REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Primera de Decisión- Magistrado ponente: PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Florencia, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA Nº 011 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Demandante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad demandada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato Procede la Sala Primera a dirimir el recurso de apelación instaurado por la parte demandada contra la sentencia del 24 de julio de 2018 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, mediante la cual se concedieron parcialmente las súplicas de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S 1.1. La demanda1 El señor JHON WILLIAM GODOY LOZADA acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa, a través de la actio in rem verso, con el fin de que se declare al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ administrativa y extracontractualmente responsable de los perjuicios materiales causados por el enriquecimiento sin justa causa al liquidar y no pagar el contrato de prestación de servicios No. 400 del 30 de diciembre de 2010, que tenía como objeto apoyar la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo No. 0345, denominado implementación de procesos integrales para el uso y manejo sostenible en cuencas y microcuencas de 15 municipios del Caquetá, causando con ello detrimento en su patrimonio; así como de los perjuicios materiales que le ocasionaron con la pérdida de un inmueble al no cancelar el respectivo crédito como consecuencia del no pago del referido contrato de prestación de servicios.
Como hechos que sustentan las pretensiones, se indicaron, en síntesis, los siguientes: El actor suscribió el contrato de prestación de servicios No. 400 del 30 de diciembre de 2010 con el Departamento del Caquetá (en adelante el departamento), con el objeto de apoyar la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo No. 0345 denominado implementación de procesos integrales para el uso y manejo sostenible en cuencas y micro cuencas de 15 municipios del ente territorial; estipulándose en la cláusula sexta como valor y forma de pago la suma de $38.500.000, pagaderos en mensualidades completas y vencidas a razón de $3.500.000; y como plazo del contrato el término de once 11 meses, teniendo como fecha de inicio el día 30 de diciembre de 2010 y de terminación el 30 de noviembre de 2011. 1 Fs. 73 al 82, c. 1. 2 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato Se dio cabal cumplimiento al acta de iniciación y ejecución del contrato; cancelando el departamento las cuotas mensuales correspondientes a los meses de enero a abril de 2011, quedando pendiente de pagar las mensualidades de mayo a noviembre de esa anualidad; que se suscribió acta de liquidación final del referido contrato, consignándose que no se adeudaba suma alguna, cuando en realidad se le debía el valor de $21.000.000 -$3.500.000 mensuales, esto es, de junio a noviembre de 2011; que se argumentó por el departamento que debía hacerse el acta de liquidación para poder cancelar el saldo, pero este pago nunca se hizo.
El departamento, utilizando el poder dominante, desconoció la existencia de la obligación, dando por cierta el acta de liquidación final del contrato, a pesar de que la tesorería de la entidad expidió certificación haciendo constar la existencia de la deuda; obligación que en el proceso de cese de pagos de la entidad no aparece pendiente de pago.
El actuar de los funcionarios del departamento constituye un enriquecimiento sin justa causa en favor de la entidad pública y un correlativo empobrecimiento del contratista, configurándose los elementos esenciales del enriquecimiento injustificado, tales como: i) un aumento patrimonial a favor de una persona, en este caso el aumento patrimonial del departamento, que al celebrar un contrato de prestación de servicios por un valor determinado, el cual se realizó en forma total por el contratista y no recibir el valor total de lo contratado mediante engaños al realizarse un acta de liquidación final donde se indicó que el saldo era de cero (0) a pesar de existir una deuda considerable a favor del contratista, constituye un aumento del patrimonio de la gobernación; ii) una disminución patrimonial en contra de otra persona, la cual es inversamente proporcional al incremento patrimonial del primero. 1.2.
Contestación de la demanda2 El departamento se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la parte actora, aduciendo la falta de supuestos de derecho en que se fundamentaba. De la misma manera, adujo que no debe prosperar la pretensión de reconocimiento de perjuicios materiales, ni la solicitud de actualización de una eventual condena, en razón a que a través de la acción de enriquecimiento sin justa causa, dada su naturaleza y pretensión, se persigue el reconocimiento compensatorio, como quiera que este alcance fue determinado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial del 19 de noviembre de 2012, expediente 24.897; de suerte que, en el evento que el demandante resultare favorecido en sus pretensiones, sólo habría lugar a reconocerse el monto del enriquecimiento.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) hecho exclusivo y determinante de un tercero; (ii) Inexistencia del enriquecimiento sin justa causa. Como sustento de la primera excepción, se planteó que, tal como se estableció en la demanda, el no pago del saldo pendiente al contratista obedeció a causas no imputables al departamento, referidas al hecho de un tercero, concretamente a CORPOAMAZONIA, la cual desconoció el informe presentado por el interventor contratado -ECOAFA- y quien avaló en su momento un avance del 60.48% a cargo del departamento y que, en efecto, conforme a este avance, debió girar el 35% restante, equivalente al 60% de ejecución; que al desconocer el referido informe, 2 Fs. 151 al 156, c.1. 3 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato procedió a liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo No. 0345 del 2010 al considerar que se había dado cumplimiento al 10.05%, liquidación contenida en la resolución No. 0350 del 2012, y que materializó la terminación de la relación contractual entre CORPOAMAZONIA y el departamento, generando para este la imposibilidad de pagar el saldo restante de $21.000.000 a favor de actor.
CORPOAMAZONIA obstaculizó el segundo desembolso correspondiente al 35% que debía efectuarse con la ejecución de un 60% de avance, previa certificación de cumplimiento parcial a satisfacción del supervisor del convenio, en este caso el aval otorgado por ECOAFA mediante oficio No. OIC-1632011 de fecha 18 de noviembre del 2011, el cual avaló un cumplimiento del 60.48% a favor del departamento; corporación que no validó el porcentaje de ejecución del convenio celebrado y mediante resolución No. 0350 del 2012 así lo determinó, liquidando unilateralmente el contrato bajo la consideración de un avance del 10.05%.
Concluyó, como sustento de dicha excepción propuesta, manifestando que hasta que no se dirima la controversia entre el departamento y CORPOAMAZONÍA y se determine las condenas a que haya lugar, la entidad territorial se encuentra en imposibilidad de efectuar el pago al demandante, por ser dicha relación la fuente de financiación del valor total del contrato de prestación de servicios No. 400 del año 2010, sin que tal situación pueda definirse como un enriquecimiento sin justa causa por parte del departamento.
Para sustentar la segunda excepción, adujo que uno de los requisitos que hacen posible considerar el enriquecimiento sin justa causa, es la ausencia de una causa que justifique el desequilibrio entre los dos patrimonios, lo cual es inexistente en el caso bajo examen, en consideración a que la razón que ha justificado el retardo en el reconocimiento del saldo pendiente por pagar a favor del demandante, deviene de la fuente de financiación con cargo a los recursos de inversión provenientes del convenio interadministrativo No. 0345 de 2010 celebrado entre el departamento y Corpoamazonía, el cual fue liquidado unilateralmente por esta a través de la Resolución No. 0350 del 2012, impidiendo el cumplimiento del clausulado contractual entre el departamento y el demandante; que, en consecuencia, es por disposición de Corpoamazonía que al departamento no ingresaron los recursos que cubrirían el pago total del contrato de prestación de servicios No. 400 del 2010, lo que significa que esta entidad no pudo, como se pretende demostrar, enriquecerse y menguar el patrimonio del demandante. 1.3.
Sentencia de primera instancia3 Mediante sentencia de fecha 24 de julio de 2018 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. Como soporte de la decisión, consideró el iudex a quo que, conforme al material probatorio obrante en el proceso, está acreditado que las partes suscribieron el contrato de prestación de servicios No. 400 de 2010, por valor de $38.500.000, pagaderos en cuotas mensuales de $3.5000.000 de pesos; que el citado contrato se suscribió en desarrollo del convenio interadministrativo No. 0345, suscrito entre el departamento y Corpoamazonía para la "Implementación de proceso integrales para el uso y manejo sostenible de cuencas y microcuencas en 15 municipios del Caquetá"; 3 Fs. 207 al 217, c. 2. 4 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato que el demandante, quien fungía como contratista, cumplió con el objeto contractual pactado, según certificaciones del secretario de agricultura departamental; que el departamento canceló los honorarios por valor de $ 17.500.000 hasta el mes de mayo de 2011, quedando un saldo insoluto, reconocido por el demandado, por valor de $21.000.000 pesos, el cual -afirma- cancelará una vez se dirima la controversia existente con Corpoamazonía, de la cual se desconoce su suerte o si existe; que el contrato de prestación de servicios se liquidó de forma bilateral, en el que consta la ejecución del 100% del mismo y "valor de orden de pago" por igual valor al del contrato $38.500.000, sin que en la referida acta se hubiera consignado si las partes estaban a paz y salvo mutuamente.
De la misma manera, indicó que al plenario se allegó promesa de compraventa de un inmueble (f.4) celebrada entre los hermanos JHON WILLIAM Y STIVEN GODOY LOZADA, con matrícula inmobiliaria No. 420-62672, y unos extractos y documentos bancarios, que dan cuenta de unas obligaciones crediticias del demandante, y que se encuentra en mora del pago de algunas cuotas; sin embargo, en la demanda no se precisó ni se determinó el supuesto perjuicio causado, por lo que dichas pruebas no aportaban relación alguna frente a lo reclamado.
Indicó que, efectivamente, entre el demandante y el departamento se celebró un contrato de prestación de servicios –el No.400 del 20 diciembre de 2010-, que tenía como objeto ejecutar el convenio interinstitucional No 0345 celebrado entre el departamento y Corpoamazonía; que el demandante ejecutó el contrato y que se liquidó de manera bilateral, no quedando saldo a favor de aquel, por lo que se podía concluir, en principio, que el departamento no adeudaba suma alguna por concepto de dicho contrato, tal como quedó consignado en el acta de liquidación, al igual que se ejecutó dentro del tiempo estipulado y que se pagó el valor pactado.
Agregó que, no obstante, el demandante afirmó que el acta de liquidación bilateral no era del todo cierta, en razón a que el departamento le adeudaba aún la suma de $21.000.000.00 por concepto de dicho contrato; que si bien firmó el acta de liquidación, lo hizo confiando en que se le cancelaría, porque de ello dependía que Corpoamazonía cumpliera con lo pactado en el convenio, lo que a la postre no fue así, viéndose el demandante perjudicado en su patrimonio al no recibir el saldo pendiente; afirmación que quedó demostrada cuando la entidad territorial, al contestar la demanda, refiriéndose a los hechos 5º y 6º de la misma, aceptó que, efectivamente, aún se le adeudaba al demandante la suma de $21.000.000.00, pero que estos estaban a cargo de CORPOAMAZONÍA, conforme al convenio No. 0345.
Así, la demandada, aceptando deber dicha suma, abusando del principio de la buena fe, hizo suscribir un acta de liquidación bilateral al demandante indicando que había cancelado la totalidad del valor del contrato, cuando no era cierto; dejando al demandante sin herramienta jurídica para reclamar por vía administrativa o judicial el valor adeudado; además de que el contratista erró al suscribir el acta, dando consentimiento y aprobación que la totalidad del contrato se le había cancelado, error que lo llevó a promover la demanda –actio in rem verso-.
Adujo que, no es de recibo que el departamento acepte que adeuda la suma de $21.000.000.00 por la ejecución del contrato celebrado con el demandante, y afirme que su pago es responsabilidad de Corpoamazonía, cuando lo único que se relaciona en el contrato es el número del convenio interadministrativo y su objeto; además de que Corpoamazonía no participó en la celebración del referido contrato, observándose 5 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato el registro presupuestal que se expidió para celebrarlo; fuera de que en el literal e) de la cláusula tercera se estipuló expresamente que se cancelaría con recursos del departamento los honorarios pactados con el demandante.
Argumentos que evidencian que el departamento actuó, a través de sus representantes, de mala fe, y el demandante, confiando en dicho proceder, aceptó firmar el acta de liquidación final en forma conjunta. Finalmente, sobre el enriquecimiento sin justa causa, trajo a colación apartes de la sentencia del Consejo de Estado de fecha 8 de junio de 2017, proferida dentro del radicado No. 412332, para concluir que en el sub examine se dan los presupuestos para que prospere la acción de reparación directa, utilizada como actio in rem verso, para reclamar los perjuicios causados con ocasión del no pago de la totalidad del contrato. 1.4.
Recurso de apelación4 Inconforme con la decisión anterior, el Departamento del Caquetá solicita se revoque la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se denieguen las súplicas de la demanda. Luego de referir los presupuestos y finalidad del medio de control de controversias contractuales vs la de reparación directa por actio in rem verso, indicó que el demandante erró al no adecuar el medio de control al de controversias contractuales, siendo este el adecuado para lograr la concesión de sus pretensiones, dado que uno de los elementos que legitima la procedencia de la actio in rem verso es el hecho de no existir otro mecanismo para acceder a los estrados judiciales.
Refirió que el a quo no analizó la totalidad de los requisitos de la actio in rem verso, ya que solamente se limitó a analizar los primeros dos elementos, estos son: el beneficio que obtuvo el departamento con el servicio prestado por el actor y el correlativo empobrecimiento de su parte, debiéndose analizar todos los presupuestos para poder establecer si la pretensión era o no legítima.
Finalmente, indicó que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y en el sub examine no se cuestiona la legalidad del acta de liquidación bilateral del contrato, con sustento en alguna de las causales de invalidez, por lo que la referida acta conserva su presunción de legalidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S 2.1.
Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, por expresa disposición del artículo 153 del CPACA. 2.2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala definir si el medio de control de reparación directa instaurado, por vía de la actio in rem verso, es el procedente para determinar si el Departamento del Caquetá es administrativa y extracontractualmente responsable de los perjuicios 4 Fs. 219 al 224, c. 2. 6 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato materiales causados al señor JHON WILLIAM GODOY LOZADA, al haber liquidado y no cancelarle el saldo del contrato de prestación de servicios No. 400 del 30 de diciembre de 2010, suscrito entre las partes, con el objeto de apoyar la gestión de la entidad en la ejecución del convenio interadministrativo No. 0345 suscrito entre el departamento y Corpoamazonía, denominado implementación de procesos integrales para el uso y manejo sostenible en cuencas y microcuencas de 15 municipios del departamento del Caquetá. De ello dependerá que la sentencia de instancia sea confirmada, modificada o revocada. 2.3.
Relación probatoria Para resolver el quid del asunto, cuenta la Sala con el siguiente material probatorio: - Promesa de compraventa de vivienda usada, suscrita entre el accionante y un tercero, fechada el 13 de diciembre de 2011 (f. 4, c.1). - Extractos bancarios y comprobantes de pago del accionante (fs. 5 al 20, c. 1). - "Actas de entrega y compromiso" de elementos, suscrita por el accionante en la ejecución del contrato N° 400 de 2010 (fs. 21 al 28, c.1). - Cobro efectuado al actor por la Cooperativa Cofijurídico, del 23 de noviembre de 2011 (f. 29 y 30, c. 1). - Contrato de prestación de servicios No. 400 del 30 de diciembre de 2010, suscrito entre el señor JHON WILLIAM GODOY LOZADA y la GOBERNACIÓN DEL CAQUETÁ, y copia de la reserva y disponibilidad presupuestal.
(f. 31 al 40, c. 1). - Acta de iniciación del contrato No. 400 de 2010 del 30 de diciembre de 2010 (f. 44, c. 1). - Acta para trámite de desembolsos parciales con afectación al contrato 345 de 2010 y certificación de cumplimiento de obligaciones por parte del contratista JHON WILLIAM GODOY LOZADA y cuentas de cobro del año 2011 (f. 45 al 66 c.1). - Certificación expedida por la tesorera departamental el 16 de agosto de 2016, en la cual consta que “el valor de la cuenta por pagar de vigencia 2011, a nombre del señor JHON WILLIAM GODOY LOZADA, es de VEINTIUN MILLONES DE PESOS. - Acta de liquidación del contrato 400 de 2010, con balance financiero en ceros, suscrito el 23 de diciembre de 2011.
(f. 68 al 71, c. 1). - Copia auténtica de la etapa precontractual, contractual y poscontractual con todos los respectivos soportes -pago del contrato de prestación de servicios No. 400, del período del 1° al 30 de septiembre del 2011, pago del acta de liquidación final del mismo (fs. 1 al 400 y del 401 al 792 c. pruebas parte actora). 7 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato 3.
De la actio in rem verso Sea lo primero indicar que la acción de enriquecimiento sin justa causa, como institución jurídica del derecho civil, ha sido traída a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como un mecanismo para ejercer la acción de reparación directa en aras de evitar que el Estado se enriquezca en detrimento del patrimonio de los particulares, en tanto constituye un instrumento para invocar el enriquecimiento sin causa cuando se ejecutan obras, se prestan servicios o se suministran bienes a la administración sin que exista contrato estatal.
Al respecto, debe decirse que la construcción de dicha teoría fue elaborada especialmente por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia5 en diferentes sentencias, en las que se identificaron los siguientes elementos para su configuración: “1º) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa.
Esto es, no solo en el sentido de adición de algo, sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio. 2º) Que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento. (…) 3º) para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.
(…) 4º) Para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante, a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasicontrato, un delito, un cuasidelito, o de las que brotan de los derechos absolutos. (…) 5º) La acción no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.”6 En cuanto a la actio in rem verso en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo7se tiene que una primera posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado8 en torno al reconocimiento del enriquecimiento sin justa causa, se hizo en el marco de eventos en los cuales un particular realizó prestaciones a favor de la administración pública sin que existiera un contrato estatal debidamente perfeccionado, razón por la cual dicha corporación decidió reconocer la procedencia de la aplicación de dicha teoría. En esta primera etapa de la jurisprudencia, el Consejo de Estado intentó imputar, de manera general, la carga de conocimiento de la ley contractual a la entidad demandada e incluyó el elemento de la confianza en la ecuación9. 5 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, 19 de noviembre de 1936, M.P. Juan Francisco Mujica Gaceta Judicial XLIV.
Postura reiterada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, el 19 de diciembre de 2012 dentro del expediente Rad. 540001-3103-006-1999-00280-01. 6 Consejo de Estado, Sentencia del 7 de junio de 2007, Exp. 14669, p 26-27. 7Consejo de Estado - Sala Plena de la Sección Tercera, con ponencia del Consejero: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, el 19 de noviembre de 2012, proferida dentro del radicado N°: 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897) y CONSEJO DE ESTADO -SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ.
Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 760012331000201100279 01 (54.146). 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de julio de 1990, Exp. 5579, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de septiembre de 1992, Exp. 6822, C.P. Julio César Uribe Acosta. 8 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato Posteriormente, en el año 2006, la misma Sala optó por modificar su posición anterior frente al reconocimiento de prestaciones ejecutadas sin soporte contractual al reconocer que las normas contractuales son de estricto cumplimiento tanto para las entidades públicas como para los particulares10, con lo cual se le dio plena aplicación a la presunción general de conocimiento de la ley, siendo entonces hasta el año 2009 cuando la Sección Tercera reconoció el carácter autónomo del principio que prohíbe el enriquecimiento sin justa causa y de la actio in rem verso como mecanismo procesal adecuado para ventilar las controversias que tuvieran como fundamento dicho principio; sin embargo, atendiendo el carácter extracontractual de dicha pretensión, lo ubicó dentro de las hipótesis de procedencia de la acción de reparación directa, tratándolo como un hecho administrativo.
Luego, entonces, la jurisprudencia de la Sección Tercera optó por afirmar el carácter autónomo e independiente de la actio in rem verso, atendiendo al hecho de que en ausencia de un contrato debidamente perfeccionado no era posible acceder a la administración de justicia mediante la acción de controversias contractuales; pero que también resultaba improcedente incoar la acción de reparación directa, al considerar que esta es de carácter estrictamente indemnizatorio, lo que pugnaría con la finalidad compensatoria de la pretensión derivada del enriquecimiento sin justa causa.
Al respecto, refiere el Consejo de Estado en la sentencia unificada del 19 de noviembre de 2012, proferida dentro del radicado N° 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897), C.P. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, que la action in rem verso, como acción autónoma e independiente, fue asumida sin ambages por la Sala a partir de dos providencias emitidas en el año 2009, a saber: “En sentencia del 29 de enero de 2009, la Sala afirmó: Pero como la pretensión de la parte actora está orientada a que se ordene la reparación integral de los perjuicios que considera haber sufrido, es decir, que pretende también el reconocimiento del lucro cesante11, representado en el pago de los frutos civiles que el capital adeudado hubiere producido, de haberse pagado en tiempo al acreedor, esto es, dentro del mes siguiente de presentada la cuenta de cobro, según lo prevé la Ley para las ventas o suministros al fiado12; será necesario establecer si dicho reconocimiento y pago resulta procedente.
“La Ley 446 de 1989, en su artículo 16, estableció la necesidad de que en los procesos judiciales, en los cuales se pretende la reparación de los daños causados, ésta se haga consultando los principios de indemnización integral, norma que impone al fallador el deber de acatar este precepto legal, lo cual no significa que su aplicación se haga indistintamente en todos los asuntos en los cuales se demande la reparación de los 10 Esta posición ya había sido asumida en una sentencia de 11 de octubre de 1991, en la cual se puso de presente la importancia de respetar la legalidad, aun en el marco del enriquecimiento sin justa causa.
Así, para la Sala: “A manera de pedagogía jurídica y judicial, y para que las pautas jurisprudenciales puedan ser manejadas con todo su universo, la Sala desea recordar que la teoría del enriquecimiento sin causa no puede ser invocada como fuente de obligaciones, sin reflexionar a fondo sobre la realidad fáctica que le sirve de apoyo.
Con esto se quiere significar que la administración y el particular no pueden poner en marcha, a cada momento, relaciones de hecho, para eludir la normatividad sobre contratación administrativa, y con la mira puesta en que posteriormente se impetrar de la justicia el reconocimiento económico correspondiente, gracias al ejercicio de la ACTIO IN REM VERSO.
En la materia que se estudia no puede perderse de vista, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte Suprema de Justicia, que hay casos en que la ley misma autoriza el enriquecimiento, como sucede con la prescripción, o cuando la repetición ha sido prohibida por mandato expreso de ella” (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de octubre de 1991, Exp. 5686, C.P. Julio César Uribe Acosta). 11 La ley civil ha definido los conceptos de daño emergente y lucro cesante en los siguientes términos: “Artículo 1614.- Entiéndese por daño emergente el perjuicio o la pérdida que proviene de no haberse cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado el cumplimiento; y por lucro cesante, la ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación o cumplídola imperfectamente, o retardado su cumplimiento. 12 Art. 885 C. de Co. 9 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato daños causados por la Administración, puesto que será preciso analizar la situación fáctica y jurídica de cada caso concreto con el fin de determinar si procede o no la reparación integral.
“En asuntos como el que en esta ocasión ocupa la atención de la Sala, han sido diversos las posturas adoptadas por la Sala, tal como se expuso ampliamente en acápite anterior de esta providencia. En virtud de la tesis positiva, la Sala con fundamento en el principio del enriquecimiento sin causa, reconoció13 la reparación integral del daño -daño emergente y lucro cesante-, causado por la Administración, cuando el particular había ejecutado prestaciones sin que hubiere precedido un contrato u orden escrita de la Administración. “No obstante lo anterior, la Sala en sentencia del 7 de junio de 2007, Expediente 14669, modificó su postura y fijó su criterio en torno a la teoría del enriquecimiento sin causa, determinando que su naturaleza es eminentemente compensatoria y no indemnizatoria pues no se trata de pretender la reparación de un perjuicio o daño sino de restablecer el equilibrio del patrimonio que se vio afectado o empobrecido, para el demandante, en el mismo monto en que se enriqueció, sin causa jurídica, el patrimonio del demandado, razón para que el restablecimiento tan solo genere la compensación del empobrecido, en consecuencia, no proceden pretensiones de otra índole como lo son el pago de las utilidades o frutos civiles del capital pues ello conllevaría a desnaturalizar la teoría del enriquecimiento sin causa y a dar a la actio de in rem verso un alcance que desborda las pretensiones que le son propias.
“Desde esta perspectiva, en eventos como el que ha sido sometido a conocimiento de la Sala, es decir, cuando la acción que es ejercida es la de in rem verso, el acreedor no tiene derecho a los frutos civiles que hubiere producido el capital pagado en forma tardía y si esto es así, nunca tendría la posibilidad de que hicieran parte de su patrimonio, el cual jamás podría considerarse empobrecido por su no reconocimiento y pago.
Igual razonamiento cabe hacer en relación con el patrimonio del deudor, puesto que, al no proceder el pago de los intereses en favor del acreedor, su patrimonio no podría verse beneficiado por la no erogación de dichos emolumentos, sencillamente porque jamás estaría obligado a pagarlos cuando se adelantara una acción por enriquecimiento sin causa.
“En este orden de ideas fuerza concluir que en el presente caso no se configuran estos dos elementos de la teoría del enriquecimiento sin causa, consistentes en el enriquecimiento de un patrimonio y el correlativo empobrecimiento del otro, toda vez que la situación de hecho no generó un enriquecimiento en el patrimonio de la entidad pública demandada, como tampoco un empobrecimiento en el patrimonio del particular que suministró los medicamentos, de una parte, porque su valor fue satisfecho por la Administración y de otra, porque en virtud de la citada teoría no hay lugar a una indemnización de perjuicios que comportaría la reparación integral, sino a una compensación lo cual descarta, de plano, tanto el derecho del particular a reclamar intereses sobre el capital tardíamente cancelado, como la obligación del ente público de cancelarlos.
“Concluye la Sala que en el caso examinado no procede el pago de los intereses reclamados por la parte actora, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que denegó la pretensión formulada en este sentido, pero por diferentes razones” (las negritas son de la Sala)14. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 29 de enero de 1998, Exp. 11099, M.P. Daniel Suárez Hernández. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, Exp. 15662, C.P. Myriam Guerrero de Escobar. 10 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato Posteriormente, en sentencia del 22 de julio de 2009, la Sala dejó sentada su posición al respecto: “El medio idóneo, aceptado doctrinal y jurisprudencialmente, para invocar la ocurrencia del fenómeno del enriquecimiento sin causa es la acción de in rem verso - cuyos orígenes se hallan en el derecho romano-, de naturaleza subsidiaria, establecida y estatuida para garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia con miras a que se restablezca el equilibrio patrimonial entre dos sujetos de derecho, a causa de la ocurrencia de un enriquecimiento injustificado a favor de uno de ellos.
(…) “En directa relación con lo anterior, la acción tiene el rasgo de excepcional, dado que el traslado patrimonial injustificado (enriquecimiento alegado) no debe tener nacimiento u origen en ninguna de las fuentes de las obligaciones señaladas en el artículo 1494 del Código Civil. “Se trata de una acción única y exclusivamente de rango compensatorio (a diferencia de las acciones de reparación directa y contractual), es decir, a través de la misma no se puede pretender la indemnización o reparación de un perjuicio, sino que el contenido y alcance de la misma se circunscribe al monto en que se enriqueció sin causa el patrimonio del demandado, que debe corresponder (correlativamente) al aminoramiento que padeció el demandante.
“Por consiguiente, según esta nota distintiva, las pretensiones deben estar limitadas al monto del enriquecimiento patrimonial, sin que sea viable formular peticiones distintas al aseguramiento de dicho equilibrio. “Lo anterior, como quiera que, tal y como se precisó en el acápite anterior de esta providencia, la citada fuente de las obligaciones se refiere al derecho que le asiste a la parte empobrecida –que al haber actuado de buena fe tanto en los tratos preliminares como en la ejecución de las obras o del servicio por fuera del ámbito contractual–, de ser al menos compensada en el monto en que su patrimonio fue aminorado.
(…) “En consecuencia, la acción in rem verso (actio de in rem verso) no puede ser equiparada a la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A. – esta última de naturaleza indemnizatoria-15. “Se trata, como ya se mencionó de una acción de naturaleza autónoma e independiente16, dirigida, precisamente, a retrotraer los efectos que produjo una situación de traslado patrimonial injustificado, motivo por el cual no es posible, en sede de su ejercicio, formular algún tipo de pretensión de carácter indemnizatorio, sino que, por el contrario, su procedencia se basa en el exclusivo reconocimiento de una situación que se encuentra fuera de la órbita contractual o extracontractual, que 15Cita textual del fallo: “El Enriquecimiento injusto se diferencia de la responsabilidad subjetiva en que ésta exige la comisión de un acto ilícito como antecedente inexcusable del deber de indemnizar; y el enriquecimiento injusto se diferencia de la responsabilidad subjetiva y de la objetiva en que una y otra forma dan lugar a la imputabilidad y a la consiguiente indemnización ateniéndose tan sólo al daño experimentado por la víctima, al margen por completo de que haya proporcionado o no ventajas al responsable.” DIEZ – PICASO, Luis y DE LA CAMARA, Manuel Ob.
Cit., pág. 31. 16 Cita textual del fallo: “La sentencia emanada de la Corte de Casación francesa de fecha 5 de junio de 1892 marca un hito en el tema que nos ocupa, por cuanto, por primera vez, se consagra la acción de enriquecimiento sin causa como autónoma, no sólo del principio general sino ajeno a la doctrina cuasicontractual. “El caso planteado ante la Corte contempla la pretensión de un vehículo de un vendedor de abonos a un arrendatario insolvente, de reclamar el cobro de ellos al propietario del campo que se benefició con la cosecha; la resolución se inclina por la afirmativa aceptando la virtualidad de la acción in rem verso como mecanismo técnico adecuado para restablecer el equilibrio quebrado.
“El fallo declara que esta acción deriva del principio que prohíbe enriquecerse a costa de otro…” AMEAL, Oscar “Enriquecimiento sin causa, subsidiariedad o autonomía de la acción”, en “RESPONSABILIDAD POR DAÑOS EN EL TERCER MILENIO – Homenaje al Profesor Doctor Atilio Aníbal Alterini”, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, Pág. 1067. 11 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato amerita la adopción, por parte del juez competente, de una medida netamente compensatoria.
“En ese orden de ideas, independientemente al hecho de que la acción in rem verso se rija por los postulados normativos del Código Civil, inclusive en materia de términos de caducidad, esto no impide que el juez de lo contencioso administrativo pueda conocer de la misma, para definir, en cada caso concreto, si las pretensiones de desequilibrio patrimonial injustificado, en las cuales interviene una entidad estatal –en los términos establecidos en el artículo 82 del C.C.A.- tienen o no vocación de prosperar, con la salvedad específica que el trámite correspondiente para ventilar ese tipo de pretensiones, será el contencioso ordinario establecido en los artículo 206 y s.s. del C.C.A.17”18.
Lo anterior se entendió como una consecuencia de la interpretación de las características de la acción in rem verso, expuestas por la Sala: “La acción tiene una serie de características que, a continuación, se exponen: a) Es de naturaleza subsidiaria, esto significa que sólo es procedente siempre y cuando el demandante no cuente con ningún otro tipo de acción para pretender el restablecimiento patrimonial deprecado.
Sobre este elemento definitorio, la doctrina autorizada ha precisado: “La jurisprudencia, adoptando la fórmula de Aubry y Rau ha determinado que la acción sólo puede ser iniciada si el demandante no dispone de ninguna otra acción surgida de un contrato, de un cuasicontrato, de un delito o de un cuasidelito…”19 “b) En directa relación con lo anterior, la acción tiene el rasgo de excepcional, dado que el traslado patrimonial injustificado (enriquecimiento alegado) no debe tener nacimiento u origen en ninguna de las fuentes de las obligaciones señaladas en el artículo 1494 del Código Civil.
“c) Se trata de una acción única y exclusivamente de rango compensatorio, es decir, a través de la misma no se puede pretender la indemnización o reparación de un perjuicio, sino que el contenido y alcance de la misma se circunscribe al monto en que se enriqueció sin causa el patrimonio del demandado, que debe corresponder (correlativamente) al aminoramiento que padeció el demandante.
“Por consiguiente, según esta nota distintiva, las pretensiones deben estar limitadas al monto del enriquecimiento patrimonial, sin que sea viable formular peticiones distintas al aseguramiento de dicho equilibrio. “Además, debe recalcarse la viabilidad de este instrumento legal, como quiera que la Sala en reciente providencia de 29 de enero de 2009, expediente 15.662 precisó20: “El conjunto de estas circunstancias evidencia que la acción que fue incoada, así se hubiere denominado de controversias contractuales, por la parte actora, ni las pretensiones tienen como finalidad la solución de controversias suscitadas en relación 17 Cita textual del fallo: Art. 206.- “Los procesos relativos a nulidad de actos administrativos y cartas de naturaleza, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, a controversias sobre contratos administrativos y privados con cláusulas de caducidad y a nulidad de laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en los contratos mencionados, se tramitarán por el procedimiento ordinario.
Este procedimiento también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señale un trámite especial.” (negrillas adicionales). 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, Exp. 35026, C.P. Enrique Gil Botero. 19 Cita textual del fallo: RIPERT, Georges y BOULANGER, Jean, Ob.
Cit., pág. 267. 20 Cita textual del fallo: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2009, exp. 15662, M.P. Myriam Guerrero de Escobar. 12 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato con un contrato estatal concebido en los términos establecidos por el Estatuto Contractual, sino que realmente se trata de una acción muy diferente, denominada, acción de enriquecimiento sin causa.
(…)”. Así las cosas, debe indicarse que debido a la pluralidad de posiciones que existían frente a la configuración del enriquecimiento sin justa causa en el ámbito de las relaciones contractuales con entidades públicas, que generaba ambigüedad e inseguridad jurídica, es que el Consejo de Estado profirió la referida sentencia de unificación, en relación con las causales de procedencia, la naturaleza y la vía procesal para alegar el enriquecimiento sin causa.
Y sobre ello, indicó el Alto Tribunal en la referida sentencia: “12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia21 a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83122 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al márgen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.
En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva. 21 Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, de 12 de mayo de 1955.
G.J. LXXX. 22 Artículo 831: Nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro. 13 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato Y es que esta buena fe objetiva que debe imperar en el contrato tiene sus fundamentos en un régimen jurídico que no es estrictamente positivo, sino que se funda también en los principios y valores que se derivan del ordenamiento jurídico superior ya que persiguen preservar el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la observancia de los principios de planeación, transparencia y selección objetiva, entre otros, de tal manera que todo se traduzca en seguridad jurídica para los asociados.
Así que entonces, la buena fe objetiva “que consiste fundamentalmente en respetar en su esencia lo pactado, en cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, en perseverar en la ejecución de lo convenido, en observar cabalmente el deber de informar a la otra parte23, y, en fin, en desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende en buena medida de la lealtad y corrección de la conducta propia”, es la fundamental y relevante en materia negocial y “por lo tanto, en sede contractual no interesa la convicción o creencia de las partes de estar actuando conforme a derecho, esto es la buena fe subjetiva, sino, se repite, el comportamiento que propende por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual”24, cuestión esta que desde luego también depende del cumplimiento de las solemnidades que la ley exige para la formación del negocio.
Y esto que se viene sosteniendo encuentra un mayor reforzamiento si se tiene en cuenta además que esa buena fe objetiva, que es inherente a todas las fases negociales, supone la integración en cada una de ellas de las normas imperativas correspondientes, tal como claramente se desprende de lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción similar al artículo 1603 del Código Civil, que prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural. ” Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un error en materia de derecho ”constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en contrario.” 25 Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador. 12.2.
Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno, pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: 23 En este sentido cfr. M.L. NEME VILLARREAL.
Buena fe subjetiva y buena fe objetiva. En Revista de Derecho Privado. No. 17. Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2009, p. 73. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 18836. 25Inciso final del artículo 768 del Código Civil. 14 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. 13. Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.
Se recuerda que, de un lado, se prohija las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración. Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.
(…) 15 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato Así que entonces la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que como quiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere.
Esta la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución. Emerge por consiguiente que la actio in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohibe enriquecerse a expensas de otro.
Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía es más de carácter sustancial que procedimental. Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la administración. Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más. Puestas así las cosas aparece obvio que la via procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.
Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental. 14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta acción. (…)”.
En ese orden, se estableció, como regla general, que el enriquecimiento sin causa no puede aplicarse a situaciones que desconocen la normatividad sobre contratación administrativa, pues es deber de las partes contratantes acatar el ordenamiento jurídico y la exigencia que de él se deriven, sin que sea admisible alegar la ignorancia como excusa de la inobservancia. Advirtió así, que no puede invocarse para requerir el pago de obras, bienes o servicios ejecutados sin la existencia de un contrato estatal, pues, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, para 16 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato su perfeccionamiento se exige la solemnidad del escrito, con excepción de la urgencia manifiesta prevista en el artículo 41 inciso 4º.
Precisó que la teoría que invoca la buena fe de la persona afectada -subjetiva- para justificar la procedencia de la actio in rem verso y ordenar la consecuente compensación del patrimonio cuando se han ejecutado obras, prestado servicios o suministrado bienes sin existir contrato, no es la apropiada, en tanto la buena fe debe orientar todo el proceso contractual, debe ser la objetiva, pues lo relevante no es el convencimiento del sujeto de estar actuando correctamente, sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección. 4.
Solución del asunto Como se indicó, el demandante pretende, en ejercicio del medio de control de reparación directa, a través de la actio in rem verso, que se declare al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ administrativa y extracontractualmente responsable de los perjuicios materiales causados por el enriquecimiento sin justa causa al liquidar y no pagar el contrato de prestación de servicios No. 400 del 30 de diciembre de 2010, que tenía como objeto apoyar la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345, denominado implementación de procesos integrales para el uso y manejo sostenible en cuencas y microcuencas de 15 municipios del Caquetá, causando con ello detrimento en su patrimonio; así como de los perjuicios materiales que le ocasionaron con la pérdida de un inmueble al no cancelar el respectivo crédito como consecuencia del no pago del referido contrato de prestación de servicios.
En consecuencia, el asunto así planteado debe ser analizado a la luz de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado respecto de la procedencia de las pretensiones resarcitorias derivadas del enriquecimiento sin justa causa, así como de la pretensión propia de la actio in rem verso, para, posteriormente, analizar si, con fundamento en las pruebas aportadas al proceso, resulta posible derivar responsabilidad al ente público demandado.
Para ello, encuentra probado la Sala, básicamente, que: 1. El 30 de diciembre de 2010, el departamento del Caquetá y el demandante suscribieron el CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES No. 400 de 2010, con el siguiente objeto: 2. Como forma de pago se pactó lo relacionado en la Cláusula Sexta, así: 17 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato 3.
De la misma manera, obran en el proceso, como pruebas relevantes, las siguientes: - Acta de inicio de fecha 30 de diciembre de 2010. - Pago parcial 01 de fecha 31 de enero de 2011, por valor de $3.500.000,oo. - Actas de recibo parcial correspondientes, entre otros, a los meses de junio, julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre de 2011. - Certificado de fecha 16 de agosto de 2012 suscrito por la Tesorera Departamental, Dra. Martha Cecilia Mosquera, en la cual hace constar que: - Acta de liquidación bilateral del control N° 400 del 30 de diciembre de 2010, fechada el 23 de diciembre de 2011, suscrita por el demandante, en calidad de contratista, el gobernador del Caquetá y el secretario de agricultura, en calidad de funcionario interventor.
Dicha liquidación arrojó el siguiente balance financiero: 18 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato - Entre muchas otras pruebas documentales.
Teniendo en cuenta así el litigio planteado y siguiendo las pautas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera de fecha 19 de noviembre de 2012, observa la Sala que el medio de control instaurado en el presente asunto resulta impróspero, en razón a que se reclama el reconocimiento de derechos económicos derivados de un CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS suscrito entre las partes durante la vigencia 2010 para ejecutar en el 2011, el cual tiene la connotación de un contrato estatal, en tanto cumplió con las formalidades impuestas en la Ley 80 de 199326, que indica que los mismos deben constar por escrito.
Tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado, los procesos contractuales se rigen bajo la óptica de la buena fe objetiva, que implica que el comportamiento de las partes del contrato, propendan por la pronta y plena ejecución del acuerdo contractual, lo cual, desde luego, exige el cumplimiento de las solemnidades exigidas por la ley para la formación del negocio, como ocurre en este asunto.
Debe entonces, señalarse, que no se acreditó ninguna de las excepciones previstas por la jurisprudencia del Consejo de Estado para la procedencia de la actio in rem verso. Ahora, si bien el Alto Tribunal admite la posibilidad de que la actio de in rem verso sea procedente sin que medie contrato alguno, en los casos excepcionales previstos en la plurimencionada sentencia, al revisar el expediente observa la Sala que no obra elemento probatorio alguno que acredite que el servicio prestado por el demandante se debiera al constreñimiento o imposición ejercida por parte del departamento, en ejercicio del poder y autoridad que le ha sido otorgado.
Por el contrario, a lo largo del proceso quedó acreditado que este tuvo su origen en el contrato N° 400 suscrito entre las partes el 30 de diciembre de 2010, en el marco de un convenio interadministrativo –el 0345- celebrado entre dicho ente departamental y Corpoamazonía, doliéndose el aquí actor de un presunto incumplimiento económico por parte del ente demandado, dado su cumplimiento contractual profesional; razón por la cual los supuestos de hecho probados no se enmarcan dentro de las excepciones previstas por la jurisprudencia para habilitar la procedencia de la actio de in rem verso. 26Artículo 39º.- De la Forma del Contrato Estatal.
Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles, y en general aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad. 19 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato En ese entendido, para la Sala resulta claro que el actor contaba con el medio de control de controversias contractuales con el fin de atacar la legalidad del acta de liquidación bilateral del contrato No. 400 del 30 de diciembre de 2010, en razón a que la reparación de perjuicios sustento de la demanda no tuvo su origen en un hecho, una omisión, operación administrativa o la ocupación temporal y/o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable al departamento; y como la acción de in rem verso es una acción subsidiaria a la que sólo se puede acudir cuando NO EXISTA OTRA ACCIÓN Y/O MEDIO DE CONTROL que permita al empobrecido restituir su patrimonio, el recurso de alzada resulta próspero.
Al respecto, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, en un caso similar al presente, adujo: “La jurisprudencia tiene determinado que para la procedencia de la acción de enriquecimiento sin justa causa o actio in rem verso se requiere de la ausencia de una causa jurídica del desplazamiento patrimonial y que el demandante carezca de cualquier otra acción que le permita reparar la situación, dado su carácter subsidiario.
En el ámbito de esta jurisdicción, supondría plantear la controversia de naturaleza extracontractual (reparación directa) y como último recurso a falta de otra acción. Como el desplazamiento patrimonial alegado tiene origen en una causa jurídica –el contrato n.° 0007–, que fue perseguida a través del medio de control de controversias contractuales, no se cumplen los presupuestos para la procedencia del enriquecimiento sin justa causa.
Por ello, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negarán las pretensiones”27 Finalmente, la Sala se permite aclarar que, aún si el juez le hubiese dado el uso a la potestad que tiene de adecuar el medio de control, lo procedente sería negar las pretensiones, al existir una liquidación bilateral sin salvedades, tal como lo ha manifestado el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa: “La liquidación de mutuo acuerdo (arts. 32 y 40 Ley 80 de 1993), constituye un negocio jurídico28.
Un acuerdo negocial entre personas capaces de disponer, regido por las reglas sobre el consentimiento libre de vicios –error, fuerza y dolo– (arts. 1502, 1508 a 1516 CC). Si no se dejan «salvedades» –concretas y específicas–, las reclamaciones respecto de las prestaciones pendientes de ejecutar no podrán ser reconocidas por el juez del contrato, dado que ello desconocería el contenido del negocio jurídico (arts. 1602 y 1603 CC).
Dicho negocio es susceptible de control judicial, por virtud de salvedades en ella contenidas29, por los vicios del consentimiento30 o por eventos sobrevinientes a su perfeccionamiento”31. En consecuencia, al no acreditarse en el sub examine ninguna de las excepciones previstas por la jurisprudencia del Consejo de Estado para que proceda la actio de in rem verso, se revocará la decisión de primera instancia para, en su lugar, NEGAR las súplicas de la demanda. 27 Fragmento de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado 05001-23-31-000-1999-02151-01 (39121) del 27 de julio de 2023. 28 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1984, Rad. 3215 [fundamento jurídico 4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 455, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH. 29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de octubre de 1980, Rad. 1960 [fundamento jurídico F], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 461, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH 30 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de junio de 2008, Rad. 16.293 [fundamento jurídico 5.2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 465, disponible en https://cutt.ly/OQ9KFJH. 31 Fragmento de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado 05001-23-31-000-1999-02151-01 (39121) del 27 de julio de 2023. 20 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato 6.
Costas Conforme a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dentro de la sentencia el Juez deberá pronunciarse sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En este aspecto es necesario tener en cuenta el criterio jurisprudencial unificado por la Sala Plena del H. Consejo de Estado en auto de 25 de junio de 2014, mediante el cual determinó la plena vigencia de la Ley 1465 de 2012, actual Código General del Proceso, disponiendo que a partir del “1ª de enero de 2014, en los eventos de remisión al Código de Procedimiento Civil, se entenderá que las normas aplicables serán las dispuestas en la nueva legislación procesal.”32 Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso, dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.” Seguidamente, el Artículo 366 del C.G.P establece:
ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los 32Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 25 de junio de 2014. Rad. 25000-23-36-000-2012- 00395-01 (IJ). 21 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato encuentre razonables.
Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5.
La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. (…)”. En razón a que la alzada se resolverá de manera favorable a la parte demandada – victoriosa- y en contra de las pretensiones de la parte demandante –vencida-, se condenará a esta a reconocer y pagar las costas procesales.
Par ello se reconocerá el equivalente al DOS (2%) de las pretensiones de la demanda, por concepto de agencias en derecho de ambas instancias. De conformidad con lo señalado en el artículo 366 del CPG, las agencias en derecho deberán liquidarse por el juzgado de origen, una vez quede ejecutoriado el auto que ordene estar a lo dispuesto por el superior, para lo cual deberá seguir las reglas previstas en la citada disposición legal.
D E C I S I Ó N En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 24 de julio de 2018 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, mediante la cual se concedieron parcialmente las súplicas de la demanda, conforme a las razones expuestas en la parte motiva. En su lugar, se dispone SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda. TERCERA: CONDENAR en costas a la parte demandante -vencida- en favor de la parte demandada -victoriosa-, para lo cual se reconocerá el equivalente al dos (2%) de las pretensiones de la demanda, por concepto de agencias en derecho de ambas instancias, las cuales serán liquidadas por la secretaría del a quo.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el proceso a su lugar de origen, previo los registros de rigor. 22 Expediente número: 18-001-33-33-001-2013-00559-01 Medio de control: Reparación directa -actio in rem verso- Accionante: Jhon William Godoy Lozada Autoridad accionada: Departamento del Caquetá Asunto: Incumplimiento de contrato Notifíquese y cúmplase.
Los magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE EDITH ALARCÓN BERNAL ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ (Aclara el voto) La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.