TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ SALA CUARTA Magistrada ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia Caquetá, dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001-23-33-000-2018-00203-00 Demandante: Víctor Isidro Ramírez Loaiza Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Tipo de expediente: Físico - OneDrive – SAMAI Tema: Aplicación del control de convencionalidad a sanción en el ejercicio del cargo por el término de tres (03) meses impuesta a exservidor elegido democráticamente/ ilegalidad por falta de competencia de la PGN.
Acta No. 78 de la fecha SENTENCIA – LEY 1437 DE 2011 Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala en primera instancia la demanda presentada por Víctor Isidro Ramírez Loaiza contra la Nación – Procuraduría General de la Nación.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Víctor Isidro Ramírez Loaiza, obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, con el fin de obtener la declaratoria de las siguientes pretensiones: 1.
Que se declare la nulidad de los siguientes actos: 1.1. Decisión disciplinaria de primera instancia del 13 de septiembre de 2017 emitida al interior del proceso disciplinario IUS 2013-79520 IUC D-2013-564- 1 Página 164 a 175 del cuaderno principal 1, expediente físico. Contiene la demanda inicial y su reforma. 2 En adelante CPACA Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación 594094 que resolvió sancionar con suspensión en el ejercicio del cargo por tres meses al accionante. 1.2.
Decisión de segunda instancia del 17 de julio de 2018, que confirmó la sanción. 1.3. Decisión que da cumplimiento al fallo de segunda instancia, del 05 de septiembre de 2018, la cual ordenó liquidar la sanción impuesta en la suma de $ 24.213.771. 2. A título de restablecimiento del derecho se anule del registro de antecedentes disciplinarios la anotación correspondiente a la sanción disciplinaria. 3.
Se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales para Víctor Isidro Ramírez Loaiza, igual suma para su esposa y cada una de sus hijas, por la afectación de los derechos al debido proceso, defensa y buen del disciplinado. 4. Actualización de la condena conforme al IPC y pago de intereses.
Como aspectos fácticos relevantes señaló que: 1. Víctor Isidro Ramírez Loaiza, en calidad de gobernador del Caquetá, firmó el Decreto 00761 del 20 de junio de 2012 por el cual se hizo el nombramiento de Luis Eduardo Santos Muñoz como asesor de Control Interno en la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán. 2. Mediante auto del 7 de febrero de 2013, la Procuraduría Regional de Caquetá inició indagación preliminar en contra de Víctor Isidro Ramírez Loaiza, por el nombramiento de Luis Eduardo Santos Muñoz.
Dicha decisión fue notificada por edicto fijado el 3 de abril de 2013 y desfijado el 5 de abril del mismo año. 3. A través de auto del 31 de octubre de 2013, la Procuraduría Regional de Caquetá ordenó remitir por competencia el proceso disciplinario IUS 2013-79520 IUC-D- 2012-564-594094 a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa. 4.
Por medio de auto del 10 de noviembre de 2015, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra de Víctor Isidro Ramírez Loaiza. Dicha decisión fue notificada por edicto fijado el 02 de diciembre de 2015 y desfijado el 4 de diciembre del mismo año. 5. La indagación preliminar al interior del proceso disciplinario duró 2 años, 9 meses y 3 días.
En el expediente no obra constancia de la fecha en que fue enviado del Caquetá para la ciudad de Bogotá, ni tampoco justificación de la demora en llegar a la Procuraduría Segunda delegada para la Vigilancia Administrativa. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación 6.
La demora al interior de la indagación preliminar jamás fue justificada por parte de la Procuraduría Regional del Caquetá. 7. La Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa no realizó actividades tendientes a garantizar la notificación personal del auto que ordena la apertura de la investigación disciplinaria, incumpliendo el deber de garantizar la comparecencia del disciplinado al proceso. 8.
El 26 de julio de 2016 el disciplinado fue notificado personalmente del auto que decretó el cierre de investigación disciplinaria y el 9 de septiembre de 2016 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa formuló pliego de cargos en contra de Víctor Isidro Ramírez Loaiza, quien presentó descargos el 18 de octubre de 2016, solicitando la práctica de pruebas. 9.
El cargo para el cual fue nombrado Luis Eduardo Santos Muñoz exigía solo experiencia relacionada en asuntos de control interno y título profesional, los cuales acreditó con los soportes de su hoja de vida allegados al despacho del gobernador y que fueron detallados en el escrito de descargos y alegatos de conclusión. 10. El 24 de mayo de 2017, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa ordenó el traslado para alegar de conclusión, los cuales presentó Víctor Isidro Ramírez Loaiza a través de apoderado el 20 de junio de 2017. 11.
El 13 de septiembre de 2017, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió fallo de primera instancia declarando disciplinariamente responsable a Víctor Isidro Ramírez Loaiza, sin especificar en la parte resolutiva el tipo de falta y grado de la misma, sin embargo en la página 45 se puede ver que el despacho calificó la falta a título de culpa grave, imponiendo suspensión en el ejercicio del cargo por el termino de 3 meses, época para la cual la acción disciplinaria había caducado. 12.
La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación profirió fallo de segunda instancia el 17 de julio de 2018, confirmando la decisión de primera instancia, el cual quedó ejecutoriado el 17 de agosto de 2018. 13. Mediante decisión del 5 de septiembre de 2018 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa profirió decisión que dio cumplimiento al fallo de segunda instancia y se liquidó la sanción impuesta en la suma de $24.213.771. 14.
Con posterioridad a la liquidación de la sanción disciplinaria, la Procuraduría Segunda delegada para la Vigilancia Administrativa expidió comunicaciones dirigidas a la Gobernación del Caquetá, Contaduría General de la Nación y presidente de la República, de las cuales no se observa en el expediente constancias de envío. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación 15.
El apoderado del demandante afirmó que a Víctor Isidro Ramírez Loaiza le vulneraron sus derechos al debido proceso y defensa al interior del proceso disciplinario, cuyas decisiones se demandan. 16. Desde el 15 de julio de 2014 a la fecha de la presentación de la demanda, Víctor Isidro Ramírez Loaiza se encuentra desempleado, en razón a la destitución del cargo de gobernador e inhabilidad por 11 años para ejercer cargos públicos que le fue impuesta por el Procurador Segundo delegado para la Vigilancia Administrativa y qué fue confirmada en segunda instancia mediante sentencia del 10 de junio de 2014.
Estos actos administrativos fueron declarados nulos por el Tribunal Administrativo del Caquetá mediante sentencia del 06 de diciembre de 2018, proferida dentro del radicado No. 18001-23-33-003-2016-00231-00. Como normas violadas señaló los artículos 29 de la Constitución Política y, artículos 128, 129, 141 y 142 del Código Disciplinario Único.
En el concepto de violación alegó que los actos en cuestión presentan vicios por infracción de las normas en que deberían fundarse y falsa motivación. Esto se debe a que las pruebas no fueron valoradas en su totalidad, ya que se atendió únicamente aquellas que resultaban desfavorables para el disciplinado, a pesar de que se demostró la inexistencia de la falta y, como resultado, se impuso una sanción indebida.
Además, omitió pronunciarse sobre las irregularidades procesales que vulneraron los derechos fundamentales del afectado y que, por ende, debieron llevar a la declaración de nulidad de las actuaciones. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 La Procuraduría General de la Nación se opuso a todas las pretensiones formuladas por la parte actora, argumentando que las actuaciones realizadas en el proceso disciplinario estaban en conformidad con el ordenamiento jurídico y sus facultades.
Afirmó que no hubo violación del debido proceso en la actuación disciplinaria contra Víctor Isidro Ramírez Loaiza. Además, solicitó la nulidad del proceso por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, petición que fue rechazada mediante auto fechado el 12 de julio de 2023. III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. La Procuraduría General de la Nación4 afirmó que la entidad tiene plena competencia para investigar y sancionar, incluso con destitución e inhabilidad a servidores públicos de elección popular como el demandante, de conformidad con el artículo 277-6 de la CPN, Ley 200 de 1995, la Ley 734 de 2002 (aplicable al caso), la Ley 1952 de 2019 y la Ley 2094 de 2021.
Adujo que tal afirmación ha sido amparada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 3 Página 197 del cuaderno principal 1 a la página 251 del cuaderno principal 2, expediente físico. 4 Archivo 00053 SAMAI Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Aseveró que los fallos disciplinarios están acordes con la disposición legal de sustentar de manera objetiva y con los correspondientes argumentos jurídicos de concluir que el aquí demandante cometió una falta disciplinaria castigada por la Ley 734 de 2012 Código Disciplinario Único, demostrando así, que no hay motivo ni causal alguna para declarar la nulidad de los fallos demandados, careciendo de fundamentos lo pretendido por la parte actora. 3.2.
La parte demandante5 señaló que la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación, supera las restricciones legítimas del artículo 23.1-2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Agregó que en sentencia de primera instancia del 6 de diciembre de 2018 el Tribunal Administrativo del Caquetá, bajo el radicado 18-001-23-33-003-2016-00231- 00 en otro proceso de Víctor Isidro Ramírez Loaiza contra la Procuraduría General de la Nación, hizo un profundo análisis al deber de efectuar control convencional por parte de los jueces nacionales.
Afirmó que el presente caso no tiene ninguna relación con corrupción, por lo cual aplicar la línea jurisprudencial del Consejo de Estado y la Convención Americana de Derechos Humanos es perfectamente viable, para que pueda concluir que la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para sancionar al señor Víctor Isidro Ramírez con la suspensión de su cargo.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público mencionó que en el presente caso era obligatorio agotar el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial por tratarse de nulidad de actos disciplinarios sancionatorios. Sin embargo manifestó que, como argumentó el demandado y los fallos de primera y segunda instancia, «existe inepta demanda y no hay lugar a la procedibilidad por ser un asunto de pleno derecho y este despacho no tiene competencia para pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos ejecutoriados».
