Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Primera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, doce (12) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - FNPSM1 y el Departamento del Caquetá Radicación: 18001333300120220049101 Acta de discusión N°6 de la fecha Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra sentencia de 22 de agosto de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, que accedió parcialmente las pretensiones declarativas de la demanda.
En este fallo se tratan los siguientes temas: la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas, al tenor de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y la hermenéutica que al respecto ha desarrollado el Consejo de Estado. Responsabilidad de las entidades a cargo de la prestación. Ley 955 de 2019. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2 I.1.1. Pretensiones Por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Wilmer Guarnizo Bustos, formuló demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio3 y el Departamento del Caquetá, solicitó que: i. Se declare la nulidad del acto ficto configurado frente a la petición presentada el 31 de mayo de 2022, el cual negó el pago de la sanción moratoria ocasionada por la mora en el desembolso de las cesantías parciales. ii.
A título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago. 1 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 2 C.1.
Archivo 1. 3 En adelanta FOMAG Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 2 de 18 iii. Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4 y se condene en costas a la entidad demandada.
I.1.2. Hechos Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. Wilmer Guarnizo Bustos labora como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento del Caquetá. El 15 de julio de 2021 solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fomag y a la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá el pago de las cesantías parciales a que tenía derecho. ii.
Mediante Resolución 1037 del 3 de agosto de 2021 le fue reconocida las cesantías requeridas; expidiendo tal acto administrativo incluso por parte del ente territorial por fuera del término legal establecido. iii. Estimó de igual manera que las cesantías no se cancelaron a tiempo, colocándolo a disposición del docente el 13 de octubre de 2021, por lo que, conforme a la normatividad legal, se presentó una mora de 4 días. iv.
El 31 de mayo de 2022 solicitó el pago de la sanción moratoria, empero, esta petición no fue resuelta, configurándose el silencio administrativo ficto el 31 de agosto de 2022. I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación Alegó la causal de nulidad de infracción de las normas en que debía fundarse, bajo el argumento de que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 fijaron los parámetros para el pago de las cesantías y, por tanto, si la entidad incurrió en mora de pagarlas, debe cancelar la sanción prevista en dichas leyes.
I.2 Contestación de la demanda I.2.1. Fomag5 La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Después de establecer el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías, determinó que la solicitud se interpone a la secretaría de educación respectiva, el Fondo es el que tiene la función del pago de la referida prestación, sin embargo, quien expide el acto administrativo es la secretaria del ente territorial.
Afirmó sobre la improcedencia de la indexación de la condena, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido la incompatibilidad entre la indexación y la sanción por mora. Al respecto expuso que conforme a lo establecido en el artículo 187 del CPACA inciso final no aplica en los casos acá bajo análisis, atendiendo que se trata de una penalidad de carácter económica.
Propuso las siguientes excepciones: 4 En adelante CPACA 5 Índice 6 del aplicativo SAMAI (Trámite primera instancia) Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 3 de 18 - Ineptitud de la demanda por falta de integración de litisconsorte necesario: Señaló que en casos como los que acá se ventilan, se debe integrar el contradictorio con la Secretaría de Educación, entidad territorial encargada de expedir y notificar el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías y sobre quien recae – según señala – la responsabilidad por mora en el pago de tal prestación. Alegó la misma excepción al no haber demandado el administrativo particular y concreto que denegó la sanción mora, como quiera que la norma procesal así lo exige, indicó: “…si el acto administrativo no se encuentra debidamente individualizado en las pretensiones de la demanda, la misma carece de uno de sus elementos de forma, situación que, al ser valorada por el Juez de conocimiento, le conllevará a declarar la ineptitud sustancial de la demanda”. - Ineptitud sustancial de la demanda al no haber demandado el acto administrativo particular y concreto que denegó la sanción mora. - Ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para el pago de la sanción moratoria. - Caducidad: estimó que al haber un acto expreso se debe tener en consideración la presente excepción. También arguyó que, aunque el reconocimiento de la sanción moratoria se deriva de una prestación periódica, la reclamación de dicha sanción se debe efectuar de forma específica. - El término señalado como sanción moratoria a cargo del FOMAG y la FIDUPREVISORA es menor al que señala la parte demandada. - La ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad Fiduciaria. - Prescripción - Improcedencia de la indexación de las condenas. - Improcedencia de la condena en costas. - Condena con cargo a títulos de Tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - Excepción génerica.
I.2.2. Departamento del Caquetá6 Al igual que el anterior, se opuso a las pretensiones. Para ello expuso en principio que la parte actora no alegó ninguna causal de nulidad de las que trata el artículo 137 del CPACA, siendo indispensable – según señala – para la función esencial del juez. Expuso que el departamento del Caquetá no paga prestaciones sociales de los docentes, siéndolo sí el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales de los Docentes. 6 Índice 7 del aplicativo SAMAI (Trámite primera instancia) Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 4 de 18 También manifestó el procedimiento para la solicitud y pago de las cesantías parciales y definitivas de acuerdo al Decreto 2831 de 2005, para concluir que a la entidad territorial le compete únicamente: (i) expedir el acto administrativo por medio del cual se reconoce/niega el pago de las cesantías parciales (ii) notificar el acto administrativo con la constancia de ejecutoria, y (iii) remitir a la FIDUPREVISORA S.A el acto administrativo debidamente ejecutoriado para aprobación y pago; situación que así ocurrió dentro de los términos previamente establecidos.
Recalcó que los entes territoriales actúan como meros facilitadores para que los docentes adelanten los tramites prestacionales ante el Fomag. Manifestó el cumplimiento del procedimiento legal por parte del departamento del Caquetá, como quiera que adelantó los trámites propios de su competencia, para ello informó lo siguiente: Recibió solicitud de pago de cesantías 15 de julio de 2019 Término para expedir el acto administrativo de reconocimiento (15 días) 05 de agosto de 2019 Expedición de acto administrativo de cesantías por parte de la SED Caquetá 03 de Agosto de 2019 Notificación personal del acto administrativo 13 de agosto de 2019 Fue así que concluyó que, no hay lugar a acceder a ninguna de las pretensiones como quiera que las entidades demandadas realizaron los trámites pertinentes en el término de 70 días hábiles de que trata la Ley 1071 del 2006.
Excepcionó: - El Departamento del Caquetá no paga prestaciones sociales de los docentes - cesantías parciales o definitivas. - Inexistencia de responsabilidad del Departametno del Caquetá - Secretaría de Educación frente al pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías parciales. - Cumplimiento del procedimiento legal por parte del Departamento del Caquetá. I.3 Sentencia de primera instancia7 En la sentencia proferida el 22 de agosto de 2023, el Juzgado Primero Administrativo de Florencia decidió: “PRIMERO. DECLARAR la existencia del acto administrativo ficto negativo por falta de respuesta de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a la reclamación presentada por el señor WILMER GUARNIZO BUSTOS el día 31 de mayo de 2022.
SEGUNDO. DECLARAR no probadas las excepciones de: i) Ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria; ii) El termino señalado como sanción moratoria a cargo de FOMAG y la Fiduprevisora es menor al que señala la parte demandada; iii) De la ausencia del deber de pagar sanciones por parte de la entidad fiduciaria; iv) Prescripción; v) Improcedencia de la Indexación;
(vi) Improcedencia de la condena en costas; (vii) Condena con cargo a título de tesorería del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, propuestas por la NACIÓN – 7 Índice 14 del aplicativo SAMAI (Trámite primera instancia) Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 5 de 18 MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO. DECLARAR no probadas las excepciones denominadas: i) El Departamento del Caquetá no paga prestaciones sociales a los docentes – Cesantías parciales o definitivas; ii) Inexistencia de Responsabilidad del Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación frente al pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías parciales, propuestas por el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ - SECRETARIA DE EDUCACION DEPARTAMENTAL, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.
CUARTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda, conforme las consideraciones expuestas en esta sentencia”. Denegó la pretensión principal de la demanda. Para llegar a tal conclusión y después de hacer el análisis jurídico de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, determinó que el demandante solicitó ante la Secretaría de Educación del Caquetá el reconocimiento y pago de las cesantías parciales, lo cual ocurrió el 3 de agosto de 2021, a través de la Resolución N° 001037.
Determinó que la entidad encargada para el pago tenía hasta el 29 de octubre de 2021 para la entrega de las cesantías parciales, en caso contrario se generaría la respectiva mora, situación que no ocurrió, pues conforme a las certificaciones de extracto de intereses a las cesantías y del pago de las cesantías definitivas, el pago se realizó el 21 de octubre de 2021.
Fue así como concluyó: “…una vez verificado que la entidad demandada no superó el término de los setenta (70) días para el pago de las cesantías parciales solicitadas por el docente WILMER GUARNIZO BUSTOS, esta Judicatura concluye que no le asiste derecho al demandante en reclamar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, a través del presente medio de control, en consecuencia, no se accederá a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho planteadas en la demanda…” I.4 Recurso de apelación8 Inconforme con la reseñada decisión la parte demandante apeló. Como objeto del recurso pretende se revoqué la sentencia y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
Básicamente la inconformidad radicó en que el ente territorial conforme a la normatividad vigente contaba con 15 días hábiles para expedir y notificar el acto administrativo, situación que fue desatendida, pues tenía hasta el 9 de agosto de 2021 para ello; sí bien expidió la Resolución 1037 el 3 de agosto de 2021, lo cierto fue que se notificó el 13 de agosto de 2021.
Consideró que se causó una mora por parte del ente departamental de 4 días. I.5 Trámite de segunda instancia I.5.1. Admisión del recurso de apelación Mediante auto proferido el 22 de marzo de 20249, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 8 Índice 16 aplicación SAMAI (trámite primera instancia). 9 Índice 4 aplicación SAMAI (trámite segunda instancia).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 6 de 18 I.5.2. Traslado para alegar de conclusión No mediando solicitud probatoria y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no fue procedente el traslado para alegatos, ingresando el expediente para sentencia sin la presentación de estos por las partes, ni la rendición del concepto por el Ministerio Público.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo previsto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Asunto Previo La Magistrada Anamaría Losada Vásquez mediante escrito se declaró impedida para conocer el presente asunto, con fundamento en el numeral 3 del artículo 130 del CPACA, esto, en atención a que su hermana Angie Lorena Lozada Vásquez tomó posesión en el cargo de jefe de oficina – código 006 – grado 001 adscrito a la oficina administrativa y financiera de la Secretaría de Educación del Departamento del Caquetá el 10 de enero de 2024.
De conformidad con el texto del numeral 3 del artículo 130 del CPACA son causales de impedimento y recusación: “3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado.
(…)”. Como se desprende de la norma y atendiendo a la manifestación de impedimento invocada por la Magistrada Anamaría Losada Vásquez, la Sala declara fundado el impedimento por ella manifestado. 2.3. Prelación de fallo Actualmente, el despacho primero del Tribunal Administrativo de Caquetá conoce procesos que entraron para proferir fallo definitivo antes de este asunto, situación que, según el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, la Ley 1285 de 2009, en el artículo 16, permite decidir, sin sujeción al orden cronológico de turno, los procesos en relación con los cuales su decisión definitiva “entrañe sólo la reiteración de la jurisprudencia”. En esta litis el tema se refiere al reconocimiento de una sanción moratoria docente, frente a la que el Consejo de Estado ha emitido sentencia de unificación CE-SUJ- SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, motivo por el que la Sala está habilitada para resolver el asunto de manera anticipada.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 7 de 18 2.4. Oportunidad de la acción y legitimación en la causa Evidencia la Sala que en el caso examinado no operó el fenómeno de la caducidad, al encontrar que la demanda se dirige contra un acto producto del silencio administrativo, los que al tenor del literal d) del numeral 1 del artículo 16410 del CPACA, pueden ser demandados en cualquier tiempo.
Ahora bien, en punto de la legitimación en la causa por activa, se tiene que la demanda se circunscribe a los derechos económicos de Wilmer Guarnizo Bustos. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la demanda fue admitida contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento del Caquetá, entidades que resultaron involucradas en la negativa del reconocimiento de la sanción mora reclamada. 2.5.
Problema Jurídico Atendiendo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a esta Sala establecer si el Departamento del Caquetá incurrió en mora en el pago de las cesantías parciales solicitadas por el actor, al no notificar el acto administrativo en el término que correspondía. 2.6. Tesis de la Sala La Sala estima que hay lugar a confirmar el fallo de primera instancia, como quiera que el gobierno nacional, a través de la expedición de los decretos aplicables al caso en concreto, no introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria instituida en la Ley 244 de 1995 -subrogada por la Ley 1071 de 2006-, sino que, con ella lo que ocurrió fue una modificación en el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías.
Aunado a ello, se tiene que el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de la actora, se realizó dentro del término previsto por la Ley. 2.7. Marco legal de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías, al tenor de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 La Ley 244 de 199511 fijó los términos perentorios para la liquidación, reconocimiento y pago de las cesantías definitivas -inicialmente- de los servidores públicos de los órganos y entidades del Estado, estableciendo una sanción por la mora en el pago de dicha prestación12. 10 ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; 11 “Por medio de la se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”. 12“Artículo 1º.- Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de la liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
Parágrafo. - En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al penitenciario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 2º.- La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo. - En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 8 de 18 Empero, con la expedición de la Ley 1071 de 200613 se adicionó y modificó la anterior regulación, haciéndola extensiva al pago de las cesantías parciales, en los siguientes términos: “Artículo 1°.
Objeto. La presente ley tiene por objeto reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación. Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. Artículo 3°. Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: 1.
Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. 2. Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos. Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste.” 13 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación” Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 9 de 18 Así, se tiene que la referida ley amplió la posibilidad del reconocimiento de sanción moratoria frente al trámite de solicitud de cesantías parciales, pero manteniendo la regulación concerniente a los términos para resolver la solicitud de cesantías definitivas o parciales: 10 días para ordenar correcciones o adiciones a la solicitud si a ello hubiere lugar, 15 días para resolver la solicitud, 5 días de ejecutoria y 45 para el pago efectivo; es decir, que en regularidad de circunstancias entre la radicación de la solicitud y el pago de la prestación deben transcurrir máximo 65 días14.
De igual manera, se reitera que la sanción corresponde a un día de salario por cada día de retardo, para cuya acreditación basta certificar el no pago dentro de aquéllos términos; aunque en este punto debe aclararse que la pauta jurisprudencial orienta que cuando la mora ocurre en la expedición del acto de reconocimiento, el cómputo de los términos se inicia a partir de la fecha de radicación de la solicitud, a razón de 65 días, puesto que “no se compadece con el sentido de la normatividad mencionada que la indemnización por la falta de pago oportuno de cesantías se genere sólo ante el incumplimiento del término de 45 días contados a partir del momento en que se encuentre en firme el acto administrativo que las reconozca, porque se dejaría desamparado al ex servidor en el evento en que la administración tarde más de los 15 días para expedirlo15”.16 Ahora, sobre la calidad de empleado público de los docentes, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, manifestó: “Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional”17 Así mismo, indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, así: “La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación 14“…existe línea jurisprudencial de la Sección Segunda en el sentido que el término para efectuar el pago efectivo de las cesantías es de 65 días hábiles siguientes al día de la presentación de la solicitud, si ésta reúne los requisitos necesarios para su reconocimiento.
Este término comprende quince (15) días hábiles para expedir la Resolución de liquidación de las cesantías definitivas, cinco (5) días hábiles de su ejecutoria, y cuarenta y cinco (45) días hábiles para efectuar el pago de la prestación social.” (Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 11 de julio de 2013, expediente 1496 11) 15 Nota original: “Ha sido lo tiene establecido la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
V. gr sentencia de la Subsección B, del 24 de abril de 2008, radicado interno 7008-2005, CP Dr. Jesús María Lemos Bustamante, que a su vez hace mención a la sentencia del 7 de diciembre de 2000, Subsección A, radicado interno 2020-00, CP. Dr. Alberto Arango Mantilla, y a la sentencia del 12 de diciembre de 2002, Subsección B, radicado interno 1604-01, CP Dr. Jesús María Lemos Bustamante.” 16Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de julio de 2013, Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente nº 1496-11. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación No. 73001233300020140058001 (4961- 15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 10 de 18 social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006”.
(Negrilla fuera de texto). Respecto a la exigibilidad de la sanción moratoria, concluye la misma sentencia que: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley 4 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA”. En razón a lo anterior, se expidió el Decreto 1272 de 201818, en donde el Gobierno Nacional ajustó el plazo -que no el procedimiento-, para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag, a máximo 15 días 18 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 11 de 18 hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Por su parte, la gestión de dicha solicitud se mantuvo, en esencia, en los mismos términos del Decreto 2831 de 2005, es decir, bajo la consideración de una actuación conjunta entre la entidad territorial respectiva y la Fiduciaria administradora del Fomag. Así, el procedimiento exigía a la autoridad administrativa que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de la prestación, elaborara un proyecto de acto administrativo, el cual dentro del mismo plazo debía remitirlo a la Fiduciaria para que esta lo revisara (art. 2.4.4.2.3.2.23.); a su vez, la Fiduciaria, dentro de un término idéntico -contado desde el recibo del proyecto de acto administrativo- debía impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión y remitir a la entidad territorial lo así decidido (art. 2.4.4.2.3.2.24.).
Finalmente, los cinco (5) días hábiles restantes -de los 15- debían emplearse por la entidad territorial para expedir el acto administrativo definitivo19, contados desde que se recibiera la decisión de la Fiduciaria (art. 2.4.4.2.3.2.25.), el cual, luego de su ejecutoria, debía ser remitido nuevamente a esta última entidad para el pago de la prestación, para lo cual no podía exceder del término de 45 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del acto administrativo (arts. 2.4.4.2.3.2.26. y 2.4.4.2.3.2.27.).
En la misma norma reglamentaria (art. 2.4.4.2.3.2.26.) se dispuso que el pago de la sanción moratoria por incumplimiento de los términos para el pago de las cesantías, previstos en la Ley 1071 de 2006 -que fueron aplicados en el nuevo reglamento-, se haría con cargo a los recursos de Fomag, “sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas”.
Asimismo, estableció el deber a la sociedad fiduciaria de “interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible”.
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 201920, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías. También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías;
(ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2022, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
Textualmente, la ley del PND dispuso: 19 Sin perjuicio de la facultad de la entidad territorial para presentar objeciones a la decisión de la Fiduciaria, lo cual, en todo caso, no implica una ampliación del plazo para atender la solicitud de manera definitiva. 20 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 12 de 18 ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 13 de 18 Finalmente tenemos, que el gobierno emitió el Decreto 942 de 202221, con el fin de “optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afiliados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos naturales (…)”.
En se sentido, reglamentó el siguiente procedimiento tendiente a que la entidad territorial expidiera el acto definitivo de cesantías:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.1. Radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas. Las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser presentadas por el docente ante la Última Entidad Territorial Certificada en Educación que haya ejercido o ejerza como autoridad nominadora del afiliado, a través de la herramienta tecnológica adoptada para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.2. Gestión a cargo de las Secretarías de Educación. Las prestaciones económicas que se pagan con cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas y liquidadas por la respectiva Entidad Territorial Certificada en Educación. Para tal efecto, la Entidad Territorial Certificada en Educación correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: 1.
Garantizar la disponibilidad, calidad y completitud de la información necesaria para la correcta liquidación de las prestaciones económicas de los docentes, que se encuentre en las herramientas o medios tecnológicos que funcionalmente estén bajo su administración y que permita evidenciar la trazabilidad en el trámite de reconocimiento. 2.
Recibir y radicar, en estricto orden cronológico las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con los procedimientos y herramientas tecnológicas de recolección de información dispuestos para estos trámites. 3. Certificar conforme con los procedimientos establecidos para el trámite a nivel nacional, el tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normativa vigente. 4.
Hacer uso de las herramientas tecnológicas que se dispongan por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para los procesos de reconocimiento de las prestaciones económicas y mantener actualizada la información allí consolidada. 5. Expedir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, dentro de los términos definidos por la Ley y reglamentados en la presente subsección, con las formalidades y efectos previstos en las demás normas aplicables. 6.
Expedir el radicado de la solicitud de cesantía en debida forma por la herramienta tecnológica que se disponga por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los casos en que los docentes alleguen la totalidad de los documentos requeridos para el reconocimiento y pago de la prestación. 7.
Remitir a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la herramienta 21 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 14 de 18 tecnológica dispuesta por ella, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos del pago.
PARÁGRAFO 1. A excepción de los actos administrativos de reconocimiento y pago de cesantías parciales o definitivas, los demás actos administrativos que sean expedidos por la Entidad Territorial Certificada en Educación en los cuales se reconozcan prestaciones económicas a los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, deberán contar con la aprobación previa de la liquidación respectiva por parte de la sociedad fiduciaria, so pena de incurrir en las responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y penal correspondientes.
PARÁGRAFO 2. Las Secretarias de Educación serán responsables de la calidad en los insumos de datos y parametrización debida de la herramienta tecnológica para la correcta liquidación de las cesantías, de conformidad con las normas legales dispuestas para su reconocimiento.
PARÁGRAFO 3. En el evento en que los docentes alleguen solicitudes incompletas, se dará aplicación a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2.4.4.2.3.2.22 del presente Decreto. (…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.22. Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad territorial observe que la solicitud está incompleta, deberá informar al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalando expresamente los documentos y/o requisitos pendientes, para que la complete en el término máximo de un (1) mes. El término para resolver la solicitud empezará a contar a partir del día siguiente en que el interesado subsane y aporte los documentos requeridos y será resuelta de conformidad con lo señalado en el inciso segundo de este artículo.
En caso de que el peticionario no allegue dentro del término requerido los documentos o requisitos necesarios para la tramitación de la solicitud, se considerará que ha desistido de la misma, salvo que antes de que se venza el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual al inicialmente otorgado para atender la solicitud.
La Entidad Territorial decretará el desistimiento mediante acto administrativo motivado, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser presentada nuevamente con el lleno de los requisitos legales. (…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 15 de 18 dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
Como se observa, con esta norma reglamentaria se aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019, en el pago de la sanción moratoria para los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora, de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo que dispone la Ley 244 de 1995 en el parágrafo de su artículo segundo: “[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas”, pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag. 2.8.
Análisis de la Sala, caso concreto En el plenario, está demostrado lo siguiente: i. El 19 de julio de 2021 se solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a las que tenía derecho22. ii. Mediante la Resolución 001037 del 03 de agosto de 2021 “Por la cual se reconoce y se ordena el pago de una Cesantía Parcial para Reparación Ampliación Mejoramiento de Vivienda”, proferida por la Secretaría de Educación Departamental, quien reconoció y ordenó el pago de una suma de $4.042.64323.
La decisión fue notificada el 13 de agosto de 2021.24 iii. El 13 de octubre de 2021, se puso a disposición en la entidad financiera la suma de dinero reconocida por cesantías parciales, tal como se aprecia en la información del pago emitido por la entidad financiera BBVA25. iv. Wilmer Guarnizo Bustos presentó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora el 31 de mayo de 2022, respecto de la cual, las entidades demandadas no se pronunciaron, por tanto, se configuró el acto administrativo ficto, producto del silencio administrativo negativo sustancial.
Del anterior recuento, la parte demandante reprocha que la sanción moratoria se causa para cada entidad de manera independiente, en este caso, para el ente territorial que expidió el acto administrativo de reconocimiento fuera de los 15 días hábiles para realizar esta actividad. Pues bien, de acuerdo con lo probado se tiene que en efecto la entidad emitió y notificó el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales por fuera de los 15 días hábiles destinados para ello, como quiera que la petición se elevó el 19 de julio de 2021, teniendo para realizar ambas actuaciones hasta el 10 de agosto 2021, lo cual ocurrió solo hasta el 13 del mismo mes y año. 22 Conformo a la motivación de la Resolución 001037 del 3 de agosto de 2021. 23 Folios 33 al 36 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico. 24 Folio 37 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico. 25 Folio 39 del archivo nro. 1 del expediente judicial electrónico.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 16 de 18 Como se dijo, desde el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, las entidades territoriales deben responder con su propio pecunio por la sanción moratoria que se cause por el pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al Fomag, cuandoquiera que el retardo se hubiera generado con ocasión del incumplimiento de los plazos para decidir sobre el reconocimiento de la prestación y remitir el acto ejecutoriado a la Fiduprevisora.
No obstante, tales argumentos expresados por la parte actora no están llamados a prosperar por las siguientes razones: i) La sanción moratoria no se causa para cada entidad de forma autónoma, es decir, por el hecho de incumplir con el plazo que la ley atribuyó para que cada una de ellas para ejercer su actuación en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías. ii) La causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son situaciones diferentes.
Se enfatiza que la Ley 1955 de 2019, de ningún modo, introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria instituida en la Ley 244 de 1995 - subrogada por la Ley 1071 de 2006-, sino que, con ella, se reitera, lo que ocurrió fue una modificación en el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías. Ahora bien, en sede del recurso de apelación, la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada únicamente a las razones de inconformidad que plantean los recurrentes.
De ahí que, en esta etapa procesal, no es dable revisar aspectos del fallo de primera instancia que no sean motivos de inconformidad -regla general-, pues estos quedan excluidos del segundo debate. Finalmente, y en salvaguarda del principio de congruencia de la sentencia, apreciado como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, la Sala observa en el caso particular que el demandante elevó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas el día 19 de julio de 2021.
Por tanto, el término legal de los 70 días se cumplió el 28 de octubre de 2021, encontrando que el pago se realizó el 13 de octubre, es decir, antes de que feneciera los referidos 70 días. Así las cosas, se confirmará la sentencia de primera instancia. III. Condena en costas en segunda instancia Respecto de las costas procesales, con la reforma de la Ley 2080 de 2021 establece el CPACA: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El análisis aislado de esa norma puede dar lugar a diversas interpretaciones que oscilan entre entender que establece la obligatoriedad de condenar en costas58, Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 17 de 18 hasta simplemente exigir en todo proceso un pronunciamiento del juez sobre las costas determinando si hay lugar o no a imponerlas.
Los sistemas procesales actuales tienen una tendencia general a establecer un criterio puramente objetivo para la condena en costas: la parte vencida debe asumir las costas. Esto quiere decir que el análisis de la conducta de las partes no tiene incidencia sobre la condena en costas cuando un sujeto procesal sea vencido en el proceso.
Este Tribunal ha venido siguiendo la postura del Consejo de Estado59, que frente al particular concluyó que: “(…) el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación solamente objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, pues se exige una valoración de la conducta”.
No obstante, de manera más reciente, justamente la Sección Segunda del Consejo de Estado, interpretando la modificación de la Ley 2080 de 2021, concluyó que el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es o no procedente la condena en costas.
En el marco estimativo que se deja expuesto, aunque la parte actora no contaban con suficiente respaldo legal para imponer la apelación, lo cierto es que no se encontró actuación por parte de la accionada que justificará la imposición de costas en esta instancia. Al evaluar la conducta de las partes, el Consejo de Estado ha dicho31: “En este orden, la Sala observa que, al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante razón que, al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR que, en el proceso de referencia, la magistrada Anamaría Lozada Vásquez se encuentra incursa en la causal de impedimento establecida en el numeral 3 del artículo 141 del Código General del Proceso.
En consecuencia, se ACEPTA el impedimento formulado.
SEGUNDO: SEPARAR a la magistrada Anamaría Lozada Vásquez del conocimiento del proceso correspondiente al presente medio de control cuyo impedimento se acepta en los términos de esta providencia. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Wilmer Guarnizo Bustos Demandado: Ministerio de Educación Nacional - FNPSM y otro Radicación: 180013333004-2022-00491-01 18 de 18 TERCERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, el 22 de agosto de 2023, en la cual se denegaron las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Wilmer Guarnizo Bustos, conforme a lo expuesto en precedencia.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previa anotación en el software de gestión SAMAI Notifíquese y cúmplase, Las Magistradas, EDITH ALARCÓN BERNAL ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ (Con impedimento) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Primera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx