REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ SALA CUARTA MAGISTRADA PONENTE. DRA. YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia-Caquetá, once (11) de enero de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 18001-23-40-000-2017-00120-00 ASUNTO: INCIDENTE DE DESACATO INCIDENTANTE: DESPACHO 04 INCIDENTADOS: MUNICIPIO DE SOLITA-CAQUETÁ Y OTROS ASUNTO: DECIDE INCIDENTE ACTA No.: 001 DE LA FECHA 1.
ASUNTO Una vez agotado el trámite de incidente por desacato iniciado por el Despacho, contra el señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, la señora LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y el señor VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita, procede la Sala Cuarta a emitir la decisión que ponga fin a este trámite sancionatorio 2.
ANTECEDENTES Mediante auto del 10 de octubre de 2023, se ordenó la apertura del trámite incidental por desacato contra el señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, la señora LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y el señor VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita o a quien haga sus veces, por no cumplir el fallo de tutela de fecha 14 de junio de 2017 dentro del presente proceso.
A través de auto del 6 de diciembre de 2023, se ordenó vincular al presente trámite incidental al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN en su calidad de incidentado por el incumplimiento al fallo de tutela de fecha 14 de junio del año 2017, proferido por el Honorable Tribunal Administrativo del Caquetá y confirmada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, concediéndole el término de dos (2) días para rendir informe del estado del cumplimiento del fallo de tutela; igualmente se ofició al Presidente de Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente la República de Colombia, Gustavo Petro Urrego para que, como superior funcional del Director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, lo requiera para que dé cumplimiento al fallo de tutela proferido el día 14 de junio de 2017.
En la sentencia de primera instancia de fecha 14 de junio del año 2017, proferida por el Honorable Tribunal Administrativo del Caquetá y confirmada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A., se dispuso: “PRIMERO: CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales a la vida en condiciones y vivienda dignas de los accionantes, vulnerados por parte del Municipio de Solita Caquetá, la UNIÓN TEMPORAL VIVIENDAS SOLITA y el Municipio de El Paujil Caquetá, esta última por estar a su cargo la contratación de la interventoría externa.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE SOLITA (CAQUETÁ), MUNICIPIO DE EL PAUJIL (CAQUETÁ), a la UNIÓN TEMPORAL DE VIVIENDA DE SOLITA y al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, que de manera INMEDIATA tomen las medidas administrativas correspondientes, conforme a la competencia de cada una de ellas, establecidas en la Ley, los reglamentos y el contrato No. 003 de 2014, para que en el término que falta para terminación de dicho contrato, contado a partir de la notificación de esta providencia, se ejecuten la totalidad de las obras pactadas, concediendo un término de seis (6) meses contados a partir de la terminación del contrato aludido, para que se realice la entrega efectiva de las 190 casas, a favor de todos los beneficiarios del proyecto que se encuentran en la misma situación de los tutelantes, dándole a esta providencia, un efecto inter comunis, víctimas del desplazamiento forzado que fueron beneficiarios de subsidio en el programa específico de vivienda y que se encuentran relacionadas en la Resolución No. 035 del 18 de febrero de 2015, siempre que cumplan con los requisitos de este acto administrativo y demás normatividad pertinente (…)”
3. TRÁMITE PROCESAL En auto de fecha 8 de septiembre de 2023, se ordenó oficiar a los Alcaldes de los Municipios de Solita, El Paujil, así como al señor VICTOR CAMILO TORRES SANCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita, para que dentro del término de 2 días rindieran informe del estado del cumplimiento del fallo de tutela proferido el 14 de junio de 2017 dentro del presente proceso, indicando las acciones que se han surtido luego de la liquidación del contrato de obra suscrito para la construcción de viviendas, y que Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente acciones han desplegado para poder cumplir la orden judicial impartida por este despacho.
El 19 de septiembre de 2023, se ordenó requerir a los municipios de Solita, el Paujil y al señor Víctor Camilo Torres Sánchez en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita o a quien haga sus veces, para que “digan específicamente que han hecho para cumplir el fallo de tutela y entregar las viviendas”. Para dar cumplimiento a lo allí requerido se concedió el término de dos (2) días.
Con la finalidad de dar cumplimiento a lo ordenado, se libraron oficios a las entidades, obteniendo respuesta por parte del señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del Municipio de Solita; la cual no corresponde a lo solicitado, pues se limita a señalar que no se pude cumplir el fallo. La señora LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y el señor VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita o quien haga sus veces, guardaron silencio.
En auto del 10 de octubre del año en curso, se corrió traslado a los infractores señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, la señora LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y el señor VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita o a quien haga sus veces, por el término de tres (03) días, para que presentaran las explicaciones en su defensa y solicitaran las pruebas que pretendieran hacer valer.