Concluyó que por excepción previa de inepta demanda por falta de claridad en los hechos y omisiones endilgadas en la misma y por no agotamiento del requisito de procedibilidad, no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda. V. TRAMITE PROCESAL 4.1. La demanda inicial se radicó el 14 de diciembre de 2018, y fue reformada mediante memorial del 14 de febrero de 2019.
Ambos escritos fueron integrados en un solo documento. 4.2. Mediante auto del 31 de julio de 2019 y 12 de julio de 2023, se admitió la demanda inicial y su reforma, respectivamente. 5 Archivo 56 SAMAI Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación 4.3.
El apoderado de la entidad demandada propuso incidente de nulidad y pidió rechazar de plano la demanda por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial. 4.4. Mediante auto del 12 de julio de 2023, el Despacho Cuarto rechazó de plano la solicitud de nulidad. Argumentó que la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad no es una causal prevista en el artículo 133 del CGP, y que, una vez revisado el expediente se halló la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, cuya audiencia no se pudo realizar dentro de los tres meses por falta de titular del cargo.
Concluyó que sí se cumplió con el requisito. Contra esta decisión la entidad accionada no interpuso ningún recurso y por tanto quedó en firme en primera instancia. 4.5. Por medio de auto del 24 de octubre de 2023 el Despacho cuarto resolvió: -) fijar el litigio, -) Informar que en el presente caso se proferiría sentencia anticipada, conforme a lo dispuesto en los literales a, b y c del numeral 1° artículo 182A del CPACA modificado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, -) tuvo como pruebas las documentales allegadas con la demanda y su reforma, y las documentales allegadas con la contestación de la demanda, obrantes en el expediente digitalizado en el aplicativo de SAMAI, y -) ejecutoriada la providencia, descorrió traslado de diez (10) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito y el Ministerio Público rinda su concepto. 4.6.
Los sujetos procesales presentaron sus alegaciones finales dentro del término y el Ministerio Público rindió concepto. 4.7. El 21 de noviembre de 2023 el proceso ingresó a Despacho para proferir sentencia de primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA A. COMPETENCIA De conformidad con los literales a), b) y c) del numeral 1° del artículo 182A del CPACA, modificado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala es competente para proferir sentencia anticipada.
B. ACTOS ADMINISTRATIVOS ACUSADOS 1. Fallo de primera instancia del 13 de septiembre de 20176 expedido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, que en la parte resolutiva dispuso: 6 Página 71 a 95 del cuaderno principal 1, expediente físico. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación “PRIMERO: Declarar disciplinariamente responsable al señor VICTOR ISIDRO RAMIREZ LOAIZA, identificado con la C.C. 17.654.434, en calidad de Gobernador del departamento del Caquetá para la época de los hechos, por la conducta y falta relacionada en la imputación formulada en este proceso, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, sancionar al señor VICTOR ISIDRO RAMIREZ LOAIZA, identificado con la C.C. 17.654.434, en su condición de Gobernador del departamento del Caquetá para la época de los hechos, con SUSPENSION EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TÉRMINO DE TRES (3) MESES, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Por ser procedente, dese cumplimiento al inciso 3 del artículo 46 del CDU, sobre la conversión de la sanción de suspensión.
TERCERO: Por el centro de notificaciones, notificar personalmente esta providencia al investigado y/o a su apoderado para lo cual se le deberá citar a la siguiente dirección: VICTOR ISIDRO LOAIZA: Calle 13 No. 17-46, Barrio la Vega de Florencia Caquetá (fl. 412), su apoderado Dr PLINIO ALARCÓN BUITRAGO, carrera 99 No. 156-05, Piso 2° de Bogotá D.C, correo electrónico defensorpab@gmail.com (fl. 468) con la advertencia que contra la misma procede el recurso de apelación ante la sala disciplinaria, el cual deberá interponer dentro de los tres días siguientes a la notificación personal o por edicto y sustentar dentro del mismo término. En caso de que no pudiere notificarse personalmente, se fijará en edicto en los términos del artículo 107 del Código Único Disciplinario.
(…) ” 2. Fallo de segunda instancia expedido el 17 de julio de 20187 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que, al resolver la apelación en contra del fallo de primera instancia, dispuso: “PRIMERO: CONFIRMAR los ordinales primero y segundo del fallo proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, el 13 de septiembre de 2017, contra el señor Víctor Isidro Ramírez Loaiza identificado con la cc. n° 17654.434, en su condición de gobernador del Departamento de Caquetá, por medio del cual lo declaró disciplinariamente responsable del cargo formulado, en el sentido de imponerle sanción disciplinaria consistente en SUSPENSIÓN en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses.” 3.
Acto de cumplimiento de los fallos de primera y segunda instancia de fecha 05 de septiembre de 2018, por el cual se efectuó la Liquidación de la sanción impuesta al disciplinado Víctor Isidro Ramírez Loaiza, que en su parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: LIQUIDAR en la suma de VEINTICUATRO MILLONES DOSCIENTOS TRECE MIL SETECIENTOS SETENTA Y UN PESOS MONEDA CORRIENTE ($24.213.771,00), el valor de la sanción que deberá cancelar el señor VICTOR 7 Página 103 a 112 del cuaderno principal 1, expediente físico.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación ISIDRO RAMIREZ LOAIZA, identificado con la C.C. No. 17.654.434, en su calidad de ex gobernador del departamento del Caquetá, a favor del departamento del Caquetá,, en los términos definidos en la Ley y en el fallo proferido dentro de este proceso, que ha cobrado ejecutoria.
SEGUNDO: Por la Secretaría de esta Delegada, dar cumplimiento al numeral CUARTO del fallo de primera instancia y al numeral TERCERO del fallo de segunda instancia y comunicar la presente decisión a la gobernación del Caquetá.” C. PROBLEMAS JURÍDICOS Teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda y los argumentos expuesto por la entidad demandada, la Sala considera que los problemas jurídicos a resolver en el presente caso se concretan en los siguientes: 1.
¿De conformidad con los parámetros señalado por la CIDH en el caso Petro Urrego contra Colombia, tenía la Procuraduría competencia para imponer inhabilidad para ocupar cargos públicos a personas que ocupan cargos de elección popular? 2. ¿El hecho de que la sanción impuesta al funcionario de elección se haga efectiva cuando ya no ocupa el cargo sanea la falta de la competencia de la Procuraduría para suspenderlo del cargo? D. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS 1.
Frente al problema jurídico: ¿De conformidad con los parámetros señalado por la CIDH en el caso Petro Urrego contra Colombia, tenía la Procuraduría competencia para imponer inhabilidad para ocupar cargos públicos a personas que ocupan cargos de elección popular? Previo a adelantar el análisis de fondo del caso concreto, la Sala precisa que en el presente caso debe declararse la nulidad de las decisiones proferidas por la Procuraduría por falta de competencia para limitar derechos políticos a personas elegidas popularmente.
Esto en acatamiento de las decisiones proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos que ha señalado de manera clara que esta limitación de derechos solo se puede hacer por un juez, es decir, un funcionario de la Rama Judicial, y no por una autoridad administrativa como lo son los miembros de la Procuraduría General. En primer término, debe aclararse que el Consejo de Estado8 ha precisado que el control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos disciplinarios es más amplio que el simple control de legalidad, puesto que, en lugar de limitarse a verificar si los actos cumplen con la ley, el juez contencioso administrativo debe realizar un análisis más profundo, en el que evalúe el acto administrativo sancionador en el contexto del ordenamiento constitucional y legal, con 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, expediente No 11001032500020050011300.
No. Interno: 4980- 2005. Sentencia del 3 de septiembre de 2009. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación el único fin de garantizar el respeto de los derechos fundamentales, lo que implica un examen exhaustivo y sustancial del acto en cuestión. Lo anterior no implica una nueva valoración probatoria, sino que se trata únicamente de estudiar en sede judicial asuntos que tengan que ver con la protección de garantías básicas que hubieran podido ser afectadas en el transcurso de un proceso disciplinario, tal como la vulneración de los derechos constitucionales al debido proceso y defensa, la competencia del funcionario y de modo singular, si el decreto y la práctica de las pruebas se surtieron atendiendo estrictamente las reglas señaladas en la Constitución y en la ley.
Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el Consejo de Estado en el año 20189 sobre la potestad del operador judicial de analizar la legalidad de toda la actuación disciplinaria, señaló que: “[…] El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales. […] El derecho de defensa, el debido proceso y la presunción de inocencia son garantías constitucionales establecidas en favor de todas las partes de un proceso judicial o de una actuación administrativa.
El artículo 29 de la Constitución Política materializa esta protección al establecer que toda persona debe ser juzgada conforme a leyes preexistentes al caso que se examina, garantizándosele principios como los de publicidad y contradicción y el derecho de defensa. Igualmente, establece la citada norma superior que toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.
Sin embargo, esta Corporación quiere reiterar lo que ha sido una posición consolidada desde hace tiempo, en el sentido de que no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario genera de por sí la nulidad de los actos administrativos sancionatorios, toda vez que lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal naturaleza que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso, o de la presunción de inocencia, es decir, sólo las irregularidades sustanciales o esenciales, que implican violación de garantías o derechos fundamentales, acarrean la anulación de los actos sancionatorios..” Considero que a la Sala le asiste el deber de realizar control oficioso de convencionalidad tal y como lo señaló el Consejo de Estado: “El control de convencionalidad es una manifestación de lo que se ha dado en denominar la constitucionalización del derecho internacional, también llamado con mayor precisión como el “control difuso de convencionalidad,” e implica el deber de todo juez nacional de “realizar un examen de compatibilidad entre las disposiciones y actos internos que tiene que aplicar a un caso concreto, con los tratados internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.” (…) el juez nacional no solo está llamado a aplicar y respetar su propio ordenamiento jurídico, sino que también debe realizar una “interpretación convencional” para determinar si aquellas normas son “compatibles” con los mínimos previstos en la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 29 de agosto de 2018, radicación número: 20001-23-33-000-2013-00404-01(3466-15), C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Convención Americana de los Derechos Humanos y en los demás tratados y preceptos del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.”10 Es así como en el presente caso se debe abordar el tema de la violación del artículo 23 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos que señala: “Artículo 23.
Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.” Este tema inicialmente fue estudiado por el Consejo de Estado11 en decisión que establece que la Procuraduría General de la Nación, aunque es competente para investigar a los funcionarios públicos de elección popular, no tiene la autoridad para privarlos de sus derechos políticos.
Esta privación solo puede llevarse a cabo mediante una sentencia judicial y no por un acto administrativo, como se había hecho previamente. Por lo tanto, este acto administrativo queda afectado por la nulidad debido a la falta de competencia del funcionario: “En materia de restricción de los derechos políticos consagrados en el artículo 40 constitucional, el artículo 98 ibídem señala que la ciudadanía se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley.
La suspensión de la ciudadanía por decisión judicial implica necesariamente la restricción de los derechos políticos. Pero, además de la suspensión de la ciudadanía como restricción de los derechos políticos, la Carta Política señala una serie de eventos que limitan el ejercicio de los derechos políticos, entre los que se pueden mencionar, entre otros, el artículo 122, por la comisión de delitos y los artículos 172, 177 y 191, por razón de la nacionalidad y la edad.
(…) La destitución e inhabilidad general y la suspensión y la inhabilidad especial también son claras restricciones a los derechos políticos, teniendo en cuenta que implican, de una parte, la terminación de la relación del servidor público con la administración, 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de septiembre de 2018, radicación número: 11001-03-15-000-2018-00320-00(PI), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-25-000-2014-00360-00(IJ), C.P. César Palomino Cortés. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación entre otros, de los elegidos popularmente y, de otra, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, aún de elección popular.
(…) El artículo 278 ibídem impone al Procurador General de la Nación ejercer de manera directa, entre otras, la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley, derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones, obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional, obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.
En desarrollo de esta competencia, el Procurador General de la Nación se encuentra facultado para sancionar a los servidores públicos, incluso los de elección popular, con “destitución e inhabilidad general, cuando cometen faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima”, o con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas, o con inhabilidad permanente “cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado”, conforme con el artículo 44, numerales 1 y 2, y 46 de la Ley 734 del 2002, implicando ello una restricción al ejercicio de los derechos políticos de los elegidos popularmente.
( ) Retomando el criterio integrador plasmado por la Corte Constitucional en Sentencia C-028 del 2006, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado considera que, de acuerdo con la ratio decidendi de este pronunciamiento, la regla jurisprudencial que de allí se desprende es que la competencia que se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios públicos de elección popular se ajusta al artículo 23.2 de la CADH solo en cuanto que la actuación del órgano de control se encamine a prevenir hechos de corrupción o a conjurar actos de servidores públicos que promuevan y constituyan casos reprochables de corrupción, función que desarrolla en cumplimiento de los fines previstos internacionalmente, entre ellos, la obligación adquirida por el Estado Colombiano en tratados de lucha contra la corrupción. Regla jurisprudencial que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, conforme con el artículo 243 de la Constitución Política, que señala que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.
Sin embargo, la Corte Constitucional en los pronunciamientos de constitucionalidad C-028 del 2006 y C-500 del 2014 no examinó los preceptos y normas que prevén las competencias de la Procuraduría General de la Nación frente a la posibilidad de sancionar con destitución e inhabilidad, para el ejercicio de derechos políticos, a funcionarios de elección popular que se encuentren inmersos en conductas contrarias a Derecho, pero que no constituyen per se casos reprochables de corrupción o constitutivos de tales actividades, de tal manera que, en ese sentido, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, como juez de convencionalidad, examinar, para este proceso, la competencia de la Procuraduría General de la Nación a la luz de las normas convencionales y, si es del caso, inaplicar aquellas disposiciones de orden interno que no se acompasen con el precepto establecido en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. (…) Colombia, como Estado parte del Pacto de San José de Costa Rica celebrado en 1969, se obliga a “respetar los derechos y Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”, conforme al artículo 1 de la Convención, de tal manera que “si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”.
(…) Un control de convencionalidad del artículo 44.1 de la Ley 734 del 2002, fundamento sancionatorio en el presente caso, permite advertir una incompatibilidad entre tal disposición y el artículo 23.2 convencional y concluir, de manera diáfana, que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para imponer una sanción que restringiera, casi que a perpetuidad, los derechos políticos de una persona para ser elegida en cargos de elección popular, como también para separarlo del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá para el que fue elegido mediante sufragio universal.
(…) La interpretación que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado hace del artículo 277 de la Constitución Política, en su numeral 6, que dispone como una de las funciones del Procurador General de la Nación la de “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”, debe corresponder a una hermenéutica que mejor armonice con la protección de los derechos humanos, en aplicación del principio de favorabilidad o pro hominem, en este caso, de los derechos políticos de los servidores de elección popular.
Derechos que, conforme con el artículo 23.2 de la CADH, no pueden ser restringidos sino por un funcionario con jurisdicción, mediante una sentencia judicial dictada dentro de un proceso de la misma naturaleza. De acuerdo con lo anterior, el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política debe interpretarse así: “las respectivas sanciones” que puede imponer el Procurador General de la Nación “conforme a la Ley”, tratándose de servidores públicos de elección popular, como resultado de una investigación disciplinaria cuyo origen no se trate de conductas constitutivas de actos de corrupción, son todas aquellas establecidas en el ordenamiento interno, distintas a las señaladas en el artículo 44 del CDU, que implican restricción de derechos políticos de tales servidores, como la destitución e inhabilidad general (numeral 1) y la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial (numeral 2).
(…) Conforme con lo dicho, la Procuraduría General de la Nación mantiene incólume sus funciones de investigación y sanción a servidores públicos de elección popular. No obstante, no le está permitido sancionar con destitución e inhabilidad o suspensión e inhabilidad para el ejercicio de derechos políticos a servidores públicos elegidos popularmente por conductas diferentes a las catalogadas como actos de corrupción, pues, en esos casos, corresponderá a la Procuraduría General de la Nación poner en conocimiento de la justicia penal, para que en un debido proceso se imponga una condena, si el hecho amerita ser sancionado penalmente por la actuación del servidor.
(…) Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación La Corte Interamericana de Derechos Humanos fijó el alcance del artículo 23.2 de la CADH, al precisar que una autoridad administrativa no tiene competencia para restringir derechos políticos a los servidores públicos de elección popular, mediante la imposición de sanción, entre ellos, limitar el derecho al sufragio pasivo, es decir, el derecho a ser elegidos, por vía de la inhabilidad.
Tesis que fue aplicada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la Resolución de Medidas Cautelares 5/2014 al solicitar al Gobierno de Colombia la suspensión inmediata de los efectos de la decisión del 9 de diciembre del 2013, expedida y confirmada por la Procuraduría General de la Nación el 13 de enero del 2014, actos administrativos aquí demandados, “a fin de garantizar los derechos políticos del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y pueda cumplir con el periodo para el cual fue elegido como Alcalde de la ciudad de Bogotá D.C. el 30 de octubre del 2011”.
(Negrilla y subraya fuera de texto original) Los hechos materia de sanción no tienen que ver con casos de corrupción y por tanto la Procuraduría no tenía competencia para investigarlo. En el Caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, profirió sentencia condenatoria contra el Estado Colombiano el día 8 de julio de 2020 y de manera clara señaló, entre otras causales para condenar, que las autoridades administrativas no pueden aplicar sanciones que impliquen disminución de derechos y garantías fundamentales: “132.
El Tribunal recuerda que el artículo 8.1 de la Convención garantiza el derecho a ser juzgado por “un tribunal competente [ ] establecido con anterioridad a la ley”188. En este caso, conforme a lo previamente señalado, el señor Petro fue destituido como alcalde e inhabilitado para ocupar cargos públicos mediante un proceso administrativo disciplinario ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General.
En tanto la destitución e inhabilitación solo puede ser impuesta por un juez competente previa condena en proceso penal, la Corte advierte en este caso una violación al principio de jurisdiccionalidad. Esto es así puesto que la sanción contra el señor Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa que, de conformidad con las disposiciones del artículo 23.2 de la Convención en los términos desarrollados por la jurisprudencia de este Tribunal189, carece de competencia al respecto. 133.
Por consiguiente, la Corte considera que en el proceso disciplinario contra el señor Petro se vulneró el principio de jurisdiccionalidad, la garantía de la imparcialidad, el principio de presunción de inocencia, y el derecho a la defensa, en los términos de los artículos 8.1 y 8.2.d) de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento.
(…) 136. Adicionalmente, la Corte concluye que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución de funcionarios democráticamente electos previstas en general en el ordenamiento jurídico colombiano, y en particular en el Código Disciplinario Único, así como las normas que pueden tener como efecto que las decisiones de la Contraloría produzcan una inhabilidad para el ejercicio de los derechos políticos, y que fueron mencionadas en el presente capítulo, constituyen un incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno. (…) Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación 137.
Asimismo, la Corte concluye que el proceso disciplinario seguido contra el señor Petro no respetó la garantía de la imparcialidad ni el principio de presunción de inocencia, pues el diseño del proceso implicó que la Sala Disciplinaria fuera la encargada de emitir el pliego de cargos y al mismo tiempo juzgar sobre la procedencia de los mismos, concentrando así las facultades investigativas, acusatorias y sancionatorias.
La Corte estima que la falta de imparcialidad objetiva afectó transversalmente el proceso, tornando en ilusorio el derecho de defensa del señor Petro. Además, el Tribunal advirtió que en el caso existió una violación al principio de jurisdiccionalidad puesto que la sanción contra el señor Petro fue ordenada por una autoridad de naturaleza administrativa. 138.
En consecuencia, la Corte concluye que el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana en relación con los artículos 1.1 y 2 del mismo instrumento, y por la violación a los artículos 8.1 y 8.2.d) de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 del mismo instrumento, en perjuicio del señor Gustavo Francisco Petro Urrego.” Es así que el Estado Colombiano en su conjunto, incluida la Rama Judicial está obligada a respetar los fallos proferidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como forma de garantizar el principio de Buena Fe con que se suscriben y deben cumplirse los tratados internacionales, y habiendo sido establecido desde 2020, por fallo vinculante para Colombia, que la Procuraduría no tiene competencia para restringir derechos políticos mediante la imposición de medidas de inhabilidad para ocupar cargos públicos, la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales debe ser acorde a dichas decisiones.
Nótese que incluso el Estado Colombiano ha tenido que hacer ajustes a su ordenamiento jurídico, a efecto de dar cumplimento al fallo proferido por la CIDH a tal punto, que proferido leyes para ajustar la naturaleza administrativa de la Procuraduría y dotarla de carácter jurisdiccional para poder investigar a los funcionarios de elección popular y poder imponer sanciones de destitución, tal y como lo hizo al promulgar la ley 2094 de 2021 donde, consientes de no tener dicha facultad, que hizo que se anularan por la CIDH y el Consejo de Estado varias sanciones, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 1.
Modificase el Artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así:
ARTÍCULO 2. Titularidad de la potestad disciplinaria. funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.” Esta ley incluyó esta facultad porque ANTES DE ELLA NO SE TENÍA, y por tanto las decisiones proferidas son nulas.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación El objetivo de la expedición de dicha ley, aunque esta facultad fue declarada inexequible posteriormente, fue precisamente darle cumplimento a los requerimientos, tal y como se advierte en la RESOLUCIÓN DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS DE 25 DE NOVIEMBRE DE 2021 SUPERVISIÓN DE CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA CASO PETRO URREGO VS. COLOMBIA” “El Estado informó que, para cumplir con la Sentencia de este caso, el 29 de junio de 2021 se expidió la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”.
Detalló que, cumpliendo con “el principio de jurisdiccionalidad”, esta ley “atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de quienes desempeñan funciones públicas, incluidos los funcionarios de elección popular”14 y, también, instaura un “procedimiento jurisdiccional [con] plena observancia” de las garantías judiciales y del debido proceso reconocidas en los artículos 8, 9 y 25 de la Convención Americana15.
Asimismo, señaló que “la decisión que profiere la Procuraduría […] es una condena, […] al estar relacionada con una facultad de la potestad sancionatoria”, y que, “a pesar de que […] no se puede catalogar como un acto administrativo, la Ley 2094 […] diseñó un medio de control o recurso”, con lo cual estas decisiones “pueden ser revisadas en determinadas circunstancias por la jurisdicción contencioso administrativa, sin que ello se considere contrario a la […] función jurisdiccional atribuida”.
Asimismo, afirmó que conforme a una “interpretación armónica” de la Sentencia, esta reforma “logr[ó] compatibilizar las garantías establecidas en el artículo 23.2 de la Convención Americana con la institucionalidad colombiana, [ya que] la reforma al proceso disciplinario colombiano asegura el cumplimiento de la garantía de que los derechos políticos de funcionarios de elección popular solo sean restringidos por un juez competente a través de una condena emitida en un proceso con garantías iguales a las del penal”.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, la Sala considera que los actos acusados deben anularse, ya que antes de la expedición de la Ley 2091 de 2021 no existía competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones como la que es objeto de debate en el presente proceso. • Precedente del Tribunal Administrativo del Caquetá i).
Sentencia proferida en favor de Víctor Isidro Ramírez Loaiza donde se le revocó sanción de destitución e inhabilidad por 11 años. En igual sentido y en proceso adelantado contra el mismo demandante en el presente proceso, dentro del radicado 18001-23-33-000-2016-00231-01 se accedió a las pretensiones de la demanda y se anuló la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación mediante providencia de fecha del 6 de diciembre de 2018, decisión que fuera confirmada por el Consejo de Estado en sentencia de fecha 12 de diciembre de 2023 donde señaló lo siguiente: “De acuerdo con los apartes transcritos del numeral 2° del artículo 23, la Sala precisa que a nivel convencional el ejercicio de los derechos políticos puede ser objeto de reglamentación más no de negación y, que tales limitaciones están reservadas a casos en que sea decretada por juez competente en un proceso penal.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Han sido varios los casos de conocimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los que dicho órgano de jurisdicción transnacional ha interpretado el artículo 23 convencional, estableciendo las condiciones y requisitos que los Estados parte deben cumplir al momento de regular o restringir los derechos políticos, como son la legalidad, la finalidad, la necesidad y proporcionalidad de la medida12;
“La restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo”13. En sentencia del 1° de septiembre de 2011 proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al resolver el caso López Mendoza Vs Venezuela, por razón de una sanción de inhabilidad para el ejercicio de la función pública que le fue impuesta por la Contraloría General de la República mediante dos procesos administrativos que le prohibieron su participación en las elecciones regionales para el año 2008, el órgano internacional consideró infringido el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, con fundamento, entre otras, en las siguientes consideraciones: “El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”.
Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana.” (negritas fuera de texto) En el referido precedente resulta importante destacar el “voto concurrente” expresado por el juez Diego García - Sayán, quien, además de apoyar la decisión mayoritaria de sancionar al Estado venezolano, propuso que se debería efectuar una interpretación no literal sino sistemática y evolutiva de la expresión “exclusivamente”, al considerar: “16.
A partir de los medios de interpretación referidos en los párrafos anteriores se puede concluir que el término ‘exclusivamente’ contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos. Asimismo, que el concepto ‘condena, por juez competente, en proceso penal’ no necesariamente supone que ese sea el único tipo de proceso que puede ser utilizado para imponer una restricción. Otros espacios judiciales (como la autoridad judicial electoral, por ejemplo) pueden tener, así, legitimidad para actuar.
Lo que es claro y fundamental es que cualquiera que sea el camino utilizado debe llevarse a cabo con pleno respeto de las garantías establecidas en la Convención y, además, ser proporcionales y previsibles. 17. A la luz de una interpretación evolutiva y sistemática del artículo 23.2, y en atención al carácter vivo de la Convención, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones contemporáneas de la evolución institucional, lo crucial es que sea una autoridad de naturaleza judicial, vale decir en sentido amplio, y no restringida a un juez penal”. 12 Sentencia del 6 de agosto del 2008, Caso Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicanos. 13 Sentencia del 23 de junio del 2005, en el caso Yatama vs Nicaragua.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 15 de noviembre de 2017, atendiendo la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dio una interpretación sobre el alcance del artículo 23.2 de la Convención, como manifestación del derecho vivo, actual, precisando que no podía ser de manera literal, al considerar: “[…] El control de convencionalidad que efectúa la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el presente caso y la tesis que se plantea del artículo 44 del CDU tampoco significan una interpretación restrictiva del artículo 23.2 Convencional frente a instituciones que están previstas en el ordenamiento interno colombiano, tanto a nivel constitucional como legal, como es la pérdida de la investidura de los miembros de corporaciones públicas elegidos popularmente, de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo33, pues se trata de una sanción declarada por una autoridad de naturaleza judicial, con la garantía del debido proceso y que restringe, de manera legítima, los derechos políticos de los elegidos popularmente y que, además, responde a los criterios de legalidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida, tal como lo ha señalado la Corte IDH.
La imposición de esta restricción de derechos políticos en un juicio de pérdida de investidura por una autoridad judicial diferente de la penal, bajo una interpretación en sentido amplio y actual, no es incompatible con el artículo 23.2 Convencional […]14 La Corte Interamericana de Derechos Humanos se pronunció sobre la interpretación del artículo 23.2 de la CADH y el principio de jurisdiccionalidad, en la sentencia del 8 de julio de 2020, que resolvió el caso Petro Urrego contra Colombia, al considerarlo transgredido por el Estado Colombiano. En esta decisión la CIDH consideró que “el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro”.
En reciente pronunciamiento, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, precisó que las restricciones referidas en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos son causales taxativas, al incluirse la palabra «exclusivamente» para enlistar las razones por las cuales a través de la ley se puede regular el ejercicio de los derechos políticos previstos en el 23.1 ejusdem; y precisó que “[…] En cuanto a la causal por «condena, por juez competente, en proceso penal», en principio, se refiere a la decisión definitiva adoptada por una autoridad calificada, esto es, un juez de la República a quien por su especialidad se le atribuyó la función de estudiar la responsabilidad de la comisión de un acto considerado delito y que si como consecuencia del sentido del fallo es declarado culpable se impone una sanción condenatoria dentro de un proceso de naturaleza especial como lo es un proceso penal […]15 En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que 14 Radicación número: 110010325000201400360 00 N° interno (1131-2014) M.P. César Palomino Cortés demandante Gustavo Francisco Petro Urrego Demandado Nación Procuraduría General de la Nación. 15 Sentencia del 29 de junio de 2023, Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00561-00 (1093-2013) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante. …..
Efectivamente, en este proceso de armonización debe quedar claro que no se puede privar de contenido ni la CADH ni la Constitución Política; corresponde al interprete conciliar, hacer efectivas las dos normas en el sentido de reconocer que, si bien es cierto, conforme con el artículo 9 Superior, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos; también lo es que, conforme a la misma disposición y a los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, esta relación se fundamenta en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, entre ellos, el deber de cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda.
Pues bien, sobre el principio de jurisdiccionalidad que se encuentra ínsito en el artículo 23.2 de la CADH, de cara a las facultades de la Procuraduría para destituir a funcionarios públicos de elección popular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, reconoció que el inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia no eran incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana, pero su interpretación debía darse de manera que no quebrantara dicha disposición. Así discurrió: “[…] 112.
En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución151, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana […].” La interpretación del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que ha efectuado la CIDH, como quedó explicado en el acápite anterior, tiene fuerza vinculante, comoquiera que es el intérprete auténtico de la Convención, por lo tanto, en esta labor armonizadora, se debe tener en cuenta no solo las normas convencionales sino la interpretación que de ella ha hecho la Corte Interamericana.
De acuerdo con lo anterior, y en la perspectiva de una interpretación integradora de la Constitución Política con la CADH, y dado el alcance fijado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Sección Segunda de la Corporación considera que el artículo 277.6 de la Carta es una norma que goza de todo su rigor y que la Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Procuraduría General de la Nación, como autoridad autónoma, tiene intacta sus atribuciones para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, cuando dicha sanción no implique la restricción de sus derechos políticos, por lo tanto, una lectura armónica y sistemática del bloque de constitucionalidad significa que frente a tales servidores el órgano de control puede aplicar otro tipo de sanciones, pero que no lleve a suspender o inhabilitar el ejercicio de derechos políticos.
En ese orden la norma constitucional es compatible con la Convención, pues el artículo 277.6 no enuncia el tipo de sanción que puede imponer la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria; este artículo claramente remite a la Ley, que es la que contiene el catálogo de sanciones. En este contexto, la Procuraduría goza de la potestad disciplinaria frente a funcionarios elegidos democráticamente, siempre que las sanciones a imponer no restrinjan sus derechos políticos.
No sucede lo mismo con los artículos 4416 y 4517 del Código General Disciplinario, sobre los cuales, la CIDH, en el fallo del 8 de julio de 2020, consideró que sí eran incompatibles con la Convención, por violación del principio de jurisdiccionalidad, en los siguientes términos: “[…] 113. Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en 16 ARTÍCULO 44.
Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3. Suspensión, para las faltas graves culposas. 4.
Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas. 17 ARTÍCULO 45. Definición de las sanciones. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. 2.
La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quién corresponda, para que proceda a hacerla efectiva. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro […]”18 (subrayado fuera del texto).
Este pronunciamiento de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia es claro en señalar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas en el Código Disciplinario Único constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana.
Así, la CIDH consideró que “[…]Si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad de dicha sanción, ordenó el pago de salarios dejados de percibir, y ordenó la desanotación de las sanciones impuestas mediante sentencia de 15 de noviembre de 2017, la Corte concluye que dicha decisión no ha reparado integralmente el hecho ilícito que constituyó la violación del derecho al ejercicio de una función de elección popular del señor Petro, pues su mandato fue interrumpido por algo más de un mes mientras estuvo separado de su cargo en virtud de la decisión de la Procuraduría, lo cual también constituyó una afectación de los derechos políticos de sus electores y del principio democrático, y no se han modificado las normas que permitieron la imposición de dichas sanciones”.
Ante este panorama, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que efectuara los ajustes al ordenamiento interno, a través de medidas legislativas, como también así lo había exhortado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el fallo del 15 de noviembre de 201719, al que hace referencia la CIDH en su sentencia del 8 de julio de 2020.
Efectivamente, ya esta Corporación en la mencionada sentencia del 15 de noviembre de 2017 se había pronunciado sobre la interpretación del artículo 23.2 de la CADH, y, a partir de allí, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, por dos razones independientes, la primera, por la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer al señor Gustavo Francisco Petro Urrego la sanción de destitución e inhabilidad por 15 años, cargo que prosperó en virtud del control de convencionalidad que, en el caso concreto realizó la Sala Plena del artículo 44.1. de la Ley 734 de 2002 frente al artículo 23.2 convencional, atendiendo las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con fundamento en el cual se advirtió la falta de competencia del órgano administrativo de control para imponer una sanción que restringió los derechos políticos del demandante, elegido popularmente como alcalde de la capital para el período constitucional 2012-2016, y la segunda, por violación al principio de tipicidad por vicios en la adecuación de las faltas disciplinarias imputadas.
Ahora bien, frente a la orden de la CIDH al Estado Colombiano de efectuar los ajustes al ordenamiento interno a través de medidas legislativas, para armonizarlo con las normas convencionales, la Procuraduría General de la Nación presentó el proyecto que dio origen a la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”, legislación en la que se le pretendieron asignar funciones jurisdiccionales al ente de control disciplinario. 18 Corte Interamericana de Derechos Humanos, sentencia del 8 de julio de 2020. 19 Radicación número: 110010325000201400360 00 N° interno (1131-2014) M.P. César Palomino Cortés demandante Gustavo Francisco Petro Urrego Demandado Nación Procuraduría General de la Nación Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Sin embargo, la Corte Constitucional mediante sentencia C-030 de 202320, en su parte resolutiva declaró: (i) la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “ejecutoriadas” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021;
(ii) la exequibilidad condicionada del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2 de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma;
(iii) la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría “son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”; y (iv) la exequibilidad condicionada del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata.
De acuerdo con lo anterior, pese a la intención de la Ley 2094 de 2021 de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación al sistema interamericano de derechos humanos que consagra la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional, este ente de control en tanto es una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden administrativo, la naturaleza de sus actos sancionatorios siguen siendo administrativos.
(…) Ya la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 29 de junio de 2023, citada en párrafos anteriores, acatando la jurisprudencia de la CIDH, aplicó la excepción de inconvencionalidad sobre el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, y consideró: “[…] En suma, de la lectura literal del artículo 23.2 Convencional que señala las razones o causales exclusivas por las cuales los estados deben reglamentar el ejercicio y oportunidad de los derechos allí referidos, específicamente, por «condena, por juez competente, en proceso penal», como de la interpretación sistemática, evolutiva y teleológica de esa norma convencional, frente al artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 que indica como sanción por la comisión de una falta disciplinaria gravísima la destitución e inhabilidad general de un servidor público, incluido los de elección popular, por una autoridad administrativa como lo es la PGN, surge una evidente incompatibilidad, porque dicha sanción constituye una restricción no permitida en el texto convencional que limita en mayor medida los derechos políticos reconocidos en ella, al imponerse por una autoridad administrativa en el curso de un proceso administrativo sancionatorio. […] En efecto, la sanción de destitución e inhabilidad general impuesta al actor corresponde a la prevista en el artículo 44.1 de la Ley 734 para las faltas gravísimas dolosas, lo que implicó, por un lado, la terminación de la relación laboral del actor con la administración, quien había sido elegido por voto popular y, por el otro, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función por el término de 10 años señalado, lo que derivó en una clara restricción de derechos políticos, concretamente, el contendido en el artículo 23.1.b «de votar y ser elegidos en 20 Magistrados ponentes: José Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cortés González Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores» […]21 Esta sentencia fue reiterada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 27 de julio de 202322, que resolvió un caso similar, en el que se anularon los actos administrativos disciplinarios demandados, expedidos por la Procuraduría General de la Nación, por cuanto conllevaron la restricción de los derechos políticos del demandante, quien había sido elegido democráticamente como gobernador del departamento del Valle del Cauca, contraviniendo el principio de jurisdiccionalidad consagrado en el artículo 23.2 de la CADH y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia.
Ahora bien, el control de convencionalidad efectuado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia no se agotó con el principio de jurisdiccionalidad; su estudio abarcó también el examen al cumplimiento de los derechos a las garantías judiciales previstas en el artículo 8 Convencional, lo que a juicio de la Sala significa, adicionalmente, la aplicación del principio de favorabilidad, in dubio pro disciplinado o pro homine, que, tratándose del ius puniendi tiene una importancia superlativa, como pasa a explicarse.
(….) Entonces, de acuerdo con lo anterior, la resolución de los casos en que se analice la conformidad de sanciones disciplinarias impuestas por la PGN a servidores de elección popular, debe atender al principio de favorabilidad, el cual se encuentra reforzado por el hecho de estar involucrados sus derechos políticos que son protegidos por la CADH y sus derechos laborales, que, como se señaló al principio de este acápite, deben garantizarse en virtud del principio pro homine, conforme con el artículo 53 Superior.
Por ello, si, luego de su examen, las normas convencionales son más favorables para el disciplinado, como persona y sus derechos, se preferirá su aplicación frente a las normas nacionales, y, únicamente, cuando el régimen interno supere los estándares internacionales de derechos humanos se dará aplicación la norma nacional que regule la materia.
Dentro de este contexto, es importante precisar que en la aplicación de las normas convencionales debe considerarse el alcance y propósito de lo que el mismo tratado quiso proteger; y tener como criterio predominante que dicho Pacto se fundó en el respeto de los derechos esenciales del ser humano. Con fundamento en lo anterior, la Sala establecerá si la actuación disciplinaria que se adelanta conforme con la Ley 734 de 2002 para el caso de funcionarios de elección popular, cuya sanción implica la restricción de sus derechos políticos, respeta las garantías judiciales previstas en el artículo 8 convencional y conforme con la sentencia de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia.
(…) 21 Sentencia del 29 de junio de 2023, Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00561-00 (1093-2013) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar 22 Sentencia de 27 de julio de 2023, Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019), Actor: JUAN CARLOS ABADÍA CAMPO, Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Temas: Control de convencionalidad a sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años impuesta por la Procuraduría General de la Nación a servidor elegido democráticamente; ilegalidad por falta de competencia; sin restablecimiento del derecho.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Es importante precisar que los efectos de las decisiones en las que se aplica la excepción de inconvencionalidad son inter-partes, es decir, que solo vinculan a las partes del proceso; y las normas jurídicas que se inaplicaron siguen haciendo parte del ordenamiento interno y se encuentran en completo vigor, solo que para el caso concreto fueron desestimadas y, en su lugar, se acataron las normas convencionales, en protección de los derechos humanos de la parte procesal perjudicada con la actuación administrativa violatoria de sus derechos humanos. Bajo este contexto, es claro que la sentencia de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia ostenta los mismos efectos inter-partes, porque aplicó la excepción de inconvencionalidad en el caso concreto, al establecer que las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la PGN para imponer sanciones de destitución e inhabilidad a los servidores elegidos popularmente eran contrarias a los artículos 8 y 23 de la CADH.
Por tal motivo, la Corte Interamericana consideró que el Estado Colombiano era responsable de la violación de los derechos humanos del entonces alcalde de Bogotá y, como consecuencia, condenó a cargo del Estado Colombiano y a favor del señor Petro Urrego, el pago en equidad, de la cantidad de USD $ 10.000,00 como compensación por el daño inmaterial sufrido; y al reintegro de las costas y gastos del proceso para los representantes de la víctima.
Y aunque la Corte Interamericana ordenó al Estado Colombiano que adecuara, en un plazo razonable, su ordenamiento jurídico interno a los parámetros establecidos en dicha Sentencia, lo cierto es que las normas del CDU continuaron vigentes, hasta su derogatoria por parte de la Ley 1952 de 2019, cuya entrada en vigencia fue a partir del 29 de marzo de 2022, y actualmente modificada por la Ley 2094 de 2021.
Ahora bien, el hecho que la sentencia de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia tenga efectos inter-partes, no es óbice para señalar, con claridad, que los criterios de dicha decisión deben acatarse en los asuntos de similares supuestos fácticos y jurídicos, pues dicho órgano supranacional es el intérprete autorizado de las normas de la CADH.
En este sentido, como manifestación del derecho viviente y en garantía de los principios de favorabilidad e igualdad, a juicio de la Sala, la línea de motivación del fallo de la CIDH, dictado en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, es vinculante, tiene fuerza obligatoria y debe ser acatada por todos los jueces de Colombia en los casos en los que se controviertan actos administrativos disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación que restrinjan derechos políticos de los servidores elegidos popularmente y que hayan seguido el trámite previsto en el CDU.
Bajo este contexto, cuando se evidencie la violación de las disposiciones de la CADH, se deberá aplicar la excepción de inconvencionalidad con el fin de garantizar la protección de los derechos humanos. Ciertamente, la aplicación de los postulados trazados por el derecho convencional permite garantizar la efectividad de la protección judicial y el derecho a la igualdad respecto de otros disciplinados quienes, en casos similares, hayan sustentado, o no, el juicio de legalidad de cara al marco normativo internacional.
Esto en atención a que, de conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política, es deber de toda autoridad judicial aplicar la Constitución sobre cualquier otra norma del ordenamiento jurídico que le resulte incompatible, lo cual, a juicio de la Sección incluye, además, las normas que pertenecen al bloque de constitucionalidad, como lo es la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 93 de la Carta, con el alcance fijado en el acápite 2.3 de esta providencia. Este control de inconvencionalidad por vía de excepción es inter partes.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Sobre la excepción de inconstitucionalidad, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ha precisado: “[…] la excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción tiene su fundamento en el artículo 4° de la Constitución Política, según el cual «La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)» y consiste en la posibilidad que tiene cualquier autoridad de inaplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución. Asimismo, partiendo de la premisa de que cualquier autoridad debe dar aplicación prevalente a las normas constitucionales sobre cualesquiera otras que resulten contrarias a ellas, de igual manera puede y debe inaplicar disposiciones contenidas en actos administrativos de cualquier índole, cuando contradicen a aquellas otras que les son superiores jerárquicamente.
Respecto de quienes pueden ejercer el control de constitucionalidad por vía de excepción, y sus efectos, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-122 de 2011, señaló: De otra parte, hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto1 Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución. […]”23 (…) La Sala desde ya acoge el enfoque y la orientación con fundamento en la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá declaró la nulidad de la actuación disciplinaria cuestionada, motivo por el cual será confirmada –salvo la condena en costas contra la demandada que será revocada-, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, con fundamento en las siguientes consideraciones puntuales.
Al margen de las motivaciones esgrimidas en los acápites anteriores –que son ahora iteradas- en los que in extenso se analizaron los temas relativos a los derechos políticos y sus restricciones en ejercicio del control disciplinario, así como el del control de convencionalidad a la actuación disciplinaria de cara a la teoría del derecho viviente, la Sala se ocupará de resolver en forma puntual los cuestionamientos de disenso planteados en las alzadas.
El apoderado de la Procuraduría General de la Nación afirmó en forma categórica que el órgano de control, sí tiene competencia para investigar y sancionar a funcionarios elegidos democráticamente, de allí que el a quo incurrió en una interpretación errada de dichas facultades. Refirió que la elección de este tipo de servidores, no trae consigo su inamovilidad tal y como lo analizó la Corte Constitucional en la sentencia T-887 de 2017, quedando descartada la supuesta vulneración de los derechos 23 CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de febrero de 2017, Rad. 2006-02724- 01(0296-13).
M.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. Acción de simple nulidad, Actor: Feliz Marino Jaimes Caballero. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación políticos de quien resultó electo, como quiera que este tipo de derechos pueden ser limitados.
La Sala no acoge el anterior disenso, por cuanto no está en discusión que todo servidor público está sometido en el ejercicio de sus competencias, al cumplimiento de los principios de la función administrativa y, en caso de violentarlos deberá ser objeto de la respectiva investigación y sanción, según la falta en que incurra. Lo que se cuestiona es que al estar en juego la restricción de un derecho político en caso de los servidores elegidos democráticamente, la Procuraduría General de la Nación entidad de naturaleza administrativa, no es la autoridad competente para limitar la expresión de ese tipo de derechos, como quiera que tal decisión tiene reserva judicial según los cánones del derecho y de la jurisprudencia interamericana.
Por otra parte, no es posible advertir un supuesto desconocimiento de la sentencia T- 887 de 2017, por cuanto consultada la base de datos de la Corte Constitucional, no existe el citado precedente jurisprudencial. El segundo argumento de inconformidad planteado por la entidad demandada es el relativo a la interpretación sistemática del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, asunto que dice fue analizado en la sentencia C-028 de 2006 al resolver dicho supuesto desde el enfoque del bloque de constitucionalidad, por lo que la citada sentencia se constituye en doctrina constitucional de carácter obligatorio.
Sobre el particular la Sala dirá que dicho precedente jurisprudencial ha sido objeto de posteriores pronunciamientos por la propia Corte Constitucional en los que, si bien ha reconocido la competencia del órgano de control disciplinario con fundamento en la normatividad interna, asunto que no tiene discusión, lo cierto que a la fecha es la sentencia C-030 de 16 de febrero de 2023, la que se configura en doctrina constitucional.
Por otra parte, en lo que tiene que ver con la doctrina constitucional, esta Sala de decisión considera que para la jurisdicción de lo contencioso administrativo se está ante la doctrinal legal, entendida como el conjunto de precedentes emitidos por el órgano de cierre en este caso por el Consejo de Estado como órgano supremo que verifica la legalidad de los actos administrativos, no sólo de cara al contexto normativo nacional sino interamericano, asunto por demás comentado en precedencia. Ahora bien, en lo que atañe al cuestionamiento según el cual, las medidas disciplinarias que contempla nuestra Constitución Política, de ninguna manera se oponen al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica ya que el artículo 30 ídem permite que las leyes nacionales prescriban restricciones al ejercicio de los derechos y libertades atendiendo a razones de interés general, la Sala tampoco lo acoge, como quiera que la Procuraduría General de la Nación confunde la sanción como infracción al derecho disciplinario -asunto que no admite controversia-, con la falta de competencia del ente de control para adoptarla, como quiera que en ningún momento se puede desconocer que el artículo 23-2 sí permite la restricción o limitación al derecho político, el tema en controversia es que tal decisión se le reservó al administrador de justicia. Bajo este contexto, la doctrina legal en tratándose del control de legalidad de nulidad y restablecimiento del derecho efectuado por esta corporación a las actuaciones administrativas disciplinarias proferidas por la entidad de naturaleza administrativa, como en el presente caso aconteció con la sanción de destitución e inhabilidad impuesta al gobernador del Caquetá, está recogida en las sentencias del 17 de Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación noviembre de 2015, del 29 de junio, del 27 de julio y del 11 de octubre de 2023, que atendieron el control de convencionalidad del sistema interamericano. De allí que, no se puede llegar a considerar como lo hace el apoderado de la demandada, que, de accederse a la nulidad deprecada por el demandante se causaría una irresponsabilidad disciplinaria, al no existir en nuestro ordenamiento jurídico otra autoridad con competencia para asumir los procesos que deban adelantarse, por cuanto dicha facultad la deberán asumir los jueces de la República, pero no una entidad administrativa como lo es el ente de control disciplinario.
Respecto de la falta de aplicabilidad para el caso en estudio de la sentencia del 15 de noviembre de 2017 dados los efectos interpartes, la Sala tampoco lo acoge como quiera que tal situación no enerva y menos aún puede desconocer la aplicabilidad del artículo 23-2 convencional, como precedente de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano dadas las sanciones que puede conllevar tal desacatamiento en el contexto internacional.
Ahora bien, a esta Sala le extraña la referencia expresada por el apelante al cumplimiento del test de la Corte Interamericana de Derechos Humanos fijado en la sentencia que analizó el caso Castañeda Gutman vs Estados Unidos Mexicano, que reconoció que no resulta categórico afirmar que la única limitación a los derechos políticos se pueda derivar de un proceso penal al que aluden los numerales 176 a 189 de la referida sentencia, por cuanto dicho antecedente en cambio de favorecer la tesis de la entidad impugnante la perjudica.
Lo anterior, por cuanto el aporte del precedente de la CIDH en el caso citado, radica en que reconoció la facultad de los estados que adhirieron a la Convención Americana de Derechos Humanos, de restringir el ejercicio de los derechos políticos a nivel del derecho interno de los estados parte, competencia que en todo caso no es discrecional sino que está limitada por el derecho internacional, para lo cual precisó las condiciones que deben cumplirse, siendo ellas: i) estar claramente definidas por la ley; ii) la causa que motivó la restricción de la limitación del derecho debe estar permitida por la Convención y; iii) debe mirarse si la medida restrictiva satisface la necesidad y proporcionalidad para el logro del objetivo legítimo24.
Por último, se valdrá esta Sala de las anteriores consideraciones para desestimar el argumento de inconformidad esgrimido por el delegado del Ministerio Público, quien sostuvo en apelación que el Tribunal Administrativo del Caquetá había incurrido en indebida aplicación del sistema de fuentes del derecho, refiriéndose a la sentencia del 15 de noviembre de 2017, al auto aclaratorio del 13 de febrero de 2018 y a unos precedentes de la Subsección A también del año 2018 de esta Sección, en los que se analizó la facultad sancionatoria de la Procuraduría en tratándose de servidores públicos elegidos por voto popular.
Lo anterior por cuanto se itera, la doctrina legal que impera al momento de emitir el presente pronunciamiento se ha actualizado en virtud del derecho viviente, asunto por demás analizado en precedencia de conformidad con la jurisprudencia contenciosa sobre la inconvencionalidad de la facultad de la Procuraduría General de la Nación para suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular. 24 Así se extracta de la Sentencia de 6 de agosto de 200 de la CIDH Caso Castañeda Gutman Vs. México.
Excepciones Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación En la presente oportunidad, serán también prohijadas las motivaciones consignadas por esta misma Sala de Subsección en sesión del pasado 29 de junio de 2023, fallo en el que se efectuaron las siguientes consideraciones25: “En suma, de la lectura literal del artículo 23.2 Convencional que señala las razones o causales exclusivas por las cuales los estados deben reglamentar el ejercicio y oportunidad de los derechos allí referidos, específicamente, por «condena, por juez competente, en proceso penal», como de la interpretación sistemática, evolutiva y teleológica de esa norma convencional, frente al artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 que indica como sanción por la comisión de una falta disciplinaria gravísima la destitución e inhabilidad general de un servidor público, incluido los de elección popular, por una autoridad administrativa como lo es la PGN, surge una evidente incompatibilidad, porque dicha sanción constituye una restricción no permitida en el texto convencional que limita en mayor medida los derechos políticos reconocidos en ella, al imponerse por una autoridad administrativa en el curso de un proceso administrativo sancionatorio.
(…) En efecto, la sanción de destitución e inhabilidad general impuesta al actor corresponde a la prevista en el artículo 44.1 de la Ley 734 para las faltas gravísimas dolosas, lo que implicó, por un lado, la terminación de la relación laboral del actor con la administración, quien había sido elegido por voto popular y, por el otro, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función por el término de 10 años señalado, lo que derivó en una clara restricción de derechos políticos, concretamente, el contendido en el artículo 23.1.b «de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores».
Traslapadas las anteriores consideraciones al presente caso, la Sala en aplicación del control de convencionalidad del numeral 1° del artículo 44 del Código Disciplinario Único, al haberle sido impuesta al demandante Víctor Isidro Ramírez Loaiza la sanción de destitución e inhabilidad general por once (11) años, a la luz del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, resulta evidente la incompatibilidad de dicha norma frente a la Convención, como quiera que la Procuraduría General de la Nación, al no ser una autoridad judicial sino administrativa, carecía de competencia para imponerla, toda vez que ello implicó la restricción de los derechos políticos del accionante.
En el sub judice se encuentra acreditado que, en primera instancia el 8 de abril de 2014 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa sancionó al accionante con destitución e inhabilidad general por once (11) años26, decisión confirmada en segunda instancia por la Sala Disciplinaria mediante fallo del 10 de junio de 201427.
De acuerdo con lo anterior, es evidente que los actos administrativos aquí controvertidos fueron impuestos por una autoridad que no integra la rama judicial28, que tienen la naturaleza de administrativos y que, por lo tanto, fueron emitidos sin competencia, desconociendo así las previsiones del derecho convencional. 25 Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00561-00 (1093-2013) M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar 26 Folios 49-200 C.P. 1 27 Folios 201-280 C.P. 2 28 Al no estar incluida dentro de las autoridades y corporaciones que integran la rama judicial del poder público, según los artículos 234 al 257 de la Carta Política Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala encuentra suficiente motivación para confirmar la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo, razón que impide emitir pronunciamiento respecto de las restantes inconformidades planteadas en la apelación, relativas a la legalidad de la falta endilgada y a la acreditación de la responsabilidad del sancionado por las presuntas actuaciones irregulares en su desempeño como gobernador del Caquetá, relacionadas con la suscripción del Convenio 009 de 9 de marzo de 2013.” ii).
Sentencia proferida en favor de Duber Fabio Trujillo Medina donde se le revocó sanción de destitución e inhabilidad por 10 años. En sentencia del 06 de diciembre de 2018, esta misma Corporación declaró la nulidad del primera el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Regional del Caquetá mediante la cual se le impuso a Duber Fabio Trujillo Medina, ex alcalde del municipio de San José del Fragua, Caquetá, sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.
Así mismo ordenó a la Procuraduría General de la Nación - División de Registro y Control que registrara la decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e inhabilidades, SIRI, y, procediera a efectuar la correspondiente desanotación de las sanciones impuestas. En dicha oportunidad, la Sala argumentó que los actos acusados fueron expedidos por funcionario sin competencia, ya que la Procuraduría no tiene la facultad de restringir derechos políticos de servidores públicos de elección popular.
Lo anterior, en aplicación de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en fecha 15 de noviembre de 2017 en el caso de Gustavo Francisco Petro Urrego. La decisión en comento fue confirmada por el Consejo de Estado en sentencia del 03 de agosto de 2023, consejero ponente César Palomino Cortés, quien textualmente adujo: “En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala encuentra suficiente motivación para confirmar el fallo impugnado, por cuanto la sanción disciplinaria impuesta conllevó la restricción de los derechos políticos del demandante quien había sido elegido democráticamente como alcalde municipal de San José del Fragua, contraviniendo lo consagrado en el artículo 23 de la CADH y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, razón por la cual no se acogen los fundamentos del recurso incoado por la Procuraduría General de la Nación y el agente especial del Ministerio Público.” Es así que resulta claro que ha sido posición mayoritaria de este Tribunal Administrativo acoger, incluso de oficio, el control difuso de convencionalidad en tratándose de la revisión de sanciones disciplinarias que impliquen la afectación de derechos políticos de personas que ejercen cargos de elección popular, y por tanto en el presente caso se deberá honrar el precedente horizontal que ha sido avalado por decisiones del Consejo de Estado donde se han confirmado las decisiones de primera instancia proferidas por esta corporación. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación 2.
Frente al problema jurídico: ¿El hecho de que la sanción impuesta al funcionario de elección se haga efectiva cuando ya no ocupa el cargo sanea la falta de la competencia de la Procuraduría para suspenderlo del cargo ? Los hechos que dieron lugar a la investigación disciplinaria IUS 2013-79520 IUC-2013- 564-594094 adelantado contra Víctor Isidro Ramírez Loaiza, en calidad de gobernador del Departamento de Caquetá, acaecieron el 20 de junio de 2012, cuando firmó el Decreto 000761 de la misma fecha, por el cual se nombró a Luis Eduardo Santos Muñoz como asesor de control interno de la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán, pese a que no cumplía con el requisito de experiencia —3 años— exigido por la Ley 1474 de 2011.
La Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante proveído del 13 de septiembre de 2017, declaró disciplinariamente responsable a Víctor Isidro Ramírez Loaiza, en calidad de gobernador del Departamento de Caquetá y, lo sancionó con 3 meses de suspensión en el ejercicio del cargo. Consideró la autoridad disciplinaria que era procedente la conversión de la suspensión en salarios mínimos legales mensuales, teniendo en cuenta que para la fecha de la ejecutoria del fallo, Víctor Isidro Ramírez Loaiza, ya no se desempeñaba como gobernador del Departamento de Caquetá: “Ahora bien, de conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 46 del CDU, si el servidor público en mención han cesado en sus funciones con la administración pública para el momento de ejecutoria del presente fallo, se convertirá el término de suspensión en el equivalente de los salarios devengados al momento de la comisión de la falta (año 2012), que de conformidad con la certificación obrante en el proceso era de $8.071.257,00 mensuales.
En dicho caso, deberá cancelar el respectivo valor a favor de la entidad oficial a la cual estuvo vinculado, en un plazo máximo de 30 días contados a partir de la ejecutoria de la decisión. De no hacerlo, el nominador promoverá el cobro coactivo dentro de los treinta (30) días siguientes al vencimiento del plazo para cancelar la multa, incluyendo el monto de los intereses comerciales causados por la mora, de acuerdo a lo previsto en el artículo 173 de la Ley 734 de 2002.” La anterior decisión fue confirmada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación mediante providencia del 17 de julio de 2018.
Para dar cumplimiento a la sentencia de segunda instancia, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa procedió a liquidar la sanción impuesta al disciplinado Víctor Isidro Ramírez Loaiza, mediante proveído del 05 de septiembre de 2018. “PRIMERO: LIQUIDAR en la suma de VEINTICUATRO MILLONES DOSCIENTOS TRECE MIL SETECIENTOS SETENTA Y UN PESOS MONEDA CORRIENTE ($24.213.771,00), el valor de la sanción que deberá cancelar el señor VICTOR ISIDRO RAMIREZ LOAIZA, identificado con la C.C. No. 17.654.434, en su calidad de ex gobernador del departamento del Caquetá, a favor del departamento del Caquetá, en los términos definidos en la Ley y en el fallo proferido dentro de este proceso, que ha cobrado ejecutoria.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación SEGUNDO: Por la Secretaría de esta Delegada, dar cumplimiento al numeral CUARTO del fallo de primera instancia y al numeral TERCERO del fallo de segunda instancia y comunicar la presente decisión a la gobernación del Caquetá.” Si bien, la sanción proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa consistió en una suspensión por el término de 3 meses en el ejercicio del cargo de gobernador del Departamento del Caquetá y, para la fecha de ejecutoria del fallo de segunda instancia, Víctor Isidro Ramírez Loaiza ya no ostentaba tal calidad; lo cierto es que la sanción de suspensión mutó a sanción pecuniaria de conformidad con el inciso 3° del artículo 43 de la Ley 734 de 200229.
Lo anterior para decir que, pese a que Víctor Isidro Ramírez Loaiza fue sancionado como gobernador, y para la fecha de las decisiones sancionatorias ya no ocupaba tal cargo de elección popular, ello no faculta a la Procuraduría General de la Nación para restringir los derechos políticos regulados por el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sin que haya mediado un proceso judicial.
Al respecto, el Consejo de Estado30 en el caso de Rodolfo Hernández Suárez contra la Procuraduría General de la Nación, donde se debatió la legalidad de una suspensión e inhabilidad por el término de 8 meses en el ejercicio del cargo como gobernador del departamento de Santander (que posteriormente, que posteriormente se convirtió en el pago de salarios), señaló que: “Por ende, al tener en cuenta que la jurisprudencia contenciosa administrativa e interamericana no crearon un sentido o alcance nuevo del artículo 23 de la Convención Americana, sino que precisaron la única alternativa de aplicación posible de dicha norma, es claro que las actuaciones realizadas por la Procuraduría General de la Nación que culminaron con la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de 8 meses, la cual se convirtió al monto del salario devengado para la época de los hechos, esto es, la suma de Ciento Veinticuatro Millones Ciento Tres Mil Cuarenta Pesos ($124.103.040)7, no se ajustó a la normativa que regula el ejercicio de los derechos políticos y las garantías judiciales consagrados en la Convención Americana.
Por consiguiente, como el marco normativo con el que fue sancionado el señor Rodolfo Hernández Suárez fue el mismo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos censuró o reprobó en el precedente convencional del caso Petro Urrego vs Colombia, es palmaria la ilegalidad de los actos administrativos acá demandados.” (Negrilla por la Sala) 29 ARTÍCULO 46.
Límite de las sanciones. La inhabilidad general sera de diez a veinte años; la inhabilidad especial no sera inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad sera permanente. Nota: (Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Sentencia de la Corte Constitucional Sentencia C-1076 de 2002) Nota: (Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-028 de 2006.) La suspensión no sera inferior a un mes ni superior a doce meses.
Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecucion del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertira el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de febrero de 2024, expediente 68001233300020210034001 (6334-2022), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Por lo tanto, el hecho de que la sanción de suspensión se hubiese convertido en sanción pecuniaria, no habilitaba a la Procuraduría para restringir derechos políticos de Víctor Isidro Ramírez Loaiza como ex gobernador, por el contrario, vulneró la norma que regula el ejercicio de los derechos políticos y las garantías judiciales consagrados en la Convención Americana.
D. NULIDAD DE LOS ACTOS ACUSADOS Es procedente declarar nulidad de los fallos de primera y segunda instancia por haberse impuesto por parte de la Procuraduría una sanción de suspensión a un servidor público elegido popularmente (la cual, posteriormente, se convirtió en el pago de salarios), lo que conlleva una restricción de derechos políticos, que como se analizó con anterioridad, es competencia exclusiva de las autoridades judiciales.
En lo que respecta a la nulidad de la decisión que da cumplimiento al fallo de segunda instancia, contenido en la providencia del 05 de septiembre de 2018 por la que se liquidó la sanción impuesta, la Sala considera que no es procedente acceder a ello, comoquiera que se trata de un acto de ejecución los cuales se encuentran excluidos del control judicial.
Esta Corporación quiere dejar sentado que según comunicado del 11 de septiembre de 2024, en la sentencia SU 381 de 2024 la Corte Constitucional dejó sin efectos la decisión del Consejo de Estado que anuló la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general, impuesta por la Procuraduría General de la Nación en el año 2012 al entonces senador de la República Eduardo Carlos Merlano Morales.
En esta sentencia la posición mayoritaria de la Corte reiteró la jurisprudencia de ese Tribunal sobre la competencia de la Procuraduría para disciplinar a servidores de elección popular, así́ como el efecto vinculante de sus pronunciamientos de constitucionalidad. Y aun cuando no está terminado el trámite de firmas de la providencia, al efecto, se considera oportuno decir que, tal como lo enunció el doctor Vladimir Fernández Andrade en su salvamento: «(…) el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que integra el bloque de constitucionalidad (CP art. 93), dispone que las autoridades administrativas o de otra naturaleza, pero que adoptan decisiones de ese tipo, como ocurre con los actos que se profieren por los órganos de control, carecen de competencia para restringir los derechos políticos de los funcionarios elegidos popularmente, ya que la norma convencional establece un claro principio de jurisdiccionalidad…. la realización efectiva de los derechos humanos no debe pasar por una defensa irreflexiva de las competencias orgánicas del poder público, cuando se ha advertido que ellas son lesivas de un instrumento internacional de derechos humanos, en la forma como internamente se viene aplicando, sino por la búsqueda necesaria de una respuesta que permita, bajo el principio de unidad constitucional, la realización del contenido prevalente de la parte dogmática de la Carta y de los fines esenciales del Estado.» Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación E. RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO i).
La parte actora solicitó, a título de restablecimiento del derecho, que se anule del registro de antecedentes disciplinarios la anotación correspondiente a la sanción disciplinaria del sistema SIRI, por lo que se le dará la orden a la Procuraduría General de la Nación para que proceda de conformidad. ii). En cuanto a la pretensión de reconocimiento de los perjuicios morales, esta Sala considera que de las pruebas allegadas al plenario no se logró acreditar que Víctor Isidro Ramírez Loaiza, su esposa e hijas hayan padecido aflicción o dolor con motivo de la sanción de suspensión (la cual, posteriormente, se convirtió en el pago de salarios), puesto que su esfuerzo probatorio se orientó a demostrar asuntos relativos al proceso disciplinario y las faltas que en este se endilgaron.
En ese orden de ideas, para que procediera el reconocimiento de los perjuicios reclamados, era indispensable que el actor los demostrara, pues se trata de una carga probatoria al tenor de lo establecido en artículo 167 del Código General del Proceso, la cual no fue cumplida en el presente caso. iii). En cuanto a la suspensión impuesta en salarios mínimos, se declara que el señor Víctor Isidro Ramírez Loaiza no está obligado a pagar la suma de veinticuatro millones doscientos trece mil setecientos setenta y un pesos ($24.213.771).
No obstante, en caso de que el demandante haya realizado el pago de dicho monto económico a la Tesorería del Departamento del Caquetá, se le ordena a la Procuraduría General de la Nación reconocer y pagar al demandante la suma de veinticuatro millones doscientos trece mil setecientos setenta y un pesos ($24.213.771). Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación podrá repetir contra la Tesorería del Departamento del Caquetá para que le reintegre dicho valor.
Las sumas cuyo reconocimiento se ordena serán ajustadas de conformidad con la fórmula que se transcribe a continuación: R= Rh x Índice final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es la cantidad a pagar, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causó el derecho.
Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». A su turno, el artículo 365-1 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «[s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código.» Comoquiera que accedió a las pretensiones de la demanda es procedente la condena en costas a cargo de la entidad demandada. En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente al 4% del valor de las pretensiones de la demanda de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16031 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general - condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR LA NULIDAD del fallo de primera instancia proferido el 13 de septiembre de 2017 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante el cual se sancionó a VICTOR ISIDRO RAMIREZ LOAIZA, con SUSPENSION EN EL EJERCICIO DEL CARGO POR EL TÉRMINO DE TRES (3) MESES, la cual, se convirtió al monto del salario devengado para la época de los hechos.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del fallo de segunda instancia expedido el 17 de julio de 2018 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el cual CONFIRMÓ los ordinales primero y segundo del fallo de primera instancia TERCERO: Como restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación la eliminación en las bases de datos del registro de la sanción impuesta al demandante, al quedar desvirtuada su presunción de legalidad.
CUARTO: Como restablecimiento del derecho, se DECLARA que el señor VÍCTOR ISIDRO RAMÍREZ LOAIZA no está obligado a pagar la suma de veinticuatro millones doscientos trece mil setecientos setenta y un pesos ($24.213.771). No obstante, en caso de que el demandante haya realizado el pago de dicho monto económico a la Tesorería del Departamento del Caquetá, se le ordena a la Procuraduría General de la Nación reconocer y pagar al demandante la suma de veinticuatro millones doscientos trece mil setecientos setenta y un pesos ($24.213.771).
Las sumas cuyo reconocimiento se ordena serán ajustadas de conformidad con la fórmula que se indicó en la parte motiva. Sentencia de primera instancia - Ley 1437 de 2011 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001233300020180020300 Nación – Procuraduría General de la Nación Sin embargo, la Procuraduría General de la Nación podrá repetir contra la Tesorería del Departamento del Caquetá para que le reintegre dicha suma.
QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: CONDENAR en costas a la Procuraduría General de la Nación. Las agencias en derecho se tasan en el 4% de las pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: En firme esta decisión, procédase al archivo del expediente previas anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Proyecto de sentencia discutido y aprobado en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Aclara voto) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx