Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, octubre treinta (30) de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 Tema: Auxilio de transporte.
Acta número 079. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia que denegó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. Isabel Valencia Garzón, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que: i. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 3604 del 13 de diciembre de 2019, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago del auxilio de transporte. 1 Archivo 13.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 ii. A título de restablecimiento del derecho, se ordene al Municipio de Solano — Caquetá reconocer y pagar el auxilio de transporte desde el 2017, de acuerdo con los valores fijados por el Gobierno Nacional. iii.
Se paguen las sumas en los términos del artículo 192 del CPACA. iv. Se condene en costas a la demandada. 1.1.2. Hechos. Fundó las pretensiones en los siguientes: i. Se vinculó al Municipio de Solano — Caquetá, en provisionalidad, con asignación básica mensual que no supera los 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes. ii.
Mediante derecho de petición solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de transporte por ser un factor reconocido a los empleados públicos de nivel territorial, de conformidad con el Decreto 1250 de 2017. iii. La demandada, mediante oficio 3604 del 13 de diciembre de 2019, negó dicho reconocimiento con el sustento de que el Municipio de Solano «se recorre caminado». 1.1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de violación. Citó como normas violadas los artículos 6, 13, 25, 53, 125, y 209 de la Constitución Política, asimismo, expuso que se infringió la Ley 15 de 1959 y el Decreto 1250 de 2017 que estableció el auxilio de transporte en las entidades públicas del nivel territorial. Argumentó que para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el nivel territorial basta con que se cumplan los requisitos previstos en el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017, esto es, que el servidor público devengue menos de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, que la entidad no suministre el servicio de transporte y que el empleado no se encuentre en uso de licencia, vacaciones o suspendido de sus funciones.
A continuación afirmó que «no puede tenerse como justificación valida el tamaño del municipio» para negar la prestación económica. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 1.2. Contestación de la demanda.2 El Municipio de Solano — Caquetá, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la parte demandante, por las siguientes razones: i) No se configuraron los presupuestos para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte.
Al respecto consideró que uno de los criterios para el pago de lo pretendido por la parte demandante es demostrar que lo necesita realmente, pues no se genera el pago del auxilio de transporte cuando el trabajador vive en el mismo sitio de trabajo o cuando el traslado de su residencia al lugar del trabajo no implica ningún costo. Señaló que el actor debió sustentar la verdadera necesidad de hacerse con dicho auxilio, bien sea por la distancia de su domicilio al lugar del trabajo u otras especiales características que hagan totalmente necesario dicho reconocimiento y pago, pues no solo basta con acreditar el cumplimiento de los presupuestos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017, ya que la razón de ser del auxilio de transporte es brindar una ayuda efectiva a los trabajadores que por las complejas circunstancias de movilidad requieran de una ayuda extra para poder sufragar sus gastos de desplazamiento.
En el mismo sentido, indicó que es necesario que el empleado labore en un lugar donde se preste el servicio público de transporte, lo cual no sucede para el caso concreto, toda vez que el Municipio de Solano — Caquetá no presta dicho servicio, pues en razón a su tamaño no se hace necesario. ii) No hay disposición presupuestal. Precisó que el Decreto 1250 de 2017 establece que «los organismos y entidades podrán reconocer y pagar el auxilio de transporte, siempre y cuando cuenten con los recursos presupuestales para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, sin que supere los límites señalados en la Ley 617 de 2000».
Por tanto, no es procedente el reconocimiento y pago del auxilio de transporte al demandante, pues el Municipio de Solano no cuenta con los recursos presupuestales para asumir dicha erogación, tal como lo certificó la oficina de presupuesto municipal. iii) Inexistencia de la obligación. Concluyó que, ante la falta de acreditación por parte del demandante de los presupuestos para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, y 2 Archivo 18.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 ante la falta de presupuesto de la entidad para asumir dicha erogación, no existe obligación de acceder al pago de los emolumentos peticionados por el demandante. 1.3.
Sentencia de primera instancia.3 En la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia denegó las pretensiones de la demanda. Luego de referir el marco normativo del auxilio de transporte para las entidades territoriales, indicó que las consideraciones que sirven de sustento para la expedición del Decreto 1250 de 2017, deben ser armonizadas con los otros requisitos que se exige, entendiendo que su reconocimiento se supedita a que el trabajador devengue hasta dos veces el salario mínimo legal mensual vigente; la entidad no suministre el servicio de transporte; el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o esté suspendido en el ejercicio de sus funciones; y finalmente, a que los trabajadores deban acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.
Frente al caso concreto, indicó que se demostró que la actora devengaba menos de dos (2) salarios mínimos y que el Municipio de Solano no le suministraba el servicio de transporte, empero, adicionó que «…no se aportó al plenario ninguna prueba del cual se pueda inferir que la accionante debía asumir costos adicionales de los cuales se derivara un esfuerzo mayor para trasladarse al lugar de trabajo, lo cual resulta imprescindible para acceder al auxilio de transporte».
En ese mismo sentido precisó que era un hecho notorio que el Municipio de Solano no superaba las 11 cuadras y que la actora señaló como dirección de notificación la calle 5A No. 6-28 barrio El Prado de Solano, es decir, no era posible deducir que debía hacer uso de medio de trasporte informales para desplazarse hasta su lugar de trabajo. 1.4.
Recurso de apelación.4 La parte demandante presentó recurso de apelación. Argumentó que el Decreto 1250 de 2017 es claro en señalar que los requisitos para que un empleado de una entidad territorial pueda acceder reconocimiento y pago del auxilio de transporte son tres (3), a saber: (i) devengar hasta dos veces el SMMLV, (ii) que la entidad no le suministre el servicio público 3 Archivo 15. 4 Juzgado de origen, Samai índice 00036..
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 de transporte y, (iii) que no esté en uso de vacaciones, licencias o suspendido, mismos que cumple a cabalidad la actora, por lo que no es correcto que se exija uno adicional, esto es, que resida lejos de su lugar de trabajo o que sus traslados le generen algún costo, para el efecto, se apoyó en diferentes conceptos del Departamento Administrativo de la Función Pública, según los cuales, una vez verificada la concurrencia de los requisitos objetivos su reconocimiento es obligatorio, independientemente de que en la municipalidad se preste el servicio público de transporte.
Expuso que es obligación de la entidad territorial prever en su presupuesto las partidas económicas para el pago no solo del auxilio de transporte sino del resto de los emolumentos salariales y prestacionales. Manifestó que una vez evidenciado que la demandante acredita los requisitos objetivos, debe accederse a las pretensiones de la demanda, máxime cuando este Tribunal ya sentó su precedente judicial en casos con fundamentos fácticos similares, esto es, a través de la sentencia del 15 de marzo de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo del Caquetá bajo el radicado 18001333300520210023201. 1.5.
Trámite de segunda instancia. Mediante el auto proferido el 25 de octubre de 2023 se resolvió admitir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 31 de marzo de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, en los términos de la Ley 2080 de 2021.5 Ningún sujeto procesal se pronunció. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con lo previsto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico. 5 Carpeta C2, archivo 04.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 Consiste en determinar si la señora Isabel Valencia Garzón tiene derecho al reconocimiento y pago del auxilio de transporte dispuesto en el Decreto 1250 de 2017.
Para desarrollar el problema jurídico, se seguirá el siguiente derrotero: i) Marco normativo y jurisprudencial sobre el auxilio de transporte; ii) Hechos probados; iii) Análisis de la Sala. Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial. 2.3.1. Sobre el auxilio de transporte. Según lo enseña la jurisprudencia de la Corte Constitucional el auxilio de transporte, se trata de una prestación a cargo de los empleadores a favor de los trabajadores que devenguen hasta dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, su finalidad se circunscribe a compensar una parte de los gastos del traslado físico del empleado desde su residencia hasta el sitio de trabajo y se cancela exclusivamente por los días trabajados y no se causa cuando el empleador suministra el servicio de transporte.
El desarrollo normativo de esta prestación se encuentra en la Ley 15 de 1959,6 por medio de la cual, se creó el auxilio patronal de transporte: ARTICULO 2°. Establécese a cargo de los patronos en los Municipios donde las, condiciones del transporte así lo requieran a juicio del Gobierno, el pago del transporte desde el sector de su residencia hasta el sitio de su trabajo, para todos y cada uno de los trabajadores cuya remuneración no exceda de unos mil quinientos pesos ($1.500.00) mensuales.
El Gobierno podrá decretar en relación con este auxilio las exoneraciones totales o parciales que considere convenientes, así como también podrá graduar su pago por escala de salarios o número de trabajadores, o monto del patrimonio del respetivo taller, negocio o empresa.
PARÁGRAFO. El valor que se paga por auxilio de transporte no se computará como factor de salario se pagará exclusivamente por dos días trabajados. […] ARTICULO 3° El valor que se paga por auxilio de transporte a que se refiere el artículo anterior, cubrirá los pasajes que requiera el trabajador, según el horario de trabajo establecido por el patrono, y se calculará sobre el valor del pasaje en vehículos colectivos del servicio urbano, según la necesidad de transporte de cada trabajador. 6 “Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones.” Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 La Ley 15 de 1959 fue reglamentada por el Decreto 1258 de 1959, para adicionar que (i) se pagaría con la tarifa más baja que rija para los vehículos colectivos del servicio público urbano (art. 3), solo tendría derecho a percibirlo el trabajador que residiera a una distancia de mil (1.000) metros o más del lugar de trabajo (art. 4) y cubre únicamente el valor de un pasaje ida y vuelta (art. 5) entre otros.
Seguidamente, el artículo 50 del Decreto 1042 de 1978 por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, reguló sobre el auxilio de transporte, lo que sigue:
ARTÍCULO 50. Del auxilio de transporte. Cuando la asignación básica mensual de los empleados públicos a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto sea igual o inferior al doble del sueldo fijado para el grado 01 de la escala de remuneración del nivel operativo, dichos empleados tendrán derecho al reconocimiento y pago de un auxilio de transporte en cuantía de ciento veinte pesos ($120.oo) mensuales.
(Esta cuantía es modificada anualmente). No habrá lugar a este auxilio cuando la entidad preste servicio de transporte a sus empleados. Finalmente, mediante el Decreto 1250 de 2017, se establecieron los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el orden territorial. Veamos: ARTÍCULO 1°. CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DEL AUXILIO DE TRANSPORTE EN ENTIDADES DEL NIVEL TERRITORIAL.
Establecer los siguientes criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte para los empleados públicos de las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, las asambleas departamentales, los concejos distritales y municipales, las contralorías territoriales y las personerías distritales y municipales, en los cuales no se preste el servicio público de transporte, así: a) Devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente. b) La entidad no suministre el servicio de transporte. c) El empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones. d) El valor del auxilio será el establecido en el Decreto 2210 de 2016 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.
Nótese entonces que la normativa en comento exige la concurrencia indispensable de tres (3) requisitos para dar paso al reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el nivel territorial. Conforme se extrae de su parte considerativa, lo que pretendió el Gobierno Nacional fue establecer un criterio especial para el reconocimiento del auxilio de transporte en las zonas donde no existe sistema público y los trabajadores deben acudir a medios Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 informales para movilizarse a su lugar de trabajo, esto, en respuesta a las particularidades del territorio.
De tiempo atrás la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral7 se ha encargado de dilucidar la naturaleza jurídica del auxilio de transporte, así en el particular consideró importante, a efectos de acceder a su reconocimiento, la distancia existente entre el lugar de trabajo y la dirección de residencia del trabajador: Se corrobora lo anterior con los contratos de trabajo visibles en los folios 134 a 136, correspondientes a los años 1999, 2000 y 2001, en los cuales aparecen como sitio de labores la calle 7 No. 6-05 y como dirección del trabajador la carrera 6 No. 17-50, que muestran una distancia apreciable entre los dos lugares, por lo menos de diez cuadras, que conducen a pensar que el auxilio de transporte realmente lo necesitaba el trabajador, máxime cuando el servicio lo prestaba en dos jornadas de 7 a.m. a 12 m. y de 1 a 5 p.m., que en verdad constituyen a simple vista traslados cuatro veces al día que pueden estimarse como considerables en cuanto a su extensión. Luego, con sentencia del 17 de marzo de 2021,8 señaló: En reciente pronunciamiento, la Corte recordó que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2 y 5 de la Ley 15 de 1959, el beneficio legal está previsto únicamente para quienes devenguen hasta 2 veces el salario mínimo legal, siempre y cuando: “ (i) el trabajador no resida en el mismo lugar de trabajo, es decir, cuando el traslado no le implique un costo o mayor esfuerzo, y (ii) la empresa no suministre gratuitamente y de manera completa el servicio de transporte (CSJ SL885-2021) En un pronunciamiento del 28 de junio de 2020, ese mismo órgano de cierre,9 reiterado en el año 2022, refirió que en principio el reconocimiento del subsidio de transporte atiende al cumplimiento de criterios objetivos, no obstante, si excepcionalmente el trabajador no lo requiere, cuando por ejemplo el traslado no le implica ningún costo ni mayor esfuerzo, no resulta procedente acceder a este.
Para sustentar tal afirmación trajo a colación, el siguiente pronunciamiento:10 En dicho sentido, esta Corporación en sentencia CSJ SL 1950, 1° julio 1988, GJ CXCIV, n.° 2433, pág. 7-19 reiterada en CSJ SL2169-2019, señaló que: Se desprende de lo anterior como lógica consecuencia y sin que sea indispensable acudir a los varios decretos reglamentarios cuya vigencia se 7 SALA DE CASACIÓN LABORAL DR. LUIS JAVIER OSORIO LÓPEZ Magistrado Ponente Radicación No. 30100 Acta No. 86 Bogotá D.C, veinticuatro (24) de octubre de dos mil siete (2007). 8 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral M.P Jorge Prada Sanchez SL1087-2021.
Radicación Nro. 79359 Acta Nro.9 17 de marzo de 2021. 9 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral M.P ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA Magistrada ponente SL2432- 2022 Radicación n.° 91386 Acta 21 Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022). 10 Este mismo criterio fue reiterado Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral M.P CECILIA MARGARITA DURÁN UJUETA Magistrada ponente SL3030-2020 Radicación n.° 68040 Acta 29 y ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA Magistrada ponente SL2432-2022 Radicación n.° 91386 Acta 21 Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintidós (2022).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 discute, que no hay lugar al auxilio si el empleado no lo necesita realmente, como por ejemplo cuando reside en el mismo sitio de trabajo o cuando el traslado de éste (sic) no le implica ningún costo ni mayor esfuerzo o cuando es de aquellos servidores que no están obligados a trasladarse a una determinada sede patronal para cumplir cabalmente sus funciones […] De consiguiente, es claro que el Tribunal no incurrió en la aplicación indebida por vía directa que le atribuyó el censor, dado que el auxilio referido se genera en favor de los trabajadores que devenguen hasta 2 veces el salario mínimo, pero sólo en principio, pues por excepción puede ocurrir que el trabajador no lo requiera y si el sentenciador en el caso examinado concluyó que ello era así resultaba improcedente reconocerlo.
(Resalto fuera del texto original) Por su parte la Corte Constitucional, mostró aval a la posición reiterada y pacifica que al respecto ha adoptado la Corte Suprema de Justicia, pues en sentencia de Constitucionalidad C- 311 de 2020,11 adujo que: El auxilio se cancela exclusivamente por los días trabajados y no se causa cuando el empleador suministra el servicio de transporte.12 La Corte Suprema de Justicia ha indicado que el auxilio de transporte tampoco se debe cuando: “el trabajador resida en el mismo sitio de trabajo, cuando el traslado a este no le implica ningún costo ni mayor esfuerzo o cuando es de aquellos servidores que no están obligados a trasladarse a una determinada sede patronal para cumplir cabalmente sus funciones”.13 El auxilio de transporte no constituye salario14 pero es un factor para la liquidación de las prestaciones sociales.15 (Resalta la Sala). 2.4.
Hechos probados. En el plenario se encuentran los siguientes: i. La secretaría de gobierno del Municipio de Solano — Caquetá certificó que la demandante, Isabel Valencia Garzón se vinculó a la entidad como auxiliar Administrativa desde el 7 de enero de 2016.16 ii. Según lo certificó la secretaría de gobierno del Municipio de Solano — Caquetá, la demandante durante el periodo 2017 a 2020 devengó los siguientes salarios:17 Año Salario 2017 $ 1.348.508 11 M.P José Fernando Reyes Cuartas 12 Ley 15 de 1959 (parágrafo del artículo 2). 13 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral.
Sección Primera. Radicado 2994 del 30 de junio de 1989. 14 Vid. Ley 15 de 1959 (parágrafo del artículo 2) y el Decreto 2278 de 2018 (artículo 1) que modificó parcialmente del Decreto 2351 de 2014. El auxilio de transporte constituye factor para la liquidación de la prima de servicios. Además, en atención a lo dispuesto la Ley 1 de 1963 (artículo 7), el auxilio de transporte se incorpora al salario para todos los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales. 15 Sentencias C-710 de 1996 y C-892 de 2009. 16 Archivo 22. 17 Archivo 50.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 2018 $ 1.417.147 2019 $ 1.480.918 2020 $ 1.556.741 iii. A través de petición del 14 de noviembre de 2019, la señora Isabel Valencia Garzón solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, por considerar que cumplía con los requisitos previstos en el Decreto 1250 de 2017.18 iv.
Mediante Oficio 3604 del 13 de diciembre de 2016, el Municipio de Solano — Caquetá negó el reconocimiento reclamado.19 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto. Pretende la parte demandante que el Municipio de Solano — Caquetá le reconozca y pague el auxilio de transporte al que considera tener derecho por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017.
En primera instancia se negó las pretensiones de la demanda con el sustento que «…el municipio de Solano no supera las 11 cuadras de largo en sentido Este – Oeste y 7 en el sentido Norte – Sur, sin que se encuentre acreditado que la accionante resida lejos de la cabecera municipal […] y que tenga que hacer uso de medio de trasporte informales para desplazarse».
Lo anterior que no fue refutado en la apelación, justamente, se contrae la alzada a determinar, si a efectos de reconocer el auxilio de transporte dispuesto en el Decreto 1250 de 2017, es necesario acreditar que se requiere del servicio de transporte, dicho en otros términos, que el empleado debe acudir a medios de transporte [informales] para movilizarse a su lugar de trabajo.
El recurrente planteó como motivos de inconformidad que: (i) el Decreto 1250 de 2017, establece únicamente 3 criterios objetivos para el reconocimiento del subsidio de transporte, los cuales cumple a cabalidad la actora; (ii) la jueza de instancia exigió un requisito no contemplado en la norma, esto es, que se demostrara que la demandante debía utilizar medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo, lo que 18 Archivo 13, pág. 18. 19 Archivo 13, pág. 15.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 no resulta ser correcto conforme a los conceptos emitidos por el Departamento Administrativo para la función Pública; (iii) que es obligación de la entidad contar con certificado de disponibilidad presupuestal para el reconocimiento del auxilio de transporte; y (iv) que debe accederse a las pretensiones de la demanda, en la medida en que este Tribunal sentó precedente judicial en un caso de similares supuestos fácticos, mediante sentencia del 15 de marzo de 2023, radicado 18001333300520210023201.
Pues bien, tiene razón el impugnante cuando asegura que el Decreto 1250 de 2017, establece como criterios para acceder al reconocimiento del auxilio de transporte, que el empleado: a) devengue hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente, que b) la entidad no suministre el servicio de transporte y que c) el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones.
Aspectos frente los cuales no hay motivo de controversia, pues la jueza de instancia encontró que para los años 2017 a 2020, la señora Isabel Valencia Garzón devengó suma inferior al doble del salario mínimo legal mensual vigente y descartó que se suministrara el servicio de transporte por parte de la entidad demandada. Ahora bien, cuestiona el impugnante del hecho que se exija por parte de la jueza de primer grado para dar prosperidad a las pretensiones de la demanda, que se acredite que la actora debe utilizar algún medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo, lo que en su sentir resulta incorrecto, apoyándose para el efecto en diferentes conceptos emitidos por el Departamento Administrativo para la función Pública.
Sobre los conceptos jurídicos ha explicado el Consejo de Estado que estos no tienen un carácter obligatorio y que se constituyen en simples elementos de información o criterios de orientación, al respecto, en sentencia del 22 de abril de 2010, reiterada el 25 de agosto de 2022, 20 la Sección Tercera, consejero ponente, Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, expuso lo siguiente: 21 20 Esta posición fue reiterada recientemente CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de nulidad Núm. único de radicación: 110010324000200600143-00 Demandante: Alberto Alejandro Preciado Arbeláez Demandada: Superintendencia de Sociedades Tema: Concepto jurídico no susceptible de control jurisdiccional 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001- 03-24-000-2007-00050-01 Actor: JAIRO JOSE ARENAS ROMERO Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de qué trata, que sirve como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella.
De allí que las autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna en su contra […] De igual manera, el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015, establece:
ARTÍCULO 28. Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. Así las cosas, no resulta forzoso para este Tribunal atenerse a la interpretación que sobre la norma estudiada ha realizado una entidad pública, en cambio la jurisprudencia, se constituye en criterio de obligatorio que orienta la actividad interpretativa judicial.
Sobre este último aspecto, ha dicho la Corte Constitucional22 que «la doctrina probable puede ser definida como una técnica de vinculación al precedente después de presentarse una serie de decisiones constantes sobre el mismo punto». Y el Consejo de Estado,23 conceptualiza la jurisprudencia o doctrina probable como el número plural de decisiones que ratifican una la línea argumental, a partir de una que originó la interpretación. Por tanto, no se constituyen de una sola decisión o fallo, sino que se refiere al conjunto de decisiones que no provienen de cualquier juez, sino de aquel que en la pirámide jerárquica ocupa la mayor posición y que por su naturaleza y funciones, es decir, por ser el órgano de cierre y/o de casación, de unificación, tiene la capacidad de orientar la actividad interpretativa de los demás jueces.
Pero, además, existen conceptos de Función Pública que también hablan de excepciones frente al pago haciendo uso de las sentencias de la Corte Suprema, a saber: Para su reconocimiento y pago, el empleado tendrá que estar devengando hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente; la entidad no le esté suministrando el servicio de transporte; el empleado, no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones.
Además, por 22 Sentencia C- 537 de 2010 23 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE Bogotá, D.C., once (11) de febrero del dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 03358-00(AC) Actor: MARTHA LUCIA PERICO RICO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA - SALA DE DESCONGESTION Y OTRO Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 construcción jurisprudencial, el Auxilio de Transporte le será reconocido y pagado al empleado que lo necesite realmente.
Al mismo tiempo, que la entidad, cuente con los recursos presupuestales para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, sin superar los límites señalados en la ley 617 de 20006.24 (Resalto fuera del texto original). Dilucidado lo anterior, precisa la Sala que para el caso concreto, resulta necesario acudir a la jurisprudencia emitida por la Corte Suprema de Justicia para zanjar este asunto, no sin antes advertir que el auxilio de transporte es un beneficio laboral que como como su nombre lo indica, es un apoyo cuya finalidad es la de compensar una parte de los gastos del traslado del trabajador desde su residencia o domicilio hasta el sitio de trabajo, de ahí que en los considerandos del Decreto 1250 de 2017 haya quedado plasmado que se le debe reconocer a aquellos trabajadores que deben acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.
En ese sentido, la Corte Suprema de Justicia25 estableció vía jurisprudencial, dicho sea de paso, ratificadas por la Corte Constitucional, unas excepciones al reconocimiento como son: (i) si la empresa suministra gratuitamente y de manera completa el servicio de transporte, y (ii) si el trabajador vive en el mismo lugar de trabajo, es decir, cuando el traslado no le implica un costo.
Lo anterior, por cuanto el auxilio de transporte tiene como finalidad subsidiar los costos en que incurre el trabajador para movilizarse desde su residencia hasta el lugar de trabajo, de modo que, si esto no le ocasiona gasto alguno, no hay lugar a su reconocimiento. Bajo el anterior margen de argumentación y subsumiendo al caso concreto los anteriores supuestos, emerge con meridiana claridad que la actora, tal como lo aseguró la jueza de instancia, no tiene derecho al reconocimiento del auxilio de transporte, por cuanto, según se observa en el acápite de notificaciones de la demanda, la actora reside en la carrera 5 número 7 – 49 barrio Bellavista — Solano y la alcaldía [lugar de trabajo] en la carrera 4 número 5 – 78 barrio Bellavista — Solano, conforme se anotó en la demanda, es decir, la distancia entre uno y otro inmueble no supera las 3 cuadras.
(13.DemandaIntegrada.pdf folio 12). Ahora bien, la parte actora al sustentar su apelación, como ya se dijo, no refutó la premisa que esbozó la jueza de instancia para denegar las pretensiones de la demanda, esto es, el 24 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=209327 25 IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ Magistrado ponente STL16012-2022 Radicado n.° 68820 Acta 41 Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 hecho notorio de la cercanía de la residencia de la actora y el lugar de trabajo. Se debe destacar que ni siquiera afirmó que en realidad sí estaba en la necesidad imperiosa de utilizar algún medio de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo.
De lo dicho se colige entonces que la parte demandante incumplió los artículos 167 del Código General del Proceso y 103 del CPACA, los cuales prevén que i) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen; y ii) quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la Administración de Justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias, tales omisiones genera como consecuencia que no sea posible que se dé prosperidad a las pretensiones de la demanda.
Así entonces, si la parte actora consideraba que era merecedora del auxilio de transporte le incumbía la carga de allegar los elementos probatorios necesarios, para demostrarlo que, conforme lo establece las consideraciones del Decreto 1250 de 2017, «…deben acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo».
La Sala no se pronunciará en relación con la inconformidad referida a que el Municipio de Solano debía contar con certificado de disponibilidad presupuestal para el reconocimiento del auxilio de transporte, puesto que la misma sólo sería necesaria entrar a dilucidarla en el escenario en que se adoptara una eventual medida de restablecimiento del derecho y en el sub judice corresponde, confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Finalmente, dijo el apelante que este Tribunal ya había sentado su precedente judicial en un caso con fundamentos fácticos similares mediante la sentencia del 15 de marzo de 2023, emitida dentro del proceso 180013300520210023201. Lo primero que debe indicarse es que no es cierto que el fallo al que alude se constituya en precedente, sobre este asunto ha explicado el Consejo de Estado que26 este concepto exige que en la providencia se especifique una regla o subregla de derecho empleada por los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones en un caso para fallar unos determinados 26 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE Bogotá, D.C., once (11) de febrero del dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-15-000-2015- 03358-00(AC) Actor: MARTHA LUCIA PERICO RICO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA - SALA DE DESCONGESTION Y OTRO Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 supuestos de hecho y/o de derecho puestos a su conocimiento, por su pertinencia se cita in extenso la decisión: Es decir que, en contraste con la jurisprudencia o doctrina probable, la noción de precedente no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho, por lo cual no es exigible que se determine un número plural de fallos en los que la regla de derecho se aplicó para entender que hay precedente. […] Recapitulando, el precedente, como lo ha entendido el Tribunal Constitucional, es la ratio -regla o subregla de derecho- empleada en un caso para fallar unos determinados supuestos de hecho y/o de derecho puestos a su conocimiento.
La ratio es el principio, la regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial y que proyecta sus efectos en la parte resolutiva. […] Ahora bien, surge la pregunta de si todos los jueces, sin importar su nivel jerárquico, tienen la capacidad de crear precedentes?. La respuesta para la Sala de Sección es negativa, pues ha de entenderse que la capacidad para crear normas adscritas o subreglas, en razón de nuestra tradición y el carácter jerarquizado del sistema de administración judicial solo puede provenir, como se ha dicho, de los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria.27 […] En otros términos, el precedente es obligatorio porque proviene de los Altos Tribunales u órganos de cierre, y lo es para los jueces de inferior jerarquía, quienes conociendo el precedente vertical están llamados a aplicarlo.
Por ende es el precedente vertical, el que tiene la capacidad de vincular las decisiones judiciales futuras sobre casos análogos. Resulta claro entonces que no se trata de un precedente judicial la decisión adoptada en la sentencia del 15 de marzo de 2023, por lo que no es vinculante para esta Sala las decisiones ahí adoptadas, sin embargo, si en gracia de discusión se aceptare que así fuera, tampoco habría lugar a seguir la misma solución que se planteó, en tanto que si bien en esa oportunidad se analizó un caso análogo, las razones que conllevaron a adoptar la decisión, fueron diferentes pues se apoyó en que (i) no era razón válida para negar el reconocimiento del auxilio de transporte el hecho de que en el Municipio de Solano no se prestara el servicio público de transporte;
(ii) el fallo se apoyó en conceptos emitidos por el Departamento Administrativo de la función pública y no en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia; y (iii) en que no era procedente negar el reconocimiento y pago del 27 Corte Constitucional. Sentencia C-631 de 2012. En este fallo expresamente se indica que: “Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante” Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 auxilio de transporte bajo el argumento de que la entidad no cuenta con los recursos presupuestales para asumir la erogación. Lo segundo es que, los supuestos son diferentes en tanto en esta litis es indiscutible que se probó que la dirección del domicilio de la demandante estaba ubicada a pocos metros de la dirección de su trabajo y por ende, se desvirtúa uno de los objetos esenciales del subsidio. 2.6.
Conclusión. Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia que denegó las pretensiones de la demanda, toda vez que no se demostró que la demandante Isabel Valencia Garzón debía acudir a medios de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.
III. COSTAS De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA según el cual para la fijación de las costas se aplica un criterio objetivo valorativo y no es necesario analizar la conducta de las partes y, de conformidad con lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,28 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, en razón a que, aunque el recurso le fue desfavorable, el apoderado de la entidad demandada no actuó en esta instancia. IV.
DECISIÓN Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 28 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Isabel Valencia Garzón Demandado: Municipio de Solano Radicación: 18001-33-33-004-2021-00284-01 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia que denegó las pretensiones de la demanda presentada por Isabel Valencia Garzón contra el Municipio de Solano — Caquetá, por las razones vertidas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. Sin costas por esta instancia.
TERCERO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previamente las anotaciones de rigor. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase. ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada Salvamento de voto YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Tercera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx