REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: Pedro Javier Bolaños Andrade Florencia, veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA N° 020 Procede la Sala Segunda de Decisión a resolver sobre la observación de ilegalidad formulada por el gobernador del departamento del Caquetá, en relación con el artículo 159 del acuerdo Nº 015 del 6 de octubre de 2023 proferido por el concejo municipal de San Vicente del Caguán “Por el cual se aprueba la modificación excepcional del plan básico de ordenamiento territorial -PBOT, del municipio de San Vicente del Caguán para la vigencia del 2025-2027”.
I. A N T E C E D E N T E S Solicita el señor gobernador se declare la invalidez del artículo 159 del acuerdo No. 015 del 6 de octubre de 2023 expedido por el concejo del municipio de San Vicente del Caguán (en adelante el municipio)“Por medio del cual se aprueba la modificación excepcional del plan básico de ordenamiento territorial -PBOT, del municipio de San Vicente del Caguán para la vigencia del 2025-2027”, al haber comprometido de manera implícita el 50% de los recursos que recaude la administración durante las vigencias 2024-2027.
Dicho artículo reza: Por lo que se plantea que, al permitir la aprobación de vigencias futuras, el alcalde electo para el período constitucional 2024-2027 no tendría la posibilidad de invertir recursos propios para su funcionamiento, ni para ejecutar el plan de desarrollo; además de quebrantar lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011, en tanto prohíben la apropiación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno. Radicación: 18-001-23-33-000-2023-00172-00 Medio de control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal N° 015 del 6 de octubre de 2023 del municipio de San Vicente del Caguán 2 Radicación: 18-001-23-33-000-2023-00172-00 Medio de control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal N° 015 del 6 de octubre de 2023 de San Vicente Al correrse traslado al municipio, guardó silencio1.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 2.1. Competencia Esta corporación es competente para decidir sobre la validez del acuerdo acusado, por la naturaleza del asunto y por expresa disposición de los artículos 119 del Decreto 1333 de 1986 y numeral 4 del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que se plantea consiste en establecer si: ¿El artículo 159 del acuerdo objeto de revisión debe declararse ilegal por haber comprometido el 50% de los recursos propios bajo la figura de las vigencias futuras de los períodos constitucionales 2024 a 2027, siendo ello una prohibición en el último año de gobierno? 2.3.
Aspectos fácticos probados El 6 de octubre de 2023 fue expedido por el Concejo Municipal de San Vicente del Caguán el Acuerdo No. 015 “POR EL CUAL SE APRUEBA LA MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL DEL PLAN BÁSICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL -PBOT, DEL MUNICIPIO DE SAN VICENTE DEL CAGUÁN PARA LA VIGENCIA DEL 2025-2027”. El proyecto de acuerdo fue aprobado por el concejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en sus dos debates reglamentarios: del 2 y 6 de octubre de 2023, respectivamente, según la constancia de fecha 6 de octubre expedida por el secretario del concejo municipal.
El 18 de octubre de 2023 se produjo la sanción a dicho acuerdo por parte del alcalde municipal, conforme a lo establecido en el artículo 76 de la Ley 136 de 1994, produciéndose 29 del mismo mes la publicación en cartelera municipal, en los términos del artículo 81 ibídem, según la constancia expedida. El acuerdo fue remitido al gobernador del Caquetá para el control de legalidad respectivo, mediante oficio recibido el 25 de octubre de 2023; por lo que la solicitud de revisión de legalidad ante esta corporación fue presentada en tiempo -dentro de los 20 días siguientes a su recibo- descontando el período vacacional (artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y artículo 82 de la Ley 136 de 1994). 2.4.
Normatividad sobre vigencias futuras El artículo 345 de la Constitución Política prevé que las rentas y gastos de la Nación y de las entidades territoriales deben estar consignados en el respectivo presupuesto anual, prohibiendo que se perciban contribuciones o impuestos que no figuren en el presupuesto de rentas, o que se efectúen erogaciones con cargo al tesoro que no se hallen incluidas en el presupuesto de gastos; como tampoco llevarse a cabo gasto público que no haya sido decretado por el congreso, las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales, ni transferirse crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo 1 Archivo en PDF N° 15.
Expediente electronico. 3 Radicación: 18-001-23-33-000-2023-00172-00 Medio de control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal N° 015 del 6 de octubre de 2023 de San Vicente presupuesto. De acuerdo con lo anterior, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 346, 352 y 353 ídem, los gobiernos nacional, departamental y municipal anualmente formulan el correspondiente presupuesto de rentas y de gastos y apropiaciones, el cual debe corresponder al plan de desarrollo para su aprobación por parte del congreso, asamblea departamental y concejo municipal, según el caso, con observancia de los principios y requisitos establecidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 -compiladas mediante Decreto 111 de 1996-, modificadas por la Ley 819 de 2003.
Dentro de los principios presupuestales que el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra, se encuentra el de la anualidad -art. 10 de la Ley 38 de 1989-, según el cual el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año; de manera que después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. Lo que significa que “los procesos presupuestales se cortarán anualmente y sólo excepcionalmente se trasladan al año siguiente débitos contra el tesoro o reservas no utilizadas”2.
Encontrándose dentro de dicha excepción la figura de las vigencias futuras, que significa la asunción de obligaciones que afectan el presupuesto de vigencias fiscales siguientes a la de aquella en la que se autoriza; existiendo las vigencias futuras ordinarias y vigencias futuras extraordinarias. En efecto, el artículo 9 de la Ley 179 de 1994, modificado por el artículo 10 de la Ley 819 de 2003, consagró la figura de las vigencias futuras ordinarias con cargo al presupuesto de la Nación, haciendo extensiva dicha figura a los presupuestos de las entidades territoriales, según el artículo 12 de la Ley 819 de 2003.
Esta modalidad, significa la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias fiscales futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de dichas vigencias, para cuya autorización por parte del CONFIS, a nivel nacional, o del órgano que haga sus veces, a nivel territorial, se requiere cumplir con los siguientes requisitos: a) Que el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo de la respectiva entidad; b) Que, como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se cuente con una apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del ministerio del ramo.
En el caso de las entidades territoriales, para acreditar este requisito basta el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación, según el literal c) del art. 12 de la Ley 819/03, norma esta que dispone, además, que: “La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la 2 Corte Constitucional, sentencia C-478 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 4 Radicación: 18-001-23-33-000-2023-00172-00 Medio de control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal N° 015 del 6 de octubre de 2023 de San Vicente vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento”. d) Que la autorización para comprometer vigencias futuras no supere el respectivo período de gobierno, excepto para proyectos de gastos de inversión declarados previamente de importancia estratégica por parte del Conpes.
Para el caso de las entidades territoriales, dicha importancia estratégica deberá ser declarada por el consejo de gobierno respectivo, según el inciso 3°, del literal c) del artículo 12 de la Ley 819 de 2003. e) Exclusivamente para el caso de las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto para la celebración de operaciones conexas de crédito público -inc. 4, literal c), artículo 12 de la Ley 819 de 2003.
Por su lado, el artículo 3° de la Ley 225 de 1995, modificado por el artículo 11 de la Ley 819 de 2003, consagró la autorización de vigencias futuras excepcionales por parte del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), con cargo al presupuesto de la Nación, así: “El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo del que trata el artículo 1o de esta ley.
La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el Consejo, para estos casos. Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis.
Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público”. Como se puede observar, dicha norma alude a la autorización por parte del congreso de la república para autorizar vigencias futuras excepcionales con cargo al presupuesto de la Nación, previa autorización del CONFIS, sin que dicha norma se haya hecho extensiva a las entidades territoriales, como sí ocurre con la norma que consagra las vigencias futuras ordinarias, como antes se indicó. Sin embargo, la doctrina oficial, entre la cual cabe destacar el documento CONPES3 3463, ha aceptado la posibilidad de que, pese a que la Ley 819 de 2003 no haga referencia explícita a las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales, dichas entidades, en el evento de que sus 3 Consejo Nacional de Política Económica y Social. 5 Radicación: 18-001-23-33-000-2023-00172-00 Medio de control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal N° 015 del 6 de octubre de 2023 de San Vicente normas orgánicas de presupuesto así lo establecen, puedan utilizar la figura de las vigencias futuras excepcionales.
Al respecto, se dijo en el mencionado documento: “3. Hay dos clases de vigencias futuras: Las Ordinarias y las Excepcionales. Los artículos 10 y 11 de la ley 819 de 2003 establecen los requisitos bajo los cuales la Nación puede adquirir obligaciones con cargo al presupuesto de gastos de vigencias futuras bien sea ordinarias o excepcionales; a su vez el artículo 12 reglamenta las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales.
Sin embargo, no hay en la ley, mención expresa sobre las vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales. No obstante, siguiendo lo establecido en el artículo 109 del decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico de presupuesto las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Significa lo anterior que si dentro del estatuto orgánico de presupuesto de la entidad territorial, se reglamentó la posibilidad de asumir obligaciones con cargo al presupuesto de gastos de vigencias futuras en casos excepcionales, estas se pueden adquirir. […] Si las vigencias futuras excepcionales no están reglamentadas dentro del estatuto orgánico de presupuesto de la entidad territorial no se podrían adquirir obligaciones por esta modalidad, de manera que para optar por este mecanismo habría que, en primera instancia, modificar el estatuto presupuestal.
Una vez modificado se procederá a solicitar y otorgar la autorización en los términos y condiciones allí aprobados.”4 Luego, para comprometer VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS –como es lo que acontece en el sub examine- contenida en el acuerdo objeto de estudio, es necesario: (i) que el concejo, por iniciativa del alcalde, las apruebe; (ii) que exista previa autorización del “Confis” o del organismo que haga sus veces en el municipio; y, (iii) que la inversión que origina el compromiso de la vigencia futura se encuentre en el plan de desarrollo.
Igualmente, que la autorización del “Confis” solamente procede si la vigencia futura no supera el período de gobierno respectivo a excepción de los proyectos de inversión que se consideren de importancia estratégica para el municipio. 2.5. Solución del asunto Sea lo primero indicar que el plan básico de ordenamiento territorial es un instrumento de planificación de carácter técnico, normativo y político que sirve para ordenar el territorio.
De acuerdo con la Ley 388 de 1997, se constituye como una herramienta básica de acción física y administrativa, que plasma objetivos ambientales, económicos y sociales del territorio y las comunidades que participan históricamente de su construcción. Dentro de los instrumentos de financiamiento que permiten la disposición de recursos para el desarrollo urbano y territorial y que garantizan el reparto equitativo de las cargas 4 Este documento CONPES recoge y reitera la doctrina sentada por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la circular externa número 7, del 20 de febrero de 2007. 6 Radicación: 18-001-23-33-000-2023-00172-00 Medio de control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal N° 015 del 6 de octubre de 2023 de San Vicente asociadas al mismo están: la contribución por valorización, la participación en plusvalía, los fondos de compensación, los derechos adicionales de construcción y desarrollo5.
Como quedó visto, el señor gobernador del Caquetá se duele de que el acuerdo acusado al haber comprometido, en su artículo 159, de manera implícita el 50% de los recursos propios de la administración durante las vigencias 2024 a 2027, vulnera el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” y el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011 “Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales”, en tanto que ellas prohíben la apropiación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno. Al respecto, es de tener en cuenta que para que se pueda hablar de autorizaciones a efectos de comprometer vigencias futuras es necesario tanto para las ordinarias como para las excepcionales la afectación del presupuesto de las vigencias siguientes; al igual que haya un gasto determinado, esto es, las ordinarias para proyectos cuya ejecución se inicie con el presupuesto de la vigencia en curso, y las extraordinarias para la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. En ese orden de ideas, la Sala observa que de la redacción del artículo 159 del acuerdo objeto de reproche NO es posible colegir que se esté comprometiendo vigencias futuras, pues lo que se plantea es una proyección de lo que podría llegar a involucrarse del presupuesto del municipio por ese concepto.
Dicho artículo reza: Además, nótese que para comprometer vigencias futuras ordinarias es menester que la ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en la cual fue aprobada, esto es, 2023 y que el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas y se haga una apropiación del 15% en la vigencia fiscal en la que sea autorizada; aspectos estos que el artículo 159 del acuerdo objeto de revisión no contempló. De suerte que no puede interpretarse de la manera como lo hace la gobernación del Caquetá, pues de hacerlo así se le estaría dando a la disposición un alcance que el concejo municipal no contempló. Ahora bien, teniendo en cuenta lo estipulado en el artículo 1° de la ley 1483 de 2011, halla la Sala que tampoco resulta posible sostener un compromiso de vigencias futuras extraordinarias, por cuanto el referido artículo 159 no autorizó de manera expresa afectar el gasto de la ejecución del presupuesto de los años posteriores al 2023, para 5 Lozano Barón Juan Felipe.
Implementación de los Instrumentos de Financiación Urbana como Mecanismo para la Ejecución de Proyectos de Infraestructura. https://repository.usta.edu.co/bitstream/handle/11634/43985/2022NoraBuitrago.pdf?sequence=8&isAllowed=y 7 Radicación: 18-001-23-33-000-2023-00172-00 Medio de control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Acuerdo Municipal N° 015 del 6 de octubre de 2023 de San Vicente proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos.
Todo lo anterior lleva a la Sala a NO acoger la observación de ilegalidad planteada por el señor gobernador del Caquetá, en tanto queda claro que no se comprometieron vigencias futuras, conforme quedó visto. En consecuencia, la Sala procederá a declarar la validez del artículo 159 del acuerdo objeto de revisión, habida consideración que para comprometer vigencias futuras es menester el cumplimiento de los requisitos de ley, lo que no acontece en el sub examine.
DECISIÓN En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: NO ACOGER la observación de ilegalidad formulada por el señor gobernador del departamento del Caquetá contra el artículo 159 del acuerdo No. 015 del 6 de octubre de 2023, proferido por el concejo del municipio de San Vicente del Caguán y, en consecuencia, SE DECLARA LEGAL en lo que respecta al presunto compromiso de vigencias futuras, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Comuníquese la presente decisión al alcalde, personero y presidente del concejo municipal de San Vicente del Caguán, para su conocimiento y fines pertinentes.
TERCERO: ORDÉNESE que en firme esta decisión, se archive el expediente, previa anotación en SAMAI. Notifíquese y cúmplase. Los magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE YANNETH REYES VILLAMIZAR ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Ausencia legal La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.