4. POSICIÓN DE LA PARTE INCIDENTADA A. LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS EN CALIDAD DE ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SOLITA El señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS, en calidad de alcalde del Municipio de Solita, rindió informe de cumplimiento a la decisión adoptada mediante sentencia N.º 11-06-107-17/AT-15-01, aduciendo: Su señoría, se deriva de los informes hasta ahora presentados al Honorable Tribunal una imposibilidad jurídica y material en el cumplimiento de la orden de tutela emitida, pues dado el estado actual del proyecto de inversión y el contrato de obra Nº 003 de 2014, los cuales debido a las circunstancias fácticas y jurídicas en que se encuentran inmersos y que han sido puestos en conocimiento del Honorable Tribunal, Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente imposibilitan la terminación de la construcción de las viviendas y la entrega de las mismas.
(…) De conformidad con la norma citada, el pasado 09 de diciembre de 2022, el Municipio de Solita procedió a expedir la Certificación de que trata el Decreto 804, sobre las circunstancias que imposibilitan la terminación del proyecto, así como la inviabilidad de sustituir los recursos liberados; esta fue remitida a la Subdirección de Control del Departamento Nacional de Planeación, con fecha 09 de noviembre de 2022.
B. LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN EN CALIDAD DE ALCALDESA DEL MUNICIPIO DE EL PAUJIL La señora alcaldesa, interpone recurso de reposición contra el auto expedido el 10 de octubre de 2023 y en subsidio da respuesta al informe, indicando que: Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente C. SOCIEDAD SOTA LTDA El representante legal de la empresa SOTA LTDA, al rendir informe allega los ocho (8) informes de interventoría rendidos durante la ejecución del contrato, en medio magnético que contiene 537 folios y los ocho (8) informes de interventoría rendidos durante la ejecución del contrato, en medio magnético que contiene 537 folios, aduce que: “los municipios de El Paujil y Solita hicieron caso omiso a ocho (8) informes de interventoría y oficios mediante los cuales se les solicitaba proceder a iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, para determinar el incumplimiento total del contrato de obra y hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y exigible la garantía única del contrato.
Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente Porque a solicitud de la interventoría, el Municipio de Solita, había iniciado la audiencia del afectado para declarar el incumplimiento total del contrato, hacer exigible la cláusula penal y la garantía única, en cuanto al amparo del anticipo y cláusula penal por incumplimiento ya la fecha en que se celebrara esa reunión para suscribir el acta, ocho (8) meses después, no se la había dado continuidad, ni terminación a dicho proceso sancionatorio.
Porque nunca, la interventoría representada por la empresa SOTA LTDA, estuvo de acuerdo con la liquidación bilateral del contrato, en razón al incumplimiento grave e injustificado del contratista UNIÓN TEMPORAL VIVIENDAS SOLITA y en consecuencia, la liquidación bilateral era el mecanismo jurídico de saneamiento de responsabilidad alguna, por quien había trasgredido la confianza pública y causados graves perjuicios a las expectativas de más de seiscientas (600) familias en el Departamento del Caquetá. Porque a la fecha de citación, 24 de octubre de 2019, el plazo contractual se encontraba totalmente vencido en lo referente al contrato de interventoría que tuvo un plazo de 10 meses, cuya acta de inicio se suscribió el 23 de febrero de 2018.
Porque durante de toda la ejecución del contrato, su terminación y hasta la fecha, el municipio de El Paujil, entidad contratante de la interventora SOTA LTDA, no canceló ningún valor por los servicios de interventoría y hoy, existe un proceso de controversias contractuales, que cursa en el Juzgado 3 Administrativo de Florencia, cuyo demandante es SOTA LTDA y demandado el Municipio de El Paujil, con radicación No. 2021-00504, por esta razón. La interventoría, no avaló, ni respaldó, ni respalda la liquidación bilateral por la razón expuesta en el numeral 2 de las respuestas al párrafo anterior y que se encuentra contenido en los ocho (8) informes de interventoría que se anexan a este escrito, además de las comunicaciones y solicitudes de inicio de la audiencia del afectado para la declaratoria de incumplimiento del contratista, en donde se da cuenta de los graves incumplimientos del contratista de obra UNIÓN TEMPORAL DEVIVIENDAS SOLITA”.
D. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION Al dar respuesta a través de apoderado, solicita se declaré que el Departamento Nacional de Planeación no ha incurrido en desacato a las órdenes emanadas por este Tribunal, petición que se fundamenta en la decisión de la liberación de los recursos con fuente en el Sistema General de Regalías asignados al Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente proyecto de inversión identificado con el BPIN. 2013000060025 que eran objeto de las medidas de suspensión preventivas de giros impuestas antes del 31 de diciembre de 2020 y la consecuente obligación de la entidad ejecutora de continuar con su ejecución y garantizar su culminación con recursos de otra fuente presupuestal ajena al Sistema General de Regalías.
Aduce que: “el proyecto de inversión “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERES PRIORITARIO PARA FAMILIAS VULNERABLES DE SOLITA, CAQUETÁ, AMAZONIA”, identificado con código BPIN Nro. 2013000060025 cuyo ejecutor es el Municipio de Solita (Caquetá), fue objeto de visitas por parte de la entonces Subdirección de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación de la Dirección de Vigilancia de Regalías, que dieron origen a los reportes remitidos a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y Fiscalía General de la Nación, para que en el marco de las competencias que les asiste, se adelanten las posibles investigaciones de responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal, respectivamente.
Así las cosas, se precisa que respecto del proyecto de inversión en mención se han efectuado diez (10) reportes que contienen quince (15) presuntas irregularidades, según el siguiente detalle:…” Las actuaciones a cargo del DNP como administrador del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control del SGR son de carácter reglado, por lo que esta entidad debe ceñirse a las facultades expresamente previstas en la Ley 2056 de 2020, el Decreto 1821 de 2020, así como en la Ley 1530 de 2012 y el Decreto 1082 de 2015 (estas últimas aplicables en lo que atañe al régimen de transición estatuido en la Ley 2056 de 2020).
En tal sentido, se enfatiza que es la entidad ejecutora el garante de la ejecución del proyecto de inversión financiado con recursos del SGR que se encuentren en la etapa de ejecución, seguimiento, evaluación y control prevista en el artículo 31 de la Ley 2056 de 2020, el cumplimiento de sus objetivos y satisfacción de las necesidades de los grupos poblacionales señalados como beneficiarios, mientras que el Departamento Nacional de Planeación, como administrador del Sistema de Seguimiento Evaluación y Control tiene la atribución legal y reglamentaria de adoptar medidas administrativas que propendan garantizar el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, desarrollando funciones de control de carácter administrativo, en ejercicio de la atribución estatal de dirigir en forma general la economía nacional y de la propiedad del Estado sobre los recursos naturales no renovables, con enfoque preventivo, sin perjuicio de las funciones que correspondan a las autoridades competentes en materia de inspección, vigilancia y control Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente fiscal o disciplinario; y de investigación, acusación y juzgamiento de carácter penal.
Como se indicó al inicio de la presente comunicación las entidades ejecutoras de los proyectos de inversión financiados con recursos del Sistema General de Regalías son las responsables de garantizar su correcta ejecución, así como de la debida supervisión contractual de estos, toda vez que la función de interventoría y supervisión a las actividades y los demás compromisos contractuales que se deriven de la ejecución del proyecto de inversión son responsabilidad de estas.
(…) En este entendido, a partir de lo previsto en el artículo 202 de la Ley 2056 de 2020 y el artículo 1.2.10.6.1.7 del Decreto 1821 de 2020, adicionado por el Decreto 804 de 2021, para el caso concreto, la actuación que le correspondía promover el Departamento Nacional de Planeación en su calidad de administrador del SSEC, era la de verificar si la entidad ejecutora cumplió con la carga impuesta a 31 de marzo de 2021 y adoptar la decisión correspondiente en cuanto a la liberación de los recursos objeto de la medida de suspensión preventiva de giros.
Además, es conveniente señalar que la decisión de liberar los recursos suspendidos debido a la ausencia de presentación de la solicitud de levantamiento o la solicitud de aprobación de condiciones especiales de giro, inclusive por su presentación extemporánea, es decir, después del 31 de marzo de 2021, no deja desprovista a la comunidad beneficiaria del proyecto de inversión, en vista que como consecuencia de esta decisión deriva la obligación para la entidad ejecutora de terminar la ejecución del proyecto de inversión objeto de la medida preventiva con una fuente de financiación distinta al Sistema General de Regalías.
Sobre los recursos liberados, se informa que la entidad ejecutora los reintegró a la Cuenta Única del Sistema General de Regalías, la cual es administrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de acuerdo con el artículo 1.2.10.6.1.7. del Decreto 1821 de 2020 adicionado por el Decreto 804 de 2021, la entidad designada como ejecutora debe terminar la ejecución del proyecto de inversión haciendo uso de una fuente de financiación diferente al SGR y continuar con el cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades frente a los contratistas y terceros correspondientes.
Por lo que no son ciertos los argumentos de defensa de las entidades, mencionados en el auto del 6 de diciembre de 2023 proferido por el Tribunal, que “el dinero que se tenía para realizar el pago de las obras necesarias para construir las viviendas ordenadas en el fallo de tutela tuvo que ser devuelta al DNP y Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente por tanto a la fecha no se cuenta con recursos para poder financiar las obras ordenadas en la sentencia.” E. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA A través de apoderada, aduce que esa cartera no hizo parte del presente proceso, por lo que no conoce de los hechos expuestos, así mismo se observa que la única razón para considerar su vinculación en el presente trámite es por considerarlo el superior jerárquico del Departamento Nacional de Planeación, por lo que reitera que el Presidente de la República no ejerce función de superior jerárquico sobre alguna entidad, por lo tanto, solicita se desvincule del presente tramite incidental.
F. MINISTERIO PÚBLICO. Guardo silencio 5. CONSIDERACIONES 5.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, este Despacho Judicial es competente decidir sobre la sanción por el incumplimiento del fallo de tutela de la referencia. 5.2. PROBLEMA JURÍDICO. ¿Se debe declarar responsable al señor señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, a la señora LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil, al señor VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita o a quien haga sus veces y al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN ante el incumplimiento al fallo de tutela fecha 14 de junio del año 2017, proferido por el Honorable Tribunal Administrativo del Caquetá y confirmada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A?
5.3. PROCEDENCIA DE LA SANCIÓN POR DESACATO. El artículo 86 de la Constitución Política de Colombia consagró el mecanismo de amparo de la acción de tutela como un procedimiento breve y sumario, instituido para que toda persona pueda reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando algunos de éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad o de los particulares encargados de la prestación de un servicio público.
Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente Dicho procedimiento finaliza con un fallo que expresa medidas inmediatas y concretas para que cese o se evite la violación del derecho fundamental protegido, con el fin de evitar o superar un daño evidente, grave e irreparable. Ahora bien, los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 preceptúan: “ARTICULO
27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” (…) “ARTICULO 52.
DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferido con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” La Corte Constitucional respecto del cumplimiento de los fallos de tutela y la naturaleza del incidente de desacato, manifestó: “4.3.4. El juez que dictó la providencia judicial, como los demás jueces, tiene un poder disciplinario frente a la persona que incumple su providencia. Este poder disciplinario, al cual corresponde el desacato, se ejerce por medio de actos de naturaleza jurisdiccional, conforme a un trámite incidental y tiene como propósito juzgar y, si es del caso, sancionar la conducta de quien omite cumplir con la providencia judicial.
Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente 4.3.4.1. Sobre la naturaleza del incidente de desacato, la doctrina pacífica de este tribunal, sintetizada en la Sentencia T-652 de 2010, ha hecho las siguientes precisiones: […] (i) el fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991;
(ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales;
(iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; (iv) el juez que conoce el desacato, en principio, no puede modificar el contenido sustancial de la orden proferida o redefinir los alcances de la protección concedida, salvo que la orden proferida sea de imposible cumplimiento o que se demuestre su absoluta ineficacia para proteger el derecho fundamental amparado;
(v) por razones muy excepcionales, el juez que resuelve el incidente de desacato o la consulta, con la finalidad de asegurar la protección efectiva del derecho, puede proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas o introducir ajustes a la orden original, siempre y cuando se respete el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada;
(vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas;
(viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”.
De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”. 4.3.4.2. A pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela.
Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada el acceso a la administración de justicia. (…) 4.3.4.5.
Si se trata de hacer cumplir un fallo de tutela el instrumento principal es el del cumplimiento, que se funda en una situación objetiva y brinda medios adecuados al juez para hacer efectiva su decisión. El desacato es un instrumento accesorio para este propósito, que, si bien puede propiciar que el fallo de tutela se cumpla, no garantiza de manera necesaria que ello ocurra y que, además, se funda en una responsabilidad subjetiva, pues para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia.” (Negrilla fuera del texto).
De conformidad con la jurisprudencia precitada se observa que, para la determinación del elemento subjetivo, no solo se debe probar el incumplimiento del fallo de tutela, sino que también es necesario acreditar que este es producto de la conducta dolosa o culposa de quien omite acatarla orden impartida por el juez. Respecto a su alcance la Honorable Corte Constitucional ha manifestado: “La sanción por el desacato a las órdenes dadas por el juez de tutela es una sanción que se inscribe dentro de los poderes disciplinarios del juez, pues su objetivo es el de lograr la eficacia de las órdenes proferidas tendentes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor.
Con todas las órdenes que el juez de tutela profiera se busca, en última instancia, el logro de un objetivo común cual es la protección del derecho fundamental reclamado por el actor, y la sanción que el juez aplica por el incumplimiento de una cualquiera de estas órdenes, no persigue una finalidad distinta a la de lograr la eficacia de la acción impetrada.”10(Negrilla y subraya fuera de texto).
En este orden de ideas, es claro que la sanción por desacato tiene como objeto lograr la eficacia de las órdenes proferidas por el juez de tutela, tendientes a proteger el derecho fundamental reclamado por el actor, y para que esta proceda se hace necesario que exista una sentencia de tutela debidamente notificada al demandado, que dicha sentencia disponga la protección de derechos fundamentales, que se encuentre en firme, y que el demandado se halle en mora de cumplir la orden contenida en el fallo.
Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente
5.4. CASO CONCRETO En el presente asunto el señor WILFREDY SARRIA PEÑA, quien se identifica como beneficiario de la presente acción de tutela, allega memorial el día 6 de septiembre de 2023, donde indica que a la fecha no se le ha dado cumplimiento a la decisión proferida dentro de la acción de tutela No. 2017-00120-00. A través de auto del 8 de septiembre de 2023 se ordenó oficiar a los Alcaldes de los Municipios de Solita y El Paujil, así como al señor VICTOR CAMILO TORRES SANCHEZ, representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita, para que dentro del término 2 días rindieras un informe del estado del cumplimiento del fallo de tutela proferido el 14 de junio de 2017 dentro del presente proceso, indicando las acciones que se han surtido luego de la liquidación del contrato de obra suscrito para construcción de viviendas, y que acciones han desplegado para poder cumplir la orden judicial impartida.
Mediante auto del 6 de diciembre de 2023, se ordenó oficiar al doctor Jorge Iván González Borrero, o quien haga sus veces, en su calidad de director de DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, para que dentro del término de dos (2) días rindiera informe del estado del cumplimiento del fallo de tutela proferido el 14 de septiembre de 2017 dentro del presente proceso, indicando las acciones que se han surtido luego de la liquidación del contrato de obra suscrito para construcción de viviendas, y que acciones a desplegado para poder cumplir la orden judicial impartida por este despacho, en especial informando que trámite se ha surtido para que los municipios puedan volver a tener disponibles los recursos para la construcción de las viviendas ordenadas en el fallo de tutela.
Los municipios de Solita y El Paujil rindieron informe, pero a pesar de que se recibió respuesta, no se dio contestación a la pregunta concreta y el señor Víctor Camilo Torres Sánchez representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita, guardo silencio; por lo que el despacho los requirió nuevamente mediante auto del 19 de septiembre del año en curso, para que dentro del término de dos (2) días siguientes a la notificación del auto: “digan específicamente que han hecho para cumplir el fallo de tutela y entregar las viviendas”.
Teniendo en cuenta que han sido varias las oportunidades en las que se ha requerido al señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, a la señora LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil, al señor VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita o a quien haga sus veces, sin que hayan acreditado el cumplimiento del fallo de tutela, por lo que a través de auto del 10 de octubre de 2023, se ordenó la apertura del trámite incidental por desacato contra los antes relacionados y en providencia del 6 de diciembre de 2023 se ordenó vincular al presente tramite incidental al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente Conforme lo anterior, es preciso verificar el cumplimiento del elemento objetivo y subjetivo, necesarios para imponer la sanción por Desacato de que trata los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 ante las manifestaciones del presunto incumplimiento de dicha sentencia de tutela, así: a) Elemento Objetivo.
Con el fin de constatar el cumplimiento del requisito objetivo, siendo este el de verificar si a la fecha se encuentra cumplida la orden judicial referida, evidencia el Despacho que tal como se indica por el accionante en el memorial en el que solicita información sobre el cumplimiento del fallo de tutela, las accionadas no han dado cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia proferido el 14 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en la cual se ordenó: “al MUNICIPIO DE SOLITA (CAQUETÁ), MUNICIPIO DE EL PAUJIL (CAQUETÁ), a la UNIÓN TEMPORAL DE VIVIENDA DE SOLITA y al DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, que de manera INMEDIATA tomen las medidas administrativas correspondientes, conforme a la competencia de cada una de ellas, establecidas en la Ley, los reglamentos y el contrato No. 003 de 2014, para que en el término que falta para la terminación de dicho contrato, contado a partir de la notificación de esta providencia, se ejecuten la totalidad de las obras pactadas, concediendo un término de seis (6) meses contados a partir de la terminación del contrato aludido, para que se realice la entrega efectiva de las 190 casas, a favor de todos los beneficiarios del proyecto que se encuentran en la misma situación de los tutelantes, dándole a esta providencia, un efecto inter comunis, víctimas del desplazamiento forzado que fueron beneficiarios de subsidio en el programa específico de vivienda y que se encuentran relacionadas en la Resolución No. 035 del 18 de febrero de 2015, siempre que cumplan con los requisitos de este acto administrativo y demás normatividad pertinente”.
Con el fin de verificar el cumplimiento del fallo, se relacionan los informes rendidos, así: - LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS, en calidad de Alcalde del Municipio de Solita Al rendir informe de la decisión adoptada mediante sentencia N.º 11-06-107- 17/AT-15-01, el señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS, en calidad de Alcalde del Municipio de Solita, hace una relación de las gestiones realizadas con la finalidad de dar cumplimiento al fallo de tutela, manifestando que esa administración realizó mesa de trabajo con los alcaldes de los municipios beneficiarios del proyecto, Belén de los Andaquíes, Curillo, El Paujil y Milán, en la que se expuso el estado actual del proyecto y se analizó la posibilidad de aunar esfuerzos para terminar el proyecto de vivienda, cada municipio en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 2020 de 2020, en el artículo 5, revisó la Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente disponibilidad de recursos compatibles con el marco fiscal de mediano plazo y la regla fiscal de cada entidad, para decidir sobre la intervención física de terminación de la obra civil inconclusa, consistente en 720 viviendas, determinando que es inviable la asignación de presupuesto para tal fin, De conformidad con la norma citada, el pasado 09 de diciembre de 2022, el Municipio de Solita procedió a expedir la Certificación de que trata el Decreto 804, sobre las circunstancias que imposibilitan la terminación del proyecto, así como la inviabilidad de sustituir los recursos liberados; la cual fue remitida a la Subdirección de Control del Departamento Nacional de Planeación, con fecha 09 de noviembre de 2022.
Concluye argumentando que de los informes hasta ahora presentados al Honorable Tribunal se evidencia una imposibilidad jurídica y material en el cumplimiento de la orden de tutela emitida, pues dado el estado actual del proyecto de inversión y el contrato de obra Nº 003 de 2014, los cuales debido a las circunstancias fácticas y jurídicas en que se encuentran inmersos y que han sido puestos en conocimiento del Honorable Tribunal, imposibilitan la terminación de la construcción de las viviendas y la entrega de las mismas. - LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN, en calidad de Alcaldesa Municipal de El Paujil-Caquetá La señora LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN, en calidad de Alcaldesa Municipal de El Paujil-Caquetá, interpone recurso de reposición contra el auto proferido por este despacho judicial el 10 de octubre de 2023 y rinde informe, en el que aduce que el Municipio de el Paujil no era parte dentro del contrato de obra pública No. 003 celebrado el 18 de febrero de 2014 entre el Municipio de Solita y la Unión Temporal de Viviendas Solita, por lo tanto no era competente para dar cumplimiento a la orden judicial de entregar las viviendas a los accionantes, por lo que para dar cumplimiento a la orden judicial del 14 de junio de 2017 la alcaldesa Liliana Cuellar Floriano, celebro con la Sociedad Técnica Sota Ltda el contrato de consultoría No. 003 del 29 de septiembre de 2017, el cual fue acordado para ejecutarse en un plazo de 10 meses, sin embargo durante la ejecución del contrato no hubo avances en redesarrollo del contrato de obra, posteriormente el Municipio de Solita mediante acta de liquidación bilateral del 24 de octubre de 2019, procedió a liquidar de mutuo acuerdo el contrato de obra pública No. 003 sin el aval de la Sociedad Técnica Sota Ltda. - BENJAMIN BARRERO ARCINIEGAS, en calidad de representante legal de la empresa SOTA LTDA. El señor BENJAMIN BARRERO ARCINIEGAS, en calidad de representante legal de la empresa SOTA LTDA, aduce que los municipios de El Paujil y Solita hicieron caso omiso a ocho (8) informes de interventoría y oficios mediante los cuales se les solicitaba proceder a iniciar el procedimiento administrativo Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente sancionatorio, para determinar el incumplimiento total del contrato de obra y hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y exigible la garantía única del contrato; a solicitud de la interventoría, el Municipio de Solita, había iniciado la audiencia del afectado para declarar el incumplimiento total del contrato, hacer exigible la cláusula penal y la garantía única, en cuanto al amparo del anticipo y cláusula penal por incumplimiento y a la fecha en que se celebrara esa reunión para suscribir el acta, 8 meses después, no se le había dado continuidad, ni terminación a dicho proceso sancionatorio; la interventoría representada por la empresa SOTA LTDA, no estuvo de acuerdo con la liquidación bilateral del contrato, en razón al incumplimiento grave e injustificado del contratista UNIÓN TEMPORAL VIVIENDAS SOLITA y en consecuencia, la liquidación bilateral era el mecanismo jurídico de saneamiento de responsabilidad alguna, por quien había trasgredido la confianza pública y causados graves perjuicios a las expectativas de más de seiscientas (600) familias en el Departamento del Caquetá. Porque durante de toda la ejecución del contrato, su terminación y hasta la fecha, el municipio de El Paujil, entidad contratante de la interventora SOTA LTDA, no canceló ningún valor por los servicios de interventoría y hoy, existe un proceso de controversias contractuales, que cursa en el Juzgado 3 Administrativo de Florencia, cuyo demandante es SOTA LTDA y demandado el Municipio de El Paujil, con radicación No. 2021-00504, por esta razón. - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN A través de apoderado manifiesta que: “el proyecto de inversión “CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS DE INTERES PRIORITARIO PARA FAMILIAS VULNERABLES DE SOLITA, CAQUETÁ, AMAZONIA”, identificado con código BPIN Nro. 2013000060025 cuyo ejecutor es el Municipio de Solita (Caquetá), fue objeto de visitas por parte de la entonces Subdirección de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación de la Dirección de Vigilancia de Regalías, que dieron origen a los reportes remitidos a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y Fiscalía General de la Nación, para que en el marco de las competencias que les asiste, se adelanten las posibles investigaciones de responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal, respectivamente.
Así las cosas, se precisa que respecto del proyecto de inversión en mención se han efectuado diez (10) reportes que contienen quince (15) presuntas irregularidades, según el siguiente detalle:…” (…) Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente En este entendido, a partir de lo previsto en el artículo 202 de la Ley 2056 de 2020 y el artículo 1.2.10.6.1.7 del Decreto 1821 de 2020, adicionado por el Decreto 804 de 2021, para el caso concreto, la actuación que le correspondía promover el Departamento Nacional de Planeación en su calidad de administrador del SSEC, era la de verificar si la entidad ejecutora cumplió con la carga impuesta a 31 de marzo de 2021 y adoptar la decisión correspondiente en cuanto a la liberación de los recursos objeto de la medida de suspensión preventiva de giros.
Además, es conveniente señalar que la decisión de liberar los recursos suspendidos debido a la ausencia de presentación de la solicitud de levantamiento o la solicitud de aprobación de condiciones especiales de giro, inclusive por su presentación extemporánea, es decir, después del 31 de marzo de 2021, no deja desprovista a la comunidad beneficiaria del proyecto de inversión, en vista que como consecuencia de esta decisión deriva la obligación para la entidad ejecutora de terminar la ejecución del proyecto de inversión objeto de la medida preventiva con una fuente de financiación distinta al Sistema General de Regalías.
Sobre los recursos liberados, se informa que la entidad ejecutora los reintegró a la Cuenta Única del Sistema General de Regalías, la cual es administrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de acuerdo con el artículo 1.2.10.6.1.7. del Decreto 1821 de 2020 adicionado por el Decreto 804 de 2021, la entidad designada como ejecutora debe terminar la ejecución del proyecto de inversión haciendo uso de una fuente de financiación diferente al SGR y continuar con el cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades frente a los contratistas y terceros correspondientes.
Por lo que no son ciertos los argumentos de defensa de las entidades, mencionados en el auto del 6 de diciembre de 2023 proferido por el Tribunal, que “el dinero que se tenía para realizar el pago de las obras necesarias para construir las viviendas ordenadas en el fallo de tutela tuvo que ser devuelta al DNP y por tanto a la fecha no se cuenta con recursos para poder financiar las obras ordenadas en la sentencia.” De lo expuesto, observa la Sala que se encuentran vencidos los términos dados para obedecer la orden judicial, sin que se hubiese atendido la sentencia de tutela; por lo tanto, está acreditado el elemento objetivo del caso, necesario para imponer sanción por desacato. b) Elemento Subjetivo.
Así mismo, con el fin de verificar si existe culpabilidad por parte de los funcionarios competentes por no atender el fallo de tutela, siendo este el requisito subjetivo, la Sala encuentra que el incumplimiento antes aludido, recae en el señor LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente municipio de Solita, la señora LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil, de VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita o a quien haga sus veces y de Jorge Iván González Borrero, o quien haga sus veces, en su calidad de director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y ante el incumplimiento al fallo de tutela de primera instancia de fecha 14 de junio del año 2017, proferido por el Honorable Tribunal Administrativo del Caquetá y confirmado por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, pues dejaron vencer el término otorgado sin que hubiese acreditado su cumplimiento o las razones que justifican el no hacerlo.
Debe tenerse en cuenta que llevan más de 4 años en sus respectivos cargos y no han realizado ninguna acción tendiente a cumplir el fallo, y su única exculpación para no hacerlo es el trámite de una serie de controversias contractuales, que para nada tienen la virtualidad de modificar la orden proferida tanto por este tribunal, como por el Consejo de Estado.
En cuanto a señor VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita no tiene en este momento posibilidad ni física ni jurídica de dar cumplimiento al fallo de tutela por cuanto su relación contractual con las entidades pública ya finalizó, y por tanto no existe ya, la vinculación que en su momento generó que el Consejo de Estado le impusiera obligaciones tendientes a la construcción de las viviendas.
Finalizado el contrato estatal, tal y como se demostró en este trámite, finaliza su obligación de ejecutar el objeto contractual, sin que la sentencia de tutela pueda suplir la necesidad de un contrato estatal que ampare la ejecución de obras públicas, y por tanto tiene una justificación para no imponerle sanción en el presente trámite.
Se observa que, en el presente caso, se encuentran configurados los presupuestos necesarios, para proceder a la imposición de sanción por las siguientes razones: 1. Que la sentencia proferida por este Tribunal Administrativo, resolvió amparar los derechos fundamentales a la vida en condiciones y vivienda dignas de los accionantes, vulnerados por parte del Municipio de Solita Caquetá, la UNIÓN TEMPORAL VIVIENDAS SOLITA y el Municipio de El Paujil Caquetá, esta última por estar a su cargo la contratación de la interventoría externa. 2.
Que los funcionarios contra los cuales se dio inicio al presente Incidente de Desacato, señores LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil, VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente temporal Viviendas Solita o a quien haga sus veces y al doctor Jorge Iván González Borrero o quien haga sus veces, en su calidad de director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN son los encargados de dar cumplimiento al presente fallo de tutela. 3.
Que el fallo de tutela se encuentra en mora frente al término y cumplimiento de lo ordenado y el auto de apertura del incidente se notificó de manera personal por los medios tecnológicos dispuestos por los accionados para tal fin. Advierte la Sala que, si bien es cierto, esta providencia (auto de Incidente de Desacato) es de carácter sancionatorio, persiste la obligación por parte de los incidentados de dar cumplimiento a la sentencia de tutela de 14 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá y confirmada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. En consecuencia, considera la Sala que en el presente caso señores LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita y LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y el y al doctor Jorge Iván González Borrero, o quien haga sus veces, en su calidad de director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, han sido omisivos a la hora de dar cumplimiento al fallo de tutela referido, razón por la cual se procederá a sancionar por desacato, y como consecuencia de ello se les impondrá una sanción consistente tres (03) días de arresto y multa de tres (03) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada uno. DECISIÓN Conforme a lo antes expuesto la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
RESUELVE
PRIMERO: ORDENAR a los señores LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y a JORGE IVÁN GONZÁLEZ BORRERO, Director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, que de manera inmediata se sirvan dar cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia de fecha 14 de junio de 2017, proferida por el Honorable Tribunal Administrativo del Caquetá y confirmada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A., conforme las anteriores consideraciones.
Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente SEGUNDO: Declarar que los señores LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y el doctor JORGE IVÁN GONZÁLEZ BORRERO, en su calidad de director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, incurrieron en desacato de la orden de tutela de fecha 14 de junio de 2017, proferida por el Honorable Tribunal Administrativo del Caquetá y confirmada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A.
TERCERO: Sancionar a los señores LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, a LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y al doctor Jorge Iván González Borrero, o quien haga sus veces, en su calidad de director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, obligados al cumplimiento de la orden proferida en el fallo de tutela, con tres (03) días de arresto y multa de tres (03) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, que deberá ser cancelado de sus propios ingresos.
El valor de la multa deberá ser consignado en la Cuenta Corriente No. 3-082- 00-00640-8 del Banco Agrario de Colombia S.A., convenio No. 13474, por conceptos de multas y rendimientos a órdenes del Consejo Superior de la Judicatura, cumplimiento que deberá ser informado al Despacho. La sanción de arresto será cumplida en las instalaciones que para tal fin se disponga en el lugar de domicilio de los sancionados, garantizando los derechos fundamentales del funcionario que no pueden resultar afectados con la medida de arresto.
CUARTO: No imponer sanción al señor VÍCTOR CAMILO TORRES SÁNCHEZ en calidad de representante legal de la Unión temporal Viviendas Solita.
QUINTO. Notificar personalmente a los señores LUIS ANTONIO MORALES CUBILLOS en calidad de alcalde del municipio de Solita, LUDIVIA HERNÁNDEZ CALDERÓN en calidad de alcaldesa del municipio del Paujil y al doctor Jorge Iván González Borrero, o quien haga sus veces, en su calidad de director del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN la presente providencia, al correo electrónico institucional y personal.
Atiéndase por Secretaría.
SEXTO. Remítase de forma inmediata el expediente al Consejo de Estado para que se surta el grado jurisdiccional de consulta. Atiéndase por Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Acción de Tutela 18001-23-40-000-2017-00120-00 Decide Incidente YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Magistrado ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada del Despacho Cuarto del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx