REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Segunda de Decisión- MAGISTRADO PONENTE: PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Florencia, veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA No. 021 Expediente No. 18001-3333-003-2023-00484-01 Acción: De cumplimiento Accionante: Henry Noreña Penagos y otro Accionado: Municipio de Florencia y otro Asunto: Incumplimiento de la Circular DTC 008 del 13 de marzo de 2023 y del artículo 83 del decreto ley 2811 de 1974.
Procede la Sala a desatar la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia de fecha 31 de enero de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, mediante la cual se declaró improcedente la acción constitucional instaurada. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 HENRY NOREÑA PENAGOS y KATHERINE CAMPIÑO, en ejercicio de la acción de cumplimiento, solicitan se dé cumplimiento a la Circular DTC 008 del 13 de marzo de 2023 y al artículo 83 del decreto ley 2811 de 1974, a efectos de que el municipio de Florencia expida licencia urbanística a su favor. Como fundamentos fácticos, se expuso: La señora KATHERINE CAMPIÑO presentó el 8 de marzo de 2023 ante el municipio de Florencia una solicitud de licencia de construcción de vivienda, en la calle 37 # 1 329, predio identificado con código catastral 18-001-01-01-0268-0056-00, ubicado en Senderos de Santa Ana.
En respuesta, la Secretaría de Planeación y Ordenamiento Territorial expidió el oficio 4200-09-116-2023-1451 con fecha del 18 de mayo de 2023, por medio del cual se le informó que el referido predio se encuentra ubicado sobre la faja paralela de protección del humedal senderos de Santa Ana. La respuesta negativa del municipio se amparó en la circular DTC 008 de 2023 sobre determinantes ambientales expedida por CORPOAMAZONIA; sin embargo, de conformidad con la resolución 0054 del 29 de enero de 2021, el sector donde se encuentra ubicado el predio no cuenta con restricciones de urbanización. 1 Archivo pdf 012Demanda, expediente digital Carpeta 1 inst Expediente No. 18 001 33 33 003 2023 00484 01 Acción: De Cumplimiento Demandante: Henry Noreña Penagos y Otro Demandado: Municipio de Florencia y Otro 2 El 10 de noviembre de 2023 la parte accionante solicitó a la secretaría de planeación municipal diera cumplimiento a la referida norma, ante la cual la entidad se constituyó en renuencia guardando silencio. 1.2.
Contestación de la demanda El municipio de Florencia y CORPOAMAZONIA guardaron silencio. 1.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, mediante sentencia del 31 de enero de 2024 negó las pretensiones de la demanda2, disponiendo: “PRIMERO.- DECLARAR improcedente la presente acción constitucional.
SEGUNDO. - Una vez en firme la presente providencia, realícense las desanotaciones de rigor y ordénese el archivo del proceso.” Para arribar a esta conclusión, consideró el a quo que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, el trámite de la acción de cumplimiento resultaba improcedente, en razón a que la parte accionante contaba con otros mecanismos judiciales para lograr el efectivo cumplimiento de la norma presuntamente desatendida por el municipio; por lo que la acción interpuesta no podía reemplazar ni desplazar las acciones judiciales que procedan por vía ordinaria, las cuales se encuentran al alcance del actor, como lo es en este caso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4.
Impugnación3 Inconforme con la decisión anterior, el accionante presentó impugnación. Indicó que la finalidad de la acción interpuesta estaba encaminada a que el municipio de Florencia diera cumplimiento a la directriz contenida en la circular No. 008 del 13 de marzo de 2023 expedida por CORPOAMAZONIA, mediante la cual se dio a conocer a las alcaldías, gobernaciones, entre otras entidades, sobre el Control y Seguimiento de fajas paralelas.
Refirió que la acción no pretendía atacar el acto administrativo de carácter particular mediante el cual se negó la solicitud de licencia urbanística para la construcción de vivienda, sino que se diera cumplimiento al acto administrativo que contiene las directrices dirigidas a las autoridades territoriales sobre el control y seguimiento de fajas paralelas y con ello del artículo 83 del decreto ley 2811 de 1974.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Tribunal es competente para conocer de la impugnación interpuesta, conforme a lo establecido por el artículo 27 de la Ley 393 de 1997. 2 Archivo pdf 08Sentencia, expediente digital, carpeta 1 Inst 3 Archivo pdf 11Impugnación, expediente digital, carpeta 1 inst Expediente No. 18 001 33 33 003 2023 00484 01 Acción: De Cumplimiento Demandante: Henry Noreña Penagos y Otro Demandado: Municipio de Florencia y Otro 3 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el municipio de Florencia, como lo pretende la parte actora, debe dar cumplimiento a la circular 008 del 2023 expedida por CORPOAMAZONIA, así como al artículo 83 del decreto 2811 de 1974; o si, de conformidad con lo expuesto por el a quo, la acción de cumplimiento interpuesta resulta improcedente conforme al principio de subsidiariedad.
De ello dependerá que la sentencia de primer grado sea confirmada o revocada. 2.3. Las normas presuntamente incumplidas El artículo 83 del decreto 2811 de 19744 preceptúa lo siguiente:
ARTICULO 83. Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescindibles del Estado: a). El álveo o cauce natural de las corrientes; b). El lecho de los depósitos naturales de agua. c). Las playas marítimas, fluviales y lacustres; d). Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho; e).
Las áreas ocupadas por los nevados y los cauces de los glaciares; f). Los estratos o depósitos de las aguas subterráneas; Por su parte, la circular 008 expedida por CORPOAMAZONIA de fecha 13 de marzo de 2023 establece: “Es necesario tener en cuenta que la ocupación de las franjas paralelas de fuentes hídricas, puede exponer a la población, bienes y servicios en zonas potenciales de inundación o avenidas torrenciales, es por ello, que un efectivo control al desarrollo urbanístico ilegal en estas áreas (inalienables, imprescriptibles e inembargables del Estado, salvo derechos adquiridos), es una estrategia interinstitucional por la cual debe optar cada Entidad Territorial (…)” “(…) es deber de los Entes Territoriales, velar por el cumplimiento de lo allí dispuesto, reglamentando el uso del suelo y establecer directrices de manejo de acuerdo a las determinantes ambientales que será incorporadas en los procesos de formulación, revisión y ajuste de los POT’s, así como, imponer las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar, en el marco del control urbanístico ejercido por las Secretarías de Planeación, Ambiente y Gobierno.” “En el ejercicio del control ejercido por cada municipio, para el caso de obras existentes en faja paralela, se recomienda evaluar cada caso en concreto antes de iniciar cualquier actuación administrativa.” 2.4.
La acción de cumplimiento. Requisitos para su procedencia La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución Política y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden 4 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”.
Expediente No. 18 001 33 33 003 2023 00484 01 Acción: De Cumplimiento Demandante: Henry Noreña Penagos y Otro Demandado: Municipio de Florencia y Otro 4 que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, pues no procede cuando el demandante tenga o haya tenido a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.
Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. Para la procedencia de la acción de cumplimiento, según la jurisprudencia del Consejo de Estado5, se deben cumplir con los siguientes requisitos: i) que exista una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo que contenga un deber jurídico omitido totalmente, claro, expreso, exigible, preciso, imperativo e inobjetable6; ii) que dicho deber se encuentre en cabeza de la autoridad demandada; iii) que se demuestre la renuencia de cumplir el deber y, iv) que no exista otro mecanismo de defensa judicial para la protección del derecho invocado.
Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-157 de 1998, frente a la acción de cumplimiento como mecanismo para la efectividad de los derechos, señaló: “El objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. En conclusión, la acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución, es el derecho que se le confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.
El referido derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad de los derechos que es ajeno al Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial”.
Así las cosas, se estableció una doble modalidad en cuanto a la conducta que generaría incumplimiento respecto de normas con fuerza material de ley o actos 5 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Consejera Ponente: MARÍA NOHEMI HERNÁNDEZ PINZÓN. Sentencia del 9 de septiembre de 2005, Radicación número 08001-23-31-000-2005-00150-01(ACU) Actor: Bernardino Orozco Ulloa.
Demandado: Sociedad de Acueducto, alcantarillado y aseo de Barranquilla S.A. ESP. 6“Cuando se trate del cumplimiento de actos administrativos de contenido particular y concreto, el deber omitido debe ser tan preciso, que se pueda asimilar a un título ejecutivo a favor del solicitante, es decir, que el acto que contenga una obligación expresa, clara y exigible que haga posible el mandamiento de su cumplimiento”.
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION "A". Consejera ponente: DOLLY PEDRAZA DE ARENAS. Sentencia del 9 de octubre de 1997. Radicación número: ACU-017. Actor: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE EXPORTADORES DE PAPA "EXPOPAPA". Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA -. De igual forma, el Alto Tribunal expone que “Tratándose de la acción de cumplimiento es necesario que el mandato incumplido sea imperativo, indudable, específico, inequívoco, es decir, que a la sola vista de su texto el juez tenga la certeza irrefutable de que aquella autoridad a la cual ordenará cumplir lo incumplido sí es, sin discusión, la llamada a acatar la obligación inobservada.
CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO Sentencia del 16 de julio de 1998. Radicación número: ACU-337 Expediente No. 18 001 33 33 003 2023 00484 01 Acción: De Cumplimiento Demandante: Henry Noreña Penagos y Otro Demandado: Municipio de Florencia y Otro 5 administrativos: un actuar positivo que materialice la renuencia7 o un actuar negativo (omisión) que conlleve al mismo resultado.
En este entendido, la acción de cumplimiento tiene como principal objetivo hacer frente a las inobservancias en que incurren las autoridades en el ejercicio de sus competencias específicas. 2.5. Solución del asunto Como se indició, la acción de cumplimiento tiene como finalidad permitir que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 de la Constitución Política.
No obstante, a través de la referida acción no es posible acudir ante el juez para efectos de que se ordene la ejecución de toda clase de disposiciones sino aquellas que contengan prescripciones que se caracterizan como deberes legales o administrativos, que alberguen un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, a la vez que imperativo e inobjetable, en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la ley 393 de 1987.
En el sub judice, la parte actora alega el incumplimiento por parte del municipio del artículo 83 del decreto 2811 de 1974, argumentando que al negársele la expedición de la licencia de construcción se está inobservado el referido mandato legal. No obstante, observa la Sala que dicha disposición no contiene un mandato imperativo e inobjetable, en tanto simplemente enlista los bienes inalienables e imprescriptibles del Estado.
Así mismo, se advierte que la circular 008 del 13 de marzo del 2023 expedida por CORPOAMAZONIA8, no tiene el carácter de acto administrativo que, por tanto, pueda ser objeto de la acción de cumplimiento, según el artículo 1° de la ley 393 de 1997. En efecto, no contiene la manifestación de voluntad de la administración capaz de producir efectos jurídicos; su contenido es instructivo, orientador y recomendatorio, al referirse a la importancia de avanzar a en la gestión, control y seguimiento al cumplimiento de la normatividad, ante los procesos de ocupación sin planificación de las fajas paralelas a las corrientes hídricas, humedales, nacimiento y demás cuerpos de aguas urbanas y rurales, que están generando conflictos de uso del suelo afectaciones ambientales, aumento de condiciones de riesgo, etc.
En este entendido, la acción instaurada carece de objeto material, en la medida en que no se dirige al cumplimiento de una norma con fuerza material de ley que contenga un deber jurídico, claro, expreso, exigible, preciso, imperativo e inobjetable, en lo que toca al artículo 83 del Decreto 2811 de 1974; así mismo, frente a la circular emitida por CORPOAMAZONIA 003 del 13 de mayo de 2023, al no corresponder a 7 El CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA.
C.P. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, en sentencia del veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015). Exp. 250002341000201500041-01 señaló: “La renuencia es la rebeldía de una autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza el deber claro, imperativo e inobjetable que se le pide atender, contenido en una norma (Ley en sentido material) o en un acto administrativo.
Es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento pues así lo exige el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el actor solicite a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo.
Debe señalarle la norma o el acto administrativo de manera precisa y clara. Tal exigencia, como lo prevé el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, se debe acreditar con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud, por expresa disposición del artículo 12” 8 04Anexo, estante digital Expediente No. 18 001 33 33 003 2023 00484 01 Acción: De Cumplimiento Demandante: Henry Noreña Penagos y Otro Demandado: Municipio de Florencia y Otro 6 un acto administrativo propiamente dicho.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia del 29 de marzo de 20169, expresó: “Esta Corporación ha precisado que las circulares son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en cuanto revistan el carácter de actos administrativos, entendidos éstos como la manifestación de la voluntad de la administración, destinados a producir efectos jurídicos, en cuanto crean, suprimen o modifican una situación jurídica.
Sin embargo, si solo se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o brindan orientaciones o instrucciones a sus destinatarios son que contengan decisiones, no son susceptibles de control judicial” (resalta la Sala) En consecuencia, la Sala procederá a confirmar la decisión de instancia, conforme a lo plasmado en precedencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha 31 de enero de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: En firme esta decisión, REMÍTASE el expediente al juzgado de origen, previa anotación en el software de gestión. Notifíquese y cúmplase, Los magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ YANNETH REYES VILLAMIZAR (Ausente con permiso) La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 9 Rad. No. 2012-00608-00