REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Segunda de Decisión- MAGISTRADA PONENTE: ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ Florencia, cinco de junio de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA N° 030 Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270 00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá a proferir sentencia anticipada, de conformidad con lo establcido en el artículo 42 de la ley 2080 de 2021, que adicionó el artículo 182A del C.P.A.C.A., tal y como se decidió en auto que antecede.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor José Ramírez Pérez Pérez, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 36286 del 28 de julio de 2006, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL EICE-, mediante la cual se dispuso el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación -GRACIA- en su favor, la cual se hizo efectiva a partir del 29 de julio de 1998 teniendo en cuenta tiempos de servicios prestados como docente bajo la modalidad de vinculación nacional.
De igual manera, indicó que, a título de restablecimiento del derecho, se condene al demandado a restituir en favor de la entidad pública demandante las sumas de dinero correspondientes a los valores cancelados mediante el acto administrativo acusado, desde el día en que se hizo efectiva hasta cuando se realice el pago y/o la devolución total del dinero a la parte demandante.
Así mismo, solicitó se condene a la parte demandada a pagar las agencias en derechos y costas procesales. Como Hechos que sustentan las pretensiones, se indicaron, en resumen, los 1 Fs. 1 al 31, c. 1. Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 2 siguientes: El señor Pérez Pérez nació el 29 de julio de 1948 y se desempeñó como docente exclusivamente bajo la modalidad de vinculación laboral del orden nacional entre el 1 de enero de 1970 y el 1 de agosto de 1998, esto es, por el lapso de 28 años y 7 meses; que el último cargo desempeñado al momento de cumplir los requisitos para adquirir estatus pensional lo fue en el Colegio Sagrados Corazones, por lo que el 3 de agosto de 1998 presentó ante la extinta CAJANAL EICE solicitud de reconocimiento y pago de pensión mensual vitalicia de jubilación -pensión gracia-, la cual le fue despachada desfavorablemente a través de la Resolución No 001015 del 15 de febrero de 1999 al no cumplir con los presupuestos para ello.
Contra dicha negativa el libelista interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron despachados desfavorablemente a través de las Resoluciones Nros 005824 de 21 de mayo de 1999 y 004755 de 14 de diciembre de 1999, respectivamente. No obstante, interpuso acción de tutela contra CAJANAL y mediante providencia del 16 de junio de 2006, el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá le concedió el correspondiente amparo constitucional, razón por la cual la entidad profirió la resolución acusada, en cumplimiento al referido fallo de tutela.
Como normas violadas, expuso las siguientes: - De la Constitución Política, Artículos 1, 2, 6, 121 y 123 inciso 2, 124 y 128. - De la Ley 114 de 1913. - De la Ley 116 de 1928. - De la Ley 37 de 1933. - De la Ley 91 de 1989. - De la Ley 4 de 1966. - De la Ley 5 e 1969. - De la Ley 24 de 1947. Sustentó el concepto de violación en los cargos de nulidad invalidantes de los actos administrativos: violación de las normas constitucionales y legales en las que ha debido fundarse y la falsa motivación. Para ello, argumentó que se desconocieron los principios constitucionales al reconocer a favor del demandante un derecho pensional del cual no es beneficiario, favoreciendo el interés particular sobre el general, incumpliendo los deberes sociales que tiene el Estado, por cuanto compromete los recursos públicos con una causa ilegítima, en perjuicio de los demás asociados.
Refirió que la pensión gracia es una prestación de carácter excepcional o especial que se reconoce en favor de aquellos docentes que fueron vinculados al servicio por entidades del orden territorial, con el fin de superar las desigualdades prestacionales que se presentaban con relación a aquellos que tenían vinculación directa con la Nación. Adujo que la parte demandada no cumplía con los requisitos establecidos para hacerse acreedora al reconocimiento prestacional señalado, pues laboró todo el tiempo para la Nación sin haber acreditado 20 años de servicio ante autoridad del orden territorial, bien fuera departamental, municipal o distrital, según lo exigido por la Ley 114 de 1913, por lo que el acto administrativo acusado desbordó la preceptiva legal, al contradecir el ordenamiento jurídico que rige la pensión gracia, siendo un total Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 3 desconocimiento de la normatividad que regula dicha prestación económica mantener la vigencia del referido acto y, en general, lo señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.2.
Contestación de la demanda2 El curador ad litem adujo oponerse a todas y cada una de las pretensiones de la demanda y en su lugar, solicitó que se nieguen o declaren no probadas las mismas por falta de supuestos de derecho en que se fundamentan, y porque las pruebas que se allegaron no desvirtúan en nada la presunción de legalidad del acto acusado.
Como argumentos de defensa indicó que el razonamiento que hace la UGPP en el escrito de la demanda sobre el cómputo del tiempo de servicio del actor es inapropiado, ya que si el servicio prestado fue de carácter nacional o local, ello no compromete los 28 años de servicio oficial docente, por lo tanto, no puede decir ahora la UGPP que el señor PÉREZ PÉREZ quien tiene más de 71 años de edad debe devolverle la mesada que le ha sido reconocida por su honesto desempeño al servicio de la educación del país. Sostuvo que estamos ante la pretensión de que con un acto administrativo posterior se desmejore la situación jurídica de un sujeto de derechos adquiridos, lo cual riñe con el buen derecho, la paz, la justicia social y los principios de seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros.
Finalmente, advirtió que la declaratoria de nulidad que pretende la parte demandante en el sub examine vulnera el principio de legalidad en nuestro bloque de constitucionalidad siendo precisamente en ese ámbito –el de la legalidad- que ha visto la luz la resolución cuestionada, pues es producto de un análisis que hace un juez constitucional, que encontrando satisfechos los requisitos de ley accedió al otorgamiento de la pensión gracia en favor del aquí actor.
Como excepciones propuso las que denominó: (i) caducidad, (ii) ausencia de causa para demandar e inexistencia de las causales de nulidad, (iii) legalidad de los actos administrativos, (iv) inexistencia del derecho de acción y la (v) genérica. Solicita se despachen desfavorablemente las pretensiones de la demanda. 1.3. Trámite procesal La demanda fue instaurada por la UGPP el 13 de octubre de 2015 correspondiéndole por reparto según secuencia No 10007 de la misma fecha el conocimiento al Despacho Segundo de este Tribunal3; mediante auto del 2 de febrero de 2016 se admitió la presente demanda, la que finamente le fue notificada al demandado a través de curador ad litem; el 18 de mayo de 2021 se resolvió de manera desfavorable la excepción previa de caducidad del medio de control propuesta por el demandado, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021; atendiendo la modificación hecha por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, por auto del 7 de julio de 2023 el entonces magistrado ponente decidió ABSTENERSE de llevar a cabo la audiencia inicial al no hallar la 2 Fs 187 al 194, c. 1. 3 F. 106, c. 1.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 4 necesidad de decretar y practicar pruebas, pues con las documentales aportadas con la demanda se consideró suficiente para resolver el quid del asunto, habilitando a la Sala a proferir sentencia anticipada.
En consecuencia, se dispuso a correr traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito, término dentro del cual se pronunciaron ambas partes, aunque la parte demandada lo hizo extemporáneamente; además, el Ministerio Público conceptuó. 1.3.1. Alegatos de conclusión parte actora -UGPP- Reiteró los argumentos expuestos en la demanda, insistiendo en que la pensión gracia es una prestación económica que sólo cobija a los docentes departamentales, regionales y municipales, sin distinción alguna por ser de educación primaria o secundaria, que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 y culminado en 1980, toda vez que dichos docentes, una vez cobijados de forma imprevista por el mentado proceso de nacionalización, dentro de una especie de transición, se les mantuvo la oportunidad del reconocimiento de la pensión gracia, siempre y cuando reunieran la totalidad de los requisitos.
De acuerdo con ello, señaló que los docentes nacionales –caso del actor- no tienen derecho a la pensión gracia, como quiera que no fueron destinatarios de la misma; tampoco tienen derecho a este beneficio los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; teniendo solo derecho a percibir dicha prestación aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, una vez reunieran la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto.
Expresó que, conforme a las pruebas obrantes en el expediente administrativo, el demandado laboró en diversos establecimientos educativos, computando más de 20 años de servicio docente, acreditando el cumplimiento de los 50 años; que, en forma errada, la extinta CAJANAL reconoció una pensión gracia de conformidad con la ley 114 de 1913, cuando se tiene que los servicios acreditados por el docente en su momento lo fueron en su mayoría del orden nacional.
Insistió en que las súplicas de la demanda deben ser acogidas. 1.3.2. Alegatos de conclusión parte demandada Si bien el curador ad litem allegó escrito de alegaciones, lo cierto es que este fue extemporáneo, por lo que la Sala lo tendrá por no presentado. 2. Concepto del Ministerio Público Luego de señalar los antecedentes, material probatorio, régimen jurídico aplicable al caso de la pensión gracia, y valorar los argumentos de las partes, hizo referencia al término dispuesto en la Ley para presentar la nulidad de la resolución atacada aduciendo que el mismo finalizaba el 28 de noviembre de 2006, de conformidad con los 4 meses que ordena el CPACA para la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por el cual, considera que operó el fenómeno de la caducidad, y es con base en ello que sugiere no acceder a las pretensiones de la demanda.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 5 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto por expresa disposición del artículo 152 del C.P.A.C.A. 2.2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución Nº. 36286 del 28 de julio de 2006, por medio de la cual la entonces Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia en favor del demandante, se encuentra falsamente motivada o si infringe las normas constitucionales y legales en que ha debido fundarse, de manera que amerite su declaratoria de nulidad, como lo pretende la parte demandante; o si, por el contrario, su presunción de legalidad ha de mantenerse incólume. 2.3.
De las Excepciones La parte demandada propuso la excepción previa de caducidad de la acción al considerarse que la misma debía de declararse atendiendo que el acto administrativo del cual se pretende se declare la nulidad es la Resolución No. 36286 de fecha 28 de julio de 2006 y la presentación de la demanda se efectuó el día 13 de octubre de 2015, superándose así el término máximo establecido en el artículo 164 del CPACA.
Así mismo el Ministerio Público en su intervención solicitó se declarara la caducidad de la acción al considerar que la entidad accionante superó el término establecido en la noma para demandar su propio acto. En relación con lo anterior, es del caso señalar, que la exceptiva propuesta fue resuelta mediante auto interlocutorio No. 053 de fecha 18 de mayo de 20214, por lo que sería inocuo volver a realizar pronunciamiento alguno, sin embargo, y atendiendo la intervención realizada por el Agente del Ministerio Público al respecto se precisará lo siguiente: Frente a la caducidad de la acción de lesividad, el Consejo de Estado5, ha señalado lo siguiente: “Ahora bien, en tratándose de la acción de lesividad en vigencia del Decreto 01 de 1984 el numeral 7° del 136, establecía un término de caducidad de dos años contados a partir del día siguiente al de la expedición del acto administrativo del cual se deprecaba su nulidad.
En vigencia de la Ley 1437 4 Anexo 3-Expediente Digital 5 Sentencia SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN "B", Consejero Ponente CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Radicado No. 05001- 23-33-000-2013-00960-01(0785-16), de fecha 15 de julio de 2021. Radicación número: Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 6 de 2011 ya no se establece este término de caducidad, por lo que la Administración está en la posibilidad de demandar sus propios actos, en cualquier tiempo.
Ahora bien, el literal d) del numeral 2° del Artículo 164 CPACA, establece: Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales A juicio de esta Sala si bien es cierto se establece el término de cuatro meses para la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto también es que el legislador previó que esta norma puede ser objeto de excepciones, siendo una de ellas la del literal c) del numeral 1° ídem, que prevé: “Oportunidad para presentar la demanda: La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Por tanto, el anterior supuesto normativo al permitir que la demanda pueda ser interpuesta en cualquier tiempo, no excluyó de esta posibilidad las acciones de lesividad incoadas por la propia Administración, con más veras cuando lo que se pretende es garantizar el mantenimiento del orden normativo en casos en que deben ser antepuestos valores de mayor valía, como el de la moralidad administrativa cuando se acredite que el acto administrativo fue obtenido a través de medios fraudulentos, por lo que el paso del tiempo no puede ser una cortapisa que impida su control de legalidad.” De lo expuesto, es claro entonces que en tratándose de actos administrativos en los que se debate el reconocimiento de prestaciones periódicas el legislador previo una excepción, la cual establece que los mismos pueden ser demandados en cualquier tiempo, así las cosas, la Sala se estará a lo resuelto en auto de fecha 18 de mayo de 2014. 2.4.
Del acervo probatorio Para la Sala queda probado con los documentos aportados al proceso, lo siguiente: - El demandante nació el 29 de julio de 1948 por lo que cumplió los 50 años de edad el 29 de julio de 1998. - Mediante certificado de tiempo de servicios de fecha 1 de octubre de 1999, el Coordinador de Educación del Caquetá del Ministerio de Educación Nacional dio cuenta que el accionante laboró al servicio de dicho ministerio como DOCENTE DE PRIMARIA Y SECUNDARIA durante un lapso ininterrumpido de 28 años y 7 meses -1 de enero de 1970 al 1 de agosto de 1998-, en el colegio Sagrados Corazones de la ciudad de Florencia. - El 1 de agosto de 1998 la pagaduría de la Coordinación de Educación del Caquetá del Ministerio de Educación Nacional, certificó los factores salariales percibidos durante los años 1997 y 1998, por parte del actor en calidad de Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 7 docente. - Certificado de no pensionado, emanado de CAJANAL EICE, el 25 de agosto de 19986. - Resolución N° 001015 del 15 de febrero de 19997, por medio de la cual la extinta CAJANAL EICE le negó el reconocimiento de pensión gracia a la parte demandada, por incumplimiento de requisitos -20 años al servicio docente del orden departamental, municipal o distrital-. - Recursos de reposición y en subsidio apelación8 incoados contra la decisión anterior por el demandado, los cuales fueron resueltos desfavorablemente, en el sentido de confirmar en todas sus partes dicha decisión negativa, a través de las Resoluciones Nros 005824 del 21 de mayo de 19999 y 004755 del 14 de diciembre de 199910, respectivamente. - Fallo de tutela proferido por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá de fecha 16 de junio de 2006, en virtud del cual amparó el derecho del demandado, entre otros, tales como: petición, debido proceso, seguridad social, igualdad, mínimo vital y vida digna.
En consecuencia, le ordenó a Cajanal EICE proceder al reconocimiento prestacional. - Resolución N° 36286 del 28 de julio de 2006, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela anterior, y en relación con la parte demandada, el estatus pensional lo adquirió el 29 de julio de 1998. 2.5. Solución del asunto Sobre los aspectos generales de la pensión gracia, señaló el Consejo de Estado en sentencia de fecha 28 de junio de 201211: “La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma.
Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. (…) Posteriormente, se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta 6 F. 66, C. 1. 7 Fs. 67 al 71, c. 1. 8 Fs. 71 vto.
Al 73, c. 1. 9 Fs. 76 al 78, c. 1. 10 Fs. 80 vto. Al 83, c.1. 11 Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 8 complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”. Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”.
Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.” Como quedó visto, la entidad demandante solicita se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 36286 del 28 de julio de 2006, expedido por la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL-, mediante la cual se dispuso el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia a favor del demandado y, como restablecimiento del derecho, se la condene a restituir a favor de la entidad demandante las sumas de dinero correspondientes a los valores cancelados desde el día en que se hizo efectiva - mediante la resolución acusada, en cumplimiento a un fallo de tutela- y hasta cuando se haga la cancelación. Todo lo anterior, por cuanto se considera que la parte demandada no cumple con el requisito de tiempo de servicios docentes -20 años- en entidades del orden territorial, ni continuos ni discontinuos, de manera que no se dan las exigencias previstas en la Ley 114 de 1913 para mantener incólume la prestación económica en comento.
La pensión gracia, como lo ha precisado la jurisprudencia, tuvo como finalidad compensar a los docentes que vieron disminuidos sus derechos laborales por haber estado vinculados a entidades territoriales que no tenían los recursos suficientes para pagar sus salarios y prestaciones sociales, lo que no ocurría con los docentes del orden nacional, en tanto no veían tal detrimento en sus derechos laborales y prestacionales.
Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 9 El Consejo de Estado, en sentencia del 29 de agosto de 1997, al referirse a la importancia de que el docente haya prestado sus servicios en entidades del orden territorial y en virtud de nombramientos de autoridades del mismo orden, precisó:12 “El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). (…) Debe advertir la Sala que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales, municipales o Distritales.
(…).”. De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es válido concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en instituciones educativas del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional.
Ahora bien, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, dispuso que “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Es decir, que esta norma impuso un límite en el tiempo para efectos de acceder al beneficio pensional en referencia, en el sentido que el docente debía estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, pues la misma se orientó a derogar la vigencia de la aludida prestación especial. La tesis anteriormente expuesta fue esbozada por la Sala Plena en la citada sentencia, así: “6.
De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarias de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”. 12 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollon. M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 10 En este orden de ideas, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales, regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 de la educación primaria como de la secundaria.
A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “…con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “… otra pensión o recompensa de carácter nacional”.
En virtud de lo anterior, aquellos docentes vinculados con posterioridad a 31 de diciembre de 1980, por disposición de la normativa en referencia, tienen derecho únicamente a recibir una pensión ordinaria de jubilación. Por su parte, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-084 de 1999, indicó que el referido límite se encontraba ajustado al ordenamiento constitucional vigente y no vulneraba el derecho a la igualdad, por las siguientes razones: “La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación”.
Finalmente, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda-, en sentencia del 21 de junio de 201813 UNIFICÓ POR IMPORTANCIA JURÍDICA el reconocimiento a la pensión gracia, estableciendo como reglas de unificación las siguientes: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o 13 Radicado N° 25000234200020130468301.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 11 fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2°, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados49, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v).
Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestad0; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi).
Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii).
Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 12 3.9 Efectos de la sentencia. Las reglas de unificación consignadas en esta providencia se deben aplicar de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de resolución, tanto en sede administrativa como en judicial, de conformidad con los lineamientos señalados.
De igual forma, se precisa que los casos respecto de los cuales haya operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 3.10 Extensión de la decisión. El artículo 10 del CP ACA garantiza que desde la actuación administrativa se dé aplicación al principio de igualdad, y para ello consagra el deber de las autoridades de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia a situaciones de similares supuestos fácticos y jurídicos.
De igual forma, en armonía con el aludido principio, el artículo 102 de la misma codificación impone a las autoridades la obligación de extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos” (Resalta y subraya la Sala).
Visto lo anterior, y descendiendo al caso concreto, se observa que al proceso se aportó certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional a través del Coordinador de Educación del Caquetá, en la cual se indica que “el señor JOSÉ RAMÍREZ PÉREZ PÉREZ… prestó sus servicios a esta entidad, según la siguiente relación: Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 13 Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 14 De lo anterior, es dable colegir que la parte demandada NO tuvo ninguna clase de vinculación con entidades del orden territorial ni antes del 31 de diciembre de 1980 ni después. De conformidad con la anterior disposición, en consonancia con las pruebas aportadas al proceso, se arriba a la conclusión que, tal como lo afirma la entidad demandante, la vinculación del demandante fue del orden Nacional, por ende, no se dan los presupuestos para obtener los 20 años de servicio que le exige la Ley 114 de 1913 a fin de hacerlo acreedora de la pensión gracia. Ahora bien, en cuanto a la continuidad laboral como docente para acceder a la pensión gracia, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 22 de enero de 201514, dispuso: “Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la parte demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional.” Visto lo anterior, sin perjuicio de la no vinculación como docente nacionalizado del demandado, lo imperativo es la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y la concreción de los demás requisitos previo a la solicitud de la pensión gracia. Sin embargo, como ya quedó visto, el señor PÉREZ PÉREZ no tuvo vínculo laboral alguno con entidades territoriales ni con anterioridad ni con posterioridad a 1980 –se reitera- pues sólo tuvo vinculaciones del orden nacional; razón por la que no le asiste el derecho a percibir de parte de la UGPP la pensión gracia, y en consecuencia la Sala accederá a la declaratoria de nulidad de la resolución acusada. - Del restablecimiento del derecho Solicita la parte demandante como restablecimiento del derecho, que se condene a la parte demandada a restituir en su favor las sumas de dinero correspondientes a los valores cancelados mediante la Resolución Nº 36286 del 28 de julio de 2006, a partir del día en que se hizo efectivo el reconocimiento pensional y hasta cuando se realice el respectivo pago.
Al respecto, la Sala trae a colación el pronunciamiento del Consejo de Estado de fecha 8 de febrero de 2018, en el que al resolver un caso similar, se indicó15: “Ahora bien, en cuanto al objeto del recurso de apelación la Sala itera que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse.
Es así que la UGPP debe acreditar que el señor José Eloy Arizala Quiñones y sus hijas al solicitar el reconocimiento y la sustitución de la pensión gracia del señor María Luz Ángulo Quiñones, no obraron con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el 14 Radicado No. 25000-23-42-000-2012-02017-01(0775-14), con ponencia del Consejero ALFONSO VARGAS RINCÓN 15 Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda – Subsección “B”, con ponencia del Consejero César Palomino Cortés, radicado N° 52001233300020120006701(3507-2015), Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 15 contrario acudieron a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales.
En este sentido, se estima que pese a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, mediante la Resolución 09449 del 8 de mayo de 2002, le negó al señor José Eloy Arizala Quiñones, en su calidad de compañero permanente y a sus hijas, el reconocimiento de una pensión gracia post-mortem, y este acto administrativo era objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la conducta del señor José Eloy Arizala Quiñones de interponer una acción de tutela para obtener el reconocimiento pensional, per se, no denota un actuar fraudulento, ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia. Lo anterior, como quiera que a partir de la lectura del fallo de tutela del 19 de mayo de 2004 se advierte que el Juez realizó una interpretación errada de la normatividad y jurisprudencia de la pensión gracia, pero su decisión no se fundó en documentos falsos o maniobras engañosas del señor José Eloy Arizala Quiñones, que permitan inferir un actuar doloso dirigido a defraudar a la administración. Así, esta Subsección ha considerado, en sentencia del 23 de marzo de 2017, que acudir a la acción de tutela para “obtener la reliquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso dellas denote mala fe, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una dellas determinar si la vía judicial escogida es la adecuada para elevar determinada pretensión16.” 17.
Aunado a lo anterior, tampoco se puede entender que actúa de mala fe a quien la administración ya le ha negado un derecho y demanda judicialmente para obtener su reconocimiento, aunque para aquélla sea claro que el peticionario no tiene el derecho, puesto que se vulneraría el derecho de acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política.
Igualmente, se resalta que la naturaleza de la función judicial en el caso sub examine es garantizar los derechos fundamentales de los asociados, de cara a la actuación de la autoridad pública, la cual en el sub lite no acreditó la mala fe de los demandados. Por otra parte, se resalta que la Resolución 09446 del 8 de mayo de 2002, que negó la pensión gracia, fue proferida por la Caja Nacional de Previsión, Subdirección General de Prestaciones Económicas, en la ciudad de Bogotá, como consta a folio 45 del cuaderno principal, y la acción de tutela la falló el Juez Tercero Penal del Circuito de Bogotá; por ello, no corresponde a la realidad lo afirmado por la UGPP, como prueba de la mala fe del señor José Eloy Arizala Quiñones, relativo a que había interpuesto la acción de tutela en 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”.
Consejero ponente: William Hernández Gómez. Sentencia de 5 de mayo de 2016. Radicación 05001-23-33-000-2013-00065-01(0525-14). Actor: Clara Inés Hurtado Trujillo. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social Eice, en Liquidación. En esta providencia se indicó, en un caso similar al presente, que el ejercicio de la acción de tutela para reclamar temas relacionados con la pensión gracia no puede ser tomado por el juez como prueba de mala fe para efectos de ordenar la devolución delas mesadas percibidas en vigencia de un acto administrativo que luego es declarado nulo. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del 23 de marzo de 2017, proceso con radicado 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015) Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 16 un sitio que no correspondía al lugar de expedición del acto administrativo.
Sobre este aspecto, se observa que el artículo 37 del Decreto 2591 de 199118, indica son “competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”. En este orden de ideas, en lo que concierne al objeto del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, a saber, que se condene al señor José Eloy Arizala Quiñones y a sus hijas a reintegrar los dineros recibidos por la sustitución de la pensión gracia post-mortem cuyo reconocimiento fue anulado por el Tribunal Administrativo de Nariño, se concluye que no se probó la mala fe en su actuación, debido a que no se acreditó la existencia de una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte, producto de la cual hubiesen logrado el reconocimiento pensional a través de la acción de tutela… FALLA: “CUARTO. - NEGAR el reintegro de los dineros pagados por el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia a…” (Subraya y Resalta la Sala).
Colofón de todo lo anterior, halla la Sala que la medida de restablecimiento del derecho invocada por la demandante no tiene vocación de prosperidad, pues en el plenario no se encuentra probada la mala fe de la parte demandada, por lo que no hay fundamento para ordenar la devolución de los dineros que le fueron pagados de buena fe al señor JOSÉ RAMÍREZ PÉREZ PÉREZ.
III. CONDENA EN COSTAS El presente proceso se tramitó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la cual en su artículo 188 del CPACA dispuso que “… salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”, y como quiera que en el presente proceso se ventiló un caso de interés general, se abstendrá a condenar en costas en la instancia. IV.
DECISIÓN En razón de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: FRENTE a la excepción de CADUCIDAD, estarse resuelto en auto de fecha 18 de mayo de 2014.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 36286 del 28 de julio de 2006 expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, hoy UGPP, mediante la cual se dispuso el reconocimiento y se ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación -GRACIA- en favor del señor JOSÉ RAMÍREZ PÉREZ PÉREZ, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas. Expediente No. 18 001 23 33 002 2015 00270-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: UGPP Demandado: José Ramírez Pérez Pérez Asunto: Reconocimiento pensión gracia 17 QUINTO: En firme esta decisión, archívese el expediente, previa anotación en SMAAI. Notifíquese y cúmplase.
Las magistradas, ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ YANNETH REYES VILLAMIZAR La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx