TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA DE DECISIÓN- Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Laboral Radicación: 18001-33-33-001-2017-00941-01 Demandante: Fernando Quintero Castrillón Demandado: Municipio de Milán Sistema e instancia: OneDrive Tema: Contrato realidad/ apelación de ambos extremos procesales/ No se aportó copia de la petición que dio origen a la actuación administrativa/ desconocimiento de las pretensiones en sede administrativa/ imposibilidad de adelantar un análisis de fondo de las pretensiones de la demanda.
Acta No. 015 de la fecha. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011. Procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá a pronunciarse sobre los recursos de apelación presentados por el apoderado de la parte demandante y el apoderado del Municipio de Milán, contra la sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) por la que el Juzgado Primero Administrativo de Florencia accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Fernando Quintero Castrillón obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial promovió medio control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, contra el Municipio de Milán, para obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones3: 1.
Se declare la nulidad del oficio del 10 de agosto de 2017, por el cual se niega «la existencia de un contrato realidad y por consiguiente las acreencias laborales dejadas de percibir, tales como prestaciones sociales, seguridad social, recargo por laborar horas extras ordinarias y dominicales y festivos durante todo el tiempo que perdura la relación laboral.» 1 Página 38-50 01CuadernoPrincipal1, OneDrive. 2 En adelante CPACA 3 Escrito de subsanación de la demanda - Página 57, 01CuadernoPrincipal1, OneDrive.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300120170094101 Municipio de Milán 2. Se reconozca la existencia de un contrato realidad entre Fernando Quintero Castrillón y el Municipio de Milán, y en consecuencia pague los siguientes conceptos y sumas de dinero: Cesantías: $6.779.895,83 Intereses a las cesantías: $2.411.382,95 Vacaciones: $3.389.947,92 Prima de servicios: $6.779.895,83 Horas extras ordinarias: $33.343.750 Horas extras nocturnas: $18.672.000 3.
Se paguen los dineros correspondientes a dotaciones. 4. Se devuelvan los dineros pagados por el demandante por concepto de seguridad social. 5. Se pague de la sanción mora –art. 1° Ley 979 de 1949- por no haberse cancelado los salarios y prestaciones sociales a la terminación del contrato. 6. Condenar en costas ya agencias en derecho a la Entidad demandada.
Los hechos de la demanda se resumen así: 1. Fernando Quintero Castrillón y el Municipio de Milán, desde el 15 de enero de 2013 suscribieron contrato de prestación de servicios «de manera sucesiva e ininterrumpida» hasta el 31 de diciembre de 2015. Cumplía las funciones de un administrador e instructor de gimnasio y aeróbicos, de manera personal, bajo subordinación y cumplimiento de horario, con una asignación mensual de $1.200.000. 2.
El demandante «era obligado a cotizar seguridad social (salud, pensión, ARL) mensualmente que salían de su propio peculio.» 3. El 02 de junio de 2017, el demandante elevó reclamación administrativa ante el Municipio de Milán, la cual fue despachada desfavorablemente mediante oficio del 10 de agosto de 2015. Como normas violadas indicó los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; artículos 22, 23, 57-4, 64 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 74 de la Ley 789 de 2002; y, artículo 59 de la Ley 1438 de 2011.
En el concepto de violación señaló dos cargos a saber: a. Ilegalidad del acto administrativo: En la expedición del acto administrativo demandado se trasgredió la protección laboral constitucional. Agregó que la entidad nominadora no sujetó sus actuaciones a los cánones supra legales y Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300120170094101 Municipio de Milán vincularon indebidamente al accionante mediante contrato de prestación de servicios, siendo que correspondía a un contrato de trabajo. b. Principio de la primacía de la realidad sobre las formas.
Considera que, «establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, previsto en el artículo 53 de nuestra carta política principio vulnerado por la expedición del acto demandado» (SIC). c. Desviación del poder: Considera que, la alcaldía del municipio demandado no puede desconocer ni vulnerar los legítimos derechos de sus trabajadores y por ello, las decisiones tomadas por la administración se alejan del postulado Constitucional que ordena a las autoridades a velar y garantizar la efectiva protección de los derechos de los ciudadanos. II.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada Municipio de Milán contestó extemporáneamente según constancia secretarial obrante en la página 102 del archivo digital “01 Cuaderno Principal1”. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo de Florencia, mediante sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) accedió a las súplicas de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de Acto Administrativo del 10 de agosto de 2017, radicado N° 195652, suscrita por Marleny Ibarra Portela Secretaria de Gobierno del MUNICIPIO DE MILÁN, CAQUETÁ, por medio de la cual, se negó el reconocimiento de las prestaciones sociales, y devolución del pago de seguridad social e impuestos de retefuente, reteica, y estampillas, a favor del señor FERNANDO QUINTERO CASTRILLÓN.
SEGUNDO. - DECLARAR la existencia del contrato realidad entre el señor FERNANDO QUINTERO CASTRILLÓN y el MUNICIPIO DE MILÁN entre el 4 de noviembre de 2014 y el 31 de diciembre de 2015. TERCERO.- CONDENAR al MUNICIPIO DE MILÁN pagar al señor FERNANDO QUINTERO CASTRILLÓN el valor correspondiente a las prestaciones sociales, durante el periodo del 4 de noviembre de 2014 y el 31 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta los períodos efectivamente laborados, las cuales, serán liquidados conforme al valor en que fue contratado; las anteriores sumas serán ajustadas conforme al inciso final del art. 187 CPACA.
CUARTO. - CONDENAR al MUNICIPIO DE MILÁN a título de restablecimiento del derecho, a tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional53 del demandante, dentro de los periodos laborados por prestación de servicios, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje correspondiente como empleador.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300120170094101 Municipio de Milán QUINTO. - CONDENAR en costas a la parte demandada. Como agencias en derecho establézcase el 4% del valor de la cuantía señalada en la demanda. Por secretaría dese el trámite previsto en el artículo 366 del C.G.P.
SEXTO. - NEGAR las demás pretensiones de la demanda. (…)” La jueza de primera instancia sostuvo que, conforme a las pautas de la jurisprudencia del Consejo de Estado y el material probatorio, se logró demostrar que entre Fernando Quintero Castrillón y el Municipio de Milán existía una relación laboral subyacente, por las siguientes razones: (i) hubo prestación personal del servicio por parte del demandante y éste suscribió entre el mes de abril de 2013 a diciembre de 2015 diferentes contratos de prestación de servicios;
(ii) cumplía un horario laboral de 04:00 a.m. – 09:00 p.m.; (iii) tenía un jefe inmediato que impartía las órdenes para la realización de las actividades, por ende, no contaba con autonomía para cumplir sus obligaciones contractuales; (iv) los elementos e instalaciones donde el accionante prestaba sus labores eran propiedad del Municipio de Milán; y, (v) en lo referente a la contraprestación o remuneración, al señor Quintero Castrillón se le pagaron las sumas señaladas en los contratos de prestación de servicios.
IV. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. El apoderado de la parte demandante4 solicitó que se modifique el fallo de primera instancia «y en su defecto se determine que la relación laborarla (sic) … inicio (sic) 15 de enero del año 2013 y esta relación perduro (sic) hasta el 31 de diciembre del año 2015, que el horario laboral … era 4:00 am hasta las 12:00 pm y de 2:00 Pm hasta las 9:00 pm, que en consecuencia de lo anterior se le reconozca el pago de todos los recargo mencionados anteriormente y por ultimo (sic) las sanciones que tiene derecho mi cliente que no fueron objeto de pronunciamiento por la juez instancia.» 4.2.
Por su parte, el apoderado del Municipio de Milán alegó que no está probada la subordinación en el presente caso, ya que las obligaciones emanadas de los contratos suscritos dependían únicamente de la autonomía y gestión desplegada por el contratista. Añadió que el demandante no probó que existieran en la planta de personal empleados públicos que realizaran las mismas labores desempeñadas por él, por ende, al no existir prueba que demuestre la existencia de una relación legal y reglamentaria, no es posible acceder a las pretensiones solicitadas.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en 4 PDF 27RecursoApelaciónActora, OneDrive. Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300120170094101 Municipio de Milán segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) de la Ley 1437 de 2011.
2. ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO5 Oficio del 10 de agosto de 2017, expedido por la secretaria de gobierno municipal de Milán – Caquetá, en la que se da «respuesta a la reclamación administrativa radicada el 2 de junio de 2017.» Así:
3. PROBLEMAS JURÍDICOS De conformidad con los recursos de apelación presentados por los apoderados de ambos extremos procesales, la Sala deberá analizar los siguientes planteamientos: a. ¿Es posible estudiar la legalidad de un acto administrativo sin que se allegue al proceso la copia del oficio en el cual se realizó la reclamación administrativa? En caso afirmativo, b. ¿Se debe modificar el lapso reconocido por la jueza de instancia como relación laboral? c. ¿Es procedente resolver aspectos puntuales que no fueron desatados por la primera instancia? 4.
SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS a. Frente al problema jurídico: ¿Es posible estudiar la legalidad de un acto administrativo sin que se allegue al proceso la copia del oficio en el cual se realizó la reclamación administrativa? Teniendo en cuenta que el artículo 328 del Código General del Proceso dispone que en caso de que ambas partes hubieran apelado la sentencia de primera instancia el superior podrá resolver sin limitaciones, en este caso no se puede pasar por alto que el apoderado de parte actora elevó la siguiente pretensión principal: 5 Página 3, PDF 01CuadernoPrincipal1, OneDrive.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300120170094101 Municipio de Milán Una vez verificadas las pruebas allegadas al proceso, se pudo constatar que la parte demandante no allegó al proceso la petición del 2 de junio de 2017 con la que agotó la vía administrativa ante el Municipio de Milán, en la que presuntamente se pidió el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales derivadas de tal relación legal y reglamentaria.
El artículo 4° de la Ley 1437 de 2011 indica que las actuaciones administrativas podrán iniciarse «Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.» Más adelante el artículo 16 ibídem señala que toda petición deberá contener, entre otros, el objeto de la petición, las razones en las que fundamenta su petición y, la relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
La finalización del mismo se da con la expedición del acto definitivo mediante el cual se decida directa o indirectamente el fondo del asunto. El Consejo de Estado6 preciso que la actuación administrativa es un presupuesto procesal obligatorio para quien busque retirar del ordenamiento jurídico un acto administrativo particular: “La normativa citada consagró la denominada actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En virtud de ella, el ciudadano debe, antes de instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitar su reconocimiento ante la administración si esta no se ha pronunciado oficiosamente7 y, de haberlo hecho, debatir la validez del acto ante esta; lo que puede hacer a través de la interposición de los recursos que la ley establece como obligatorios.
De esta manera, se logra que esta revise los argumentos fácticos y jurídicos de la decisión y si es del caso, la revoque, modifique o aclare8. Bajo tales supuestos, el agotamiento de la actuación administrativa constituye: i) una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”9. 6 SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D. C., veintidós (22) de noviembre de dos mil dieciocho (2018). -Radicación: 080012333000201500845 01, Número interno: 3906-2017 Actor: Juan Carlos Muñoz Olmos, Demandado: Municipio de Puerto Colombia, Atlántico.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300120170094101 Municipio de Milán Sin dicha prueba –petición inicial- es imposible determinar qué fue lo que en concreto le solicitó a la entidad demandada y determinar si la respuesta dada por el municipio se ajusta o no a derecho, y en el presente caso entrar a analizar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de las pretensiones de la demanda, ya que no existe manera de comprobar qué se hubiera agotado en debida forma la vía administrativa, cuáles eran las pretensiones en sede pre judicial, y, además de ello, qué fue lo que la entidad negó al demandante.
Si bien es cierto el anexo obligatorio de la demanda es el acto administrativo contra el que se impetra la demanda, en este caso concreto el allegado no tiene la precisión suficiente para determinar que el pronunciamiento del municipio tenía que ver con la declaratoria de un contrato realidad y los pagos exigidos en sede judicial por el hoy demandante, en cuanto su contenido es el siguiente: Dada la generalidad de las afirmaciones del acto administrativo sobre el que se solicita la nulidad, el actor debía demostrar que los supuestos de su reclamación eran iguales a los de las pretensiones de la demanda, lo que no ejecutó en el proceso.
El actor no allegó el oficio que dio lugar al pronunciamiento sobre el que solicita la nulidad y que estaba en su poder, no hizo siquiera hizo una solicitud documental al efecto, ni en los testimonios realizó una sola pregunta al efecto. En estos términos y dado el momento procesal en el que estamos esta Sala no puede llenar este vacío probatorio.
La Sala no comparte la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que la jueza de instancia no verificó que la parte demandante realmente hubiera pedido al Municipio de Milán lo que adujo en la demanda, siendo que basó su decisión en la afirmación del demandante, lo cual carece de sustento probatorio. Por lo Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300120170094101 Municipio de Milán tanto, no se podía tomar una decisión de fondo, cuando realmente no se conoció dentro del presente trámite cuáles fueron las pretensiones reales que elevó ante la administración municipal.
Es pertinente precisar, que las pretensiones elevadas en sede administrativa deben guardar coherencia con las pretensiones en sede judicial, pero se itera, en el presente asunto, la parte demandante obvió aportar al presente proceso la petición del 02 de junio de 2017, lo cual imposibilita efectuar un análisis de fondo, ya que ello enmarca o restringe la actuación judicial.
Al efecto, el Consejo de Estado ha decantado: “ Ahora, la jurisprudencia ha señalado que en sede judicial no pueden cambiarse o agregarse nuevas peticiones a las expuestas ante la administración, precisamente porque en la vía administrativa es donde se le solicita a la entidad una decisión sobre una pretensión específica y en tal virtud, la administración sólo tiene la oportunidad de pronunciarse respecto de las que le formulan.
Así, debe existir congruencia entre lo pedido en sede administrativa y lo que se solicita en la demanda, lo contrario desconocería la naturaleza y el objeto mismo del agotamiento de la vía gubernativa. Ahora, revisado el texto de la demanda, se tiene que en la misma el demandante sí solicitó lo mencionado en el párrafo anterior, tal como se observa en los numerales 3.4 y 3.5 de la misma.
Así las cosas, la Subsección considera acertada la decisión del Tribunal Administrativo de Santander de declarar la inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de lo solicitado en los numerales 3.4 y 3.5 del escrito introductor, comoquiera que en sede jurisdiccional no es factible resolver de fondo sobre las pretensiones que no fueron solicitadas ante la administración7”.
De conformidad con lo expuesto, es procedente revocar la sentencia del 18 de marzo de 2017, y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En ese orden de ideas, la Sala se abstiene de analizar los problemas jurídicos planteados, ya que, ante imposibilidad de verificar frente a qué aspectos se agotó la vía administrativa, se hace improcedente el estudio de legalidad del acto acusado.
No se trata de la exigencia de una mera formalidad, sino de la principal prueba que debía obrar en el proceso ya que la legalidad de un acto definitivo solo se puede analizar a la luz de la petición elevada por el particular, pues es sobre los supuestos fácticos y jurídicos allí señalados, que se va a desarrollar la base de la decisión del tribunal.
COSTAS Frente a la condena en costas a pesar de que la sentencia fue favorable a las pretensiones de la entidad demandada no es menos cierto que esto se debió al estudio que de oficio este despacho le realizó a la presente demanda, ya que el apoderado de la entidad jamás alegó la existencia de los hechos que sirven de fundamento a esta 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Expediente 68001-23-31-000-2009-00603-01(4575-14).
CP William Hernández. 27 de abril de 2016. Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300120170094101 Municipio de Milán decisión, luego no fue gracias a su diligencia o argumentos que se enervaron las pretensiones de la demanda. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) por la que el Juzgado Primero Administrativo de Florencia accedió a las súplicas de la demanda, para en su lugar DENEGAR las suplicas de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de decisión del veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Magistrado Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx