18001-33-33-003-2021-00229-02 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Caquetá

Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, noviembre (27) de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Nación — Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 Tema: Bonificación judicial (Decreto 382 de 2013) — Reconocimiento mensual y carácter salarial de la bonificación judicial prevista para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. Acta número 088.

ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2022 por el Juzgado 402 Administrativo Transitorio que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. Erika Castaño Puentes, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que: i. Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 31500-004338 del 24 de octubre de 2019 y el ficto o presunto generado por el silencio frente al recurso de apelación interpuesto el 8 de noviembre de 2018, por el cual se niega 1 C1, archivo 02.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 la solicitud de inaplicar por inconstitucional el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y modificaciones. ii. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento, se ordene a la Nación — Fiscalía General de la Nación: - Reconocer el carácter de factor salarial de la bonificación judicial, desde el 1 de enero de 2013 hasta su desvinculación de la entidad demandada. - Reliquidar sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. - Pagar las diferencias entre lo pagado y lo reliquidado, que debe indexarse, según el artículo 187 del CPACA. iii.

Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2. Hechos. Fundó las pretensiones en los siguientes: i. Desde el 1 de enero de 2013, ha desempeñado los siguientes cargos en la Fiscalía General de la Nación: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 ii.

Solicitó a la entidad demandada inaplicar por inconstitucional la frase «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» incluida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y modificaciones, así como el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. iii.

La entidad demandada negó su solicitud mediante el Oficio 31500-004338 del 24 de octubre de 2018. Contra esta decisión presentó recurso de apelación, que no fue resuelto. 1.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación. Como normas violadas, citó los artículos 2, 4, 25, 53 y 150 de la Constitución Política; 127 del Código Sustantivo del Trabajo; y las Leyes 4 de 1992 y 54 de 1960.

Como concepto de violación propuso los cargos de «excepción de inconstitucionalidad de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del decreto 382 de 2013 y sus modificaciones» y «los actos administrativos fueron expedidos con violación de las normas en que debieron fundarse».

En el primer cargo argumentó, en síntesis, que la expresión referida atenta contra los derechos mínimos e irrenunciables de los trabajadores en la medida en que el salario está constituido por las bonificaciones habituales que se recibe en contraprestación al servicio, sin importar la denominación que se les imponga. Por lo que la bonificación judicial constituye salario y debe protegerse como tal, según los convenios internacionales ratificados por Colombia y las normas constitucionales.

En el segundo, aludió que los actos administrativos demandados violan las normas constitucionales, en concreto, sus artículos 2, 53 y 150, en tanto, «…no respetaron los derechos mínimos irrenunciables del trabajador, ni la remuneración mínima vital, ni la situación más favorables del trabajador», pues la bonificación judicial representa un pago habitual que no puede restringirse su ámbito salarial a los aportes a salud y pensión. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 1.2.

Contestación de la demanda.2 La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda. Expresó que los actos administrativos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que impuso el legislador a través del Decreto 0382 de 2013, el cual se encuentra vigente y tiene validez jurídica al ceñirse a la Constitución y a la Ley.

Propuso como excepciones las de «Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial», «aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013», «legalidad del fundamento normativo particular», «cumplimiento de un deber legal», «cobro de lo no debido», «prescripción de los derechos laborales» y «buena fe». Adujo que la bonificación judicial responde a un proceso de negociación colectiva adelantado por el Gobierno Nacional, como empleador o regulador del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y los representantes de las agremiaciones sindicales de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo en que únicamente constituiría factor salarial para la base de cotización en el sistema general de pensiones y salud. 1.3.

Sentencia de primera instancia.3 En la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2022, el Juzgado 402 Administrativo Transitorio resolvió:

PRIMERO: INAPLICAR para el caso concreto y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, la expresión "y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, así como en los demás que se expidan reproduciendo tal disposición, siempre y cuando permanezca vigente el vínculo laboral y continúe percibiendo tal bonificación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la existencia del silencio administrativo respecto del recurso de apelación formulado por la demandante el 8 de noviembre de 2018 y, en consecuencia, la configuración del acto ficto negativo.

TERCERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. 31500-004338 del 24 de octubre de 2018, proferido por el subdirector Regional de Apoyo Centro Sur Seccional Caquetá de la Fiscalía General de la Nación y del acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo por la no respuesta al recurso de apelación instado por la demandante el día 8 de 2 C1, archivo 32. 3 C1, archivo 41.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a favor de la señora ERIKA CASTAÑO PUENTES, identificada con la cédula de ciudadanía No. 40.777.220, la diferencia surgida de la reliquidación de todas las prestaciones sociales pagadas y causadas, así como la liquidación de las que se sigan causando, teniendo en cuenta la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, sumas que serán reconocidas con efectos fiscales a partir del 18 de octubre de 2015, siempre y cuando persista su vinculación laboral con la entidad demandada y perciba dicho emolumento.

Se efectuarán los descuentos por concepto de aportes a pensión y salud por la diferencia de los factores reliquidados, siempre y cuando estos hagan parte del ingreso base de cotización.

QUINTO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción trienal contemplada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, respecto de los derechos que le pudieran corresponder a la demandante por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 y el 17 de octubre de 2015, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Para arribar a esa determinación, expuso lo siguiente: i. El Congreso de la República, mediante la Ley 4 de 1992, autorizó al Gobierno Nacional a revisar y nivelar el sistema de remuneración de los funcionarios de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación. ii.

En el 2013 se crearon bonificaciones para estos servidores, pero se estableció que estas solo constituirían factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. iii. El salario se define como toda remuneración que recibe el trabajador como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación, y jurisprudencialmente se ha establecido que incluye todas las sumas que el empleado recibe de manera habitual y periódica como retribución por sus servicios. iv.

Así, la bonificación judicial debe considerarse como salario, ya que es una retribución directa y habitual por los servicios prestados. v. La restricción impuesta por el Decreto 382 de 2013 excede la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional y desconoce principios constitucionales como la remuneración mínima vital y la primacía de la realidad sobre las formas.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 vi. Del texto del acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012 no se aprecia que se haya pactado que la bonificación judicial no tendría carácter salarial y, de haberse hecho, tampoco puede pasarse por alto que dicho acuerdo no puede ir en contra de los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores. 1.4.

Recurso de apelación.4 Inconforme con la decisión, la Fiscalía General de la Nación presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. Expuso que los actos administrativos se limitaron a cumplir el deber legal impuesto por el Decreto 382 de 2013, el cual es producto de la facultad otorgada al Gobierno Nacional por la Constitución y la Ley 4 de 1992.

Adujo que no existe en el ordenamiento jurídico una norma que indique que todo lo que devengue un trabajador debe formar parte de la liquidación de todos los factores salariales y prestacionales, de igual manera, que frente a la definición de salario contenida en el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT ha establecido la Corte Suprema de Justicia que solo puede ser empleada para determinar el alcance de sus disposiciones, por lo que no puede ser utilizada en el asunto bajo estudio.

Por otra parte, argumentó que los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo delimitaron el concepto de salario, no obstante, lo habitual de un pago no implica automáticamente que deba ser base para la liquidación de prestaciones sociales, pues ello puede ser válidamente limitado por el legislador. Agregó que la restricción dada a la bonificación judicial como factor salarial únicamente para aportes a pensión y salud fue acordado en una negociación colectiva en la que se dijo textualmente que «…Tal beneficio o complemento que aumenta el ingreso total debe ser de pago mensualizado, considerarse como ingreso mensual del servidor para efectos tributarios y tener efecto salarial para la cotización en salud y pensiones».

Finalmente, refirió que la bonificación judicial fue creada sobre la base de recursos específicos destinados por el Gobierno Nacional, por lo que modificar sus efectos salariales desbordaría el presupuesto y podría provocar una crisis fiscal, además, que afectaría las normas particulares que reglamentan la liquidación de prestaciones sociales. 4 C1, archivo 44.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 1.5. Trámite de segunda instancia. En proveído del 23 de octubre de 20235 se manifestó el impedimento de los magistrados que integraban esta Corporación, entre ellos la aquí ponente, en consecuencia, se remitió el expediente al Consejo de Estado, que lo declaró infundado por auto del 19 de septiembre de 2024.

Así, se procedió en providencia adiada el 8 de noviembre de 2024 a obedecer y cumplir lo resuelto y admitir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida el 11 de noviembre de 2022 por el Juzgado 402 Administrativo Transitorio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con lo previsto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2.

Asunto previo. La Magistrada Edith Alarcón Bernal mediante escrito se declaró impedida para conocer el presente asunto, con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, para lo cual adujó lo siguiente: [L]o que se demanda es la nulidad de un acto administrativo que denegó el reconocimiento, liquidación y cancelación de la nivelación salarial con la inclusión de la bonificación judicial de que trata el Decreto 0382 de 2013 como factor salarial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, que guarda estrecha similitud con el Decreto 0383 de 2013 como factor salarial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, reivindicación que ha sido concedida a todos los jueces del circuito del país, cargo que la suscrita desempeñó desde el año 2012 hasta el año 2023 y por el cual presentó demanda administrativa a la que se le asignó el radicado 11001334205020200004700, proceso que cuenta con fallo favorable de primera instancia de fecha 24 de agosto de 2024 [ ] 5 C2, archivo 04.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 De acuerdo con el texto del numeral 1 del artículo referido es causal de impedimento y recusación «Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso» Como se desprende de la norma y atendiendo a la manifestación de impedimento invocada por la Magistrada Edith Alarcón Bernal, la Sala declara fundado el impedimento por ella manifestado y la apartará del conocimiento del presente asunto. 2.3.

Problema jurídico. Consiste en determinar si la señora Erika Castaño Puentes tiene derecho a que la bonificación judicial que percibe como servidora de la Fiscalía General de la Nación constituya factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales. Para efectos de desarrollar el problema jurídico, se seguirá el siguiente derrotero: i) Marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial y naturaleza jurídica de los decretos que reglamentan las leyes marco; ii) Hechos probados; iii) Análisis de la Sala.

Caso concreto; y iv) Conclusión. 2.4. Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1. Sobre la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013. El Gobierno Nacional, en desarrollo de las preceptivas y orden de nivelación salarial de la Ley 4ª de 1992, expidió el Decreto 382 de 6 de marzo de 2013, el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. De acuerdo con el mencionado decreto, ese emolumento se reconoce mensualmente y únicamente constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, y se le excluyó como factor para liquidar otros efectos legales.

Establece además el referido Decreto que la bonificación judicial que allí se crea es aplicable para el personal de la Fiscalía que se vinculó en vigencia del Decreto 53 de 1993 o se haya acogido a dicho régimen. Pero así mismo prevé que los que no optaron por el Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el anterior, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto respecto de quien ejerce el mismo empleo, pero se les aplica el régimen expedido a través del Decreto 53 de 1993, recibirán la diferencia respectiva a título de bonificación. Para mayor comprensión, se transcribe la parte pertinente de dicha norma:

ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

(…) ARTÍCULO 2°. Los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el Decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.

Como se expresó anteriormente, el origen de la Ley 4 de 1992 se encuentra en la Constitución de 1991 en su artículo 150, numeral 19°, literal e), que ordenó la expedición de una ley de las denominadas «marco» o «cuadro» para fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público. Se expidió así la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue el de lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15, habida cuenta de la falta de proporcionalidad en la pirámide salarial, ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes y, con mayor razón, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal:

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad (subraya la Sala). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 En este sentido, infiere la Sala que la norma últimamente aludida no contiene discriminación alguna al ordenar el Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; ello indica que el citado decreto 382 resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Fiscalía, sin importar el régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad, indicando sí, que el tope de los funcionarios y empleados que pertenezcan al régimen de no acogidos, tendrán un techo que corresponde a lo devengado en forma mensual por los del régimen acogidos al Decreto 53 de 1993 y normas que lo modifican y/o complementan, por cuanto resultaría injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen que no es el de acogidos se les liquide la bonificación mensualmente en forma diferente a los que no pertenecen a ese mismo régimen que les liquida en forma anual y sin que haga parte de sus prestaciones sociales.

Ahora bien, como se observa del artículo 2º del Decreto referido que los funcionarios de la Fiscalía que no optaron por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y que continúan con el régimen del Decreto 839 de 2012 y las disposiciones que lo modifican o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en ese decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en el Decreto 53 de 1993, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial mientras permanezcan vinculados al servicio, no encuentra esta Sala justificación alguna para que a unos funcionarios y empleados (los nos acogidos) se les liquide las diferencias si existieren entre lo percibido en relación con los que perciben la bonificación judicial.

Por ello, teniendo en cuenta la incidencia que implica el pago mensual frente al anual, se dispondrá igualdad en el trato al pagarla, esto es, indicando que a los que pertenecen al régimen de no acogidos al decreto 382 se les liquide la diferencia en forma mensual, toda vez que, de esta forma, al ser periódica y permanente, constituye así mismo factor salarial.

Se reitera, además, que como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue «nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial», le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados. Es importante destacar que la ley no realizó discriminación alguna en ese sentido y dispuso la nivelación o reclasificación de la remuneración de funcionarios y empleados, lo cual implica un incremento salarial en ambos casos.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 Así, el beneficio que allí se ordena crear cobija a los acogidos y no acogidos al régimen del Decreto 53 de 1993. Por ello, al no hacer distinción alguna la ley, tampoco podría hacerlo el Decreto 382 de 1993.

No obstante, se hace claridad, como ya se indicó, que el tope de la bonificación judicial para el personal de no acogidos es el 100% del salario mensual que devengan los del régimen de acogidos. De igual manera, la ley dispuso la nivelación o reclasificación de los empleados pertenecientes a la Fiscalía, lo que en ambos casos implica reajuste salarial que es el resultado de aplicar dichas figuras.

Por lo que en consecuencia, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4 de 1992 al crear una bonificación sin carácter salarial, pues ésta solo lo constituye, según la norma que la crea, para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones. 2.4.2. Sobre la naturaleza jurídica de los Decretos que reglamentan las Leyes Marco.

Esta Sala, teniendo en cuenta el concepto de la Corte Constitucional6, concibe que es el Congreso de la República, en ejercicio de su competencia principal de hacer las leyes, el que tiene el deber constitucional de estatuir el marco general, los objetivos y directrices que orientarán al presidente de la República para establecer el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado, y dentro de estos, los adscritos a la Fuerza Pública.

A fin de proferir el mencionado régimen salarial y prestacional, tanto el órgano legislativo como el ejecutivo nacional, desarrollan una competencia concurrente, la cual permite que el Congreso actúe, en primer término, trazando una línea general, para que luego el presidente dentro del marco por este diseñado, lo proceda a dotar de contenido.

De esta forma, a través de una «ley marco o cuadro» el Congreso fija las pautas y criterios generales que guían la forma en que habrá de regularse la materia, correspondiéndole al presidente de la República el desarrollo de tales parámetros por medio de decretos, por tanto, los Decretos expedidos en desarrollo de los preceptos y lineamientos consagrados en la Ley 4 de 1992 tienen la naturaleza jurídica de reglamentarios de carácter ejecutivo.

En este sentido, ha sido reiterado el pronunciamiento de nuestro Máximo Tribunal Constitucional al analizar la distribución de competencias entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo, determinando en su análisis de distribución de competencias entre el Congreso y el presidente de la República para regular materias sujetas a ley marco, que los decretos que profiere este último para desarrollar esta tipología de ley son de naturaleza meramente 6 Corte Constitucional, sentencia C-101-2003, M.P., Jaime Córdoba Triviño Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 administrativa o ejecutiva, correspondiéndoles su control de constitucionalidad al Consejo de Estado.7 Al respecto también se ha pronunciado el Consejo de Estado, en los siguientes términos8: Desde la expedición de la Constitución de 1886 era función del Congreso definir las escalas salariales de las distintas categorías de empleos en el nivel nacional; a partir de la expedición de la Constitución de 1991 tal facultad fue trasladada al Gobierno Nacional el cual debe sujetarse para esos efectos, a los objetivos y criterios establecidos por el Congreso.( ) En el ejercicio de la mencionada función, el Congreso Nacional expidió la Ley 4ª de 1992 como norma de carácter general y así el Gobierno quedó facultado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, siguiendo los lineamientos trazados en dicha ley9 Pues bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y mediante la ley marco, lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen. 2.5.

Hechos probados. En el plenario se encuentran los siguientes: i. De la hoja laboral expedida por el jefe de talento humano de la Fiscalía General de la Nación el 24 de octubre de 2018,10 se extrae lo siguiente: - La señora Erika Castaño Puentes ingresó a trabajar en dicha entidad desde el 11 de junio de 1997. - De 2012 en adelante ha ostentado los cargos de asistente de fiscal II, asistente de fiscal III y fiscal delegado ante jueces municipales. 7 4 Corte Constitucional, Sentencia C-129 de 1998.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 8 Sentencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Sub Sección “A” ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00065-00(0686-10) Actor: FUNDACIÓN COLOMBIANA SENTIMIENTO PATRIO DE LOS SOLDADOS E INFANTES DE MARINA PROFESIONALES “SEDESOL” Demandado: GOBIERNO NACIONAL 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencias (i) del 10 de abril de 1997, radicación No. 7949, Consejero Ponente: Germán Gutiérrez Holguín y (ii) del 6 de noviembre de 1997, radicación No. 11423, Consejero Ponente: Clara Forero de Castro.

En idéntico sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación expuso: “( ) a) El Congreso de la República está facultado para expedir la ley marco a la cual debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. b) El gobierno fija el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes - nacional, seccional o local -, bien que pertenezcan al nivel central de la administración, ora al nivel descentralizado función que, en todo caso, es indelegable en las corporaciones públicas territoriales, las cuales no podrán arrogárselas.

De esta manera, para el caso concreto formulado en la consulta, es importante resaltar que el régimen prestacional de los servidores públicos del Distrito es fijado por el gobierno nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley 4ª de 1992 (art. 129, decreto 1421/93).c) En igual forma, el gobierno establece el régimen salarial de los empleados públicos de la administración central a nivel nacional y, al efecto, fija sus dotaciones y emolumentos ( )”.Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia del 18 de julio de 2002, radicación No. 1393, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce 10 Archivo 03, pág. 21.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 - A la fecha de expedición, permanecía vinculada a la entidad, en provisionalidad, en el cargo de fiscal delegado antes jueces municipales. ii.

Así mismo, se certificó lo devengado por la demandante en el periodo 2013 a 2018,11 de la que se evidencia que desde mayo del 2013 percibe mes a mes ingresos por concepto de bonificación judicial. iii. A través de petición del 18 de octubre de 2018, solicitó a la Fiscalía General de la Nación inaplicar por inconstitucional la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensión y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» incluida en el artículo 1 de los Decretos 382 de 2013, 022 de 2014, 1272 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017 y 341 de 2018.

Así mismo, que se le reconociera la bonificación judicial como factor salarial para liquidar sus prestaciones sociales.12 iv. Mediante Oficio 31500-004338 del 24 de octubre de 2018, la entidad demandada negó lo solicitado.13 v. En escrito radicado el 8 de noviembre de 2018, la demandante presentó recurso de apelación en contra de la decisión de no acceder al reconocimiento deprecado.14 vi.

El subdirector regional de apoyo centro sur de la Fiscalía General de la Nación expidió la Resolución 00826 del 2 de noviembre de 2018 «Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición frente a los Oficios No. 31500-003145 del 16 de julio de 2018 y 004338 del 24 de octubre de 2018 y se concede una apelación».15 2.6. Análisis de la Sala.

Caso concreto. En la presente controversia el a quo accedió parcialmente a las pretensiones con el argumento de que era procedente inaplicar la expresión « y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, así 11 Archivo 03, págs. 25-30. 12 Archivo 03, pág. 3. 13 Archivo 03, pág. 7. 14 Archivo 03, pág. 12. 15 Archivo 03, pág. 16.

Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 como los demás que lo modifican. Además, que la bonificación judicial al ser percibida habitualmente por la demandante constituye salario, por lo que estableció que debe ser tenida en cuenta a efectos de liquidar sus prestaciones sociales.

Esta Sala anuncia desde ya que la decisión asumida en la sentencia de primera instancia se confirmará dado que, como se subrayó en el marco normativo de esta providencia, el Gobierno Nacional se apartó del marco de la Ley 4ª de 1992 al crear la bonificación judicial sin carácter salarial o limitarlo solo para cotizaciones a salud y pensión. Y es que la prenombrada ley fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual el legislador estableció el marco o reglas a las cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de aquellos, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida norma, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría en ese sentido, debió el ejecutivo sujetarse a ese cuadro fijado, esto es, nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario.

Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 del marco fijado por el legislador al cual debió sujetarse, resulta violario de aquella, por lo que procede la inaplicación deprecada por la demandante porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.

Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los jueces y magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagra la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que indican que el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.

Así tenemos que la citada bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales16.

En este orden de ideas, para la Sala es claro que frente a la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una ley marco, Aceptar lo contrario implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatender principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.

Es preciso advertir que en el expediente está plenamente establecido que la señora Erika Castaño Puentes se incorporó a la Fiscalía General de la Nación el 11 de junio de 1997 y percibe desde mayo de 2013, mes a mes, la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013. En este hilo de argumentación, resulta forzoso concluir que la bonificación judicial constituye salario, en los términos del artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, el que en su tenor literal establece que aquel está instituido por «todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

Norma citada que si bien, en principio, no se aplica en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal y como lo establece el artículo 3 del CST, el Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones, ha acudido a éste «como criterio interpretativo».17 16 Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sub –Sección B – Sentencia de 22 de marzo de 2018.

M. P. Luis Gilberto Ortegón Ortegón – Expediente 110013335025201400345-01 Dte. Pedro Fernando Gómez Núñez, entre muchas otras. 17 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente Cesar Palomino Cortés, Sentencia del 25 de mayo de 2023, Radicado: 11001-03-25-000-2018-01634-00. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 Ahora, si bien jurisprudencialmente se ha reconocido que el legislador tiene amplias facultades para limitar los pagos que constituyen salario, lo cierto es que para el caso particular de la bonificación judicial aquel no lo autorizó expresamente, si se tiene en cuenta que en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 estableció que la revisión del sistema de remuneración de funcionarios y empleados debía hacerse «atendiendo criterios de equidad», sin consentir restricciones al emolumento que crearía el Gobierno Nacional para su «nivelación o reclasificación».

En lo atinente a que las restricciones de la bonificación judicial como factor salarial fueron acordadas en una negociación colectiva, dirá la Sala que los derechos laborales tienen una especialísima protección otorgada por la Constitución que en su artículo 53 estableció, entre otros, el principio de «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales», por ende, no puede predicarse que los servidores de la Fiscalía General de la Nación negociaron o, en otros términos, renunciaron a que sus prestaciones sociales fueran liquidadas por un valor distinto a lo que constituye la totalidad de su salario.

Finalmente, no puede ni siquiera considerarse que por factores presupuestales la entidad demandada limite la contraprestación de los servidores públicos, si se tiene en cuenta otros de los principios establecidos por el referido canon constitucional, cual es el de «remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo», en tanto «la falta de pago puntual y completo del salario, imposibilitan al trabajador atender sus necesidades básicas de carácter personal y familiar».18 2.7.

Conclusión. Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que se debe confirmar la sentencia de primera instancia, comoquiera que el Ejecutivo, al expedir el Decreto 382 de 2013, no solo se apartó de los criterios definidos en la Ley 4ª de 1992 para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores sino que además desbordó su poder, por cuanto le restó el carácter salarial a una prestación económica (bonificación judicial) que por ser habitual, periódica y tener por objeto retribuir los servicios prestados, constituye salario. 18 Corte Constitucional T-649/13 Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 III.

COSTAS De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 188 del CPACA según el cual para la fijación de las costas se aplica un criterio objetivo valorativo y no es necesario analizar la conducta de las partes y, de conformidad con lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,19 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, en razón a que la condena impuesta en el presente caso se fundamenta en la inaplicación de una norma inconstitucional.

En tal sentido, resulta necesario destacar que esta facultad está reservada exclusivamente a las autoridades judiciales, de conformidad con el artículo 4º de la Constitución Política de Colombia, que consagra el principio de supremacía constitucional, por lo tanto, las autoridades administrativas carecen de competencia para inaplicar normas bajo el supuesto de su contradicción con la Carta Política, ya que ello constituye un ejercicio propio del control de constitucionalidad, función que corresponde únicamente a los jueces en el ejercicio de sus atribuciones jurisdiccionales.

Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Edith Alarcón Bernal, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Separar a la magistrada Edith Alarcón Bernal del conocimiento del proceso correspondiente al presente medio de control cuyo impedimento se acepta en los términos de esta providencia.

TERCERO. Confirmar la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2022 por el Juzgado 402 Administrativo Transitorio que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Erika Castaño Puentes contra la Nación — Fiscalía General de la Nación, conforme las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Erika Castaño Puentes Demandado: Fiscalía General de la Nación Radicación: 18001-33-33-003-2021-00229-02 QUINTO. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en el aplicativo web SAMAI.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase. ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Tercera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx