘De todo lo anterior puede concluirse que la ley no puede, por razones de tipo técnico que tienen que ver especialmente con la fluctuación de los valores de los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada caso concreto el valor de un bien.
Debe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser fijado ese valor. Así lo hace en el caso del impuesto predial y así también procede para la determinación del precio de la panela, base gravable de la cuota de fomento panelero, situaciones ambas que, como acaba de verse, han sido estudiadas por esta Corporación, que las ha encontrado avenidas al precepto constitucional consagrado en el artículo 338 superior.
Tarifa. Es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente.” En los términos de la Corte, la base gravable es el quantum del hecho generador sobre el cual se aplica la tarifa y en los casos en que por razones técnicas no puede determinarse claramente se debe indicar la manera como debe ser fijado. 2.5.
Solución del asunto Como quedó visto, el señor gobernador del Caquetá se duele de que el acuerdo acusado le dio un alcance equivocado a la ley al establecer como hecho generador para el cobro de las estampillas (bienestar para el adulto mayor, pro - cultura y pro - electrificación rural) a los convenios, catalogándolos de manera indistinta como si fueran igual a los contratos.
Como génesis de las estampillas antes mencionadas, observa la sala las siguientes leyes: - Estampilla PRO-CULTURA. Creada a través de la Ley 397 del 7 de agosto de 1997 “Por la cual se desarrollan los Artículos 70, 71 y 72 y demás Artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”, en cuyo artículo 38, modificado a su vez por el artículo 1° de la Ley 666 de 2001, reza: “"Artículo 38.
Autorízase a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos municipales para que ordenen la emisión de una estampilla "Procultura" cuyos recursos serán administrados por el respectivo ente territorial, al que le Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua corresponda, el fomento y el estímulo de la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales y locales de cultura". - Estampilla PRO-ELECTRIFICACIÓN RURAL. la Ley 23 de 1986 “Por el cual se autoriza la emisión de la Estampilla Pro-Electrificación Rural y se establece su destinación. Así, se tiene que consultada la página web4, la asamblea departamental del Caquetá expidió la ORDENANZA N° 007 del 30 de abril de 2015, y cuyos artículos 1 y 2, 13 y 14, reguló lo relacionado con las estampillas Pro-cultura y pro-electrificación rural, respectivamente, así: (…)”. 4 file:///C:/Users/lmejiag/Downloads/Ordenanza-No.-007-del-30-de-Abril-de-2015.pdf.
Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua (..)”. - Estampilla PRO-BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR. Creada a través de la Ley 48 del 23 de septiembre de 1986 “Por la cual se autoriza la emisión de una estampilla proconstrucción y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, se establece su destinación y se dictan otras disposiciones”, modificado por la Ley 687 de 2001“Por medio de la cual se modifica la Ley 48 de 1986, que autoriza la emisión de una estampilla pro-dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad, se establece su destinación y se dictan otras disposiciones”, y esta modificada a su vez por la Ley 1276 de 2009 “A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida”; en su artículo 1° reza: “Autorízase a las asambleas departamentales, a los consejos intendenciales y comisariales y al Concejo Distrital de Bogotá, para emitir una estampilla como recurso para contribuir a la construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano en cada una de sus respectivas entidades territoriales”.
Es así como la Asamblea Departamental del Caquetá, a través de la ordenanza No. 014 del 1 de mayo de 2014, “Por medio de la cual se crea la estampilla pro dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano en el departamento del Caquetá Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua y se dictan otras disposiciones”, modificada por la Ordenanza No. 010 del 3 de septiembre de 20145, y el artículo 160 de la Ordenanza 035 de 2004 "Por el cual se compila el Estatuto de Rentas del Departamento del Caquetá", adoptó la emisión de la estampilla pro- ancianato como recurso para contribuir, en coordinación con los municipios, a la dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano en cada uno de los municipios de la jurisdicción del departamento, a saber: Así, en el artículo primero de la referida ordenanza No. 014 de 2004, se dispuso: “Créase la emisión de la Estampilla pro-Ancianatos del Departamento del Caquetá como recurso para contribuir a la dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros Día para la Tercera Edad en cada uno de los municipios del Departamento del Caquetá. TARIFAS, ACTOS Y DOCUMENTOS GRAVADOS.
Fíjese la tarifa del 0,5% sobre el salario básico a devengar, en las actas de posesión de los empleados públicos y oficiales que se posesionen ante la gobernación. Fíjese el 0,5% sobre el valor de las órdenes de pago de contratos principales, adicionales, órdenes de trabajo, pedidos, suministros o de servicios, avances o anticipos. El 1,5% en los remates de los bienes muebles e inmuebles del departamento e institutos descentralizados.
Cada pasaporte o renovación expedida por el gobierno departamental tendrá una tarifa de medio (1/2) salario mínimo diario legal vigente”. (Se resalta) Por su parte, el artículo 160 de la Ordenanza No. 35 de 2004 indicó: “ARTICULO 160. ESTAMPILLA PRO-ANCIANATOS DEPARTAMENTALES. Adóptese la emisión de la Estampilla Pro-ancianatos del Departamento del Caquetá, como recurso para contribuir en coordinación con los municipios a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano en cada uno de los municipios de la jurisdicción del Departamento del Caquetá”.
Y, seguidamente, en el artículo 164 ibídem se compilan los actos y documentos gravados con el referido tributo, como se transcribió en normatividad anterior. Así las cosas, se observa que las normas tributarias sobre las estampillas antes señaladas se refieren expresamente a los contratos como hechos generadores, dado que los convenios son acuerdos de voluntades diferentes, caracterizados por carecer de ánimo de lucro y por la inexistencia de intereses contrapuestos; luego, entonces, no puede hacerse extensiva la consecuencia tributaria de celebrar un contrato a la suscripción de convenios, en virtud del principio de legalidad y certeza que opera en materia tributaria.
Sobre este punto el Consejo de Estado6 ha precisado que aplicar la analogía sobre el nacimiento de la obligación tributaria, a efectos de vincular elementos que no están 5file:///C:/Users/lmejiag/Downloads/Ordenanza-No.-010-del-03-de-Septiembre-de-2014.pdf. https://asambleacaqueta.micolombiadigital.gov.co/sites/asambleacaqueta/content/files/000011/503_ordenanza-035- del-25-de-noviembre-de-2004.pdf. 6 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 3 de octubre de 2007. Rad. 25000-23-27-000-2000-00718-02 (14783). MP. Juan Ángel Palacio hincapié. Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua contemplados por la norma como hecho generador del tributo conduce a la creación de un tributo no autorizado por la ley.
“Es evidente que la analogía no es admisible en el derecho tributario material, es decir, en el que tiene por objeto definir el nacimiento de la obligación tributaria, pues ello equivaldría a admitir la posibilidad de establecer tributos sin que mediara la creación legal. Es admisible la analogía en el derecho tributario formal, o sea en el que tiene por objeto determinar las bases de la liquidación para definir la cuantía del tributo”.
Al respecto, debe ponerse de presente que tanto los convenios como los contratos administrativos hacen parte de la actividad negocial de la Administración. Aunque distintas, estas dos categorías coinciden en que son acuerdos de voluntades sobre situaciones subjetivas que “generan el cumplimiento de obligaciones en cabeza de cada una de las partes”7 Así mismo, esa Alta Corporación ha señalado que la distinción entre los mencionados acuerdos de voluntades se basa en que en los convenios “los intereses en juego no son contrapuestos sino coincidentes entre sí y con el interés general” 8, precisando sobre la materia: “(…) Los convenios constituyen formas concretas de colaboración interadministrativa en el cumplimiento de fines y cometidos estatales; esta colaboración puede revestir dos maneras distintas: la asunción conjunta de funciones administrativas a través de la creación de un nuevo ente u organismo administrativo generalmente dotado de personalidad jurídica o en otros casos puede realizarse mediante la celebración de contratos, evento en el cual la actividad aunque concurrente sigue permaneciendo en la esfera competencial de cada una de las administraciones comprometidas (…).” En igual sentido, la doctrina diferencia los contratos de los convenios.
Así, el tratadista Chávez Marín refiere: “(…) se puede afirmar que el contrato es aquel acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos en el cual los sujetos intervienen abrigando intereses disimiles y contrapuestos, mientras que el convenio es un negocio jurídico que participando también del carácter formal de la condición contractual, es decir, siendo un acuerdo de voluntades generador de efectos jurídicos, vincula a las personas con el ánimo de obtener la realización de fines comunes a ambas partes.
Por ende, la figura contractual se puede ver desde un punto de vista estrictamente formal y desde uno que puede denominarse causal, finalista o sustancial. Atendiendo al primer criterio. El contrato es el género, mientras que el convenio es la especie, pues todo convenio implica acuerdo de voluntades. Así también se puede decir que todo convenio envuelve un contrato.
Pero al aplicar el segundo criterio o punto de vista sustancial, puede afirmarse que no todo contrato constituye un convenio, en cuanto este es confluencia de intereses y aquel contradicción de causas o de fines (…)”9. En esa medida, el acuerdo de voluntades que puede dar origen a un convenio debe encontrarse desprovisto de todo interés particular o de ánimo de lucro.
Siendo, entonces, la diferencia entre convenio y contrato causal, sustancial o finalista. 7 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 7 de octubre de 2009, radicado 25000-23-24-000-2000-0075401(35476). C.P.: Enrique Gil Botero. 8 Ídem. 9Chávez Marín, Augusto Ramón. Los convenios de la administración entre la gestión pública y la actividad contractual.
Bogotá: Editorial Temis, 2015. 51. Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua De ahí que los contratos y convenios no pueden considerarse como categorías iguales dentro de los acuerdos de voluntades que celebra la administración. Colofón de lo expuesto, concluye la Sala, haciendo un análisis íntegro y sistémico del cargo de nulidad formulado por el gobernador contra el acuerdo emanado del concejo municipal de San José del Fragua, que, en efecto, le asiste razón cuando afirma que no es válido constitucional ni legalmente ampliar el hecho generador para el cobro de las estampillas antes referidas a los CONVENIOS como si se tratara de manera igual a los contratos; puesto que, de acuerdo a las diferencias que han quedado marcadas jurisprudencial y doctrinariamente, se trata de actos jurídicos completamente disímiles, lo cual, tal y como ha quedado reglamentado en las ordenanzas relacionadas, van con destino a afectar con tributos, entre otros, única y exclusivamente los CONTRATOS, siendo estos el hecho generador establecido directamente por las ordenanzas que desarrollaron las autorizaciones legales.
Así, la decisión que se impone no es otra más que la de acoger la observación efectuada por el señor gobernador del Caquetá y, en consecuencia, declarar no ajustado a la ley el acuerdo Nº 024 del 26 de diciembre de 2.022, proferido por el Concejo Municipal de San José del Fragua, “Por medio del cual se modifican los artículos 223, 227, 236, 240, 247 y 250 dentro del acuerdo municipal No. 023 del 18 de diciembre de 2020 “Por medio del cual se expide el estatuto tributario municipal para la jurisdicción de San José del Fragua, Caquetá”, en lo que respecta a la afectación tributaria que se estableció sobre los convenios.
DECISIÓN En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: ACOGER la observación de ilegalidad formulada por el señor gobernador del departamento del Caquetá contra el Acuerdo Municipal No. 024 del 26 de diciembre de 2022 proferido por el concejo municipal de San José del Fragua y, en consecuencia, SE DECLARA ILEGAL en lo que respecta a la ampliación del hecho generador de tributos (ESTAMPILLAS PRO-CULTURA, PRO-BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR y PRO- ELECTRIFICACIÓN RURAL) a los convenios, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.
SEEGUNDO: Comuníquese la presente decisión al Alcalde, Personero y Presidente del Concejo Municipal de San José del Fragua, Caquetá, para su conocimiento y fines pertinentes.
TERCERO: ORDÉSE que en firme esta decisión, se archive el expediente, previa anotación en SAMAI. Expediente número: 18001-23-33-000-2023-00015-00 Medio de control: Revisión de legalidad Accionante: Gobernación del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal Número 024 del 26 de diciembre de 2022 del municipio de San José del Fragua Notifíquese y cúmplase.
Los magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE EDITH ALARCÓN BERNAL ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ En comisión de servicios La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx