REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Segunda de Decisión- Magistrada Ponente: Anamaría Lozada Vásquez Florencia, veinte (20) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) AUTO INTERLOCUTORIO Nº 083 Expediente número: 18-001-33-33-003-2022-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- Demandado: Rosalba Sánchez Cárdenas Asunto: Auto resuelve apelación vs auto.
Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de fecha 22 de noviembre de 2022 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, mediante el cual se rechazó de plano la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de acto administrativo demandado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (en adelante UGPP), -a través de apoderado judicial– presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad- contra la señora ROSALBA SÁNCHEZ CÁRDENAS, pretendiendo, entre otras cosas, la nulidad de la Resolución No. RDP 000751 del 13 de enero de 2022, por medio de la cual se reconoció pensión de sobreviviente a favor de la demandada en su calidad de compañera permanente del causante señor Alfredo García Torres, acto administrativo –que a su juicio- es abiertamente ilegal y que va en contravía de la constitución y la ley, ya que la demandada era cuidadora del causante y no su compañera permanente.
Como medida cautelar, en escrito separado, solicitó lo siguiente: “De manera respetuosa, solicitamos del Honorable Despacho se DECRETE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de la prestación económica reconocida mediante el acto administrativo contenido en la Resolución No. RDP 000751 del 13 de enero de 2022 emanada por la UGPP, por medio del cual se reconoce pensión de sobreviviente a favor de la señora ROSALBA SÁNCHEZ CÁRDENAS en calidad de compañera permanente con ocasión al fallecimiento del señor ALFREDO GARCÍA TORRES. 1 Archivo pdf 03 del expediente digital de OneDrive de 1 inst Expediente número: 18-001-33-33-003-2022-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Rosalba Sánchez Cárdenas Asunto: Auto resuelve apelación vs auto.
A su vez, solicito que dicha suspensión provisional, empiece a generar efectos desde la fecha de su decreto y hasta tanto se decida de fondo por la vía administrativa, es decir, hasta el pronunciamiento vía sentencia. Esto, en aras de evitar un mayor perjuicio y empobrecimiento del erario público” 1.2. Providencia apelada2 Mediante auto de fecha 22 de noviembre de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia resolvió rechazar de plano la solicitud de medida cautelar elevada por la parte actora, considerando que, al observar el escrito de solicitud de medida cautelar, se puede entrever que es una reproducción literal de los hechos y los fundamentos de derecho de la demanda, es decir, no se establece cuál es el argumento central para que se torne procedente la cautela, pues se echan de menos los argumentos relacionados con: i) el peligro que representa el no adoptar la medida y, ii) la apariencia del buen derecho –en la suspensión de los efectos del acto administrativo, se predica a la inversa, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de ilegalidad-, respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio. 1.2.
Recurso de reposición en subsidio apelación3 Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de reposición en subsidio el de apelación, al considerar que erró el a quo al rechazar la medida cautelar sin haberse admitido la demanda, así mismo, que se satisfizo lo normado en el artículo 231 del CPACA, en cuanto a los requisitos para decretar una medida cautelar.
Medida cautelar que, -en su sentir- fue explicada con suficiencia la necesidad de su decreto, el perjuicio irremediable que se causa al erario al no ser decretada y se allegaron las pruebas que dan cuenta de la irregularidad al reconocerse la pensión a la demandada, mismos argumentos del escrito de la demanda. 1.3. Auto que resolvió la reposición y concedió la apelación4 Mediante proveído del 27 de abril de 2023, el a quo decidió no reponer la decisión, argumentando que si bien la parte actora no tenía el deber de acreditar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos ni de fundamentar con un mínimo de suficiencia, claridad y pertinencia la urgencia de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo que se persigue, por tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual exigía otros aspectos, no obstante, no era procedente el decreto de la medida, en tanto resulta necesario adelantar práctica probatoria y realizar análisis de estas para resolver el fondo del asunto, sin que fuere posible limitarse únicamente a realizar un simple cotejo entre la norma violada y el acto demandado para el decreto de la medida que se pretende. 2 Archivo pdf 09 del expediente digital de OneDrive de 1 inst 3 Archivo pdf 12 del expediente digital de OneDrive de 1 inst 4 Índice 10 Samai de primera instancia Expediente número: 18-001-33-33-003-2022-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Rosalba Sánchez Cárdenas Asunto: Auto resuelve apelación vs auto.
De otra parte, concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación ante esta Corporación, conforme lo ordena el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011. II. CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia. Conforme con lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 125 ibídem, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Juzgado Tercero Administrativo. 2.2.
Problema jurídico Con base en los argumentos del impugnante, le corresponde a la Sala resolver si la decisión proferida por el juez de primera instancia que rechazó de plano la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo enjuiciado se encuentra ajustado a derecho, o si, por el contrario, debía dársele el trámite previsto en la Ley 1437 de 2011. 3.3.
Solución del asunto El artículo 229 del CPACA faculta al juez de lo contencioso administrativo para decretar en el trámite de procesos declarativos, previa solicitud de parte - debidamente sustentada- y mediante decisión motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger de manera provisional el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Para el efecto, podrá decretar cautelas de naturaleza preventiva, conservativa, anticipatoria y de suspensión, siempre que guarden relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Dentro de estas últimas se destaca la tradicional de suspensión de los efectos de un acto administrativo -Art. 230.3- cuyo sustento es el artículo 238 de la Norma Superior, según el cual “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.
Además de los anteriores -sustentación y relación directa-, el artículo 231 del CPACA cita en su inciso primero: “…cuando se pretenda la Nulidad de un acto de un acto administrativo los requisitos para el decreto de cautelas relativas a la suspensión provisional de los efectos de actos administrativos, los siguientes que deberán observarse de manera concurrente que: i) La medida sea solicitada en la demanda, o por escrito separado en cualquier tiempo. ii) La causa para solicitarla sea la violación de normas invocadas en la demanda o en la solicitud que se haga por escrito separado.
Expediente número: 18-001-33-33-003-2022-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Rosalba Sánchez Cárdenas Asunto: Auto resuelve apelación vs auto. iii) La violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. iv) Si se persigue restablecimiento del derecho, se pruebe al menos sumariamente la existencia del perjuicio.
Así, la transgresión normativa que debe verificar el juez en procura de acceder a una solicitud de suspensión provisional, tiene que basarse fundamentalmente en el resultado contradictorio que arroje una confrontación entre la motivación y decisión del acto acusado, frente al marco regulatorio aplicable a la situación jurídica creada, modificada o extinguida por este, de tal suerte que se advierta claramente una afrenta al ordenamiento que a su vez impida aceptar el hecho de que la decisión administrativa cuestionada cause efectos jurídicos hasta que se profiera una sentencia, pues perjudicaría la eficacia del fallo o del eventual restablecimiento del derecho.
Empero, en caso de que tal oposición no se advierta a partir del referido ejercicio abstracto y hermenéutico de comparación, se hace necesario tener en cuenta que el ordenamiento jurídico procesal vigente flexibilizó este criterio y contempló la posibilidad de que se hiciera un estudio probatorio inicial y sumario en la medida que, no se habrán controvertido las pruebas de la parte solicitante.
Todo con el fin de que en asuntos que requieran o que se funden en la demostración de ciertos hechos o en su refutación, se pueda acudir a los medios de convicción obrantes dentro del plenario y anexados a la solicitud de medida cautelar, con base en los cuales sea consecuente deducir que la violación al ordenamiento por parte de los actos demandados resulta prácticamente demostrada.
La jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado5 ha considerado que, para su adopción, en todo tipo de medidas cautelares (no solamente en las de carácter preventivas, conservativas y anticipativas sino también en las suspensivas) deberán acreditarse los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora. Por cuanto, estos hacen parte de la esencia de las medidas cautelares para garantizar la tutela judicial efectiva.
Por lo tanto, cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora, por las siguientes razones: “Fumus boni iuris (apariencia de buen derecho) 59.1.
La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procede por la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas; por lo tanto, la Sala considera que, a partir del análisis de legalidad en el que se determina que el acto es ilegal, se subsume o está implícito el elemento o requisito de la apariencia de buen derecho.
Periculum in mora (perjuicio de la mora) 5 CP Dr. Hernando Sánchez Sánchez, 19 de junio de 2020, Rad. 11001032400020160029500. Expediente número: 18-001-33-33-003-2022-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Rosalba Sánchez Cárdenas Asunto: Auto resuelve apelación vs auto. 59.2.
La suspensión provisional de un acto administrativo tiene por objeto que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su legalidad; razón por la cual, se configura per se el requisito del perjuicio de la mora, por cuanto: por un lado, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo tiene como objeto evitar que se consoliden situaciones jurídicas con fundamento en un acto que se considera es contrario al ordenamiento jurídico; y, por el otro, constituye un elemento que, por sí mismo, es esencial y característico de toda medida cautelar.” Ahora bien, descendiendo al caso en concreto, se duele la parte actora de que el juez a quo incurrió en un yerro al rechazar de plano la solicitud sin haber admitido la demanda, para esos efectos, resulta necesario traer a colación el trámite que debe darse a las solicitudes de medida cautelar, veamos:
ARTÍCULO 233. PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.
Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.
En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia. Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto.
Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso. (Subrayado de la Sala). Obsérvese como el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, establece el derrotero a seguir cuando de medida cautelares se trata, en ese orden, debe el juez o magistrado sustanciador admitir la demanda y en auto separado correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la contraparte para que en el término de cinco (5) días proceda a descorrer su traslado, y ello es así, para que en el ejercicio del derecho de contradicción y defensa la parte contra la que se aduce la medida tenga una primera oportunidad de repelerla con las pruebas que para el efecto allegue.
Expediente número: 18-001-33-33-003-2022-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Rosalba Sánchez Cárdenas Asunto: Auto resuelve apelación vs auto. Sobre el particular, el Consejo de Estado6 se ha pronunciado de la siguiente manera: “La Ley 1437 de 2011 contempla la posibilidad de que en relación con un mismo litigio se puedan y deban adoptar en forma separada dos decisiones trascendentes para el proceso que se pretende promover, así: i) aquella que admite la demanda y ii) la que resuelve la suspensión provisional, a lo cual se debe adicionar que la nueva codificación modificó también lo relacionado con el juez competente para pronunciarse acerca de tales determinaciones, tal como se pasa a exponer.
(…) De conformidad con la disposición legal transcrita se desprende, de un lado, que la petición de una medida cautelar –y la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos lo es porque así lo dispone en forma precisa el numeral 3 del artículo 230 de la Ley 1437, tal como más adelante se determinará– se debe resolver mediante una decisión distinta al auto admisorio de la demanda; de otro lado se encuentra que tal determinación, según el aludido artículo 233 ibídem, debe ser proferida por el Magistrado Ponente, lo cual encuentra plena concordancia con lo previsto en las normas que le preceden, a saber: (…)” En ese orden de ideas, acertada es la postura de la parte actora, en el entendido de que el Juez a quo, previo a hacer pronunciamiento respecto de la medida cautelar, debió seguir el trámite previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, esto es, admitir la demanda y conjuntamente correr traslado de la solicitud de medida cautelar, y ello no implica que la cautela sea concedida a su favor o no. En consecuencia, la Sala procederá a revocar la decisión de instancia, contenida en el auto de fecha 22 de noviembre de 2022, para que, en su lugar, se proceda con el trámite previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá, DECIDE:
PRIMERO: REVOCAR el auto de fecha 22 de noviembre de 2022 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva. En su lugar, se dispone:
SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado Tercero Administrativo de Florencia que proceda con el trámite dispuesto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-.
TERCERO: En firme esta decisión, vuelva el expediente al Despacho de origen, previa anotación en el software de gestión Samai. 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-26-000-2013- 00090-00(47694) Expediente número: 18-001-33-33-003-2022-00396-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: UGPP Demandado: Rosalba Sánchez Cárdenas Asunto: Auto resuelve apelación vs auto.
Notifíquese y Cúmplase, Las Magistradas, ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ YANNETH REYES VILLAMIZAR (Ausencia justificada) ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx