TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA- Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, cuatro (04) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicación: Controversia Contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Demandante: Marco Antonio Virgen Luján Demandado: Universidad de la Amazonia Tipo de Expediente: Físico Tema: Incumplimiento en convenio de apoyo/ comisión de estudio como contrato estatal Acta No. 53 de la fecha.
SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a dar cumplimiento al numeral segundo y tercero1 de la sentencia de tutela proferida el 18 de junio de 2024 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, consejero ponente Martín Bermúdez Muñoz2, por lo que se proferirá nueva sentencia dentro del presente asunto.
Agotadas las etapas del procesales correspondientes y no observado causal de nulidad que invalide lo actuado, se decide recurso de apelación presentado por el apoderado judicial del Municipio de Florencia en contra de la sentencia del 30 de junio de 2020, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, Caquetá, en el proceso en contra de la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA.3 El señor Marco Antonio Virgen Luján, actuando a través de apoderado judicial, presentó medio de control de con pretensión de controversia contractual, en contra de la Universidad de la Amazonia, con el objeto de que se declaré la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1 DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia del 29 de septiembre de 2023 proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá dentro del proceso con radicado 18001-33-40-003-2016-00673-01 y ORDÉNASE a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá que dicte, dentro de los diez (10) días siguientes contados a partir de la notificación de la presente providencia, un nuevo fallo en el que se resuelva el asunto bajo el medio de controversias contractuales. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de tutela del 18 de junio de 2024 Radicado número. 11001-03-15-000-2024-02460-00.
CP: Martín Bermúdez Muñoz. 3 Página 148 - 161 PDF 6_ED_EXPEDIENTE_02CUADERNOP1(.puf) NroActua 28 - SAMAI Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia a) Resolución 3593 del 04 de noviembre de 2015 «Por medio de la cual se declara la ocurrencia de un siniestro de incumplimiento del Convenio de Apoyo para Capacitación Institucional No. 261110 de fecha 10 de noviembre de 2010, y se hace exigible la Póliza de Seguro de Cumplimiento para Entidades Estatales No. 560-47-994000018400» proferida por la Universidad de la Amazonia, en cabeza de su Rector. b) Resolución 0158 del 27 de enero de 2016, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 3593 de 2015.
En consecuencia, solicitó que se declare que la Universidad de la Amazonia incumplió el Convenio de Apoyo para Capacitación Institucional 261110 del 10 de noviembre de 2010, y pague al demandante la suma de DIECINUEVE MILLONES OCHENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS SETENTA PESOS ($19.088.270)4, discriminado así: a) DIEZ MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS PESOS ($10.832.800), por el valor tasado por la entidad en la cláusula segunda de la Resolución No. 3593 del 04 de noviembre de 2015; b) CUATRO MILLONES TREINTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($4.034.977), por valor pagado por el convocante por cuenta de semestre académico; c) CUATRO MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($4.220.493) por valor pagado por el convocante por cuenta de semestre académico; lo anterior por haberse violado el derecho de audiencia y defensa, y por ser procedente la excepción de contrato no cumplido.
Como aspectos fácticos relevantes señaló los siguientes: a) El 05 de noviembre de 2010 se suscribió una carta convenio de apoyo para la capacitación institucional No. 261110 entre la Universidad de la Amazonia y el señor Marco Antonio Virgen Luján cuyo objeto fue «LA UNIVERSIDAD apoyará el proceso de formación del BENEFICIARIO, mediante la cancelación del 100% del valor de la matrícula por cada semestre del DOCTORADO EN BIOÉTICA para un total de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO SESENTA Y CUATRO PESOS ($54.164.000), a título de formación y capacitación cuyos conocimientos deberán ser puestos al servicio de esta institución a título de retorno institucional». b) Entre las obligaciones a cargo de la Universidad de la Amazonia se pactó que ésta debía cancelar el 100% del valor de la matrícula del señor Virgen Luján en los estudios de doctorado en Bioética cursada en la Universidad el Bosque; y en cabeza del señor Marco Antonio Virgen Luján se pactó la obligación de obtener el título de doctorado en Bioética ofertado por la Universidad el Bosque en el mes de julio de 2014 so pena de obligarse a reintegrar la totalidad del apoyo económico recibido, así mismo debía escribir dos artículos para revistas indexadas, participar en los Comités de Bioética y el Grupo de Investigación VIDA de la Universidad de la Amazonia. 4 Se aclara que en este punto se escribe en letras el valor de $19.088.270, sin embargo, en letras se escribe el valor de $19.867767, y seguidamente se indica que corresponde a 27,68 SMMLV, que en realidad corresponde al monto de $19.084.086,72, conforme al SMMLV del año 2016; razón por la cual se toma el valor en números atendiendo a la discriminación del valor que se realiza.
Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia c) Afirmó el apoderado del demandante que la duración de los estudios de doctorado era de cuatro a seis años. Los primeros cuatro años se obtienen los 90 créditos académicos y en los dos siguientes se adelanta el trabajo de investigación. Que, por error de redacción, en el convenio se indicó como fecha de graduación el mes de julio de 2014, y una duración de los estudios de cuatro años. d) Agregó que la Universidad de la Amazonia incumplió sus obligaciones, por lo que el actor tuvo que pagar dos semestres académicos por valor de $ 4.034.800 y $ 4.220.493, y aun así acreditó el cumplimiento de sus obligaciones. e) También explicó que la entidad accionada emitió la Resolución 3593 del 04 de noviembre de 2015, donde declaró el siniestro de incumplimiento por parte del señor Marco Antonio Virgen Luján, sin mediar un procedimiento donde se hubiera dado observancia a los derechos de defensa y contradicción. Adujo que interpuso recurso en contra del acto en mención y se resolvió de manera desfavorable mediante Resolución 0158 del 287 de enero de 2016.
En el concepto de violación explicó que por tratarse de un proceso administrativo sancionatorio se debieron agotar las etapas contempladas en el artículo 47 y siguientes del C.P.A.C.A.; sin embargo, se omitieron las etapas de apertura del proceso, formulación de cargos, descargos, decreto y práctica de pruebas, y alegatos, para poder adoptar la decisión correspondiente, por lo que consideró que se vulneró el debido proceso.
Además, que la Universidad de la Amazonia fue quien incumplió el contrato al no haber cancelado la totalidad de los estudios de doctorado y que al actor no se le podía obligar a lo imposible, toda vez que los estudios de doctorado estaban contemplados para realizarse en un término de cuatro a seis años, siendo los últimos dos años para el trabajo de investigación.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA5 El representante legal de la Universidad de la Amazonia se opuso a las pretensiones de la demanda y admitió el hecho de la suscripción del Convenio 261110, pero negó el incumplimiento de su parte. Resaltó que en las cláusulas 1, 2 y 6 se estipuló que la duración del doctorado era de cuatro años, término que no cumplió el accionante, por lo que incurrió en incumplimiento de lo pactado.
Respecto de la expedición de la Resolución 3593 de 2015, indicó que conforme al artículo 69 de la Constitución Política y el artículo 28 de la Ley 30 de 1992, las universidades gozan de autonomía para gestionar y aplicar sus recursos, así como establecer los estatutos que las rigen, entre los que se cuentan el de contratación, por lo que la Universidad de la Amazonia expidió el Acuerdo 31 de 2007, en donde el numeral 5° del artículo 49 indica que se puede dar por terminado unilateralmente un contrato en atención al incumplimiento de las cláusulas pactadas y hacer efectivas las pólizas de garantía. En tal sentido, argumentó que no es aplicable el procedimiento sancionatorio, sin embargo, refirió que se le brindó la posibilidad a la parte actora para que ejerciera su defensa. 5 Folios 2 a 26 del ítem 03 del estante digital.
Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6 Mediante sentencia del 30 de junio de 2020, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia resolvió negar las pretensiones de la demanda. En su parte considerativa delimitó las obligaciones pactadas por cada una de las partes del Convenio 261110 y ahondó sobre la autonomía universitaria para concluir que la entidad accionada estaba facultada para adelantar la declaratoria de siniestro de incumplimiento sin necesidad de agotar el procedimiento administrativo sancionatorio, conforme a lo dispuesto en los numerales 3 y 4 de la Ley 1437 de 2011.
Se afirmó que se encontró probado el incumplimiento por parte del señor Marco Antonio Virgen Luján, permitiendo así que la Universidad de la Amazonia declare el incumplimiento. De esta manera, se evidenció la vulneración del derecho al debido proceso en relación con el cargo de anulación. Seguidamente hizo un recuento del proceso administrativo adelantado para la expedirse la Resolución 3593 de 2015 —notificado en debida forma y contra el cual se interpuso recurso que fue resulto en la Resolución 0158 de 2016, confirmando la decisión— de cara al argumento de que nadie está obligado a lo imposible, y que el contrato es ley para las partes —artículo 1602 del Código Civil—, por lo que, desde su suscripción, el actor debió advertir la imposibilidad de su cumplimiento; sin embargo, no hizo manifestación alguna, y no se acreditó la ocurrencia de algún hecho sobreviviente, caso fortuito, fuerza mayor, hecho de un tercero o culpa del contratante que impidiera su cumplimiento.
4. RECURSO DE APELACIÓN7 Inconforme con la decisión adoptada por el juez de primera instancia, el apoderado de la parte actora presentó recurso de apelación, señalando los siguientes puntos de disenso: a. En lo que respecta al argumento que la Universidad de la Amazonia, en ejercicio de su potestad legal puede declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato, indicó el apoderado de la parte actora que el a quo erró, ya que la garantía del debido proceso es de carácter superior y es aplicable a toda clase de actuaciones.
Agregó que los principios establecidos en el artículo 3° del C.P.A.C.A., indican que se debe dar plena garantía a los derechos de representación, defensa y contradicción, así como la observancia del principio de legalidad de las faltas y las sanciones, y la presunción de inocencia. Reprochó que la expedición de la Resolución 3593 de 2015 se dio sin mediar una etapa de descargos, pruebas y alegaciones que permitiera materializar los principios antes aludidos.
Agregó que como en la Universidad de la Amazonia no existe una regulación procedimental para el caso, debió agotarse la norma general del proceso administrativo sancionatorio. b. Señaló que no le fue respetada ninguna de las garantías que comprende el debido proceso, y que han sido señaladas por el Consejo de Estado, a saber: 6 Folios 2 a 19 del ítem 03 del estante digital. 7 Ver folios 22 a 32 del ítem 06 del estante digital.
Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia “(i) Ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respecto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.” c. Frente al contrato no cumplido, indicó que la primera instancia no tuvo en cuenta la ineficacia de la cláusula de plazo, al ser imposible su cumplimiento, y que solo se remitió a exponer la idea de la fuerza vinculante de los contratos, sin considerar, además, que dicha estipulación fue diseñada por la parte más fuerte de la relación contractual y que el actor actuó como empleado, por lo que, por yerros de redacción quedó establecido como plazo para la graduación el mes de julio de 2014, pero que el actor cumplió con cursar el doctorado reportando debidamente a la Universidad; sin embargo, ésta solo canceló los cuatro (4) primeros años, por lo que el actor tuvo que pagar un valor de $ 4.034.800 y $ 4.220.493, a pesar de que en el contrato se estipuló que la Universidad de la Amazonia debía pagar el 100% de los estudios a realizar, por lo que se configura la excepción de contrato no cumplido que, a la luz del artículo 1609 del Código Civil, al incumplir ambas partes ninguna podría declararse en mora ni se puede pedir perjuicios ni cláusula penal.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA a. La parte demandante guardó silencio. b. La Universidad de la Amazonia8 frente a la violación del derecho de audiencia y de defensa indicó que en el caso en concreto no se puede seguir el proceso administrativo sancionatorio, como lo propone el actor, sino que existe una facultad para declarar el incumplimiento, siendo un poder de auto tutela, como lo argumenta el Consejo de Estado, esto sin importar que la entidad esté sometida a un régimen especial.
De cara con la excepción de contrato no cumplido, indicó que se presentó una lectura errónea del convenio 261110 de 2010, por parte del actor, al indicar que el plazo era de seis años, puesto que de su tenor literal se extrae que este fue de cuatro (4) años, y la obligación de obtenerse el título de doctorado en el mes de julio de 2014, so pena de que el obligado reintegrara los valores recibidos por concepto de pago de los estudios.
También analizó que, en el dicho del demandante se presenta una contradicción, puesto que si él pagó dos (2) semestres, la duración del doctorado sería entonces de cinco (5) años y no de seis (6). 8 Ver folios 55 a 57 del ítem 06 del estante digital. Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia CONSIDERACIONES DE LA SALA I. COMPETENCIA De conformidad con los artículos 153 y 243 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación elevado por el apoderado de la parte actora en contra de la sentencia de fecha 30 de junio de 2020.
II. PROBLEMAS JURÍDICOS Conforme a los argumentos esbozados en el recurso de apelación deprecado por el apoderado de la parte actora, debe analizar la Sala analizar los siguientes presupuestos: a) Según la naturaleza jurídica del Convenio de Apoyo para Capacitación Institucional No. 261110 de fecha 10 de noviembre de 2010 ¿se puede considerar que el mismo es un contrato estatal? b) ¿La Universidad de la Amazonia, vulneró el derecho al debido proceso del actor al momento de expedir las Resoluciones 3593 del 04 de noviembre de 2015 y 0158 del 27 de enero de 2016? c) ¿Podían pactarse cláusulas exorbitantes en el Convenio de Apoyo para Capacitación Institucional No. 261110 de fecha 10 de noviembre de 2010? d) ¿Los actos administrativos demandados deben declararse nulos? III.
ACERVO PROBATORIO 1. Resolución 2925 del 01 de septiembre de 2017 «por la cual se declara la terminación y liquidación unilateral de la Carta Convenio de Apoyo para Capacitación Institucional No. 261110 del 05 de noviembre de 2010»9. 2. Resolución 3593 del 04 de noviembre de 2015, «por medio de la cual se declara la ocurrencia de un siniestro de incumplimiento del Convenio de Apoyo para Capacitación Institucional No. 261110 del 05 de noviembre de 2010, celebrado entre la Universidad de la Amazonia y el docente MARCO ANTONIO VIRGEN LUJÁN, y se hace exigible la Póliza de Seguro de Cumplimiento para Entidades Estatales No. 560-47-994000018400»10.
Y su notificación11. 3. Constancia expedida por la Universidad El Bosque, de cumplimiento de requisitos para título de Doctor en Bioética.12. 4. Acuerdo 31 del 18 de diciembre de 2007 «Por el cual se expide el Estatuto de contratación de la Universidad de la Amazonia»13. 9 Ver folios 05 al 07 del ítem 06 del estante digital. 10 Ver folios 08 al 11 del ítem 06 del estante digital. 11 Ver folios 12 al 14 del ítem 06 del estante digital. 12 Ver folio 15 del ítem 06 del estante digital. 13 Ver folios 92 al 121 del ítem 06 del estante digital.
Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia 5. Acuerdo 12 del 14 de noviembre de 2012 «Por el cual se adopta el manual de contratación de la Universidad de la Amazonia»14. 6. Acuerdo 03 del 14 de febrero de 2014 «Por medio del cual se modifica el artículo 74 del acuerdo 12 del 14 de noviembre de 2012 -Manual de Contratación-»15. 7.
Acuerdo 12 del 25 de abril de 2014 «Por el cual se modifica parcialmente el acuerdo 12 del 14 de noviembre de 2012, mediante el cual se adoptó el manual de contratación de la Universidad de la Amazonia.»16 8. Artículo «por qué la enseñanza de la medicina veterinaria en prácticas quirúrgicas de campos desde una perspectiva bioética», escrito por el señor MARCO ANTONIO VIRGEN LUJÁN17. 9.
Carta Convenio de Apoyo para capacitación institucional entre la Universidad de la Amazonia y el docente Marco Antonio Virgen Luján, para la realización del doctorado en Bioética Clínica, en la Universidad El Bosque, Bogotá"18. 10. Soportes de pago de matrícula de doctorado en bioética19. 11. Acta de grado, diploma y notas del señor Marco Antonio Virgen Luján como doctor en bioética20. 12.
Oficio de aceptación de artículo en publicación en el volumen 13 Número 01 enero a junio de 201621. 13. Resolución 0158 del 27 de enero de 2016, «a través de la que se resuelve el recurso de reposición, interpuesto contra la Resolución No. 3593 del 04 de noviembre de 2015»22, confirmándola en su integridad. 14. Listado de chequeo de cartas convenios de apoyo para capacitación institucional23. 15.
Pantallazo de la página de la Universidad el Bosque, de comunicado donde se oferta el doctorado en bioética24. 16. Póliza de seguro de cumplimiento entidades estatales25. 14 Ver folio 41al 91 del ítem 06 del estante digital. 15 Ver folio 38 al 40 del ítem 06 del estante digital 16 Ver folios 19 a 37 del ítem 06 del estante digital. 17 Ver folios 01 a 08 del ítem 04 del estante digital. 18 Ver folios 43 al 46 del ítem 01 del estante digital. 19 Ver folios 47, 48, 89, 114 y 119 del ítem 01 del estante digital. 20 Ver folios 49 al 53 del ítem 01 del estante digital. 21 Ver folio 55 del ítem 01 del estante digital. 22 Ver folios 71 al 77 del ítem 01 del estante digital. 23 Ver folios 82 a 86 del ítem 01 del estante digital. 24 Ver folios 90 a 92 del ítem 01 del estante digital. 25 Ver folio 101 del ítem 01 del estante digital.
Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia 17. Resolución 0105 del 01 de febrero de 2011 «por la cual se autoriza un pago a nombre de la Universidad el Bosque»26, por valor de $ 6.770.500, correspondiente al pago de la matrícula del segundo semestre del doctorado en Bioética. 18.
Constancia de la Universidad el Bosque de la aprobación del III semestre -8/2/2011-, IV semestre -24/6/2011- y, V semestre -19/01/2012- del doctorado en Bioética por parte del señor Marco Antonio Virgen Luján27. IV. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS 1. RESPECTO A LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONVENIO DE APOYO PARA CAPACITACIÓN INSTITUCIONAL No. 261110 DE FECHA 10 DE NOVIEMBRE DE 2010.
La autonomía universitaria se encuentra garantizada a nivel constitucional en los siguientes términos, conforme lo determina el artículo 69 de la Constitución Política: “ARTICULO 69. Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.
El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.” (Negrilla de la sala). La Constitución Política reconoce la autonomía de las universidades, otorgándoles la facultad de establecer sus propios estatutos y de regirse según ellos, siempre dentro de los límites establecidos por la ley.
Así mismo, se expidió la Ley 30 de 1992, «Por la cual se organiza el servicio público de Educación Superior», cuyo artículo 28 señala: “ARTÍCULO 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”.
(Negrilla de la sala). En consecuencia, uno de los elementos propios de la autonomía y régimen especial de las universidades del estado, es relacionado con su régimen contractual y la no sujeción al Estatuto General de la Contratación Pública. A su turno, los artículos 57 y 93 de la misma 26 Ver folio 104 del ítem 01 del estante digital. 27 Ver folios 107, 112 y 116 del ítem 01 del estante digital.
Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia Ley establecen, que los entes universitarios contaran con un régimen contractual especial, así: “ARTÍCULO 57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo.
(…) <Inciso modificado por el artículo 1 de la ley 647 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley.
(…)
ARTÍCULO 93. Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos.
PARÁGRAFO. Se exceptúan de lo anterior los contratos de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos por el Decreto 222 de 1983 y demás disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan. (Negrilla de la sala). La Corte Constitucional en sentencia C-346 de 2021 frente a la autonomía universitaria indicó28: “Con base en lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que la autonomía universitaria implica el ejercicio de dos tipos de libertades constitucionales que garantizan su independencia de poderes externos y la no interferencia del Estado en el cumplimiento de su misión institucional: autodirigirse («designar sus directivas») y autoregularse («regirse por sus propios estatutos»29.
Igualmente, ha sostenido que dicha garantía constitucional se proyecta, a su vez, en tres ámbitos distintos: el académico, el administrativo y el presupuestal. En el ámbito académico, las universidades tienen el derecho a determinar su orientación filosófica e ideológica, para lo cual «cuenta[n] con la potestad de señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación»[108].
En el ámbito administrativo, tienen la facultad de decidir su organización interna y su funcionamiento, de acuerdo con la ley[109]. Finalmente, en el ámbito presupuestal, la autonomía reside en la prerrogativa que tienen las universidades «de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad»30.
Por lo anterior, en virtud de la autonomía universitaria, la Universidad de la Amazonia no se encuentra cobijada por el Estatuto General de la Contratación, sino que debe acudir a su propio Estatuto de Contratación, que para la fecha en que se suscribió el convenio de apoyo económico para capacitación institucional No. 261110, esto es el Acuerdo 31 de 2007 expedido por el Consejo Superior de dicha Universidad y sus posteriores modificaciones, pero igualmente al ser una entidad de derecho público, independiente del régimen que aplique, se considera que sus contratos serán siempre estatales. 28 Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 2021.
Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger. 29 Corte Constitucional, Sentencias C-137 de 2018, C-491 de 2016, C-1019 de 2012. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-768 de 2010. Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia De igual manera, en la sentencia de tutela que ordenó rehacer el fallo se indica por el Consejo de Estado que: “- Lo anterior si se tiene en cuenta que el convenio de apoyo institucional suscrito entre la Universidad y el señor Virgen Luján no estuvo precedido por una comisión de estudios, sino que se fundamentó en el Estatuto de Contratación de la Universidad que permite celebrar ese tipo de convenios y respaldar las obligaciones con las pólizas de cumplimiento allí exigidas.
Así las cosas, la jurisprudencia que el tribunal accionado puso de presente para fundamentar su postura no era aplicable al caso en concreto, pues esas sentencias resolvieron supuestos fácticos distintos donde los convenios estuvieron precedidos por una comisión de estudio. 9.6.- Además, en el convenio en mención se pactaron obligaciones distintas a las propias de la relación laboral, por lo que es evidente que se tratan de relaciones jurídicas distintas, autónomas e independientes.” Revisados los pronunciamientos del Consejo de Estado31 sobre el tema se encuentra que se ha definido con claridad que sin importar el régimen jurídico al que esté sometido la entidad pública o las normas que rijan el contrato, siempre que una de las partes sea una entidad estatal, el contrato será estatal: “Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza.
En este sentido ha dicho la Sala: “De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa oque estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante este se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”32 (negrilla fuera del texto).
De conformidad con lo anterior, se tiene que, en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra: si esta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar. La afirmación anterior tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que, al definir los contratos estatales, adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a quese refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación ( )”. 31 Sentencia 2000-01885 de agosto 13 de 2014.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección A. Rad. 76001-23-31-000-2000-01885-01(26765). Consejero Ponente: Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Actor: Gloria Lyda Rengifo Alarcón. Demandado: Municipio de Palmira y otros 32 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998.
Exp. 14.202. C. P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en sentencias como la del 20 de abril de 2005 (Exp: 14519) y en auto del 7 de octubre de 2004 (Exp. 2675). Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia Es así que no puede desconocerse el hecho de que el fundamento del fallo fue que en criterio del Consejo de Estado, se trata de un contrato estatal, así no esté regido por la Ley 80 de 1993.
2. RESPECTO AL CUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO Siendo clara la naturaleza jurídica del convenio suscrito por las partes, es decir su naturaleza contractual, debe entrar a estudiarse cuál era el procedimiento que debía surtirse para la expedición de los actos demandados. Una vez revisado los manuales apartados al proceso, se evidencia que de conformidad con el Acuerdo 31 de 2007, en el artículo 48 y 49 se estipuló33: “ARTICULO
48. TERMINACIÓN DE LOS CONTRATOS. Se entiende terminado normalmente el contrato, cuando se ha cumplido a cabalidad con las obligaciones derivadas del mismo o se ha cumplido con la ejecución del objeto contratado en las condiciones pactadas por las partes. El contrato también puede terminarse por mutuo consentimiento cuando sobrevengan circunstancias que así lo aconsejen.
ARTICULO
49. TERMINACION DE LOS CONTRATOS POR DECLARATORIA UNILATERAL DE LA UNIVERSIDAD. De acuerdo a la naturaleza del contrato y a las normas y principios del derecho privado, la Universidad puede dar por terminado unilateralmente un contrato en mención a las causales que de mutuo acuerdo se pacten con el contratista, y especialmente por las siguientes causas: 1.
Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación del orden público imponga. 2. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista. 3. Por interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista. 4. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales al contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. 5.
El Incumplimiento del contratista de las obligaciones o cláusulas estipuladas dentro del contrato. Puede ocurrir terminación anormal del contrato por la ocurrencia de fuerza mayor o caso fortuito que coloque al contratista en absoluta imposibilidad de cumplir con el objeto del contrato. o a la Universidad en la imposibilidad de cumplir las obligaciones a su cargo derivadas del mismo.
PARÁGRAFO 1. En el evento de persistir la suspensión en la ejecución de un contrato o de presentarse la imposibilidad de ejecución del mismo por motivos o hechos ajenos a la voluntad de las partes o que a juicio de la Universidad se determine su inconveniencia para el interés propio o público ésta pudra dado por terminado y so procederá a su liquidación definitiva.
PARÁGRAFO 2. El solo incumplimiento por parte del contratista constituye causal para hacer efectivas las pólizas de garantía.” (Negrilla de la sala). 33 Ver folios 118 al 119 del ítem 06 del estante digital. Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia La Corte Constitucional en materia contractual ha indicado que34: «el debido proceso debe ser observado teniendo en cuenta que las actuaciones contractuales de las entidades estatales deben estar orientadas al cumplimiento de los fines estatales y constitucionales, y en consecuencia, dichos negocios jurídicos están al servicio del interés general y no constituyen por sí mismos una finalidad, sino que representan un medio para la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz.
En esta medida, constituye parte integral del respeto al debido proceso de los contratistas que las actuaciones contractuales respondan a un interés general35.» En concordancia con lo anterior, respecto de la manera como el debido proceso impacta a los contratos educativos o de comisión de servicios la Corte Constitucional manifestó en sentencia T-677 de 2004 con magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, lo siguiente36: “Así las cosas, la aplicación de la cláusula por la cual se cancela toda posibilidad de obtener una condonación, es una potestad excepcional en materia contractual estatal, en la medida en que la entidad pública está efectuando una declaración unilateral de incumplimiento contractual, a fin de recuperar el dinero invertido en los becarios ante la imposibilidad de desarrollar el fin contractual principal, que es la reproducción del conocimiento para el fortalecimiento de la comunidad nacional, a cambio de una condonación total o parcial del crédito.
En esta medida, las cláusulas contenidas en estos contratos desarrollan una potestad excepcional del Estado basada en un supuesto de incumplimiento, en orden a obtener sus cometidos. En este orden, la aplicación de estas cláusulas debe seguir los principios del debido proceso. En efecto, por expreso mandato constitucional (C.P. art. 29), todo tipo de actuación administrativa sancionatorias debe regirse bajo los parámetros del debido proceso, más aún cuando se trata de un evento en el que la Administración goza de una posición de superioridad de poder público frente al particular, dentro de la relación contractual”.
(Negrilla de la sala). En la Sentencia T-715 de 2014, la Corte Constitucional de Colombia abordó la posible vulneración del derecho al debido proceso al decretar unilateralmente el incumplimiento de una comisión de estudios por el mero transcurso del tiempo estipulado. La Corte afirmó que en las relaciones contractuales siempre debe respetarse el derecho fundamental al debido proceso, el cual implica que dichas relaciones deben ajustarse a la finalidad legal para la cual se celebró el contrato.
Esto significa que el debido proceso es una garantía para los contratantes, protegiendo su derecho a la defensa y asegurando que las acciones contractuales sean justas. Así mismo, sostuvo que la mera verificación del incumplimiento no es suficiente para presumir el incumplimiento del becario en sus deberes contractuales y, en consecuencia, recuperar el dinero invertido en su formación, así: “Sobre este punto, se puede evidenciar que en las relaciones contractuales siempre debe tenerse en cuenta y aplicarse el derecho fundamental al debido proceso, lo que comprende que dicha relación debe estar supeditada a la finalidad legal en virtud de la cual fue celebrado el respectivo contrato.
En esta medida, el debido proceso ha sido establecido como una garantía a favor de los contratantes, para evitar que su derecho a la defensa se vea obstaculizado por el hecho de que exista un contrato que regule las actuaciones a seguir entre las partes 34 Corte Constitucional. Sentencia T-229/16. Magistrado ponente: Jorge Iván Palacio. 35 Corte Constitucional.
Sentencia C-154 de 1997. Magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara. 36Corte Constitucional. Sentencia T-677 de 2004 del 15 de julio de 2004. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia En este orden de ideas, considera la Sala que la sola verificación del incumplimiento no es razón suficiente para que se presuma el incumplimiento del becario en la observancia de sus deberes contractuales y, en consecuencia, se proceda a recuperar el dinero invertido en la formación del mismo, pues en los casos en los que los becarios soliciten la revisión de la decisión debido a circunstancias que, estando por fuera de su ámbito de determinación, dificultan el cumplimiento del requisito, la aplicación de la potestad y sus consecuencias, no puede hacerse de manera objetiva, sino que debe valorarse la situación concreta a fin de establecer si la culpa del incumplimiento recae o no únicamente en cabeza del becario”.
(Negrilla de la sala). En ese sentido, en situaciones donde los becarios soliciten la revisión de la decisión debido a circunstancias fuera de su control que dificulten el cumplimiento del requisito, la evaluación no debe ser estrictamente objetiva. En cambio, se debe considerar la situación específica para determinar si la responsabilidad del incumplimiento recae exclusivamente en el becario.
Es importante destacar que, frente a los límites de la potestad excepcional, el Consejo de Estado37 ha determinado que: “El régimen de exorbitancia, hoy excepcional, contenido en las potestades de interpretación y modificación unilaterales, pone en evidencia la facultad de la administración de dar claridad a la relación y en orden a un desarrollo contractual pacífico.
Ahora bien, los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual en ejercicio de las facultades excepcionales o con ocasión de ella, conforme a disposición legal especial, están sometidos a condiciones que deben observarse y en tal medida puede predicarse de tales condiciones la existencia de límites señalados expresamente por el legislador para su expedición, entre ellos: (…) • En relación con su finalidad, pues el ejercicio de la potestad excepcional tiene por fin evitar que las discrepancias conlleven a la paralización o la afectación grave del servicio a su cargo.
(…) Interpretación unilateral. La normatividad en esta materia determina que "si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias" en relación con el alcance de algunas de sus estipulaciones, que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio, si no se logra acuerdo, la entidad contratante "interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia" (art. 15).” ((Negrilla de la sala).
Así las cosas, el régimen de potestad excepcional, que abarca las potestades de interpretación y modificación unilateral, permite a la administración clarificar las relaciones contractuales y promover un desarrollo contractual pacífico, al tener en cuenta la situación particular para decidir si el becario es el único responsable del incumplimiento.
Por lo anterior, dado que no se evidenció que las discrepancias llevaran a la paralización o grave afectación del servicio a cargo del Ente Universitario, máxime cuando el docente se encontraba en una posición de desventaja comparativa con la Universidad de la Amazonia y 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación número 1293 de diciembre 14 del 2000.
Consejero Ponente: Luis Camilo Osorio Isaza Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia que se graduó conforme a un acta de grado del 2 de marzo de 2016 como Doctor en Bioética de la Universidad el Bosque38, la Universidad no podía aplicar de manera automática las cláusulas excepcionales sin primero revisar la situación del docente.
Para el caso concreto se evidenció que mediante Resolución 3593 del 4 de noviembre de 2015, la Universidad de la Amazonia declaró la ocurrencia del riesgo de incumplimiento de la Carta Convenio de Apoyo para la Capacitación Institucional 261110 de fecha 5 de noviembre de 2010 celebrado entre la Universidad de la Amazonia y el señor Marco Antonio Virgen Luján; por lo cual, ordenó: 1) La terminación y liquidación de la Carta Convenio de Apoyo para la Capacitación Institucional y 2) Hacer efectiva a favor del ente universitario la garantía única constituida por el docente mediante la póliza de seguro de cumplimiento para entidades estatales 560-47- 99400018400 expedida el 5 de noviembre de 2010, por la suma de $10.832.800, correspondiente al valor asegurado y equivalente al 20% del valor total de la carta convenio.
Inconforme con la decisión adoptada en la resolución precitada, el señor Marco Antonio Virgen Luján presentó recurso de reposición en el cual sustentó la violación al debido proceso, derecho de audiencia y defensa por omisión del procedimiento administrativo previo, al considerar que se trataba de una actuación administrativa de carácter sancionatorio, y por ende se debía agotar el debido proceso contemplado en el artículo 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 —formular cargos, conceder término para descargos, decretar y practicar pruebas, correr traslado para alegar coma y proferir acto—.
Agregó que el acto recurrido no formuló cargos, no tipificó la supuesta afrenta, por ende, no se tipificó la conducta endilgada, razón por la cual no era procedente la imposición de una sanción. Sin tener en cuenta la advertencia realizada por el demandante, la Universidad de la Amazonia profirió Resolución 0158 del 27 de enero de 2016 mediante la cual resolvió confirmar íntegramente la decisión inicial contenida en la Resolución 3593 del 4 de noviembre de 2015.
Hizo referencia a la autonomía y régimen especial de las universidades estatales en materia contractual y la no sujeción al Estatuto General de Contratación Pública. Además de ello precisó que la entidad universitaria no está obligada adelantar el procedimiento contemplado en el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 preceptúa que en todo contrato se entenderá incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, por consiguiente, los contratos suscritos con anterioridad a su promulgación seguirán rigiéndose por la norma vigente al momento de su celebración, siendo que la Carta Convenio de Apoyo se suscribió el 5 de noviembre de 2010.
Con ocasión de lo anterior, es importante resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha subrayado que el debido proceso, en el contexto de incumplimientos de contratos educativos o comisiones de estudio, exige que la administración evalúe la 38 Ver folios 49 al 53 del ítem 01 del estante digital. Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia proporcionalidad y la respuesta institucional en cada caso específico de incumplimiento.
En este sentido, ha señalado que39: “En esta medida, la proporcionalidad que debe regir todas las actuaciones del Estado, incluyendo su actividad contractual a través de la cual realiza sus cometidos, está supeditada al principio de justicia material, el cual es de obligatoria observancia en las actuaciones administrativas, pues la función de aplicar el derecho en un caso concreto no es misión exclusiva del Juez, sino también de la administración cuando define situaciones jurídicas o hace prevalecer sus pretensiones frente a un particular en desarrollo de las competencias y prerrogativas que le son propias”.
Es importante destacar que de conformidad con el Acuerdo 12 del 14 de noviembre de 2012 «Por el cual se adopta el manual de contratación de la Universidad de la Amazonia»”, dentro del artículo 4, al determinar los principios generales se estableció40: “ARTICULO 4. PRINCIPIOS GENERALES: Son principios rectores y ejes transversales de la actividad contractual de la Universidad de la Amazonia, los de debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, eficacia, economía, celeridad y autonomía de la voluntad contractual.
En virtud del principio del debido proceso, la actuación contractual se adelantará conforme al procedimiento establecido en este Manual de Contratación y a falta de regulación expresa, de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el Código de Comercio, en el Código Civil y en Códigos especiales que regulen materas análogas.
En caso de duda o vacío, en todo caso se resolverán con base en los principios contenidos en este Manual, en los principios generales del derecho, en los principios de la actuación administrativa y en los principios de la gestión fiscal eficiente. ´ En virtud del principio de igualdad, la Universidad dará el mismo trato a todos los oferentes que participen en los procesos y a los contratistas de la entidad, sin perjuicio de la aplicación de las reglas de discriminación positiva amparadas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En virtud del principio de imparcialidad los servidores públicos y contratistas que participen en la actividad contractual de la Universidad de la Amazonia deberán actuar con el objetivo de alcanzar la finalidad de los procedimientos que consiste en asegurar y garantizar los derechos de todos los oferentes y contratistas, sin tener en consideración actores o motivaciones subjetivas.
En virtud del principio de buena fe, los servidores públicos y contratistas que hagan parte de la actuación contractual observarán un comportamiento correcto en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes, el cual se presumirá en todo caso.” (Negrilla de la sala). Igualmente, se dictaminó en el referido acuerdo dentro del ámbito de aplicación que: “ARTICULO
2. ÁMBITO DE APLICACIÓN: El Manual de Contratación que se adopta mediante este Acuerdo, le aplica a todas las relaciones jurídico negociales de la Universidad de la Amazonia y sus sedes, a los procesos de selección de contratistas para la provisión de bienes y prestación de servicios, salvo los inherentes a la nómina, a la celebración y ejecución de los contratos, a la aplicación de sanciones a los contratistas, al régimen presupuestal inherente 39 Corte Constitucional.
Sentencia T-677 de 2004 del 15 de julio de 2004. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. 40 Ver folio 41al 91 del ítem 07 del estante digital. Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia a la contratación, a la terminación y liquidación de los contratos y a los demás aspectos relativos a la actividad.
En consecuencia, es de obligatorio cumplimiento para los servidores públicos de la Universidad que participen en esos procesos, para los oferentes que hagan propuestas y para los contratistas que se seleccionen, salvo en lo no regulado expresamente.” (Negrilla de la sala). En el mismo Manual de Contratación se señaló de manera clara que para hacer efectivas las cláusula excepcionales se debía agotar el procedimiento del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 65.
CLÁUSULAS EXCEPCIONALES: En los contratos de prestación del servicio educativo, prestación de servicios, obra y suministro, se pactarán las cláusulas de caducidad, terminación unilateral, modificación unilateral e interpretación unilateral, siguiendo las reglas para tales efectos, del Estatuto General de la Contratación Pública. El procedimiento para aplicar estas potestades, será el establecido en los artículos 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 o las disposiciones que los modifiquen, sustituyan o complementen.” De acuerdo con el artículo 308 de Ley 1437 de 2011, este código se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que comiencen a partir de su entrada en vigor.
Las resoluciones objeto de demanda fueron expedidas durante su vigencia con una clara violación de los derechos de defensa y debido proceso del señor Marco Antonio Virgen Luján. No se formularon cargos específicos en su contra, no se le permitió presentar descargos ni solicitar pruebas, y tampoco se le otorgó el término para presentar alegatos, según el procedimiento administrativo sancionatorio establecido en el artículo 47 y siguientes de la misma norma.
Por lo tanto, el apoderado de la parte actora tiene razón respecto a los cargos formulados contra los actos impugnados, ya que durante este proceso se ha demostrado que las resoluciones en cuestión vulneraron el debido proceso del demandante. En consecuencia, es apropiado declarar la nulidad de la Resolución 3593 del 4 de noviembre de 2015 y la Resolución 0158 del 27 de enero de 2016.
Estas resoluciones declararon la ocurrencia de un incumplimiento del Convenio de Apoyo para la Capacitación Institucional 261110, firmado el 5 de noviembre de 2010, entre la Universidad de la Amazonia y el Docente Marco Antonio Virgen De Luján, y exigieron la póliza de seguro de cumplimiento para entidades estatales número 560-47-99400018400.
Contrario a lo señalado en los actos demandados, el debido proceso administrativo debe estar en toda actuación de las entidades públicas, más en el presente caso cuando el mismo manual ordenaba aplicar el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 y no podía la entidad demandada ampararse en la autonomía universitaria para desconocer el contenido obligatorio de las normas que regían el debido proceso sancionatorio.
“El debido proceso, además de ser un límite al ejercicio del poder público, representa un mecanismo de protección a los derechos de los ciudadanos, pues el Estado no puede limitarlos o cercenarlos de manera arbitraria o deliberada. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido el debido proceso como un conjunto de lineamientos, parámetros Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia o exigencias consagradas por una Ley, de aplicación obligatoria en cualquier actuación del Estado, bien sea judicial o administrativa”41.
Es preciso aclarar que el presente asunto no habrá lugar a declarar el restablecimiento del derecho como quiera que las pretensiones dinerarias no se derivan de los actos enjuiciados o no se tiene legitimación en la causa para cobrarlas, veamos: a. La ejecución de la garantía del convenio por valor de DIEZ MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS PESOS ($10.832.800), no se acreditó que haya sido pagada directamente por el demandante, sino que por el contrario, su costo fue dispuesto a hacer efectiva la garantía que se prestó mediante póliza expedida por ASEGURADORA SOLIDARIA DE COLOMBIA, y por tanto, era esta compañía aseguradora la única legitimada para pedir resarcimiento económico producto de la nulidad de los actos demandados, pero la misma no es parte dentro del presente proceso. b. La suma de CUATRO MILLONES TREINTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($4.034.977) y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS VEINTE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($4.220.493) por valor pagado por el convocante por cuenta de diversos semestres académicos, no es un daño que pueda decirse que devino de la expedición de los actos administrativos demandados pues fueron realizados mucho antes de que se expidieran, tal y como se observa de las pruebas allegadas Por lo anteriormente expuesto es procedente revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar declarar la nulidad de los actos administrativos enjuiciados sin derecho a restablecimiento del derecho. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de abril 11 de 2019, expediente 05001-23-33-000-2014-02189-01(1171-18).
Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Dentro de la interpretación armónica de la norma y bajo el principio del efecto útil, es claro que también se aplica cuando la parte vencida sea el extremo demandante en apelación, como en el caso de marras.
A su turno, el artículo 365-4 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «[c]uando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.» Comoquiera que se revocó la sentencia de primera instancia, es procedente la condena en costas a cargo de la entidad demandada en ambas instancias.
En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente al 4% de las pretensiones de la demanda en la primera instancia y un (01) salario mínimo legal mensual vigente para la segunda instancia, de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16042 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un 42 “Artículo 160. Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa.
Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo.” Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 30 de junio de 2020 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia, Caquetá, que resolvió negar las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. DECLARAR la nulidad de la Resolución 3593 del 4 de noviembre de 2015 y la Resolución 0158 del 27 de enero de 2016, mediante las cuales la Universidad de la Amazonia declaró la ocurrencia de un siniestro de incumplimiento del Convenio de Apoyo para la Capacitación Institucional 261110 de fecha 5 de Noviembre de 2010 celebrado entre la Universidad de la Amazonia y el Docente Marco Antonio Virgen De Luján, y se hizo exigible la póliza de seguro de cumplimiento para entidades Estatales número 560-47-99400018400, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: CONDENAR en costas en ambas instancias a la Entidad demandada. Las agencias en derecho se tasan en el 4% de las pretensiones de la demanda, en la primera instancia, y un (01) S.M.L.M.V para la segunda instancia.
QUINTO: Devolver el expediente al juzgado de origen previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. Sentencia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia contractual 18001-33-40-003-2016-00673-01 Universidad de la Amazonia Proyecto de sentencia discutido y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ponente (Aclaración de voto) EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Aclaración de voto) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx