TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETA SALA CUARTA Magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, doce (12) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Laboral Radicación: 18001-33-33-005-2022-00298-01 Demandante: Virgelina Vargas Castillo Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y Otro.
Tipo de expediente: OneDrive – SAMAI Tema: Sanción mora por pago tardío de cesantías/ Inexistencia de la mora en el pago. Acta No. 47 de la fecha SENTENCIA – LEY 2080 DE 2021 Procede la Sala a desatar el recurso de apelación deprecado por la apoderada de la parte actora, contra la sentencia del 31 de marzo de 2023, por la que el Quinto Administrativo de Florencia, negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Virgelina Vargas Castillo, obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra del Municipio de Florencia – Secretaría de Educación, y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3, el con el fin de obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones: 1.
Nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo configurado el 28 de marzo de 2022, por el que se negó el reconocimiento y pago de la sanción mora en los términos de la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019. 2. Declarar que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción mora establecida en el Decreto 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo.
Así mismo, condenar a las entidades: 1 Archivo 002, expediente OneDrive 2 En adelante CPACA 3 En adelante FOMAG Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 2.1. Por parte del Municipio de Florencia, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía, de conformidad con la Ley 1955 de 2019. 2.2.
Por parte del FOMAG, contados desde los 45 días siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías. 3. Condenar a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la sanción mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, tal como quedó señalado en los numerales 2.1 y 2.2 que preceden. 4.
Que se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 5. Que la suma que resulte sea ajustada conforme al IPC. 6. Condenar a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la presente providencia. 7. Condenar en costas a las entidades accionadas. Como aspectos facticos relevantes señaló que: 1.
El 15 de septiembre de 2020 la demandante le solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías. Mediante Resolución 553 del 08 de octubre de 2020 —notificada el 08 de octubre de 2020—, la Secretaría de Educación Municipal accedió a lo pretendido. 2. Afirmó que el ente territorial no expidió el acto administrativo en tiempo, y que el FOMAG no pagó las cesantías dentro del término. 3.
El FOMAG dejó a disposición los recursos en la entidad financiera el 19 de diciembre de 2020. 4. El 28 de diciembre de 2021 se presentó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción mora que trata la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019, ante el FOMAG, pero no se obtuvo respuesta. Como normas violadas se relacionaron los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; artículos 1 y 2 de Ley 244 de 1996; artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Como concepto de violación4, señaló que el acto acusado se encuentra viciado de la causal de infracción de las normas en que debería fundarse, al denegar el derecho que tiene el actor para que les sea reconocida la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales dentro del término previsto en la Ley 1071 de 2006 4 Folio 9, archivo 02 expediente OneDrive.
Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Ley 1955 de 2019. Afirmó que con ello se desconoció los beneficios mínimos establecidas en las normas laborales y la condición más favorable del trabajador.
II. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA 2.1. El FOMAG5 afirmó que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, ya que las cesantías fueron canceladas dentro de la oportunidad para ello, y, que además, no reposa dentro del expediente prueba idónea que logre demostrar que la entidad incurrió en mora del pago de las cesantías parciales, o que acredite que efectivamente el pago se realizó en la fecha que aduce la parte demandante, pues no acreditó la apoderada de la parte accionante que esta haya presentado solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora o hay una demora en el pago de las cesantías del docente, razón por la cual no hay lugar a reconocer ninguna de las pretensiones de la demanda.
Afirmó que «el demandante pretende en hacer incurrir en error al Despacho, como quiera que manifiesta que los días de mora son 3 días en mora, cuando lo correcto son 0 días en mora, existencia así una gran diferencia»: Propuso las excepciones de: «legalidad de los actos administrativos acusados de nulidad», «improcedencia de la indexación de las condenas», ««cobro de lo no debido» y «genérica». 2.2.
El Municipio de Florencia6 se opuso a todas y cada una de las pretensiones, y consideró que la entidad no tendría que asumir ninguna responsabilidad respecto al pago, toda vez que, solo tiene a cargo la gestión de la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales, su pago obviamente está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, según se contempla en el artículo 3º del Decreto 2831 del 2005.
Señaló que «la demandante radicó solicitud de retiro parcial de cesantías mediante el sistema de atención al ciudadano SAC FLO2020ER005068 del 15 de septiembre de 2019, y el 23 de septiembre de 2020 allegaron el expediente a la solicitud en medio físico, solicitud radicada ante el FOMAG 2020-CES-049567 del 7 de octubre de 2020, profiriéndose la Resolución No.0553 del 8 de octubre de 2020, la cual fuera notificada el 29 de octubre de 2019 a la solicitante.»7 5 PDF 010ContestaFOMAG, expediente OneDrive. 6 PDF 014ContestacionGobernacionCaqueta, expediente OneDrive 7 Mediante auto del 20 de enero 2023 el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR no probada, la excepción de ineptitud de la demanda por falta de cumplimiento de requisitos para demandar, conforme las Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Afirmó que la entidad elaboró todo lo de su competencia dentro de la oportunidad establecida por la ley, resaltando que los desembolso y demás trámites pertinentes corresponde por ley al FOMAG.
Propuso las excepciones de «falta de legitimación en la causa por pasiva», «improcedencia de demanda de acto de trámite», «inexistencia de la obligación con fundamento en la ley», «prescripción» y «genérica». III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8 Mediante sentencia del 31 de marzo de 2023, el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
Tras revisar detalladamente los aspectos fácticos relevantes, como la presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías parciales, la emisión del acto administrativo correspondiente y su notificación, así como el pago realizado por parte de la FIDUPREVISORA, llegó a la conclusión de que: • El ente territorial incurrió en mora al expedir el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales: Contando los 15 días para el reconocimiento desde el día en que la entidad tuvo conocimiento del requerimiento en forma digital —15 de septiembre de 2020—, la entidad territorial tenía como fecha máxima el día 06 de octubre de 2020, para pronunciarse; sin embargo, la resolución de reconocimiento se expidió hasta el 08 de octubre de 2020. • Si bien la entidad territorial incurrió en mora para la expedición de la resolución de las cesantías, no ocurrió lo mismo con el pago de estas, atendiendo a que los 45 días para la cancelación, fenecían el día 29 de diciembre de 2020, y se efectuó el 19 de diciembre de 2020. • No se incurrió en mora en el pago de las cesantías parciales de la demandante.
IV. EL RECURSO DE APELACIÓN9 La apoderada de la parte actora no estuvo de acuerdo con la decisión adoptada por la primera instancia, por lo que solicitó su revocación, y que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, «reconocer la mora por parte del ente territorial Departamento del Caquetá Secretaria de Educación» y «ordenar al Ministerio de Educación Nacional – Fomag pagar la sanción moratoria ocasionada».
Para ello sustentó lo siguiente: “(…) el despacho no ha tenido en cuenta la fecha de radicado de cesantías parciales siendo esta el día 15 de septiembre de 2020 como se encuentra demostrado en la razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: POSPONER el análisis de las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción y las de mérito, propuestas por las entidades demandadas para el momento de resolver el fondo del asunto, conforme con lo expuesto en la parte motiva.” 8 Archivo 44 expediente OneDrive. 9 Archivo 13 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio resolución 0553 de 8 de octubre de 2020 y notificada el día 14 de octubre de 2020 mediante la cual se le reconoce las cesantías parciales emitido por la Secretaria de Educación Municipal de Florencia. (…) La demandante solicitó el reconocimiento de su cesantía (cesantía parcial ) el día 9 de septiembre de 2020, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución No.0553 de 8 de octubre de 2020, dicha resolución fue notificada el día 14 de octubre de 2020 y pagadas el día 19 de diciembre de 2020, los 15 días que tenía la entidad territorial para la expedición y notificación del acto administrativo fenecieron el día 6 de octubre de 2021, por lo tanto transcurrieron días de mora a cargo de la entidad territorial de conformidad a lo establecido en la ley 1955 de 2019 articulo 57 (…) Por lo tanto, los 15 días hábiles para expedir y notificar dicho acto fueron vulnerados por la entidad territorial en Educación Departamental del Caquetá. (sic)” CONSIDERACIONES DE LA SALA A. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA.
B. ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO Acto ficto configurado el 28 de marzo de 2022, por el que se negó el reconocimiento de la sanción mora en los términos de la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019. C. PROBLEMAS JURÍDICOS Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte actora y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 1.
¿Existió mora por parte de la entidad territorial en el trámite de la expedición y notificación del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales? 2. ¿Existió mora en el pago de las cesantías? 3. ¿La demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción mora por pago tardío de las cesantías? Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio D. SOBRE LA SANCIÓN MORA Frente a la sanción mora por pago tardío de cesantías, tenemos que la Ley 1071 de 200610, estableció unos términos perentorios para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, y a su vez, previó una sanción por la mora en el pago de dicha prestación equivalente a un día de salario por cada día de retardo, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» Ahora bien, en cuanto al reconocimiento y pago de las cesantías, la Ley 91 de 1989 en su artículo 9º, establece: «Las Prestaciones Sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, función que delegará de tal manera que se realice en las entidades territoriales».
Así mismo, la ley 115 de 1994 en el artículo 180, dispone: “RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por intermedio del Representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto 10 Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará, además, la firma del Coordinador Regional de prestaciones sociales.”.
Entonces, le corresponde al Ministerio de Educación Nacional, a través de la Oficina Coordinadora de Prestaciones Sociales del Magisterio en cada regional, liquidar las cesantías parciales o definitivas y emitir la resolución que reconozca o niegue la prestación y a través de la entidad Fiduciaria (Previsora S.A) realizar el correspondiente pago.
En cuanto a la aplicación de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se tiene que la H. Corte Constitucional en sentencia SU-336 del 18 de mayo de 2017, unificó su jurisprudencia en este aspecto, al considerar que aquellas personas que se desempeñan como docentes al servicio del Estado tienen derecho, previo cumplimiento de los requisitos legales y según se evalúe en el caso concreto, al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Sobre la calidad de empleado público de los docentes, el Consejo de Estado11, en sentencia de unificación, del 18 de julio de 2018, manifestó que: "Los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley.
Por lo anterior, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los servidores públicos; siendo consonante esta posición, con la adoptada por la Corte Constitucional"12.
De este modo, indicó a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantía, con el siguiente análisis: "La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicación No. 73001233300020140058001 (4961-15), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006".
(Negrilla fuera de texto). Frente a la exigibilidad de la sanción moratoria, en la misma sentencia se refirió a cada una de las diversas situaciones que se pudieran presentar, las cuales fueron resumidas así: “115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: Concluye la precitada sentencia, unificando los siguientes criterios: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 13 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 13 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley14 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” Posteriormente y en lo que tiene que ver con el pago de la sanción moratoria, la Ley 1955 de 2019, dispuso: “ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y 14 Artículos 68 y 69 CPACA. Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. En aras de la garantía constitucional al derecho a la igualdad material y formal y teniendo en cuenta que los docentes estatales tienen derecho al pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 del 2006 que modificó la Ley 244 de 1995, se entrará a hacer el análisis del caso concreto.
E. PRUEBAS ALLEGADAS AL PROCESO − En fecha 15 de septiembre de 2020, la docente —demandante— solicitó el reconocimiento y pago de cesantía parcial para mejora de vivienda.15 − A través de Resolución 00553 del 08 de octubre de 2020, la Secretaría de Educación Municipal reconoció a la demandante la suma de $27.567.798 por concepto de liquidación parcial de cesantías, por el lapso comprendido entre 1994 a 2019.16 Su notificación se surtió el 09 de octubre de 2020, a través de correo electrónico.17 − El 19 de diciembre de 2020 el FOMAG pagó las cesantías al docente.18 15 Folio 34, archivo 02 expediente OneDrive 16 Folio 34, archivo 02 expediente OneDrive 17 Folio 39, archivo 02 expediente OneDrive 18 Folio 15, archivo 003 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio − El 28 de diciembre de 2021, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción mora, argumentando que «[e]sta cesantía no fue cancelada a tiempo.
Es decir, la entidad territorial no expidió el acto administrativo dentro de los quince (15) días que exige la ley y el Ministerio de Educación Nacional - Fomag - no canceló la prestación la cesantía dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles que establece la ley para su pago.»19 F. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS Teniendo en cuenta lo anterior, procede la Sala a determinar si en el caso sub júdice a la accionante se le reconocieron y pagaron sus cesantías definitivas en el término estipulado en la ley.
El 15 de septiembre de 2020, la demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantía —tal como se indicó en la demanda, en la sentencia de primera instancia y en el recurso de apelación—. Frente a los términos con los que cuenta el ente territorial para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión, tenemos que el artículo 2.4.4.2.3.2.22 del Decreto 942 de 2022, dispuso que cuenta con 15 días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento: “(…) La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. (…)” Los 15 días que tenía el ente territorial para expedir el acto administrativo vencieron el 06 de octubre de 2020.
Sin embargo, la resolución mediante la cual se reconocieron las cesantías parciales al docente fue expedida el 08 de octubre de 2020, es decir, pasados 19 Folio 43 y 44, archivo 02 expediente OneDrive Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 17 días desde la radicación de la petición. Esto indica claramente que el acto administrativo fue emitido fuera del plazo establecido.
De lo anterior se desprende que el ente territorial expidió el acto administrativo una vez vencidos los 15 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud. En consecuencia, de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado en su sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la mora debe ser contabilizada a partir del día siguiente al vencimiento de los 70 días hábiles, tal como se mencionó anteriormente.
Por consiguiente, el FOMAG contaba con plazo hasta el 29 de diciembre de 2020 para efectuar el pago de las cesantías parciales. Sin embargo, el pago se realizó el 19 de diciembre de 2020, es decir, antes de que transcurrieran los 70 días hábiles estipulados. El hecho de que el ente territorial haya emitido el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales después de los 15 días no implica automáticamente la imposición de la sanción por mora.
Es necesario que el pago de las cesantías se realice una vez vencidos los plazos establecidos para que la secretaría de educación, la FIDUPREVISORA y el FOMAG lleven a cabo las actuaciones administrativas y presupuestales tendientes a autorizar y hacer efectivo el pago de la prestación económica. La misma sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 proferida por el Consejo de Estado refirió que la sanción mora es una penalidad de contenido pecuniario que busca castigar la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía. Además de ello, señaló expresamente: “De conformidad con la exposición de las normas que contemplan el plazo para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas, y pese a que el parágrafo del artículo 5º, previó la sanción respecto del incumplimiento en el pago, más no en el reconocimiento de la prestación social, de acuerdo con la teleología del legislador, se establece que precisamente una de las razones por las cuales se contempló la penalidad fue en aras de establecer una limitación al defectuoso funcionamiento de la administración pública que debido a los procesos burocráticos y la corrupción posibilitaba cambiar el orden de radicación de las peticiones encaminadas al reconocimiento de la prestación social, aprovechándose de la urgencia del empleado para proveer sus necesidades básicas y de su familia104, o simplemente no emitiría el acto administrativo con el fin de que el plazo para la cancelación del valor no iniciase, y por ende, se condicionaría la norma a la actuación de la entidad pública empleadora.” También hizo referencia a que la penalidad encuentra justificación en el incumplimiento de la obligación de pago: “Así las cosas, no pueden confundirse los mencionados términos de expedición del acto de reconocimiento de la cesantía y de su pago efectivo, con el previsto por el ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio legislador con el propósito de configurar una decisión presunta resultado del silencio administrativo, y menos para entender causada por ésta la sanción por mora; pues, ésta penalidad se encuentra justificada por el simple incumplimiento de la obligación de pago, no por la ficción legal de que la petición que sobre tal prestación se hizo no tuvo respuesta, asumiéndola como negativa por definición.” Basándonos en lo anteriormente mencionado, queda claro que la sanción por mora únicamente se aplica en caso de retraso en el pago de las cesantías.
Por lo tanto, se descarta de manera definitiva que esta sanción pecuniaria se genere únicamente cuando el acto administrativo ha sido emitido fuera del plazo establecido. Recordemos que el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación de 2018, analizó las posibles situaciones que pueden surgir durante el proceso de solicitud de cesantías, incluida la expedición tardía del acto administrativo de reconocimiento.
En ese caso, concluyó que la sanción por mora se causa una vez transcurridos los 70 días contados a partir del día siguiente a la presentación de la solicitud. La Ley 1955 de 2019 se promulgó con el propósito de evitar que FOMAG continúe reconociendo y pagando la sanción moratoria por el retraso en el pago de cesantías, especialmente cuando este sea resultado de omisiones o demoras en las obligaciones propias del ente territorial.
Entonces, la expedición extemporánea del acto administrativo de reconocimiento de cesantías por parte del ente territorial no puede ser equiparada automáticamente con una sanción por mora. Según lo expuesto, la Sala concluye que las cesantías parciales de la demandante se pagaron en el plazo otorgado. Por consiguiente, se determina que no se generó la sanción por mora alegada.
En consecuencia, es apropiado respaldar los argumentos presentados por la jueza de primera instancia y ratificar la decisión tomada en la sentencia apelada. COSTAS El artículo 188 del CPACA dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Este artículo fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, según el cual, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Dentro de la interpretación armónica de la norma y bajo el principio del efecto útil, es claro que también se aplica cuando la parte vencida sea el extremo demandante en apelación, como en el caso de marras.
A su turno, el artículo 365-3 del Código General del Proceso, señala que habrá lugar a imponer condena en costas «[e]n la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.» Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Comoquiera que se confirmó la sentencia de primera instancia, es procedente la condena en costas a cargo de la parte demandante.
En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente a un (01) S.M.L.M.V. de conformidad con el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16031 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado20 en 2021, señaló que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de Sentencia segunda instancia – Ley 2080 de 2021 Nulidad y Restablecimiento del Derecho 18001333300520220029801 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de marzo de 2023, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, la cual negó las pretensiones de la demanda interpuesta por Virgelina Vargas Castillo contra la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y, el Municipio de Florencia – Secretaría de Educación, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante. Las agencias en derecho se tasan en un (01) salario mínimo legal mensual vigente.
TERCERO: En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente (Aclaración de voto) EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada (Aclaración de voto) ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Magistrada La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá, en la plataforma SAMAI, firmó electrónicamente esta providencia. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx