Sentencia — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Caquetá

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA DE DECISIÓN- Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, diecisiete (17) de julio dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Controversia contractual Radicado:18001-23-40-000-2016-00250-00 Demandante: Departamento del Caquetá Demandado: Corpoamazonia Tipo de expediente: Físico – SAMAI Tema: Convenio Interadministrativo No. 0345 de 2010/Liquidación unilateral Acta No. 57 de la fecha SENTENCIA – LEY 1437 DE 2011 Encontrándose debidamente agotadas las etapas procesales, procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia que en derecho corresponda, dentro del medio de control con pretensión de controversia contractual, iniciado por el Departamento del Caquetá en contra de la Corporación para el Desarrollo sostenible del Sur de la Amazonia – CORPOAMAZONIA-.

ASUNTO PREVIO La magistrada Anamaría Lozada Vásquez, titular del Despacho Segundo del Tribunal Administrativo del Caquetá, presentó impedimento, donde manifiesta:   “Encontrándose al despacho el expediente para emitir sentencia de segunda instancia, se advierte por la suscrita que se configura una de las causales de impedimento contenidas en el artículo 141 del CGP, según revisión de inventario digital reportado en el “Informe de Gestión – Acuerdo PSAA10-7024 de 2010 - Acta de Entrega del Despacho Segundo del Tribunal Administrativo del Caquetá, fechado del 05 de junio de hogaño. Sea lo primero señalar, que el día 23 de mayo de 2024, mediante oficio CE- Presidencia-Ofi-INT-2024-2242 emitido por la Presidencia del Consejo de Estado, me comunica que la Sala Plena me designó en provisionalidad, como magistrada del Tribunal Administrativo del Caquetá; en atención a ello, presenté renuncia al cargo de Juez Segunda Administrativa de Florencia, a partir del 27 de mayo del año en curso, con el fin de tomar posesión del cargo de magistrada, agotándose el acto protocolario el día 28 de mayo de hogaño. (…) Derivada de la posesión que agoté en calidad de Magistrada ante el Departamento del Caquetá, mi hermana mayor Angie Lorena Lozada Vásquez con quien tengo una Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia relación de parentesco en segundo grado de afinidad, me pone de presente que a través del canal de prensa del ente territorial ha observado la noticia del acto protocolario adelantado por su entidad nominadora, a través del Gobernador Encargado y que considera pertinente, informarme que ella ostenta vinculación con el Departamento del Caquetá - Secretaría de Educación Departamental.

(…) Por ello entones, y ante el desconocimiento previo de la suscrita en relación a su vinculación con el ente territorial, que solo se presenta en la fecha posterior a mi posesión como magistrada, es necesario advertirlo a través de esta manifestación, conforme lo exige el artículo 131 del CPACA, toda vez que verificado su tipo de vinculación, el nombramiento es de tipo ordinario en calidad de jefe de oficina – código 006 – grado 001 adscrito a la oficina administrativa y financiera de la Secretaría de Educación del Departamento del Caquetá. (…) En consecuencia, la causal de impedimento que invoco, es aquella consagrada en el artículo 130 numeral 3° del CPACA, que señala concretamente: “Artículo 130.

Causales. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: (…) 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado.” (Negrilla fuera de texto) En consecuencia, es claro que se materializa la causal de impedimento aducida por magistrada Anamaría Lozada Vásquez, razón por la cual será aceptado el impedimento y se le separará del conocimiento del proceso y se continuará con el trámite del mismo.

ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 El Departamento del Caquetá, a través de su apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de controversia contractual que trata el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia3, con el fin de que se declare la prosperidad de las siguientes pretensiones: 1Folio 6608-6641, Cuaderno No. 23 del expediente físico. 2 En adelante CPACA 3 En adelante CORPOAMAZONIA Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 1.

La nulidad de los actos administrativos contenidos en: a) Resolución 0350 del 23 de abril de 2012, por medio del cual se liquidó de forma unilateral el Convenio Interadministrativo 00345 de 2010. b) Resolución 1149 del 28 de octubre de 2013, por medio de la cual se negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0350 del 23 de abril de 2012 y modificó el artículo tercero de la misma. 2.

Que se declare que CORPOAMAZONIA incumplió la cláusula 2, numeral 2, literal b), y la cláusula 4, literal b) del Convenio 0345 de 2010, por no haber contratado oportunamente la interventoría y no haber efectuado el pago de los aportes correspondientes. 3. Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a CORPOAMAZONIA a pagar a favor del Departamento del Caquetá la suma de $735.877.704,85, por capital adeudado por la ejecución del Convenio 0345 de 2010, y el pago de los perjuicios materiales como consecuencia del incumplimiento por parte de CORPOAMAZONIA de la cláusula 2 y 4 del mismo.

Como aspectos fácticos se indicaron los siguientes: 1. El 20 de septiembre de 2010, CORPOAMAZONIA celebró con el Departamento del Caquetá, Convenio Interadministrativo 0345, el cual tenía por objeto «unir esfuerzos técnicos, humanos, administrativos, económicos y financieros para ejecutar el proyecto implementación de procesos integrales para el uso y manejo sostenible en cuencas y microcuencas de 15 municipios del Caquetá.» 2.

Las partes pactaron en la cláusula tercera del convenio como plazo 12 meses a partir de la legalización y suscripción del acta de inicio. 3. El valor del Convenio 0345 de 2010 se pactó en la suma de $3.520.901.527, según lo estipulado en la cláusula cuarta. 4. CORPOAMAZONÍA designó la supervisión del Convenio 0345 de 2010 a cargo de la directora territorial del Caquetá conforme a la cláusula octava. 5.

El 21 de septiembre de 2010, las partes y el supervisor suscribieron acta de inicio del convenio, plazo que fue suspendido el 20 de octubre de 2010, hasta que CORPOAMAZONIA finalizara la contratación de la interventoría, lo cual se perfeccionó el 27 de diciembre de 2010 con la Empresa de Consultoría y Obra Ambiental Forestal y Agropecuaria - ECOAFA S.A.S, siendo reanudado el plazo el día 28 de diciembre de 2010. 6.

Para dar cumplimiento al convenio interadministrativo 0345 de 2010, el Departamento del Caquetá, celebró 4 sub convenios con entidades sin ánimo de lucro, los cuales fueron: Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia a. Convenio de Colaboración 039 del 30 de diciembre de 2010 celebrado con la entidad sin ánimo de lucro Corporación Ambiental, Cultural y Social Materia Prima. b. Convenio 040 del 30 de diciembre de 2010 celebrado con la entidad sin ánimo de lucro Corporación para la investigación y Desarrollo Educativo, Agropecuario, Biológico y Minero “OZONO”. c. Convenio 041 del 30 de diciembre de 2010 celebrado con la entidad sin ánimo de lucro Organización para el Desarrollo Sostenible CANANGUCHAL ONG. d. Convenio 042 del 30 de diciembre de 2010 celebrado con la entidad sin ánimo de lucro Asociación de Mujeres Productoras de Cárnicos del Caquetá – ASOMUPCAR-. 7.

En estos convenios se pactó como forma de pago la siguiente: a. A título de anticipó un desembolso del (40%) previa legalización del convenio y suscripción del acta de la primera reunión del Comité Técnico Operativo del Convenio. b. Un segundo desembolso del 35% con la presentación del informe de ejecución de actividades al 60% de avance previa certificación de cumplimiento parcial a satisfacción del supervisor del convenio. c. El último desembolso del 25% restante con la presentación del informe final de actividades. 8.

De la misma manera, el Departamento del Caquetá, mediante la modalidad de contrato de servicios profesionales, contrató a profesionales con el objeto de «(…) apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345» 9. Ahora ya en la ejecución del convenio, el 01 de marzo de 2011, CORPOAMAZONIA gira a favor del Departamento del Caquetá el primer desembolso, correspondiente al 40% por valor de $749.938.450, los cuales fueron ejecutados. 10.

La Empresa de Consultoría y Obra Ambiental Forestal y Agropecuaria - ECOAFA S.A.S, interventora del Convenio CORPOAMAZONÍA – Departamento, mediante oficio 01C-163-2011 del 18 de noviembre de 2011, entrega a CORPOAMAZONIA Informe Técnico y Financiero, en el que certifica el 60.48% de avance de las obligaciones a cargo del Departamento del Caquetá, avalando el pago del segundo desembolso estipulado en la cláusula 4 del Convenio 0345 de 2010, por valor del 35%. 11.

Por otro lado, la directora territorial de Caquetá - CORPOAMAZONIA en calidad de supervisora del convenio, mediante oficio DTC-3626 del 21 de noviembre de 2011, manifiesta a la interventoría, que no se comprende el fundamento técnico sobre el cual se está avalando un avance del 60.48% en las obras, siendo que Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia no han sido verificadas en su totalidad, por lo cual no validada el aval certificado del avance del convenio, hasta tanto la supervisión del mismo no terminara de realizar la verificación al 100% de los beneficiarios del proyecto y se corroborara el avance reportado por la consultoría. 12.

Mediante oficio del 23 de noviembre de 2011, la interventoría da respuesta al oficio DTC-3626 del 21 de noviembre de 2011 de la supervisión del convenio, e indicó que el Departamento del Caquetá ejecutó un porcentaje del 77.91% de las obligaciones pactadas de conformidad con certificación de la secretaria de agricultura departamental Alina Vanessa Aguilar González y el ingeniero forestal Harold Mauricio Acosta García. 13.

Durante los días 28 y 30 de noviembre, y el 13 de diciembre de 2011, el Departamento del Caquetá solicitó a CORPOAMAZONIA el cumplimiento de lo pactado en la cláusula 4ta del Convenio 0345 de 2010, consistente en efectuar el pago del segundo desembolso del 35% con ejecución al 60% de actividades, el cual estaba avalado por la firma ECOAFA S.A.S desde el 18 de noviembre de 2011. 14.

El 30 de diciembre de 2011, la directora territorial del Caquetá, en calidad de supervisora del convenio, emitió informe Técnico Final No. 1167, en el cual estableció un 10.05% de ejecución del objeto del Convenio 0345 de 2010. En la misma fecha, la misma autoridad emite Concepto Técnico 1460 y modifica el numeral décimo del informe No. 1167, en lo que respecta al balance general. 15.

El 5 de diciembre de 2011 el gerente seccional Caquetá del ICA presentó informe fitosanitario a la directora territorial de CORPOAMAZONIA, en la cual se indicó que el material vegetal del plátano no presentó adecuadas condiciones fitosanitarias. 16. El 30 de diciembre de 2011, la Directora Territorial Caquetá de CORPOAMAZONIA, presentó informe final de ejecución del Convenio 0345 de 2010, estableciendo una disminución en el porcentaje de ejecución del 10,03% y modificó el balance general de la ejecución de los aportes al convenio. 17.

El 23 de abril de 2012, CORPOAMAZONIA profirió la Resolución 0350, mediante la cual liquidó de forma unilateral el Convenio 0345 de 2010, con base en un porcentaje del 10.05% de cumplimiento parcial por parte del Departamento del Caquetá y ordenó reintegrar a CORPOAMAZONIA el valor de $441.784.562. 18. El 08 de marzo de 2013, CORPOAMAZONIA libró comunicación al Gobernador del Caquetá, con el fin de efectuarse la notificación personal de la Resolución 0350 del 23 de abril de 2012. 19.

El Departamento del Caquetá solicitó la revocatoria directa de la Resolución 0350 del 23 de abril de 2012, mediante la cual se liquidó en forma unilateral el Convenio 0345 de 2010. Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 20. Mediante Resolución 1149 del 28 de octubre de 2013, CORPOAMAZONIA resolvió negar la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0350 de 2012, a su vez modificó el artículo tercero de la Resolución 0350 de 2012, y ordenó notificar personalmente o por aviso la Resolución 0350 de 2012. 21.

El 14 de noviembre de 2013 se citó al Gobernador del Departamento del Caquetá, para que se acerque a notificarse personalmente de la Resolución 0350 de 2012. 22. El 04 de agosto de 2014 se efectuó la notificación personal a la gobernadora del Caquetá, del contenido de la Resolución 0350 de 2012. 23. El 20 de agosto de 2014 quedó ejecutoriada la Resolución 0350 de 2012. 24.

El 29 de diciembre de 2014 se libró mandamiento de pago por la vía coactiva en contra de la Gobernación del Caquetá por la suma de $441.784.562, contenida en Resolución 0350 de 2010 que liquidó unilateralmente el convenio interadministrativo 0345 de 2010. Como fundamentos de derecho y concepto de violación precisó: Transgredidos los artículos 1, 2, 6, 29 y 90 de la Constitución Política; artículos 141 de la Ley 1437 de 2011; artículos 1602, 1603, 1608, 1609, 1613, 1614 y 1615 del Código Civil; 11 y 17 de la Ley 1150 de 2007; 86 de la Ley 1474 de 2011; 95 de la Ley 489 de 1998; artículos 25 y 14, 23, 24, 26, 28, 32 y 60 de la Ley 80 de 1993.

Se refirió al desconocimiento del debido proceso y del derecho de defensa, a la falta de competencia de CORPOAMAZONIA para liquidar unilateralmente el contrato y a la falsa motivación de la Resolución 0350 del 23 de abril de 2012, pues indicó que no es cierto que se haya cumplido solo el 10.05%. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4 CORPOAMAZONIA manifestó que la gobernación del Caquetá en calidad de ejecutor de los recursos aportados, durante el tiempo de ejecución del convenio, de acuerdo con el informe final de interventoría técnica, administrativa y financiera y el concepto técnico final de supervisión DTC-1167 del 30 de diciembre de 2011, cumplió con el 10.05% de las actividades a que se obligó ejecutar de acuerdo al Plan Operaba del Convenio, por lo que la gobernación incumplió el contrato y por ende se procedió a la liquidación del contrato por medio de la Resolución 350 del 23 de abril de 2012, debido al cumplimiento solo del diez punto cero cinco por ciento (10.05%) de las actividades del convenio.

Manifestó que de acuerdo con las verificaciones en campo realizados por el personal profesional de CORPOAMAZONIA y la INTERVENTORÍA, del proyecto se observó la ausencia y criterio profesional, por parte de la asistencia técnica del equipo de técnicos y profesionales, tanto de las ONG’s como del personal contratado de la Gobernación 4 Folio 6710-6719, Cuaderno No. 24 del expediente físico.

Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia del Caquetá en temas de manejo silvicultural de cultivos agrícolas y de plantaciones forestales protectoras – productoras. Argumentó que el Instituto Colombiano de Agricultura – ICA- descrito en su informe fitosanitario emitido luego de la visita del producto del personal técnico a veintiuna (21) fincas involucradas, el material vegetal de plátano no presentó unas adecuadas condiciones fitosanitarias y de vigor vegetativo y se conceptuó que se debía reemplazar con semilla de buena calidad el 90 % de los colinos de plátano. Expuso que mediante oficio DTC-012 del 17/0112012 y dando cumplimiento al procedimiento de liquidación que consagra la Ley 1150 de 2007, CORPOAMAZONIA remitió al gobernador del Caquetá el PROYECTO DE ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO NRO. 0115 DE 2010, para su conocimiento, discusión, firma y posterior devolución ante esta Corporación. Asimismo, mediante oficio DTC.092 DEL 19/01/2012, CORPOAMAZONIA invitó al señor Gobernador para adelantar el procedimiento de liquidación por mutuo acuerdo del convenio interadministrativo de la referencia, no obstante, al no ser posible la asistencia se liquidó unilateralmente de conformidad la Ley 1150 de 2007.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. El Departamento del Caquetá5 manifestó que CORPOAMAZONIA al liquidar de manera unilateral el Convenio Interadministrativo 0345 de 2010 suscrito con el Departamento del Caquetá, violó el debido proceso y el derecho de defensa del ente territorial, en virtud del artículo 12 en donde se indicó que se liquidaría de mutuo acuerdo. 3.2.

CORPOAMAZONIA6 reiteró los mismos argumentos que expuso en la contestación de la demanda e indicó que en jurisprudencia del Consejo de Estado, se indicó que la facultad de liquidación unilateral no hace parte de las potestades exorbitantes del Estado contratante, ya que no está contemplada en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, que enlista de forma taxativa las cláusulas.

CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA De conformidad con el numeral 3° del artículo 104, numeral 4° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para resolver de fondo la controversia contractual suscitada entre el Departamento del Caquetá en contra de CORPOAMAZONIA. 5 Folio 6781-6783, Cuaderno No. 24 del expediente físico. 6 Página 6771 a 6780, PDF 03CuadernoP3, expediente OneDrive.

Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia B. TEMA Incumplimiento y nulidad de liquidación unilateral del Convenio Interadministrativo 0345, suscrito el 20 de septiembre de 2010 entre CORPOAMAZONIA con el Departamento del Caquetá, el cual tenía por objeto «unir esfuerzos técnicos, humanos, administrativos, económicos y financieros para ejecutar el proyecto implementación de procesos integrales para el uso y manejo sostenible en cuencas y microcuencas de 15 municipios del Caquetá.» C. PROBLEMAS JURÍDICOS 1.

¿Era competente CORPOAMAZONIA para emitir el informe DTC-1167 del 30 de diciembre de 2011 y del ICA? 2. ¿Puede coexistir la interventoría del contrato con la supervisión del mismo? 3. ¿Se demostró que el Departamento de Caquetá fue contratante cumplido y por tanto está legitimado para pedir responsabilidad contractual? 4. ¿Es nula o no la Resolución 0350 de 2010 mediante la cual liquida de manera unilateral el Convenio Interadministrativo 0345 de 2010? D.

HECHOS PROBADOS 1. El 20 de septiembre de 2010, CORPOAMAZONIA celebró con el Departamento del Caquetá, Convenio Interadministrativo el cual tenía por objeto «unir esfuerzos técnicos, humanos, administrativos, económicos y financieros para ejecutar el proyecto implementación de procesos integrales para el uso y manejo sostenible en cuencas y microcuencas de 15 municipios del Caquetá.»7 2.

Las partes pactaron en la cláusula tercera del convenio como plazo 12 meses a partir de la legalización y suscripción del acta de inicio.8 3. El valor del Convenio 0345 de 2010 se pactó en la suma de $3.520.901.527, según lo estipulado en la cláusula cuarta.9 4. En la cláusula décima segunda se determinó: “Liquidación del convenio: Expirado el plazo para la ejecución del convenio, o cumplido el objeto dlel convenio, o terminado anticipadamente éste, se procederá a su liquidación final de mutuo acuerdo la cual se realizará de acuerdo co lo previsto en los artículos 60 de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 11 de ley 1150 de 2009, dentro de los cuatro (4) meses siguientes”. 5.

CORPOAMAZONIA designó supervisión del Convenio 0345 de 2010 a cargo de la Directora Territorial del Caquetá conforme a la cláusula octava, además se 7 Folio 24-32, Cuaderno No. 1 del expediente físico., 1.pdf. Fol 26 ONEDRIVE 8 Folio 25, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 9 Folio 25, Cuaderno No. 1 del expediente físico. Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia indicó en el parágrafo que se contrataría además una interventora externa al proyecto o convenio, con cargo a los recursos del convenio.10 6.

El 21 de septiembre de 2010, las partes y el supervisor suscribieron acta de inicio del convenio interadministrativo y se indicó que concluiría el 20 de septiembre de 2011.11 7. El plazo del convenio pactado fue suspendido el 20 de octubre de 2010, hasta que CORPOAMAZONIA finalizara la contratación de la interventoría.12 8. El 27 de diciembre de 2010 se perfeccionó con la Empresa de Consultoría y Obra Ambiental Forestal y Agropecuaria - ECOAFA S.A.S el contrato de consultoría No. 0468 de 2010.13 9.

Por lo anterior se reanudó el convenio interadministrativo el plazo el 28 de diciembre de 201014. 10. Para dar cumplimiento al Convenio Interadministrativo 0345 de 2010, el Departamento del Caquetá celebró 4 subconvenios con entidades sin ánimo de lucro, los cuales fueron: a. Convenio de Colaboración 039 del 30 de diciembre de 2010 celebrado con la entidad sin ánimo de lucro Corporación Ambiental, Cultural y Social Materia Prima15. b. Convenio 040 del 30 de diciembre de 2010 celebrado con la entidad sin ánimo de lucro Corporación para la Investigación y Desarrollo Educativo, Agropecuario, Biológico y Minero “OZONO”16. c. Convenio 041 del 30 de diciembre de 2010 celebrado con la entidad sin ánimo de lucro Organización para el Desarrollo Sostenible CANANGUCHAL ONG17. d. Convenio 042 del 30 de diciembre de 2010 celebrado con la entidad sin ánimo de lucro Asociación de Mujeres Productoras de Cárnicos del Caquetá – ASOMUPCAR-18.

En los convenios se pactó como forma de pago: a título de anticipó un desembolso del (40%) previa legalización del convenio y suscripción del acta de la primera reunión del Comité Técnico Operativo del Convenio; un segundo 10 Folio 26-27, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 11 Folio 31, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 12 Folio 34, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 13 Folio 35-49, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 14 Folio 53-54, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 1.pdf.

Fol 55 ONEDRIVE 15 Folio 79-86, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 16 Folio 177-185, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 17 Folio 217-224, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 18 Folio 253-260, Cuaderno No. 1 del expediente físico. Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia desembolso del 35% con la presentación del informe de ejecución de actividades al 60% de avance previa certificación de cumplimiento parcial a satisfacción del supervisor del convenio y el último desembolso del 25% restante con la presentación del informe final de actividades. 11.

De la misma manera, el Departamento del Caquetá contrató mediante la modalidad de prestación de servicios profesionales, con el objeto de: NO. CONTRATO FECHA OBJETO CONTRATISTA 39519 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de médico veterinario y zootecnista con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” Jesús Aicardo Castaño Márquez 39620 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de ingeniero agro ecólogo con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” Diego Andrés Rudas Varón 39721 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de médico veterinario y zootecnista con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” Edna Margarita Ramírez Delgado 39822 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de ingeniero agro ecólogo con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” José Edgar Zambrano Rueda 39923 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de médico veterinario y zootecnista con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” Andrés José Rendón Calderón 40024 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de médico veterinario y zootecnista con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” Jhon William Godoy Lozada 40125 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de médico veterinario y zootecnista con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” Mauricio Ruiz Guillermo 40226 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de ingeniero agro ecólogo con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” Armin Francisco Javier López Castillo 19 Folio 316-319, Cuaderno No. 2 del expediente físico. 20 Folio 367-369, Cuaderno No. 2 del expediente físico 21 Folio 416-419, Cuaderno No. 2 del expediente físico 22 Folio 477-480, Cuaderno No. 2 del expediente físico 23 Folio 554-557, Cuaderno No. 2 del expediente físico 24 Folio 631-635, Cuaderno No. 3 del expediente físico 25 Folio 675-678, Cuaderno No. 3 del expediente físico 26 Folio 724-727, Cuaderno No. 3 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 40327 30/12/2010 “El contratista se obliga con el departamento a prestar sus servicios profesionales de ingeniero agro ecólogo con el fin de apoyar en la gestión de la entidad y llevar a cabo el convenio interadministrativo 0345” Carlos Alberto Rodríguez Correa 12.

El 01 de marzo de 2011, CORPOAMAZONIA giró a favor del Departamento del Caquetá el primer desembolso, correspondiente al 40% por valor de $749.938.450 de conformidad con transacción en cheque del Banagrario.28 13. El Departamento del Caquetá ejecutó los recursos que le fueron desembolsados por CORPOAMAZONIA de conformidad con certificación de la Tesorera General del Departamento del Caquetá, así29: 27 Folio 785-788, Cuaderno No. 3 del expediente físico 28 Folio 798, Cuaderno No. 3 del expediente físico 29 Folio 799-800, Cuaderno No. 3 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 14.

La Empresa de Consultoría y Obra Ambiental Forestal y Agropecuaria - ECOAFA S.A.S. mediante oficio 01C-163-2011 del 18 de noviembre de 2011, entrega a Corpoamazonia Informe Técnico y Financiero, en el que certificó el 60.48% de avance de las obligaciones a cargo del Departamento del Caquetá, avalando el pago del segundo desembolso estipulado en la cláusula 4 del Convenio 0345 de 2010, por valor del 35%, e indicó «que el establecimiento de material vegetal y de los componentes a evaluar, no estarían garantizados sino hasta el recibo final ya que por las fechas de establecimiento el prendimiento d dicho material no se puede corroborar y por ende el óptimo desarrollo de los sistemas establecidos», así30: 30 Folio 856-857, Cuaderno No. 3 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia (…) 15.

La Directora Territorial de Caquetá - CORPOAMAZONIA en calidad de supervisora del convenio, mediante oficio DTC-3626 del 21 de noviembre de 2011, manifestó a la interventoría su preocupación y que no se comprende el fundamento técnico sobre el cual se está avalando un avance del 60.48% en las obras, siendo que no han sido verificadas en su totalidad, por lo cual no validaba el aval certificado del avance del convenio, hasta tanto no se terminara de realizar la verificación al 100% de los beneficiarios del proyecto y se corroborara el avance reportado por la consultoría, así31: 16.

Mediante oficio del 23 de noviembre de 2011, la interventoría da respuesta al oficio DTC-3626 del 21 de noviembre de 2011, manifestando que32: “1. Lo que se avala en el presente documento corresponde a cantidades constatadas en campo. 2. Las cantidades constatadas y presentadas en el informe corresponde a la evaluación realizada acorde con los lineamientos de evaluación de la Corporación productos del Comité técnico No 009 con acta de comité técnico del 30 de agosto de 31 Folio 864, Cuaderno No. 3 del expediente físico 32 Folio 865, Cuaderno No. 3 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 2011 pág. 18 Y el oficio No OTC 2783 del 7 de septiembre de 2011 donde se presentan el formato de seguimiento y su Instructivo.

En el cual el formato entregado permite realizar valoración no por componentes o productos terminados en esta caso meta de hectáreas establecidas, si no por actividades efectuadas o desarrolladas para cada uno de las componentes. 3. El oficio enviado por la interventoría en el cual se manifiesta que no se puede garantizar el prendimiento, hace referencia y claridad específicamente en ese punto, lo que no Implica que las cantidades no estén ejecutadas, pero por la fecha de siembras y el desarrollo el material no se puede garantizar el prendimiento, ya que los avances para mantenimientos y replante o resiembra no se han realizado.

(…) La entidad ejecutora ha manifestado su déficit económico para la continuación de las actividades por esto y en respuesta a su solicitud se han realizado visitas y verificaciones en campo y documentales para dar aval de dicho pago, sin embargo, comparto su preocupación por la época y el nivel de avance del proyecto, por lo tanto, estaré presto a sus comentarios para los ajustes o requerimientos del documento con respecto al avance del proyecto.

Por último y teniendo en cuenta lo planteado en el oficio del asunto, le manifiesto el interés de la interventoría de acompañar dichas visitas y de manera conjunta poder definir las acciones a tomar con respecto al convenio, para lo cual sugiero se nos envié la programación y poder organizar el equipo técnico que acampanara dicho proceso el cual actualmente adelanta de igual manera visitas de verificación.” 17.

El 18 de octubre de 2011, el Instituto Colombiano Agropecuario I.C.A., en informe de visita de inspección técnica con el acompañamiento de los técnicos de la Secretaría de Agricultura, respecto de las 36 hectáreas de plátano, se encontró33: - “En aproximadamente el 90% del área inspeccionada se encontraron planta con síntomas de deficiencias nutricionales, débiles con un mal desarrollo, hojas cloróticas, con seudotallos delgados y baja altura (40 a 50 cm) para el tiempo que llevan establecida (3 y 4 meses) - El 10% restante del área visitada presentan un mejor desarrollo, aunque no es el óptimo, esta área corresponde a predios ubicados en San José del Fragua y un porcentaje mínimo en Belén, Doncello y Cartagena del Chaira. - Al extraer algunas plantas del suelo, se observó que las semillas presentaban un alto grado de descomposición, observándose en ellas túneles y galerías ocasionadas por larvas de Picudos Negro (Cosmopolites sordidus) y Rayado (Metamasius hemipterus) y daños secundarios como pudriciones causadas por Hongos y Bacterias las cuales ingresan por las heridas causadas por picudos. - Las pudriciones causan un mal desarrollo de raíces por consiguiente las plantas no tiene un buen anclaje y no puedan absorber bien los nutrientes y el agua, ocasionando mal desarrollo, volcamiento, debilitan y muerte de las mismas. 33 Folio 6066-6073, Cuaderno No. 21 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia - Se pudo establecer también que hay un mar manejo del cultivo, debido a que estos no se están fertilizando basados en un análisis de suelos, situación que ayuda a empeorar el estado de desarrollo de las plantas. - Las distancias de siembra (3 x 3 m) a las cuales se estableció el plátano, técnicamente no son las recomendadas para el establecimiento del cultivo del Cacao en el departamento del Caquetá, debido a que estas distancias por ser muy cortas, ayudan al incremento de enfermedades fungosas, tales como Monilla, Escoba de Bruja y Fitoptora. - En conclusión, se puede decir que el mal desarrollo de estas plantaciones, se debe a la utilización de una semilla contaminada con larvas y huevos de Picudos Negro y Rayado; deficiencias en nutrición de plantas, mala planificación del establecimiento y manejo del cultivo, debido a que no se estas respetando las distancias de siembra (Cacao), los tiempos técnicos para un buen establecimiento de un arreglo agroforestal con Cacao. - La ONG encargada de la entrega de insumos y material vegetal no tiene una buena programación y planificación para la entrega de los mismos, debido a que prácticamente están obligando a los productores a la siembra del Cacao con distancias no recomendadas y sin ningún tipo de sombrío, dado quo plátano todavia esta pequeño y no proporciona nada de sombra.

Esta falta de planificación va a llevar a un fracaso en el desarrollo de estos cultivos”. 18. El 30 de diciembre de 2011, la firma interventora realizó la entrega final del informe técnico administrativo y financiero de interventoría al seguimiento de las actividades y metas adelantas para el seguimiento del Convenio 0345 de 2010 suscrito entre CORPOAMAZONIA y el Departamento del Caquetá, en el cual conceptuó34: “PRIMERO: Que la gobernación del Caquetá, presenta el siguiente porcentaje de ejecución del proyecto de acuerdo al plan operativo y a la verificación realizada por la interventoría:

SEGUNDO: Que de acuerdo a lo ejecutado por la Gobernación del Caquetá y teniendo en cuenta lo estipulado en el Plan Operativo del convenio del cual se construyó la tabla anterior, se concluye que el avance final del convenio corresponde al 10.03% de ejecución financiero y técnica.

TERCERO: Se anexa los soportes relacionados con las actas de visita y verificación de interventoría al igual que la matriz por rubro de inversión del convenio con la relación de anexos del último informe presentado por la Gobernación del Caquetá.

CUARTO: Se presenta a continuación recomendaciones del convenio suscrito: o Las medidas contempladas para el establecimiento de los sistemas agroforestales, no son las indicadas para el departamento del Caquetá, ye que promueve el desarrollo de enfermedades entre las especies establecidas. (ver documento de Corpoica para este convenio) 34 Folio 6236-6498, Cuaderno No. 21 y 22 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia o El material entregado en el componente de producción agrícola de ciclo corto (Plátano musa spp.) al no ser de la región puede eventualmente no tener las cualidades fenotípicas para resistir a la infección por entomopatogenos como el picudo (Cosmopolites sordidus), a micosis y bacteriosis asociadas corno sigatoka (Micosphaerella ñfiensis) y (Enninia chrysantemi.sp), presentes en las condiciones climáticas pronas del departamento, tampoco se tuvo en cuenta los requerimientos ecológicos de la variedad sembrada. o Predomino en los beneficiarios el desconocimiento sobre la siembra del material del sistema Silvopastoril, se observaba malas prácticas de manejo y sembrado.

Como la siembra se establecía de forma directa no habla descompactación previa del terreno y las condiciones de este no eran optimas en algunos casos para le actividad a realizar. o Fue reiterativo entre los beneficiados el incumplimiento de las medidas a tener en cuenta para el establecimiento de los sistemas como se estipula el en el convenio.

Como también el empleo del material de aislamiento de márgenes hídricas, (ya sea por desconocimiento o no) el aislamiento se establecía lejos de las márgenes hídricas y muchas veces fue “subutilizado”. (Construcción de vivienda). o Al asignar las hectáreas proyectadas a los beneficiarios no se tuvo en cuenta la capacidad de solventar con recursos propios los gastos demandados en el manejo posterior de las mismas, no hubo pago de los iornales, hubo casos de beneficiarios que manifestaban estar interesados en establecer sus cultivos, pero no contaban con los recursos para pagar mano de obra y dar cumplimiento a las fechas de siembra estipuladas del convenio. o No hubo claridad entre los beneficiarios en la identificación de la marca de los clones de (Teobroma cacao spp) para el establecimiento en el SAF, ya que en unos clanes utilizaban cintas reflectivas pero en el traslado se perdían y otras veces con pintura, que si bien es cierto resultaba más efectiva los beneficiarios no lograban dar razón para distinguir el tipo de clon ni donde debía de ser establecido. o La entrega de insumos de las metas SAF y SSP no fueron completas como se reportó en el presente informe y los tiempos de siembra de los compontes del sistema fueron inadecuados en su mayoría, respecto a las necesidades de siembra de la misma. o Las actas de entrega de material de cada sistema (realizadas por el ente encargado), demuestran que se entregaba la totalidad del material, sin embargo, en campo en algunas ocasiones no coincidían estos datos. o En la mayor parte del SAF, el componente de producción agrícola de ciclo codo (plátano), no tenía la altura adecuada para el establecimiento del componente de producción agrícola de ciclo largo cacao, (Menos de 70 cm), por lo cual este último no contarla con la sombra suficiente que requiere para su desarrollo fisiológico. o A más del 60% de los beneficiarios no se entregó la totalidad de los componentes en el tiempo estipulado por el convenio 0345, fueron entregados posterior al 28 de noviembre y en algunos de los sistemas se establecieron con otro tipo de componente que no correspondía al expuesto en el proyecto. o No se adelantó una adecuada asistencia técnica del convenio lo que afecto también el bajo desempeño del mismo.” Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 19.

El 30 de diciembre de 2011, la Directora Territorial Caquetá de CORPOAMAZONIA, junto con el ingeniero Forestal Mario Ángel Barón Castro y el ingeniero agroecólogo Gustavo A. Gutiérrez García, mediante concepto técnico DTC-1167 de seguimiento al Convenio 0345 de 2010, se conceptuó35: “PRIMERO: Que las cifras y porcentajes de avance reportados en el presente concepto técnico, corresponden a la verificación en campo de los componentes: sistemas agroforestales, sistemas silvopastoriles, reforestación protectora y aislamiento de márgenes hídricas, realizada por parte de los profesionales la Dirección Territorial Caquetá y la Interventoría ECOAFA SA.S, tal como lo establece el presente concepto.

SEGUNDO: Que de acuerdo al Informe de Interventoría y lo verificado en los 15 municipios involucrados en el proyecto, el porcentaje de avance físico en el establecimiento de sistemas agroforestales es de 4.5 hectáreas.

TERCERO: Que de acuerdo al Informe de Interventoría y lo verificado en los 15 15 municipios involucrados en el proyecto con relación a la meta de establecimiento de Sistemas silvopastoriles se determina un avance en el establecimiento de 3.8 ha.

CUARTO: Que de acuerdo al Informe de Interventoría y lo verificado en los 15 municipios involucrados en el proyecto se determina viable el establecimiento de 15.5 hectáreas en reforestación protectora, conforme a las especificaciones técnicas suscritas en el Convenio.

QUINTO: Que de acuerdo al Informe de Interventoría y lo verificado en los 15 municipios involucrados en el proyecto se determina un avance de 1.630 metros lineales en el aislamiento de márgenes hídricas.

SEXTO: Se observa la ausencia y criterio profesional, por parte de la-asistencia técnica del equipo de técnicos y profesionales, tanto de las ONG's corno del personal contratado por la Gobernación del Caquetá, en temas de manejo silvicultural de cultivos agrícolas y de plantaciones forestales protectoras-productoras, que permitiesen una adecuada ejecución de los componentes y metas del Convenio Interadministrativo (…)

SEPTIMO: De acuerdo a lo evidenciado en campo y a lo expresado por la gran mayoría de beneficiarios del proyecto, el material vegetal de plátano no presentó unas adecuadas condiciones fitosanitarias y de vigor vegetativo, corroborando lo encontrado por el Instituto Colombiano de Agricultura - ICA y descrito en su informe fitosanitario emitido luego de la visita del personal técnico a 21 fincas involucrada, donde se conceptuó que el ente ejecutor "debería reemplazar con semilla de buena calidad el 90- % de los colinos de plátano”.

OCTAVO: Se encontró que la selección y compra de los insumos por parte de las ONG's, no cumplen los requisitos de aplicación y disponibilidad, debido a que en muchos casos son abonos inmaduros y frescos, con presencia de lixiviados, lo que impiden su correcta aplicación a las plantas.

NOVENO: Se observó en las áreas visitadas, alta cantidad de material vegetal aun sin sembrar, lo que puede ocasionar niveles de pérdidas importantes, por la no oportunidad de siembra. 35 Folio 6074-6225, Cuaderno No. 21 del expediente físico, Doc 62pdf. Fol.25 ONEDRIVE Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia DECIMO: Con relación a la selección de los sitios de siembra, no se evidenció claridad técnica por parte del personal profesional encargado de la misma, por contrario se detalló más la oportunidad de disponer del lugar, antes que obedecer a una selección objetiva.

UNDÉCIMO: Que de acuerdo al Informe de Interventoría y lo verificado por la Dirección Territorial Caquetá el avance en el cumplimiento, de las metas del proyecto, se determinó un porcentaje del 10.05 %, de acuerdo al plan operativo y objeto del Convenio. (…)” 20. El 30 de diciembre de 2011 mediante Concepto Técnico 1460 se modificó el numeral 12 del Concepto Técnico DTC-1167, suscrito por la Directora Territorial Caquetá de CORPOAMAZONIA, junto con el ingeniero agroecólogo Gustavo A Gutiérrez García quedando así: 21.

Según certificación del 6 de agosto de 2014 de la secretaria de agricultura departamental Alina Vanessa Aguilar González y el ingeniero forestal Harold Mauricio Acosta García, la ejecución fue del 77,91%.36 22. En diciembre de 2011, Diego Cárdenas Chala, en representación de la Interventoría ECOAFA SAS suscribió el informe final del contrato de consultoría 0468 de 2010 para el seguimiento al convenio No. 0345 de 2010, en donde se hace un resumen de las solicitudes a la Gobernación frente al cumplimiento del convenio considerando que solo cumplió el 10.03%.37 23.

El 2838 y 30 de noviembre39, y el 13 de diciembre40 de 2011, el Departamento del Caquetá solicitó a CORPOAMAZONIA el cumplimiento de lo pactado en la cláusula 4ta del Convenio 0345 de 2010, consistente en efectuar el pago del segundo desembolso del 35% con ejecución al 60% de actividades, el cual estaba avalado por la firma ECOAFA S.A.S desde el 18 de noviembre de 2011. 36 Folio 22, Cuaderno de Pruebas del expediente físico 37 Documentos 62 pdf (fl. 37). 63 pdf, 64 pdf (fl. 98) 38 Folio 6060, Cuaderno No. 21 del expediente físico 39 Folio 6061, Cuaderno No. 21 del expediente físico 40 Folio 6062, Cuaderno No. 21 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 24.

El 19 de enero de 2012 mediante oficio DTC-092 la Directora Territorial Caquetá de Corpoamazonia, citó a la Gobernación del Caquetá para efectuar la liquidación por mutuo acuerdo del Convenio Interadministrativo 0345 de 2010 para el 24 de enero de 201241. 25. El 24 de enero de 2012 se informó que, por compromisos del Gobernador, no era posible la reunión en la fecha solicitada42. 26.

El 27 de enero de 2015 se envió proyecto de acta de liquidación unilateral al Director General de CORPOAMAZONIA43. 27. El 23 de abril de 2012, CORPOAMAZONIA profirió Resolución 0350, mediante la cual liquidó de forma unilateral el Convenio 0345 de 2010, con base en un porcentaje del 10.05% de cumplimiento parcial por parte del Departamento del Caquetá y ordenó reintegrar a CORPOAMAZONIA el valor de $441.784.56244. 28.

El 08 de marzo de 2013, CORPOAMAZONIA libró comunicación al Gobernador del Caquetá, con el fin de efectuarse la notificación personal de la Resolución 0350 del 23 de abril de 2012.45 29. El 17 de abril de 2013 se notificó por edicto en lugar visible de la Secretaría General de la CORPOAMAZONIA46, el cual quedó ejecutoriado y en firme el 30 de abril de 201347. 30.

Según certificado del 19 de junio de 2013, desde el 25 de abril de 2012 la Resolución 0350 del 23 de abril de 2012 quedó publicada en la página web de CORPOAMAZONIA.48 31. El Departamento del Caquetá solicitó la revocatoria directa de la Resolución 0350 del 23 de abril de 2012, mediante la cual se liquidó en forma unilateral el Convenio 0345 de 2010 según oficio del 30 de agosto de 201348. 32.

Mediante la Resolución 1149 del 28 de octubre de 2013, CORPOAMAZONIA resolvió negar la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 0350 de 2012 y modificar el artículo tercero de la Resolución 0350 de 2012, ordenando notificar personalmente o por aviso la Resolución 0350 de 2012.49 33. El 14 de noviembre de 2013 se citó al Gobernador del Departamento del Caquetá, para efectuar la notificación personal de la Resolución 0350 de 2012.50 41 Folio 6499, Cuaderno No. 22 del expediente físico 42 Folio 6500, Cuaderno No. 22 del expediente físico 43 Folio 6501, Cuaderno No. 22 del expediente físico 44 Folio 6513-6523, Cuaderno No. 22 del expediente físico 45 Folio 6524-6525, Cuaderno No. 22 del expediente físico 46 Folio 6528, Cuaderno No. 22 del expediente físico 47 Folio 6529, Cuaderno No. 22 del expediente físico 48 Folio 6531-6591, Cuaderno No. 22 del expediente físico 49 Folio 6542-6548, Cuaderno No. 22 del expediente físico 50 Folio 6549, Cuaderno No. 22 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 34.

El 27 de noviembre de 2013, se procedió a notificar por aviso la Resolución 0350 de 2012.51 35. El 04 de agosto de 2014 se efectuó la notificación personal a la Gobernadora del Caquetá del contenido de la Resolución 0350 de 201252. 36. El 20 de agosto de 2014 quedó ejecutoriada la Resolución 0350 de 201253. 37. El 29 de diciembre de 2014 se libró mandamiento de pago por la vía coactiva en contra de la Gobernación del Caquetá por la suma de $441.784.562, contenida en Resolución 0350 de 2010 que liquidó unilateralmente el Convenio Interadministrativo 0345 de 201054.

E. ASPECTOS GENERALES DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, define el contrato estatal en los siguientes términos: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”.

Sin embargo, el estatuto de contratación no realizó una regulación de los convenios, lo cual solo vino a ser reglamentado como una excepción al principio general de selección objetiva de contratistas de conformidad con lo dispuesto en el literal c) del numeral 4 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, razón por la cual puede entenderse que los contratos interadministrativos son una tipología contractual consagrada como una causal de contratación directa.

Así las cosas, la Sala considera del caso señalar lo que, respecto al convenio interadministrativo, ha indicado la Corte Constitucional, quien ha considerado el convenio como un negocio jurídico bilateral en virtud del cual la administración se vincula con otra entidad pública en el marco de la función administrativa de que trata el artículo 209 de la Constitución para que, mediante instrumentos de cooperación, se cumpla el interés general.

En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-671 de 2015, señaló: “3.1.2.2. La regulación de los contratos o convenios interadministrativos Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública. 51 Folio 6551, Cuaderno No. 21 del expediente físico 52 Folio 6554, Cuaderno No. 21 del expediente físico 53 Folio 6555, Cuaderno No. 21 del expediente físico 54 Folio 6602-6603, Cuaderno No. 21 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia El convenio interadministrativo fue consagrado en los Artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones:”, como un negocio jurídico bilateral en virtud del cual la administración se vincula con otra entidad pública en el marco de la función administrativa de que trata el Artículo 209 de la Constitución para que mediante instrumentos de cooperación se cumpla el interés general: (…) El contrato interadministrativo no fue objeto de regulación en la Ley 80 de 1993 y, solamente, vino a ser reglamentado como una excepción al principio general de selección objetiva de contratistas de conformidad con lo dispuesto en el literal c del numeral 4 del Artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, razón por la cual es necesario determinar el verdadero alcance de estas modalidades contractuales.

De otro lado, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha definido los convenios inter administrativos como una forma de actividad negocial de las entidades del Estado cuya finalidad consiste en el cumplimiento en forma conjunta de las funciones a cargo de ambas entidades a la prestación de los servicios públicos que le han sido encomendados.

Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado55: “De manera uniforme y reiterada la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que en cuanto la celebración de los convenios interadministrativos supone una de las formas de la actividad negocial de las entidades del Estado en la que confluyen las voluntades de varias autoridades de la Administración y cuya finalidad no es otra distinta a " la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le han sido encomendados”, la acción procedente para obtener las declaratorias y reconocimientos derivados de dichos acuerdos, por contera habrá de ser la acción contractual.”.

De lo anterior se colige que los convenios interadministrativos son los celebrados por las entidades estatales con el fin de aunar esfuerzos que les permita cumplir con las funciones a cargo de ambas entidades, siendo su interés dar cumplimiento a obligaciones previstas para dichas entidades en el ordenamiento jurídico, por lo que los convenios tienen un régimen especial distinto, y, por tanto, diferente al de los contratos.

En ese sentido, se encuentra que la primera diferencia entre los convenios interadministrativos y los contratos radica en quienes intervienen en su celebración, pues mientras en los primeros participan entidades estatales, en los contratos pueden intervenir particulares quienes son vistos como colaboradores de la administración. Otra gran diferencia entre las dos figuras radica en que, entre los contratos existe una contraprestación mientras que el convenio, dada su naturaleza, no hay contraprestaciones como tal sino objetivos comunes.

En efecto, en el contrato existen 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de mayo de 2014, Rad. 850012331000200500035 01 (34412), MP. Hernán Andrade Rincón. Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia prestaciones reciprocas, toda vez que cada una de las partes asume una obligación, el contratista la prestación de un servicio y la contratante el pago de una remuneración siendo el precio un elemento esencial del contrato.

Por su lado, en el convenio no existen prestaciones reciprocas, pues como se ha indicado su finalidad es unir esfuerzos con el fin de desarrollar un objetivo común. Sobre este punto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado, de manera reiterada, lo siguiente:56 “De conformidad con lo anterior los Convenios Institucionales, se podría definir como todos aquellos acuerdos de voluntades celebrados por la entidad con personas de derecho público, que tienen por objeto el cumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias de la entidad, para el logro de objetivos comunes.

Los Convenios pueden no tener un contenido patrimonial, en términos generales y en ellos no se persigue un interés puramente económico. Con ellos se busca primordialmente cumplir con objetivos de carácter general, ya sean estos sociales, culturales o de colaboración estratégica. La Ley 489 de 1998 hace referencia a Convenios Interadministrativos y de Asociación o Cooperación y el Decreto 393 de 1991, a los Convenios de Cooperación, figuras jurídicas que se detallan a renglón seguido:

3.1. CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS Sobre los Convenios Interadministrativos ha sostenido la doctrina que "desde un punto de vista simplemente formal, la actividad convencional es una modalidad de la actividad negocial de la administración pues involucra y se realiza mediante la manifestación y el acuerdo de voluntades ( )". Es por lo anterior que, mientras en el contrato se garantizan las utilidades al contratista, al punto de que le asiste el derecho al restablecimiento económico del contrato, esto es, llevarlo al punto de no pérdida, en el convenio no aplica esa garantía, pues su finalidad no es el ánimo de lucro sino el cumplimiento de los objetivos de las entidades que en dicho convenio intervienen.

De manera que atendiendo la finalidad de los convenios del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, es decir la asociación entre entidades públicas para cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, no existe en este caso obligaciones conmutativas entre las partes que lo suscriben, sino que sus compromisos se dirigen a un fin común en torno al cual, las entidades se asocian. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de mayo de 2012, Rad. 25000232600019980147101 (22828), MP.

Olga Melida Valle de la Hoz. Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia F. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS 1. Frente al problema jurídico: ¿Era competente CORPOAMAZONIA para emitir el informe DTC-1167 del 30 de diciembre de 2011 y del ICA? El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (contenido en las Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, entre otras), impone el deber a las entidades estatales contratantes de supervisar en forma permanente la ejecución del contrato por parte del contratista, con el fin de verificar el estricto cumplimiento de sus obligaciones, exigir o tomar los correctivos que se requieran cuando dicho cumplimiento no se dé, y exigir la responsabilidad del contratista y de los garantes cuando se presente un incumplimiento que ocasione perjuicios a la entidad estatal.

Así, este deber correspondiente de supervisión y vigilancia resulta necesaria en los contratos interadministrativos y también es aplicable en los convenios interadministrativos, con el fin de cerciorarse en estos últimos que los compromisos adquiridos por los firmantes, el objeto del convenio, la gestión y ejecución de los gastos financieros estén justificados y los resultados esperados se cumplan en los términos y a satisfacción de ambas partes.

Por tal razón, una vez detectado un posible incumplimiento del contratista (entidad estatal) de cualquiera de sus obligaciones contractuales o deberes convencionales, la entidad estatal contratante debe actuar de manera ágil, eficiente y efectiva para advertir al contratista o a la otra parte suscriptora sobre el incumplimiento, iniciar la actuación administrativa que corresponda o acudir a la terminación anticipada del contrato o convenio en los términos pactados, entre otras actuaciones, por lo que no resulta de recibo incurrir en omisiones, dilaciones o demoras injustificadas, ni permitirlas, ya que la prolongación indebida e innecesaria del incumplimiento puede afectar el interés general, así como los intereses patrimoniales de la entidad contratante.

Por lo anterior, es importante destacar que en el Concepto Técnico DTC-1167 de seguimiento al Convenio 0345 de 2010 del 30 de diciembre de 2011, suscrito por la Directora Territorial Caquetá de CORPOAMAZONIA junto con el Ingeniero Forestal Mario Ángel Barón Castro y el Ingeniero agro ecólogo Gustavo A Gutiérrez García, se encontraba dentro de sus funciones como supervisora del contrato, máxime cuando el informe se realizó con base en las cifras y porcentajes de avance reportados en el concepto técnico, que correspondía a la verificación en campo de los componentes: sistemas agroforestales, sistemas silvopastoriles, reforestación protectora y aislamiento de márgenes hídricas, realizada por parte de la Dirección Territorial Caquetá y la Interventoría ECOAFA S.A.S. En relación con la competencia del Instituto Colombiano Agropecuario I.C.A., para realizar informe de visita de inspección técnica con el acompañamiento de los técnicos de Secretaría de Agricultura, respecto de las 36 hectáreas de plátano, es importante destacar que según el Decreto 4765 del 18 de diciembre de 2008, el objeto del I.C.A., es: Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia “Artículo 5°.

Objeto. El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, tiene por objeto contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario, pesquero y acuícola, mediante la prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales, la investigación aplicada y la administración, investigación y ordenamiento de los recursos pesqueros y acuícolas, con el fin de proteger la salud de las personas, los animales y las plantas y asegurar las condiciones del comercio.” Por lo anterior, por ser la autoridad fitosanitaria en el sector agropecuario, es quien verifica el estado de almacenamiento de los productos, así como de las condiciones que garantizan su viabilidad y la entidad encargada de “conceder, suspender o cancelar licencias, registros, permisos de funcionamiento, comercialización, movilización, importación o exportación de animales, plantas, insumos, productos y subproductos agropecuarios, directamente o a través de los entes territoriales o de terceros, en los asuntos propios de su competencia.57” En consecuencia, la visita realizada por parte del ICA era esencial para determinar si el proyecto de sistemas agroforestales sostenibles, siembra y reforestación cumplía con las condiciones fitosanitarias esperadas, a lo cual se concluyó que58: “En conclusión, se puede decir que el mal desarrollo de estas plantaciones, se debe a la utilización de una semilla contaminada con larvas y huevos de Picudos Negro y Rayado; deficiencias en nutrición de plantas, mala planificación del establecimiento y manejo del cultivo, debido a que no se estas respetando las distancias de siembra (Cacao), los tiempos técnicos para un buen establecimiento de un arreglo agroforestal con Cacao.

La ONG encargada de la entrega de insumos y material vegetal no tiene una buena programación y planificación para la entrega de los mismos, debido a que prácticamente están obligando a los productores a la siembra del Cacao con distancias no recomendadas y sin ningún tipo de sombrío, dado quo plátano todavía esta pequeño y no proporciona nada de sombra.

Esta falta de planificación va a llevar a un fracaso en el desarrollo de estos cultivos”. Nótese que se trataba de un componente técnico que no podía ser obviado por las partes del contrato pues se trata de una entidad pública con amplia experiencia y facultad legal para realizar la revisión de las condiciones técnicas de este tipo de contratos.

Igualmente, la firma interventora ECOAFA S.A.S. realiza la entrega final del informe técnico administrativo y financiero de interventoría al seguimiento de las actividades y metas adelantas para el seguimiento del convenio 0345 de 2010 suscrito entre CORPOAMAZONIA y el Departamento del Caquetá, por lo cual una vez revisada la verificación de campo teniendo en cuenta 1) ubicación del predio (Municipio, vereda, finca, coordenadas, altitud, beneficiario);

Tipo de meta a cumplir (SAF, SSP, Plantación protectora, Aislamiento), Área del terreno; 2) Entrega de insumos y mano de obra; 3)Terreno: Condiciones físicas, limpieza, plateo, ahoyado, mantenimiento del mismo, Aplicación de fertilizante, encalado; 4) Siembra: Distanciamiento de cada uno de los 57 Decreto 4765 del 18 de diciembre de 2008.

Artículo 6, funciones generales. 58 Folio 6066-6073, Cuaderno No. 21 del expediente físico Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia componentes del sistema, trazado, Estado fitosanitario del material plantado y del resto del material entregado; y 5) Componentes del sistema: Estado fitosanitario, desarrollo fisionómico del material vegetal, vigorosidad de las plántulas, verificación de las especies acordadas para el convenio, conceptúa59: “PRIMERO: Que la gobernación del Caquetá, presenta el siguiente porcentaje de ejecución del proyecto de acuerdo al plan operativo y a la verificación realizada por la interventoría:

SEGUNDO: Que de acuerdo a lo ejecutado por la Gobernación del Caquetá y teniendo en cuenta lo estipulado en el Plan Operativo del convenio del cual se construyó la tabla anterior, se concluye que el avance final del convenio corresponde al 10.03% de ejecución financiero y técnica.” En este contexto, lo establecido en el informe final de la firma interventora ECOAFA S.A.S., coincide con lo señalado en el concepto técnico DTC-1167, emitido en seguimiento al Convenio 0345 de 2010, del 30 de diciembre de 2011, suscrito por la Directora Territorial Caquetá de CORPOAMAZONIA. 2.

Frente a los problemas jurídicos: ¿Puede coexistir la interventoría del contrato con la supervisión del mismo? ¿Si hay simultaneidad de interventoría y supervisión? Para resolver sobre este aspecto la Sala empieza por precisar que, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, la vigilancia y el control de la ejecución del contrato está a cargo de la entidad pública contratante, en tanto está en cabeza suya la dirección general del negocio jurídico y tiene legalmente la responsabilidad de ejercer el control sobre su ejecución. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011 –normativa que entró a regir con posterioridad a la fecha de celebración del Convenio Interadministrativo 0345 de 2010–, la ley no distinguía entre los conceptos de supervisión e interventoría60; sin embargo, para el caso de los contratos de obra el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 sí estableció que cuando su celebración estuviera precedida de proceso de licitación pública, la interventoría debía contratarse con una persona independiente de la entidad y del contratista.

Así las cosas, como la celebración del Convenio Interadministrativo 0345 de 2010 no estuvo precedida de licitación pública, la exigencia de que la interventoría se contratara con una persona independiente del Departamento del Caquetá y de la CORPOAMAZONIA no era aplicable. Esto, por supuesto, no desdice de la obligación legal que tenía las entidades de llevar a su cargo la vigilancia y seguimiento del contrato en todos los aspectos, incluido, el técnico. 59 Folio 6236-6498, Cuaderno No. 21 y 22 del expediente físico 60 La definición legal de estos dos conceptos y cuándo se debe emplear una u otra figura para la vigilancia y seguimiento de los contratos se incorporó con la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, art. 83.

Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia Según la guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente -, frente a la concurrencia de la interventoría y la supervisión menciona que: “La supervisión y la interventoría sobre un contrato pueden concurrir.

En caso de concurrencia, la Entidad Estatal debe fijar con claridad el alcance y las responsabilidades del supervisor y del interventor para evitar dificultades”61. Es importante resaltar que según Convenio Interadministrativo 0345 de 2010, según la cláusula segunda, CORPOAMAZONIA sería quien tendría que: “b) realizar la supervisión técnica y financiera a las actividades que se ejecutan en desarrollo del convenio, por medio de un funcionario designado para tal fin o de una interventoría contratada para el efecto y realizar visitas de seguimiento para la verificación de cumplimiento de actividades contempladas en el convenio”62; así mismo en la cláusula octava frente a la supervisión del convenio se dispuso63: “CORPOAMAZONIA mantendrá por su cuenta, durante todo el tiempo que dure la ejecución del convenio y hasta su liquidación definitiva, corno supervisor del convenio a la Directora Territorial Caquetá o quien haga sus veces, funcionario encargado de vigilar el correcto cumplimiento de los compromisos asumidos por cada una de las partes.

El Funcionario supervisor del presente convenio velará por los intereses de Corpoamazonia y tendrá las funciones que por la índole y naturaleza del convenio le Sean propias, entre otras: 1) Verificar y exigir la adecuada ejecución del convenio. 2) Revisar la contabilidad si fuere necesario; 3) Elaborar el acta dé liquidación del Convenio y someterla a la aprobación de las partes; 4) Requerir informes técnicos y financieros que sean necesarios sobre desarrollo del convenio; 5) Ejercer las demás funciones que por la Ley y reglamento le corresponden a su cargo.

Parágrafo. Corpoamazonia contratará además una interventoría externa al convenio o proyecto, con cargo a los recursos del convenio”. Así mismo en la cláusula cuarta se pactó que los aportes se harían como se evidencia a continuación64: “Un primer desembolso del (40%) previa legalización del convenio y suscripción del acta de la primera reunión del Comité Técnico Operativo del Convenio; un segundo desembolso del 35% con la presentación del informe de ejecución de actividades al 60% de avance previa certificación de cumplimiento parcial a satisfacción del supervisor del convenio y el último desembolso del 25% restante con la presentación del informe final de actividades.” En este contexto, según lo establecido por la guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales, y dado que no existe una norma que prohíba la concurrencia entre Supervisor e Interventor, especialmente antes de la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, era la Directora Territorial del Caquetá quien debía otorgar la certificación de cumplimiento parcial a 61 Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.

Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales. Recuperado de: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_supervision_interventoria.pdf 62 Folio 25, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 63 Folio 27, Cuaderno No. 1 del expediente físico. 64 Folio 26, Cuaderno No. 1 del expediente físico.

Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia satisfacción, ya que se le había otorgado esa facultad según lo estipulado en el convenio. Nótese que solo con la expedición de la Ley 1474 de 2012, posterior a la firma del contrato, fue que en su artículo 83 se reguló la figura de la interventoría y la supervisión, y se señaló que, por regla general, no podían coexistir, pero tampoco lo prohibió de forma absoluta; es decir, antes de esta norma no existía norma que lo prohibiera, a tal punto que debió expedirse una que así lo dijera de manera expresa.

En todo caso si se observa el contenido del artículo 83 de la Ley 1474 de 2012, y se pensara, en gracia de discusión, que podía ser aplicado retroactivamente a un contrato celebrado y ejecutado fuera de su vigencia, no existe, tal y como se dijo anteriormente, una prohibición absoluta de que se pacte interventoría y supervisión. Veamos: “ARTÍCULO 83.

Supervisión e interventoría contractual. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.

La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.

La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor.

El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal.” 3. Frente al problema jurídico: ¿Se demostró que el Departamento de Caquetá fue contratante cumplido y por tanto está legitimado para pedir responsabilidad contractual? En este punto vale la pena señalar que se ha buscado dentro de este proceso que se declare que CORPOAMAZONIA - incumplió la cláusula 2, numeral 2, literal b), y la cláusula 4, literal b) del Convenio 0345 de 2010, por no haber contratado oportunamente la interventoría y no haber efectuado el pago de los aportes correspondientes, y como consecuencia de lo anterior se le ordene a Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia CORPOAMAZONIA a pagar a favor del Departamento del Caquetá la suma de $735.877.704,85, por capital adeudado por la ejecución del Convenio 0345 de 2010, y el pago de los perjuicios materiales como consecuencia del incumplimiento por parte de CORPOAMAZONIA - de la cláusula 2 y 4 del mismo.

Para ello debe tenerse en cuenta que la responsabilidad contractual, tanto en derecho público como en el privado parte del artículo 1609 del Código Civil que señala: “Artículo 1609. Mora en los contratos bilaterales. En los contratos bilaterales ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo cumpla por su parte, o no se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debidos.” Es así que para que una de las partes del contrato pretenda el cumplimiento del contrato y el resarcimiento de daños y perjuicios causados, se hace necesario que cumplió sus obligaciones o estuvo presto a hacerlo, pero que no pudo hacerlo por culpa de la contra parte.

En el presente caso el Departamento no demostró haber cumplido el 100% de las obligaciones derivadas del convenio suscrito con CORPOAMAZONIA y por tanto no está facultado para pedir indemnización o pago derivado de la responsabilidad contractual, pues los hechos que señala como causantes de su incumplimiento, esto es la supuesta demora en la contratación de la interventoría y la supuesta demora en el pago, ni fueron demostrados, ni tampoco se acreditó que hubieran sido el nexo causal que produjera que el contrato hubiera quedado sin ejecutar en más de un 88%.

Sobre este tema ha señalado la Corte Suprema de Justicia65 al referirse al cumplimiento del contrato como requisito para pedir responsabilidad civil contractual: “ (…) la terminación unilateral por cláusula resolutoria expresa, está reservada estrictamente a la parte cumplida o presta a cumplir, pues repugna a claros dictados éticos que, la incumplida o renuente al cumplimiento, pretenda favorecerse con su propio incumplimiento.

De igual manera, su ejercicio presupone un incumplimiento cierto, ostensible, evidente e incontestable de las obligaciones individualizadas, no de otras, y de tal gravedad, magnitud, relevancia, significación o importancia, por cuanto no cualquier inobservancia de los deberes de conducta justifica la resolución.” En el presente caso, si bien pudo existir una demora en la contratación de la interventoría no se demostró que esto hubiera incidido de manera directa en que el Departamento de Caquetá incumpliera la ejecución de sus obligaciones en más del 88%.

Así mismo así como tampoco se demostró que la supuesta falta de pago por parte de CORPOAMAZONÍA fuera la causante del incumplimiento de su contraparte, pues nótese que incluso se hizo un pago inicial del 40% del valor del convenio y pese a ellos no se ejecutó sino el 10,5% es decir, no podría pretender el Departamento un pago adicional al que ya había recibido, cuando no había demostrado ejecutar un porcentaje

65. CSJ SC 30 ago. 2011, rad. 1999- 01957-01 Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia igual a lo recibido, luego no se puede decir que fue CORPOAMAZONÍA quien lo puso en situación de incumplimiento. Es así que le no le asiste razón al Departamento para reclamar el pago de perjuicios y mucho menos el pago del supuesto saldo adeudado pues no logró demostrar que al haber cumplido a cabalidad con sus obligaciones contractuales, el acto administrativo que liquidó unilateralmente, debió reconocerle un valor superior al ejecutado, y que no tenía el deber de devolver los saldos que recibió y que no ejecutó, luego por contera, no logró desvirtuar la legalidad del acto administrativo demandado, llevando por tanto al fracaso de sus pretensiones. 4.

Frente al problema jurídico: ¿Es nula la Resolución 0350 de 2010 mediante la cual liquida de manera unilateral el Convenio Interadministrativo 0345 de 2010? Se parte por precisar que la liquidación de los contratos estatales, entiéndase también convenio, conforme a lo señalado por la doctrina y la jurisprudencia, consiste en el balance final o corte definitivo de cuentas de la relación contractual, con el objeto de establecer quién le debe a quién y en qué monto, es decir, si las partes quedaron a paz y salvo en sus obligaciones dinerarias derivadas del contrato, o si por el contrario existen saldos a favor de la administración o el contratista.

La ley ha contemplado tres modalidades de liquidación del contrato estatal, excluyentes entre sí, esto es, la bilateral, la unilateral y la judicial. Frente al tema en cuestión, en la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se ha sostenido: “Al respecto la Sala, en oportunidades anteriores, ha explicado la noción de la liquidación de los contratos, en los siguientes términos: “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado queda después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes.

La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento” 66. Es por ello que el acto contentivo de la liquidación del contrato se encuentra señalado, de manera expresa, como integrante del título ejecutivo que en asuntos contractuales puede configurarse a favor de la correspondiente entidad estatal contratante (artículo 68-4, C.C.A.).

Como es bien sabido, la liquidación de los contratos de la Administración puede revestir alguna de las siguientes modalidades: bilateral, unilateral o judicial. 66 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de abril 10 de 1997. Expediente No. 10.608. Este pronunciamiento fue recogido y reiterado por la misma Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sentencia de marzo 9 de 1998, expediente No. 11.101.

Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia ➢ Liquidación bilateral, corresponde al balance, finiquito o corte de cuentas que realizan y acogen de manera conjunta las partes del respectivo contrato, por tanto, esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional.

La Jurisprudencia del Consejo de Estado ha destacado la naturaleza negocial de la liquidación bilateral al precisar que una vez convenida o acogida de conjuntamente y sin salvedades por las partes del respectivo contrato, dicha liquidación genera efectos vinculantes y no puede ser desconocida con el fin de alcanzar reconocimientos superiores o adicionales a los acordados en ella, ni siquiera acudiendo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a menos que se pretenda la nulidad de la liquidación por la ocurrencia de algún vicio que hubiere afectado su validez.

Así lo refleja la sentencia de junio 22 de 199567, en la cual se puntualizó: “ El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla.

Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él. ”. En igual sentido, en la sentencia de abril 10 de 199768, reafirmada mediante la sentencia de 9 de marzo de 199869, esta Corporación precisó: “La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un acto de autonomía privada de aquellos que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o dolo”. ➢ Liquidación unilateral, la cual, como su nombre lo indica, no corresponde a una actuación negocial o conjunta de las partes del contrato sino a una decisión que adopta la entidad estatal contratante sin necesidad de contar con la voluntad o con el consentimiento del respectivo contratista particular, modalidad a la cual habrá lugar en los eventos y con las exigencias establecidas para esos casos por la ley; esta modalidad de liquidación ha sido concebida y regulada como subsidiaria de la liquidación bilateral o conjunta.

El carácter subsidiario que le corresponde a la liquidación unilateral, respecto de la bilateral o conjunta, lo evidencia la norma legal que la consagra en cuanto supedita su procedencia a una cualquiera de las siguientes hipótesis fácticas: i) que el contratista particular no se presente a la liquidación, con lo cual imposibilita la realización de una liquidación bilateral o conjunta, ó ii) que las partes no lleguen a acuerdo sobre el contenido de la liquidación, cuestión que igualmente impide la adopción conjunta del respectivo corte de cuentas. 67 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de junio 22 de 1995. Expediente No. 9965. Magistrado Ponente, doctor Daniel Suárez Hernández. 68 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de abril 10 de 1997. Expediente No. 10.608. Magistrado Ponente, doctor Daniel Suárez Hernández. 69 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de marzo 9 de 1998, expediente No. 11.101, Magistrado Ponente, doctor Ricardo Hoyos Duque. Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia Así pues, sólo si se configura una de las circunstancias enunciadas, la Entidad Estatal queda facultada para practicar la liquidación correspondiente de manera directa y unilateral, caso en el cual procederá a adoptarla mediante la expedición de un acto administrativo debidamente motivado, el cual será pasible del recurso de reposición en vía gubernativa. ➢ Liquidación judicial, es aquella que realiza y adopta el juez del contrato, en desarrollo de un proceso judicial o arbitral, según corresponda, en ausencia de alguna de las modalidades de liquidación antes mencionadas.

El juez deriva su competencia sobre esta materia, entre otras disposiciones legales, tanto de los dictados del artículo 87 como de lo dispuesto en la mencionada letra d) del numeral 10 del artículo 136, ambas normas del Código Contencioso Administrativo -C.C.A.-. En efecto, el citado artículo 8770 del C.C.A., en su inciso 1º, al consagrar la acción de controversias contractuales -acción por cuya virtud las partes de un contrato quedan habilitadas para acudir ante el juez del mismo-, de manera explícita dispone que en ejercicio de dicha acción y en relación con el correspondiente contrato estatal, pueden pedirse “otras declaraciones y condenas”, aspecto genérico este dentro del cual, como es natural, tiene cabida perfectamente la posibilidad de solicitar la liquidación del respectivo contrato, norma legal que, a su vez, faculta al juez para hacer los pronunciamientos que correspondan en relación con tales pretensiones.

La norma legal en cita encuentra perfecto complemento en la disposición de la letra d) del numeral 10 del artículo 13671 del C.C.A., la cual, al ocuparse de definir el término de caducidad de las diferentes acciones judiciales, faculta al interesado para que -en los casos en que se cumplan los presupuestos procesales correspondientes, incluidos en esa misma norma-, pueda acudir ante la jurisdicción, es decir ante el juez del contrato, para obtener de éste la liquidación correspondiente.”72 Por lo anterior, resulta claro que cuando no se efectúa la liquidación del contrato en forma bilateral dentro del término pactado por las partes o a falta de ésta, dentro de los cuatro meses dispuestos por ley, la administración queda facultada para liquidarlo de forma unilateral, otorgándosele el término legal de dos meses para tal fin, sin que ello sea óbice para que culminado dicho término no se pueda liquidar de forma bilateral o unilateral el mismo, siempre y cuando no hayan trascurrido los dos años contados a 70 Así reza el inciso 1º del artículo 87 del C.C.A.: “Artículo 87.- De las controversias contractuales.

Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas”. 71 El siguiente es el texto de la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del C.C.A.: “Artículo 136.- Caducidad de las acciones.

“ “10.- En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. “En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: “ “d).- En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar”.

(Se deja subrayado). 72 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA. Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ. Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil seis (2006). Radicación número: 76001- 23-31-000-1994-00507-01(15239) Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia partir del vencimiento de los seis meses (cuatro meses para bilateral y dos meses para unilateral) contemplados por la ley para solicitar la liquidación judicial, o que dentro de esos dos años, la entidad estatal contratante no haya sido notificada del auto admisorio de la demanda que solicita liquidación por vía judicial, pues de darse alguna eventualidad la administración pierde competencia para liquidar el contrato ya sea de mutuo acuerdo con el contratista (bilateral) o unilateral.

En ese sentido, frente a la pregunta de sí se podía liquidar unilateralmente el Convenio Interadministrativo 0345 de 2010, la respuesta al interrogante es afirmativa, dado que, por ministerio legal, todo contrato de tracto sucesivo sometido a las prescripciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como el Convenio interadministrativo 0345 de 2010, está en la obligación de liquidarse, para lo cual la entidad pública contratante podrá recurrir a la liquidación unilateral, en los términos del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 -en caso de que no se logre la liquidación de mutuo acuerdo-.

Igualmente, el Consejo de Estado ha indicado73: “En el orden expuesto, la Sala concluye que la entidad estatal que fungió como contratante, en este caso el Ministerio de la Protección Social, se encontraba facultada para liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo No. 205 de 2006 [en la providencia citada se concluye que este era, en verdad, un contrato], no solo por las razones advertidas relativas a la falta de correspondencia de esa decisión con una potestad excepcional, como también por tratarse de una regla general que rige los contratos estatales de tracto sucesivo, frente a la cual, valga anotar, no opera una excepción legal que en este evento la restrinja.

Al respecto, no puede perderse de vista que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, en consonancia con lo consagrado en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, se tiene que los contratos de tracto sucesivo, como el sometido a examen, serán objeto de liquidación de mutuo acuerdo o de forma unilateral, a falta de aquella, de tal suerte que al no existir para el caso concreto una excepción que convalide la ausencia de esta última facultad en cabeza de la Administración para proceder en esa dirección, propio es concluir que debe atenderse a la regla general que viabiliza su ejercicio.

Considera la Sala que no sobra aclarar que lo dicho en torno a la facultad del Ministerio de la Protección Social para dictar el acto de liquidación unilateral del contrato No. 205 de 2006 no podría hacerse extensivo al Instituto Nacional de Salud para, a partir de las mismas conclusiones, dotarla de esa competencia. Ello es así por cuanto dicha facultad se halla reservada a la entidad estatal que hubiera desempeñado el rol de contratante en el vínculo negocial, esto es, a aquella que hubiera demandado de otro la prestación de un servicio para el cumplimiento de su cometido misional, condición que en este caso ostentó el ente ministerial y no el Instituto, en la medida en que la motivación para su celebración por parte del Ministerio estribó en que, en cumplimiento de las competencias asignadas por la Ley 715 de 2001 y el Decreto 205 de 2003, requería desarrollar la capacidad técnica, operativa y logística para el fortalecimiento en la vigilancia de los alimentos y del componente del laboratorio que diera soporte a las acciones de vigilancia en salud pública y control sanitario.” (Negrillas y subrayado de la Sala) 73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2019, Rad.: 25000-23-26-000- 2011-01002-01 (60.304).

C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia En un fallo más reciente, la Subsección A en sentencia del 23 de abril de 2021, aseveró74: “De acuerdo con lo anterior, además de no ser una exorbitancia, frente a la imposibilidad de llevar a cabo una liquidación de común acuerdo con su contratista, la realización de la liquidación unilateral, en sede de contratos interadministrativos de tracto sucesivo, es una obligación de las entidades públicas que, de conformidad con lo dispuesto por el literal d) del numeral 10 del artículo 136 del CCA, debe efectuarse dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo acordado por las partes para la liquidación bilateral o, en su defecto, a los 4 meses establecidos por la ley -art. 60, Ley 80 de 1993- para la misma.

Motivo por el cual, vencidos esos dos meses, se puede predicar el incumplimiento de la obligación de liquidar, y empezará a correr el término de caducidad de la acción, tal y como lo dispone la referida norma procesal.” (Negrillas de la Sala) Bajo estos términos, es claro que el Convenio Interadministrativo 0345 de 2010 debía liquidarse, en principio, bilateralmente, y si ese acuerdo no se lograba la Corporación para el Desarrollo sostenible del Sur de la Amazonia – CORPOAMAZONIA-, gozaba de competencia para hacerlo en forma unilateral, mediante acto administrativo, como se realizó mediante Resolución 0350 del 23 de abril de 2012.

Ahora bien, dentro del proceso no se desvirtuó que el porcentaje de ejecución del convenio fuera superior al que se señaló en los actos administrativos demandados, con lo cual debemos adentrarnos en el estudio de si tiene derecho a reclamar perjuicios derivado de la responsabilidad contractual quien no ha demostrado el cumplimiento pleno de las obligaciones.

COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

Dentro de la interpretación armónica de la norma y bajo el principio del efecto útil, es claro que también se aplica cuando la parte vencida sea el extremo demandante en apelación, como en el caso de marras. A su turno, el artículo 365-1 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «[s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código.» En el presente proceso resultó vencida la parte demandante, entonces es procedente su condena en costas. En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente al 4% de las pretensiones de la demanda, de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 74 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021.

Rad.: 85001-23-31-000-2011- 00154-01 (49.148). C.P.: María Adriana Marín Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16075 del CPACA.

En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.

El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.

Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.

En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” 75 “Artículo 160.

Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo.” Sentencia primera instancia – Ley 1437 de 2011 Controversia Contractual 18001234000420160025000 Departamento del Caquetá contra Corpoamazonia DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada Anamaría Lozada Vásquez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

TERCERO: CONDENAR en costas al Departamento del Caquetá. Como agencias en derecho se tasa el 4% del valor de las pretensiones de la demanda.

CUARTO: En firme la presente sentencia archívese el expediente, una vez realizadas las correspondientes anotaciones en aplicativo judicial SAMAI. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Impedida) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx