Tribunal Administrativo de Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, febrero siete (7) de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 Tema: Incumplimiento del Convenio Interadministrativo F-222 de 2015.
Liquidación judicial del convenio. Acta número 10. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en primera instancia la demanda presentada por el Ministerio del Interior contra el Municipio de Albania. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. El Ministerio del Interior, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, solicitó que: i. Se declare el incumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio demandado contenidas en los numerales 16, 18, 20, 23, 30, 32 y 36 de la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo F-222 de 2015. 1 C1, Archivo 1, pág. 7. 2 En adelante CPACA Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 ii.
Se condene al Municipio de Albania a pagar las siguientes sumas: a. $173.939.188 como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones a su cargo, los cuales se tasan con base en la garantía de cumplimiento del convenio expedida por la compañía aseguradora Suramericana, constituida por la entidad territorial. b. $86.969.593 como consecuencia de la cláusula penal pecuniaria señalada en el convenio. c. $869.695.939, por concepto de la devolución que debe hacer la demandada al tesoro nacional por no ejecutar los desembolsos efectuados por el Ministerio del Interior / FONSECON al ente territorial. iii.
Ordenar al demandado devolver los rendimientos financieros y los intereses a que haya lugar sobre los recursos desembolsados desde la apertura de la cuenta y hasta la cancelación. iv. Se liquide en sede judicial el convenio interadministrativo, «decretando los ajustes, revisiones, reconocimientos y reintegros económicos a los que haya lugar, con sus respectivos rendimientos financieros, de conformidad con lo señalado en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 (modificado por el artículo 217 del Decreto Ley 19 de 2012), y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, como consecuencia de los desembolsos realizados». v. Se ordene la indexación de las sumas reconocidas y se condene en costas al municipio demandado. 1.1.2.
Hechos. Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. La Nación – Ministerio del Interior y el Municipio de Albania suscribieron el Convenio Interadministrativo F-222 de 2015, cuyo objeto era «aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre las partes para promover la convivencia ciudadana, a través de la ejecución de “centro de integración ciudadana – CIC, en el Municipio de los Andaquíes – Caquetá”».
Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 ii. El balance financiero del proyecto indicó que el valor del convenio sin ejecutar asciende a la suma de $869.246.609, más los rendimientos financieros. iii.
El certificado final de supervisión establece las fechas de perfeccionamiento, valor, disponibilidad presupuestal, supervisores, prorrogas y suspensiones, y las garantías, en las cuales consta el incumplimiento financiero y jurídico del convenio. 1.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación. Consideró transgredidos los artículos 311 de la Constitución Política, 6 y 95 de la Ley 489 de 1998, 141 del CPACA, 11 de la Ley 1150 de 2007, y 60 de la Ley 80 de 1993.
También citó el artículo 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015 y la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 14 de abril de 2010 (expediente 17214). 1.2. Admisión de la demanda. La demanda inicialmente fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, mediante proveído del 26 de septiembre de 2018, decidió declarar la falta de competencia y remitir el expediente a este Tribunal.3 Recibidas las diligencias, mediante auto del 13 de septiembre de 2019 se inadmitió la demanda.4 Dentro del término de la subsanación, el demandante allegó escrito, sin embargo, este Tribunal consideró que no satisfacía la razón por la que se inadmitió, por lo que rechazó la demanda5 y contra esa decisión se interpuso recurso de apelación. El Consejo de Estado a través de proveído del 23 de junio de 2020, revocó la decisión de rechazo de la demanda.6 En auto del 19 de febrero de 2021, se resolvió obedecer lo resuelto por el superior y admitir la demanda en contra del Municipio de Albania.7 1.3.
Contestación de la demanda. Dentro del término legal para contestar la demanda, el Municipio de Albania guardó silencio. 3 C1, Archivo 1, pág. 21. 4 C1, Archivo 1, pág. 95. 5 C1, Archivo 2, pág. 2. 6 C1, Archivo 2, pág. 38. 7 C1, archivo 6. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 1.4.
Audiencia inicial. En la audiencia de que trata el artículo 180 del CPACA, realizada el 30 de julio de 2021, se agotaron las etapas de saneamiento, excepciones previas, fijación del litigio y conciliación8. La audiencia se suspendió, toda vez que el municipio demandado manifestó su interés en presentar formula conciliatoria. Se continuó el 28 de octubre de 2021, sin embargo, ante la falta de acuerdo concreto, pero debido al interés de las partes en conciliar, se decidió suspender la diligencia para conceder un término prudencial para llegar a un acuerdo amigable.9 El 10 de febrero de 2022 se continuó con el trámite de la audiencia, en la cual, debido a la falta de consenso entre las partes, se procedió con el decreto probatorio.10 1.5.
Periodo probatorio. Mediante auto del 2 de mayo de 2022, se decidió prescindir de la audiencia de pruebas y poner en conocimiento las pruebas allegadas por las partes. Así mismo, se dispuso que, vencido el término de traslado probatorio, se prescindiría de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, de conformidad con el inciso final del artículo 181 del CPACA y, en consecuencia, dispuso que los alegatos de conclusión se presentaran de forma escrita.11 1.6.
Alegatos de conclusión. Dentro del término concedido para el efecto, las partes guardaron silencio.12 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. 8 C1, archivo 37. 9 C1, archivo 45. 10 C1, archivo 60. 11 C1, archivo 75. 12 C1, archivo 79. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 Esta Sala es competente para decidir en primera instancia la demanda de controversias contractuales presentada por el Ministerio del Interior contra el Municipio de Albania, de conformidad con los artículos 125 y 152 de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Problema jurídico. Consiste en determinar si el Municipio de Albania incumplió las obligaciones contenidas en los numerales 16, 18, 20, 23, 30, 32 y 36 de la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo F-222 de 2015 suscrito con el Ministerio del Interior y, por consiguiente, así deba declararse; así mismo, si debe ser liquidado judicialmente.
Para resolver el problema jurídico, se analizarán primero los hechos probados, y luego se efectuará el análisis de la Sala en el caso concreto, teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial aplicable a cada uno de los cargos expuestos en la demanda. 2.3. Hechos probados. En el plenario se encuentran los siguientes: i. El 7 de mayo de 2015, Ministerio del Interior y el Municipio de Albania celebraron el Convenio Interadministrativo de Cofinanciación F-222 de 2015, cuyo objeto era «aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros ente las partes para promover la convivencia ciudadana, a través de la ejecución de un Centro De Integración Ciudadana – CIC, en el municipio de Albania».
El plazo de ejecución del convenio fue hasta el 30 de noviembre de 2015. El valor del convenio pactado en la cláusula quinta era de $735.000.000, valor que aportaría el ministerio, mientras que el Municipio de Albania aportaría un lote de su propiedad para la construcción del Centro de Integración Ciudadana CIC.13 ii. El 26 de noviembre de 2015 se pactó la primera prorroga y primera modificación al Convenio Interadministrativo F-222 de 2015.
El plazo de ejecución pactado fue hasta el 30 de enero de 2016, y se modificaron las obligaciones del municipio contenidas en las cláusulas 3, 7, 8, 13, 14 y 15.14 13 C1, archivo 1, pág. 55. 14 C1, archivo 1, pág. 67. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 iii.
El 26 de enero de 2016 se suscribió acta de suspensión número 1 del Convenio Interadministrativo F-222 de 2015, desde el 27 de enero hasta el 15 de febrero de 2016, y el nuevo plazo de ejecución sería el día 19 del mismo mes y año.15 iv. El 19 de febrero de 2016, se pactó la segunda prórroga al Convenio Interadministrativo F-222 de 2015.
El plazo de ejecución pactado fue hasta el 30 de abril de 2016.16 v. El 26 de abril de 2016 se suscribió acta de suspensión número 2 del Convenio Interadministrativo F-222 de 2015, desde el 26 de abril hasta el 18 de mayo de 2016, y el nuevo plazo de ejecución sería el día 23 del mismo mes y año.17 vi. El 18 de mayo de 2016 se suscribió acta de la primera ampliación de la suspensión número 2 del Convenio Interadministrativo F-222 de 2015, desde el 18 de mayo hasta el 22 de junio de 2016, y el nuevo plazo de ejecución sería el día 27 del mismo mes y año.18 vii.
El 27 de junio de 2016, se pactó la tercera prórroga al Convenio Interadministrativo F-222 de 2015. El plazo de ejecución pactado fue hasta el 31 de agosto de 2016.19 viii. Según la certificación final del supervisor el contrato sufrió una adición por valor de $134.695.939 el 28 de junio de 2016. ix. En la certificación final presentada por el supervisor del Ministerio del Interior del convenio F-222 de 2015, se indicó:20 BALANCE FINANCIERO DEL PROYECTO Una vez verificada la información allegada por el Municipio y cotejada con la información que reposa en el Ministerio, se estableció que el balance general del convenio es el siguiente: (…) El presente balance financiero indica que el Ministerio del Interior - FONSECON, desembolsó la suma de COP $ $ 869.695.939 El Municipio a la fecha del presente informe de supervisión no ha presentado ningún comprobante de egreso que pueda evidenciar los recursos ejecutados.
(…) 15 C1, archivo 1, pág. 81. 16 C1, archivo 1, pág. 75. 17 C1, archivo 1, pág. 86. 18 C1, archivo 1, pág. 90. 19 C1, archivo 1, pág. 78. 20 C1, archivo 3, pág. 4. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 ASPECTOS JURÍDICOS A la fecha del presente informe, el apoyo a la supervisión y el supervisor, evidencia un posible incumplimiento de las siguientes clausulas: “CLAUSULA CUARTA: PLAZO DE EJECUCIÓN Y PLAZO DE LIQUIDACIÓN. (…)
PARAGRAFO TERCERO. En el evento en que EL MUNICIPIO no se presente a la liquidación del Convenio o no aporte los documentos requeridos para el efecto, se acudirá al procedimiento previsto en las Leves 80 de 1993, 1150 de 2007 Y Decreto 019 de 2012.
PARAGRAFO CUARTO. La falta de entrega oportuna, por parte de EL MUNICIPIO, de los documentos o la información necesaria para el desarrollo del proceso de liquidación del convenio, dará lugar al inicio de un procedimiento para la declaratoria del incumplimiento del convenio, de conformidad con la legislación contractual vigente, aun cuando el proyecto objeto del mismo se haya desarrollado a satisfacción. ( ) Lo anterior, por cuanto el municipio no ha cumplido con las acciones pertinentes para liquidar el convenio de la referencia y en tal sentido se nota un posible incumplimiento de esta cláusula.
A la fecha, el Municipio no ha hecho entrega de los siguientes documentos: • Certificado suscrito por el alcalde donde indique el Centro de Integración Ciudadana está funcionando y cuenta con vigilancia y mantenimiento. • Acto de incorporación de los recursos del Convenio en el presupuesto del municipio. • Copia de los contratos suscritos para elaborar los estudios y diseños, contrato de interventoria de diseño, contrato de obra y contrato de interventoría de obra. • Certificación de avance de ejecución del contrato de obra en un 50%, suscrito por el supervisor del convenio y por el interventor, conforme al cronograma de actividades presentado por el municipio. • Comprobantes de egresos de los diferentes pagos realizados a cada uno de los contratos realizados para la ejecución del convenio. • Balance financiero del proyecto, suscrito por el Tesorero Municipal o quien haga sus veces. • Certificado del Tesorero Municipal o quien haga sus veces, de los rendimientos financieros y saldos no ejecutados. • Extractos Bancarios desde que se abrió la cuenta hasta su cancelación. • Certificación de la entidad bancaria donde se abrió la cuenta para manejar los recursos del proyecto, en el cual se demuestre los saldos y rendimientos financieros generados de los recursos aportados por el Ministerio del Interior desde la apertura de la cuenta hasta su cancelación. • Certificación de avance de ejecución del contrato de obra en un 70%, suscrito por el supervisor del convenio y por el interventor, conforme al cronograma de actividades presentado por el municipio. • Informe de obra certificando el 70% de la ejecución avalada por el interventor del municipio. • Certificación de avance de ejecución del contrato de obra en un 100%, suscrito por el supervisor del convenio y por el interventor, conforme al cronograma de actividades presentado por el municipio o Informe final del supervisor del municipio. • Informes mensuales del Municipio, técnico, administrativo y financiero sobre el avance de obra del convenio, indicando los porcentajes de ejecución de acuerdo con el cronograma aprobado por la interventoria, con sus soportes respectivos, correspondientes a los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2015 y enero y agosto de 2016. • Antecedentes judiciates, Disciplinarios y Fiscales del Representante Legal de la Entidad Territorial y del Municipio • Acta de posesión del alcalde.
Fotocopia de la cédula del alcalde. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 • Acuerdo del Concejo Municipal donde se le confieren facultades al alcalde para contratar y suscribir convenios.
Este acuerdo debe estar vigente y acompañarse de la constancia de aprobación. • Ampliación el término de vigencia del amparo de cumplimiento de la póliza 1289060-7 que se constituyò en la compaña SURAMERICANA, para garantizar el convenio interadministrativo, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 60 de la ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del decreto 019 de 2012.
" ) para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso, de la garantía el contrato ( )". El inicio de las acciones correspondientes por la inadecuada ejecución del convenio, hace que la supervisión del mismo, solicite el inicio de las gestiones necesarias para ejercer la acción de controversias contractuales.
(…) x. El 31 de agosto21 y 9 de noviembre de 2017, el ministerio solicitó al municipio que allegara los documentos para realizar la liquidación del convenio22 y, el 23 de noviembre de 2017, el supervisor del convenio solicitó que se adelantaran las acciones a fin de solicitar por vía judicial la declaratoria de incumplimiento y la liquidación.23 xi.
En desarrollo del referido convenio, el municipio suscribió los siguientes contratos: Contrato de obra pública 006 del 6 de octubre de 2015, por valor de $727.000.000, cuyo objeto era: «CONSTRUCCIÓN CENTRO DE INTEGRACIÓN CIUDADANA – CIC, MUNICIPIO DE ALBANIA – CAQUETÁ».24 El contrato se adicionó en $134.695.939.25 La ejecución del contrato fue prorrogada hasta el 20 de julio de 2016. 26 El 30 de julio de 2016 se suscribió el acta de recibo final de la obra en el que costa un valor ejecutado de $860.059.634.27 Contrato de interventoría 02 de 2015, suscrito el 02 de octubre de 2015, por valor de $28.000.000, cuyo objeto era: «INTERVENTORÍA ADMINISTRATIVA, TÉCNICA Y FINANCIERA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL CENTRO DE INTEGRACIÓN CIUDADANÍA – CIC, MUNICIPIO DE ALBANIA – CAQUETÁ».
El contrato se ejecutó entre el 26 de octubre de 2015 y el 14 de agosto de 2016. 28 21 C2, archivo 4, pág. 18. 22 C2, archivo 4, pág. 14. 23 C2, archivo 4, pág. 3. 24 C2, archivo 71, subítem contrato de obra CIC, pág. 1. 25 C2, archivo 71, subítem contrato de obra CIC, pág. 30. 26 C2, archivo 71, subítem contrato de obra CIC, pág. 36. 27 C2, archivo 71, subítem contrato de obra CIC, pág. 77. 28 C2, archivo 71, informe final de interventoría, conforme al acta de liquidación, pág. 1.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 Contrato de consultoría de estudios y diseños, por valor de $11.999.968, cuyo objeto era: «CONSULTORÍA PARA LA REALIZACIÓN DE LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DE LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN DEL CENTRO DE INTEGRACIÓN CIUDADANÍA – CIC, MUNICIPIO DE ALBANIA – CAQUETÁ».
El contrato se ejecutó entre el 2 de junio y 1 de julio de 2015. 29 Contrato de interventoría de estudios y diseños, por valor de $2.999.760, cuyo objeto era: «INTERVENTORÍA ADMINISTRATIVA, TÉCNICA Y FINANCIERA PARA EL ESTUDIO DE SUELOS Y AJUSTE A DISEÑOS PARA EL PROYECTO CENTRO DE INTEGRACIÓN CIUDADANÍA – CIC, MUNICIPIO DE ALBANIA – CAQUETÁ».
El contrato se ejecutó entre el 2 de junio y 1 de julio de 2015. 30 xii. Conforme a la certificación emitida por el supervisor del convenio por parte del municipio, el contrato de obra pública 006 del 6 de octubre de 2015, se ejecutó en un 100%.31 xiii. De conformidad con la certificación del 2 de mayo de 2019 expedida por el alcalde Municipal José Eugenio Gaviria Salgado el Centro de Integración Ciudadana – CIC está en pleno funcionamiento, cuenta con vigilancia y le está prestando el mantenimiento necesario. 2.4.
Análisis de la Sala. Caso concreto. La parte demandante pretende la declaratoria de incumplimiento del Convenio F-222 de 2015, por parte del Municipio de Albania, y la consecuente devolución de desembolsos no ejecutados (que asegura fue la totalidad del convenio), el pago de las sanciones y clausula penal, y la liquidación judicial del contrato, por lo cual, procede la Sala a abordar cada uno de los puntos de forma particular, en los siguientes términos: 2.4.1.
Del incumplimiento del convenio F-222 de 2015. 29 Como se denota en el informe de supervisión del contrato del municipio (C2, archivo 71, supervisión del contrato CIC, pág. 71). 30 Como se denota en el informe de supervisión del contrato del municipio (C2, archivo 71, supervisión del contrato CIC, pág. 71). 31 C2, archivo 71, supervisión del contrato CIC, pág. 73.
Se allegó otra certificación del 4 de agosto de 2016 con igual contenido. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 Asegura el ministerio que el Municipio de Albania incumplió las obligaciones contenidas en los numerales 16, 18, 20, 23, 30, 32 y 36 de la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo F-222 de 2015, las cuales a su tenor literal indican: 16.
Depositar todos los recursos destinados a la ejecución del presente Convenio en una cuenta bancaria que genere rendimientos financieros a nombre del objeto del Convenio. (…) 18. Incorporar al presupuesto del MUNICIPIO la totalidad de los recursos que gire el MINISTERIO-FONSECON. (…) 20. Prestar toda la colaboración requerida por el supervisor del Convenio, designado por el MINISTERIO-FONSECON, en todas las etapas del Convenio, para lo cual, entre otras actividades, suministrará oportunamente la información solicitada y acompañará el desarrollo de las visitas de seguimiento que se realicen.
(…) 23. Elaborar y presentar al MINISTERIO-FONSECON, dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de cada mes, iniciando en el mes siguiente a la fecha de legalización del Convenio, un informe técnico, administrativo y financiero sobre el avance del objeto del Convenio, indicando los porcentajes de avance y ejecución conforme a lo establecido en el cronograma previamente presentado y aprobado, y adjuntando los informes de ejecución de los contratos de consultoría y de obra, según corresponda.
(…) 30. Presentar al MINISTERIO-FONSECON un (1) informe final a la terminación del Convenio, donde se describa detalladamente la inversión de los recursos que le fueron suministrados por el MINISTERIO-FONSECON adjuntando entre otros documentos… (…) 32. Entregar oportunamente todos los documentos e información requerida para la liquidación del Convenio, así como suscribir la correspondiente acta de liquidación. (…) 36.
Poner a disposición del Ministerio y de los entes de control toda la información jurídica, técnica y financiera del proyecto relacionado en el objeto del presente Convenio. En primera medida, se tiene que las obligaciones contenidas en los numerales 16 y 18 se encuentran satisfechas con el informe emitido por el Municipio de Albania, en el cual consta el análisis financiero del convenio interadministrativo, los extractos bancarios de la cuenta 466-417984-79 y el certificado de apertura y cancelación de esta, en los cuales se advierte que el valor de los rendimientos financieros desde su apertura hasta la cancelación asciende a $253.286,49,32 por lo cual la Sala no ahondará frente al punto, sin perjuicio de la eventual responsabilidad del demandado por no remitir los informes respectivos de ello, empero, esto se abordará en líneas posteriores en la presente providencia. Ahora, del análisis de las demás obligaciones contenidas en los numerales 20, 23, 30, 32 y 36 de la cláusula segunda, se advierte que guardan relación en tanto suponen el deber del demandado de remitir y/o suministrar la documentación necesaria para finalizar la etapa 32 C1, archivo 69.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 contractual con la liquidación del convenio conforme se había dispuesto en la cláusula cuarta. Así, en este punto conviene precisar sobre la finalidad de los convenios interadministrativos, y para ello, ha indicado la Corte Constitucional que se trata de un negocio jurídico bilateral en virtud del cual la administración se vincula con otra entidad pública en el marco de la función administrativa de que trata el artículo 209 de la Constitución para que, mediante instrumentos de cooperación, se cumpla el interés general.
En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-671 de 2015, señaló: “3.1.2.2. La regulación de los contratos o convenios interadministrativos. Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública.
El convenio interadministrativo fue consagrado en los Artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones:”, como un negocio jurídico bilateral en virtud del cual la administración se vincula con otra entidad pública en el marco de la función administrativa de que trata el Artículo 209 de la Constitución para que mediante instrumentos de cooperación se cumpla el interés general: (…) De otro lado, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha definido los convenios inter administrativos como una forma de actividad negocial de las entidades del Estado cuya finalidad consiste en el cumplimiento en forma conjunta de las funciones a cargo de ambas entidades a la prestación de los servicios públicos que le han sido encomendados.
Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado33. “De manera uniforme y reiterada la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que en cuanto la celebración de los convenios interadministrativos supone una de las formas de la actividad negocial de las entidades del Estado en la que confluyen las voluntades de varias autoridades de la Administración y cuya finalidad no es otra distinta a "la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le han sido encomendados”, la acción procedente para obtener las declaratorias y reconocimientos derivados de dichos acuerdos, por contera habrá de ser la acción contractual.”.
De lo anterior se colige que los convenios interadministrativos son los celebrados por las entidades estatales con el fin de aunar esfuerzos que les permita cumplir con las funciones a cargo de ambas entidades, siendo su interés dar cumplimiento a obligaciones previstas 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2014, Rad. 850012331000200500035 01 (34412), MP.
Hernán Andrade Rincón. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 para dichas entidades en el ordenamiento jurídico; así, en el convenio, dada su naturaleza, no hay contraprestaciones como tal sino objetivos comunes.
Sobre este punto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado lo siguiente:34 De conformidad con lo anterior los Convenios Institucionales, se podría definir como todos aquellos acuerdos de voluntades celebrados por la entidad con personas de derecho público, que tienen por objeto el cumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias de la entidad, para el logro de objetivos comunes.
Los Convenios pueden no tener un contenido patrimonial, en términos generales y en ellos no se persigue un interés puramente económico. Con ellos se busca primordialmente cumplir con objetivos de carácter general, ya sean estos sociales, culturales o de colaboración estratégica. La Ley 489 de 1998 hace referencia a Convenios Interadministrativos y de Asociación o Cooperación y el Decreto 393 de 1991, a los Convenios de Cooperación, figuras jurídicas que se detallan a renglón seguido:
3.1. CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS Sobre los Convenios Interadministrativos ha sostenido la doctrina que "desde un punto de vista simplemente formal, la actividad convencional es una modalidad de la actividad negocial de la administración pues involucra y se realiza mediante la manifestación y el acuerdo de voluntades ( ). Conforme a ello, el cumplimiento que se exige en el convenio interadministrativo resulta distinto de aquel que eventualmente les asiste a las partes que suscribieron un contrato en el que se pretenden garantizar utilidades, pues dada la finalidad del convenio, la garantía de cumplimiento está dirigida al de los objetivos de las entidades que lo suscribieron.
Aclarado lo anterior, se tiene que el objeto del Convenio Interadministrativo F-222 de 2015 estaba dirigido a «aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros ente las partes para promover la convivencia ciudadana, a través de la ejecución de un Centro De Integración Ciudadana – CIC, en el municipio de Albania», objetivo que se cumplió a cabalidad al construir el centro de integración ciudadana con una ejecución del 100% por parte del demandado a través del contrato de obra pública 006 del 6 de octubre de 2015, con dineros provenientes del Ministerio del Interior en virtud del convenio plurimencionado.
Ahora, en el convenio se estableció como método de pago el desembolso de dineros dependiente del porcentaje de ejecución, precisamente, en la cláusula séptima se dispuso: DESEMBOLSOS. EL MINISTERIO desembolsará a EL MUNICIPIO los recursos para el desarrollo del proyecto objeto del presente convenio, de la siguiente forma: 1) un primer desembolso, por la suma de QUINCE MILLONES DE PESOS M/L 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 2012, Rad. 25000232600019980147101 (22828), M.P. Olga Melida Valle de la Hoz.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 ($15.000.000) previa presentación de los contratos de estudios y diseños e interventoría a los mismos y certificación del supervisor del Convenio por parte del Ministerio, acreditando el cumplimiento para proceder al desembolso. 2) Un segundo desembolso, por la suma de DOSCIENTOS CINCO MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MIL ($205.500.000,00), previa presentación del acto administrativo de apertura del proceso de selección del contratista de obra e interventoría, el Pliego de Condiciones para la selección del contratista de obra y certificación del supervisor del Convenio por parte del Ministerio, acreditando el cumplimiento para proceder al desembolso. 3) Un Tercer desembolso, por la suma DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS M/L ($294.000.000,00), cuando la ejecución de la obra se encuentre en un avance mínimo del 50% conforme al cronograma de actividades presentado por el MUNICIPIO, previa presentación del correspondiente informe de interventoría, que incluya las actas parciales de obra avaladas por el interventor del MUNICIPIO; certificación del supervisor del Convenio designado por el MUNICIPIO acreditando el avance del 50% de ejecución de la obra; y certificación del supervisor del Convenio designado por el Ministerio del Interior acreditando el cumplimiento para proceder al desembolso. 4) Un Cuarto desembolso, por la suma de CIENTO CUARENTA Y SIETE MILLONES DE PESOS MIL ($ 147.000.000,00), cuando la ejecución de la obra se encuentre en un avance mínimo del 70% conforme al cronograma de actividades presentado por el MUNICIPIO, previa presentación del correspondiente informe de interventoría, que incluya las actas parciales de obra avaladas por el interventor del MUNICIPIO; certificación del supervisor del Convenio designado por el MUNICIPIO acreditando el avance del 70% de ejecución de la obra; y certificación del supervisor del Convenio designado por el Ministerio del Interior acreditando el cumplimiento para proceder al desembolso. 5) Un Último desembolso, por la suma SETENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MIL ($73.500.000,00), cuando la ejecución de la obra se encuentre en un 100% conforme al cronograma de actividades presentado por el MUNICIPIO, previa presentación del correspondiente informe de interventoría, que incluya el acta final de obra avalada por el interventor del MUNICIPIO; certificación del supervisor del Convenio designado por el MUNICIPIO acreditando la ejecución del 100% de la obra; y certificación del supervisor del Convenio designado por el Ministerio del Interior acreditando el cumplimiento para proceder al desembolso.
PARÁGRAFO PRIMERO. Los desembolsos se realizarán por conducto de la Subdirección Administrativa y Financiera, previa presentación del informe de ejecución de las obligaciones en el periodo respectivo, certificación de recibo a satisfacción y cumplimiento expedida por el supervisor del Convenio, acta de recibo de los bienes, comprobante de ingreso al Almacén y de la presentación, por parte del contratista de la cuenta de cobro respectiva y de la constancia de estar al día con el pago de las obligaciones al Sistema de Seguridad Social Integral y aportes parafiscales… El informe final de supervisión en el cual se funda la demanda refiere que «el Ministerio del Interior - FONSECON, desembolsó la suma de COP $869.695.939», suma que equivale a la totalidad del valor del convenio, por lo que en los términos de la cláusula séptima, el municipio debió acreditar la ejecución del 100% de la obra y la remisión de los informes de ejecución con sus respectivos anexos, pues sin ello no procedería ningún desembolso, de manera que no puede el Ministerio del Interior pretender que se declare el incumplimiento y en consecuencia la devolución de la totalidad de los recursos del convenio que había declarado previamente cumplido, con el argumento de que la entidad territorial no cumplió con obligaciones para proceder con la liquidación bilateral del convenio, pues existe plena certeza que se logró con el cometido estatal cumpliéndose con el objeto del convenio.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 Entonces, si bien es cierto el ente territorial no respondió a los requerimientos de la información necesaria para la liquidación y en el convenio se estipuló que dicha omisión «dará lugar al inicio del procedimiento para la declaratoria de incumplimiento del convenio», también lo es que dicho incumplimiento no enerva en la afectación de los fines del Estado y el interés general, cual es el objetivo de los convenios interadministrativos, pues se cumplió con el fin último del convenio y el objeto se ejecutó plenamente –construcción del centro de integración ciudadana de Albania-, por lo que resulta exacerbado atribuir incumplimiento al municipio demandado, por lo menos no a título de incumplimiento del Convenio F-222 de 2015, la inobservancia de una obligación meramente convencional.
Frente al punto, conviene reiterar que en razón del convenio cuyo incumplimiento de reclama, el municipio de Albania suscribió el contrato de obra pública 006 del 6 de octubre de 2015, con el objeto de llevar a cabo la «CONSTRUCCIÓN CENTRO DE INTEGRACIÓN CIUDADANA – CIC, MUNICIPIO DE ALBANIA – CAQUETÁ»,35 por el cual se suscribió el acta de recibo final el 30 de julio de 2016, esto es, dentro del término final pactado en el Convenio Interadministrativo F-222 de 2015 -31 de agosto de 2016-,36 por tal razón no encuentra esta Sala ningún elemento jurídico o probatorio suasorio que demuestre un incumplimiento por parte del municipio, por lo que deviene inexorable la decisión nugatoria de las pretensiones de la demanda en tal sentido.
En criterio de la Sala, de conformidad con lo esgrimido, no hay lugar para declarar el incumplimiento del municipio e imponerle la cláusula penal, cuando la obra se ejecutó a un 100% y entregó a satisfacción. Tampoco se puede declarar un incumplimiento y aplicar la cláusula penal, por lo atinente con las obligaciones secundarias de la entrega de documentación y liquidación del convenio, de conformidad con la finalidad de las partes en la suscripción del acuerdo y además porque no se puede usar el medio judicial para declarar un incumplimiento cuando el Ministerio del Interior estableció de mutuo acuerdo, que se adelantaría un proceso administrativo sancionatorio para la declaratoria de incumplimiento y aplicación de la cláusula penal, situación que no ocurrió, de modo que no puede soslayarse tal procedimiento en esta instancia para hacer lo que no hizo este contratante. 35 C2, archivo 71, subítem contrato de obra CIC, pág. 1. 36 Conforme a la tercera prórroga del convenio (c1, archivo 1, pág. 78).
Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 2.4.2. De la liquidación judicial del convenio F-222 de 2015. Respecto a la posibilidad que tienen las partes de un convenio interadministrativo para pactar su liquidación incluso de forma unilateral, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que dichos acuerdos son válidos, en el entendido de que no comportan el ejercicio de una potestad exorbitante o excepcional al derecho común: Ahora bien, es importante recordar que, como lo ha explicado esta Subsección37, dada la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, estos deben autorregularse por sus propias estipulaciones, que son el producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad.
En este tipo de acuerdos, al igual que en los regidos por el derecho privado, las partes gozan de una posición horizontal o igualitaria, relacionándose en un paralelismo de intereses bajo un ámbito de equivalencia. En ese sentido, la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales.
(…) En el presente caso, las partes estipularon que, de no poder realizar la liquidación de mutuo acuerdo, Acción Social liquidaría el convenio a través de resolución motivada.38 Así entonces, resulta evidente que los convenios interadministrativos admiten ser liquidados de forma bilateral, unilateral o judicialmente, siempre y cuando ello esté expresamente pactado, tal y como se efectuó en el Convenio Interadministrativo F-222 de 2015 cuya cláusula cuarta estableció que «el plazo para la liquidación del presente convenio será dentro de los seis (6) meses contados a partir del vencimiento del plazo de ejecución», sin embargo, llegada dicha fecha las partes no realizaron la liquidación del convenio, por lo cual, resulta procedente proceder en tal sentido.
Valor inicial del convenio: $735.000.000 Valor adicional del convenio: $134.695.939 Valor total del convenio: $869.695.939 Desembolsos realizados por el Ministerio del interior:39 37 Sobre este tema, ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 6 de julio de 2022, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.
Rad.: 25000-23-36-000-2018-00015-01 (66.594). 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, C.P. María Adriana Marín, sentencia del 16 de agosto de 2022, Rad. 08001-23-31-000-2011-00506-01 (60.434). 39 Relacionados en el informe final de supervisión. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 Valores ejecutados por el Municipio de Albania: Concepto Valor Contrato de obra pública 006 del 6 de octubre de 2015 para la construcción del CIC $861.695.939 Contrato de interventoría 02 de 2015 para la construcción del CIC $28.000.000 Contrato de consultoría de estudios y diseños de las obras de construcción del CIC $11.999.968 Contrato de interventoría de estudios de suelos y ajuste a diseños de las obras de construcción del CIC $2.999.760 Total $904.695.667 Aportes del Ministerio del Interior: $869.695.939 Gastos para la construcción del centro de integración ciudadana: $904.695.667 Conforme al anterior recuento, resulta evidente que el municipio demandado ejecutó la totalidad de los recursos que le fueron desembolsados para la construcción del proyecto pactado en el convenio, inclusive se advierte un aporte adicional del ente territorial de $34.999.728, para ejecutar la obra en un 100%, aspecto que se había tenido en cuenta en el convenio al precisar que las diferencias o actividades adicionales serían asumidas por el municipio40, por lo cual no existe saldo a favor de ninguna de las entidades.
Ahora, conforme se anticipó al inicio del subtitulo «del incumplimiento del convenio F-222 de 2015», al plenario se han aportado los extractos bancarios de la cuenta 466-417984-79 y los certificados de rendimientos financieros emitidos por el secretario de hacienda del municipio de Albania y Bancolombia,41 en los cuales se advierte que el valor de los rendimientos financieros desde su apertura hasta la cancelación ascienden a $253.286,49, monto que deberá reintegrarse al Tesoro Nacional, pues estos son dineros que provienen 40 Véase numeral 3 de la cláusula 11 del convenio. 41 C1, archivo 69, literales g, i. Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 directamente de la Nación, y por tanto, los frutos que se generen al consignarse en una entidad financiera pertenecen al dueño de los recursos –Nación-, y en esos términos deben reintegrarse a la Cuenta Única Nacional, tal y como lo precisó el Consejo de Estado en reciente pronunciamiento:42 En esa medida, la interpretación de las mencionadas normas presupuestales permite afirmar que los rendimientos que se originan en recursos de la Nación deben ser reintegrados a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional.
En todo caso, si se trata de recursos entregados para financiar entidades públicas, ellos deben dirigirse a cubrir los compromisos asumidos por las últimas; sin embargo, si durante la ejecución resulta necesario ingresar recursos al sistema bancario, los rendimientos que produzcan deberán ser consignados en la Cuenta Única Nacional, toda vez que, al margen de que hubieran sido dados para la ejecución o financiación de un proyecto en particular, tales beneficios o ganancias son accesorios al capital entregado para fomentar la entidad destinataria, de modo que se constituyen en frutos civiles que benefician o acrecientan al dueño del que provienen, en este caso, la Nación. 2.5.
Conclusión. De la revisión de los documentos aportados al proceso, encuentra la Sala que el objeto del Convenio Interadministrativo F-222 De 2015 fue ejecutado en su totalidad, sin que existan circunstancias que enerven en la declaratoria de incumplimiento judicial del acuerdo; así mismo, se demostraron los presupuestos para declarar judicialmente liquidado el convenio suscrito entre las partes en contienda, por lo cual, así se declarará en la parte resolutiva de la sentencia. III.
COSTAS El artículo 188 del CPACA establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Conforme lo anterior, el Consejo de Estado consideraba que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,43 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 42 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, 24 de abril de 2023, Rad. 25000233600020170107901 (61.607). 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez.
Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 No obstante lo anterior, dicho criterio debe observar lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 del CPACA para establecer que: «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», es decir, el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.44 De conformidad con lo indicado en precedencia y en virtud de lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,45 la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en tanto, ambas partes ejercieron su defensa en debida forma con suficiente respaldo jurídico, pues aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Finalmente, y encontrándose pendientes algunos reconocimientos de poder se procederá conforme al artículo 76 del C.G.P. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Denegar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Declarar judicialmente liquidado el convenio interadministrativo F-222 de 2015, suscrito entre la Nación – Ministerio del Interior y el municipio de Albania.
Ordenar al municipio de Albania que efectúe el pago de los rendimientos financieros por los desembolsos del convenio, equivalentes a doscientos cincuenta y tres mil doscientos ochenta y seis pesos con cuarenta y nueve centavos ($253.286,49), a favor de la Cuenta Única Nacional, a nombre de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional. 44 Tal y como la considerado el Consejo de Estado en sentencias como la proferida recientemente por la Sección Segunda – Subsección B, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 25000-23-25-000-2008-00230-01 (3646-2014), de fecha 3 de agosto de 2023. 45 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Ministerio del Interior Demandado: Municipio de Albania Radicación: 18001-23-33-000-2019-00119-00 Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Se reconoce personería adjetiva a José Gustavo Vela Franco, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.085.336.068 y T.P. 364.016 como apoderado del Ministerio del Interior, de conformidad con el poder que reposa en el documento 78 del expediente electrónico SAMAI Correos notificacionesjudiciales@mininterior.gov.co, jose.vela@mininterior.gov.co Quinto. Se reconoce personería adjetiva a Héctor Torres Rojas, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.117.493.050 y T.P. 369.958 como apoderado del Municipio de Albania, de conformidad con el poder que reposa en el documento 85 del expediente electrónico SAMAI Correos notificacionjudicial@albania-caqueta.gov.co, torresestudiojuridico@outlook.com, hectortorresrojas2@gmail.com.
Sexto. En firme la presente sentencia archívese el expediente, una vez realizadas las correspondientes anotaciones en el software de gestión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada (Salvamento parcial de voto) YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx