REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Segunda de Decisión- Magistrada ponente: Animaría Lozada Vásquez Florencia, cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA No. 028 RADICACIÓN: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y restablecimiento del derecho DEMANDANTE: Carmen Hortencia Vargas Perdomo DEMANDADO: Municipio de Solano – Caquetá TEMA: Reconocimiento del auxilio de transporte I. ASUNTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2022 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 La señora CARMEN HORTENCIA VARGAS PERDOMO, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del municipio de Solano – Caquetá, con el objeto de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio con Rad. 3601 del 13 de diciembre de 2019, mediante el cual se le negó a la actora el reconocimiento y pago del auxilio de transporte.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que la demandada reconozca y pague a la demandante el auxilio de transporte mes a mes desde julio de 2017 hasta la fecha en que se verifique su reconocimiento y pago. Que las sumas de dinero se paguen en los términos señalados en los artículos 192 y siguientes del CPACA, y que se condene en costas a la demandada.
Como fundamentos fácticos, se expuso: Se afirmó que la señora CARMEN HORTENCIA VARGAS PERDOMO fue vinculada a la administración municipal de Solano, Caquetá, mediante nombramiento provisional, con una asignación básica mensual que no supera los dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes. En razón a lo anterior, indicó que presentó petición el día 15 de noviembre de 2019 con radicado No. 3601 ante la alcaldía municipal de Solano, Caquetá, en la 1 Archivo pdf 04 del expediente digital de OneDrive Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 2 que solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de transporte por ser un factor reconocido para los empleados públicos del nivel territorial, con ocasión de la expedición del Decreto 1250 de 2017.
El municipio de Solano, Caquetá, expidió acto administrativo contenido en oficio con radicado No. 3601 del 13 de diciembre de 2019, negando el reconocimiento y pago de dicho subsidio. Referenció como normas violadas los artículos 6, 13, 25, 53, 125 y 209 de la Constitución Política, y en su concepto de violación adujo que el acto administrativo demandado fue expedido con infracción normativa, a su juicio: (i) la Ley 15 de 1959 el Congreso de la República, particularmente en su artículo 2, creó el auxilio de transporte, dotando de expresas facultades al Gobierno Nacional para que, establezca las condiciones y limitaciones en que deba pagarse dicho auxilio;
(ii) el auxilio de transporte fue históricamente reconocido a los trabajadores del sector privado y servidores públicos vinculados a entidades públicas del nivel nacional, sólo fue hasta julio de 2017 que, con la expedición del Decreto 1250, el Gobierno Nacional estableció los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en las entidades públicas del nivel territorial, como sería el caso del municipio de Solano. (iii) Para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el nivel territorial, basta con que se cumplan los requisitos previstos en el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017, esto es, 1) que el servidor público devengue menos de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes; 2) que la entidad no suministre el servicio de transporte y; 3) que el empleado no se encuentre en uso de licencia, vacaciones o suspendido de sus funciones.
Finalmente refiere que la administración municipal de Solano, Caquetá, no suministra el servicio de transporte y la demandante se encuentra en servicio activo, por lo que no le es dable a la entidad demandada, la exigencia de criterios o requisitos distintos a los previstos en el artículo 1 del Decreto 1250 de 2017 para reconocer y pagar el auxilio de transporte. 2.2.
Contestación2 El Municipio de Solano - Caquetá, contestó la demanda oportunamente oponiéndose a las pretensiones, argumentando que la figura del auxilio de transporte, fue creada para que aquellos trabajadores que devenguen menos de dos salarios mínimos cuenten con un apoyo real por parte del patrono, que les permita asumir los gastos de sus desplazamientos desde su residencia a su lugar de trabajo y viceversa, en aquellos lugares donde las condiciones de transporte así lo requieran, como un criterio de razonabilidad establecido por el legislador.
Adujo que no obra prueba que sustente de alguna manera, la verdadera necesidad del pago de dicho auxilio, bien sea por la distancia de su domicilio al lugar del trabajo, u otras especiales características que hagan totalmente necesario dicho reconocimiento y pago, así mismo, advierte que debe considerarse que en el municipio de Solano – Caquetá, no se presta el servicio público de transporte, en razón al tamaño del casco urbano. 2 Archivo pdf 13 del expediente digital de OneDrive Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 3 Propone como excepciones de fondo: i) No configuración de los presupuestos razonables para el pago del auxilio de transporte, ii) No disposición presupuestal, y, iii) Inexistencia de la obligación. 2.3.
Sentencia de primera instancia3 El Juzgado Quinto Administrativo de Florencia, en sentencia de fecha 30 de septiembre de 2022, denegó las pretensiones de la demanda, al concluir que no se encontró probado que la demandante deba utilizar medios informales de transporte para desplazarse desde su vivienda a su sitio de trabajo y que para el reconocimiento del auxilio de transporte las entidades territoriales deben contar con los recursos presupuestales para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, sin que supere los límites señalados en la Ley 617 de 2000, y al respecto, la Oficina de Presupuesto municipal de Solano, Caquetá, certificó que “La Administración Municipal no cuenta con el recurso suficiente para fortalecer el artículo presupuestal para la vigencia 2021, debido a los diferentes gastos generados y que estos no se tuvieron en cuenta en la apropiación inicial en el sector funcionamiento”, por tanto, estimó el Despacho que no es procedente el reconocimiento del auxilio de transporte que reclama la demandante desde 2017. 2.5.
Apelación4 Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó y sustentó en oportunidad el recurso de alzada, argumentado su disenso en los siguientes términos: i) la demandante cumplió con los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el orden territorial, previstos en Decreto 1250 de 2017: a) devengar hasta dos veces el salario mínimo legal mensual vigente, b) que la entidad no le suministre el servicio público de transporte y, c) que el empleado no esté en uso de vacaciones, licencias o suspendido; ii) el a quo exigió un requisito que no se encuentra previsto en la norma que regula el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, desconociendo que, de conformidad con el Concepto 050691 de 2021 de la Función Pública, se debe reconocer el auxilio de transporte para aquellos empleados públicos que reúnan los requisitos establecidos en la norma, independiente de la distancia de la vivienda al lugar de trabajo, e independientemente de si se presta el servicio público de transporte o no; iii) de conformidad con el Concepto 122731 de 2021 de la Función Pública, la demandante no debe acreditar el uso del servicio de transporte, dado a que su reconocimiento obedece a factores objetivos; y, iv) no es posible exigir que la entidad cuente con la partida presupuestal para que proceda el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, pues la entidad no puede excusarse bajo el argumento de que no tiene presupuesto para reconocer y pagar dicho beneficio.
Además, al expediente solo se allegó certificación de la administración municipal en la que consta que la entidad no previó presupuestalmente el pago del auxilio de transporte para la vigencia 2021; no obstante, nada se indicó frente a las partidas presupuestales de las vigencias 2017, 2018, 2019 y 2020. 2.6. La segunda instancia 3 Archivo pdf 50 del expediente digital de OneDrive 4 Archivo pdf 52 del expediente digital de OneDrive Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 4 El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante fue admitido por esta Corporación mediante proveído del 09 de mayo de 20235, dándose aplicación al artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 3.2.
Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer, de conformidad con los argumentos de la alzada, si la señora CARMEN HORTENCIA VARGAS PERDOMO en su calidad de empleada pública de una entidad territorial, tiene derecho al reconocimiento y pago del auxilio de transporte mes a mes desde julio de 2017 hasta la fecha, conforme lo dispuesto en el Decreto 1250 de 2017.
De ello dependerá que la sentencia de primera instancia se confirme, revoque o modifique parcialmente. Previo a decidir sobre el fondo del asunto, el despacho hará un breve recuento de la normativa y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el auxilio de transporte como acreencia laboral y sobre los hechos probados. 3.3. Del auxilio de transporte El auxilio de transporte es una institución creada por la Ley 15 de 19596 y reglamentada por el Decreto 1258 de 19597, con el objetivo de subsidiar el costo de movilización de los trabajadores desde su vivienda al lugar de trabajo, solo se paga en el evento de que el empleado perciba un ingreso igual o menor a dos salarios mínimos legales mensuales y con la condición que el empleador no preste el servicio público de transporte, veamos: “ARTÍCULO 2° II.
Establécese a cargo de los patronos en los Municipios donde las, condiciones del transporte así lo requieran a juicio del Gobierno, el pago del transporte desde el sector de sus residencias hasta el sitio de su trabajo, para todos y cada uno de los trabajadores cuya remuneración no exceda de un mil quinientos pesos ($1.500.00) mensuales.
El Gobierno podrá decretar en relación con este auxilio las exoneraciones totales o parciales que considere convenientes, así como también podrá graduar su pago por escala de salarios o número de trabajadores, o monto del patrimonio del respetivo taller, negocio o empresa. 5 Archivo pdf 06 del expediente digital C2 de OneDrive 6 <<Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones.>> 7 <<Por el cual se reglamenta la Ley 15 de 1959 sobre "Intervención del Estado en el Transporte", y "Creación del Fondo de Subsidio de Transporte.>> Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 5 PARÁGRAFO.
El valor que se paga por auxilio de transporte no se computará como factor de salario se pagará exclusivamente por dos días trabajados”. ARTÍCULO 3° El valor que se paga por auxilio de transporte a que se refiere el artículo anterior, cubrirá los pasajes que requiera el trabajador, según el horario de trabajo establecido por el patrono, y se calculará sobre el valor del pasaje en vehículos colectivos del servicio urbano, según la necesidad de transporte de cada trabajador.
ARTÍCULO 4 ° Los patronos obligados por las normas de la presente Ley, podrán cumplirla estableciendo directamente si así lo prefieren el servicio del transporte gratuito para sus trabajadores. ARTÍCULO 5° El costo de este auxilio se absorberá directamente por los patronos, y de consiguiente, no dará base para laza en el precio de los artículos y de los servicios”.
Más tarde el Decreto 1042 de 1978 en su artículo 50 consagró el auxilio de transporte que cuando la asignación básica mensual de los empleados públicos a que se refiere el artículo 1º del presente Decreto sea igual o inferior al doble del sueldo fijado para el grado 01 de la escala de remuneración del nivel operativo, dichos empleados tendrán derecho al reconocimiento y pago de un auxilio de transporte en una cuantía que sería modificada anualmente, siendo de aclarar, que tal y como lo refiere la norma transcrita, éste decreto sería aplicable para los empleados públicos de ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, no obstante a partir de la vigencia del Decreto 1919 del año 2000 conforme a su artículo 1, los empleados públicos de las entidades territoriales vinculados a la rama ejecutiva gozarían de los mismas prestaciones sociales señaladas para los funcionarios del orden nacional.
Seguidamente, es de advertir que, en los decretos anualmente expedidos por el Gobierno Nacional para fijar el auxilio de transporte, se ha establecido que éste es un derecho de los servidores públicos y los trabajadores particulares que devenguen hasta dos (02) veces el salario mínimo mensual legal vigente y sería pagadero en todos los lugares del país en donde se preste el servicio público de transporte.
Sobre el auxilio de transporte, la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 30 de junio de 1989, criterio jurisprudencial que ha sido reiterado y tomado en cuenta por el Ministerio de Trabajo para la emisión de sus respectivos conceptos como el 222146 del 23 de diciembre de 2014, manifestó lo siguiente: " Si el auxilio de transporte sólo se causa por los días trabajados (L.15/59,arto2, par.) y puede ser sustituido por el servicio gratuito del transporte que directamente establezca el patrono es incontrovertible que su naturaleza jurídica no es, precisamente, la retribución de servicios sino, evidentemente, un medio de transporte en dinero o en servicio que se le da al trabajador para que desempeñe cabalmente sus funciones ".
De conformidad con las disposiciones normativas señaladas, el auxilio de transporte es una figura jurídica creada para aquellos trabajadores que devenguen hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente, siempre que éstos laboren en lugares donde se preste el servicio público de transporte (urbano o rural) y deban utilizarlo para desplazarse de su residencia Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 6 al sitio de trabajo, sin tener en cuenta la distancia ni el número de veces al día que deba pagar pasajes.
No obstante, atendiendo a los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia, no se genera el pago del auxilio de transporte cuando el trabajador vive en el mismo sitio de trabajo, o cuando el traslado de su residencia al lugar del trabajo no implica ningún costo, o cuando los empleadores de forma gratuita suministren los medios de transporte.
Aunque se encuentren exceptuados de pagar el auxilio de transporte aquellos empleadores que suministren gratuitamente los medios de movilización para llegar tanto a su sitio de trabajo como a su residencia, entendería la Oficina que esta excepción sería procedente siempre y cuando no se genere costo alguno para el trabajador, y del mismo modo, que ese servicio sea prestado de carácter permanente y no de manera temporal; pues en caso contrario, el empleador estaría obligado a cancelar dicho auxilio a los trabajador” Posteriormente, se expidió el Decreto 1250 de 20178, que en sus considerandos señaló que: “Que el auxilio de transporte es una figura creada por la Ley 15 de 1959 y reglamentada por el Decreto 1258 de 1959, con el objetivo de subsidiar el costo de movilización de los empleados desde su casa al lugar de trabajo y solo se paga en el evento de que el empleado perciba un ingreso igual o menor a dos salarios mínimos legales mensuales y con la condición que en el municipio se preste el servicio público de transporte.
(…) Que en razón de lo anterior, y teniendo en cuenta la diversidad geográfica y las condiciones climáticas, económicas y sociales en las diferentes zonas del país, se hace necesario establecer un criterio especial para el reconocimiento del auxilio de transporte en las zonas donde no existe Sistema de Transporte Masivo, Sistema Integrado de Transporte Público o Sistema Estratégico de Transporte Público, y los trabajadores deben acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.
Que los organismos y entidades podrán reconocer y pagar el auxilio de transporte, siempre y cuando cuenten con los recursos presupuestales para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, sin que supere los límites señalados en la Ley 617 de 2000”. Y en su artículo 1 ibidem, determinó los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en entidades del nivel territorial, a saber: a) Devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente. b) La entidad no suministre el servicio de transporte. c) El empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones. d) El valor del auxilio será el establecido en el Decreto 2210 de 2016 y en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan”.
De esta preceptiva es importante resaltar que se estableció un criterio diferencial con la normatividad anterior, en el sentido de suprimir el requisito de existir 8 “Por el cual se establecen los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el orden territorial” Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 7 transporte público en el municipio, otorgando el beneficio a los empleados públicos que residan en lugares donde no se preste, sin mayores exigencias a devengar un salario inferior a los 2 SMLMV, encontrarse en servicio activo, y no tener apoyo de transporte por su empleador 3.4.
Lo probado en el proceso - La señora Carmen Hortencia Vargas Perdomo, estuvo vinculada a la administración municipal de Solano, Caquetá, como Auxiliar Administrativa, mediante Resolución de Nombramiento en Provisionalidad No. AMS-220 del 9 de Julio de 2019 y Acta de Posesión No. 005 del 09 de Julio de 2019 hasta el 27 de julio de 20229. - La señora Carmen Hortensia Vargas Perdomo, durante los años 2017, 2018, 2019 y 2020 devengó la siguiente asignación básica10: - A través de petición calendada el 14 de noviembre de 201911, la señora Carmen Hortensia Vargas Perdomo solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, por considerar que cumplía con los requisitos previstos en el Decreto 1250 de 2017. - Mediante Oficio No. 3601 del 13 de diciembre de 201912, el municipio de Solano – Caquetá, le negó a Carmen Hortensia Vargas Perdomo el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, al respecto se indicó que: “(…) Del análisis de la anterior jurisprudencia se concluye que el empleador debe pagar el auxilio de transporte en el siguiente caso: 1.
Transporte a los trabajadores particulares, empleados públicos y trabajadores oficiales que devengan hasta dos veces el salario mínimo legal mensual vigente, siempre que estos laboren en lugares donde se preste el servicio público de transporte (urbano o rural) y deban utilizarlo para desplazarse de su residencia al sitio de trabajo, sin tener en cuenta la distancia ni el número de veces al día que deba pagar pasajes.
(…) Por lo anterior, consideramos que debe entenderse como servicio público de transporte el que cumple con los parámetros regulados en el Ministerio de 9 Archivo pdf 37 del expediente digital de OneDrive 10 Archivo pdf 37 del expediente digital de OneDrive 11 Páginas 103 a 105 del archivo pdf 04 del expediente digital de OneDrive 12 Páginas 49 a 51 del archivo pdf 04 del expediente digital de OneDrive Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 8 Transporte y si los trabajadores lo utilizan para desplazarse a sus sitios de trabajo, se entenderían que tendrían derecho al pago del auxilio de transporte.
En ese orden de ideas la Alcaldía de Solano, no cancelara el auxilio de transporte y de esa manera se procede a despachar de forma desfavorable la petición impetrada, pues como es de su conocimiento en el municipio de solano no existen medios de transporte públicos legalmente constituidos.” - La Oficina de Presupuesto municipal de Solano – Caquetá, certificó13 que: “El presupuesto asignado para la vigencia de 2021 en su artículo presupuestal para auxilio de transporte concejales, y funcionarios de la administración municipal (…) Que los gastos de transporte funcionarios en comisión – se fortaleció en un 70% de la apropiación inicial, y para el área de Viáticos de los funcionarios en comisión las fuentes no cumplen con los ingresos necesarios para soportar el gasto; y en efecto, La Administración Municipal no cuenta con el recurso suficiente para fortalecer el artículo presupuestal para la vigencia de 2021, debido a los diferentes gastos generados y que estos no se tuvieron en cuenta en la apropiación inicial en el sector funcionamiento.
(…) Los gastos de funcionamiento han tenido para esta vigencia un incremento significativo en afectación de algunos artículos presupuestales, que superan el gasto apropiado, entre ellos: El incremento de los honorarios de los honorables Concejales, El pago Fondo de Pensiones y Riesgos de los honorables Concejales y en los factores de liquidaciones pendientes de algunos exfuncionarios.
Por lo tanto, a la fecha se cuenta con un presupuesto asignado mínimo y limitado para cada uno de los gastos programados y puesto en conocimiento en el decreto de liquidación vigencia 2021. (…)” 3.5. Análisis de la Sala - Caso concreto Pretende la parte demandante que el municipio de Solano – Caquetá le reconozca y pague el auxilio de transporte al que considera tener derecho por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017.
En efecto, los criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en el orden territorial están establecidos en el Decreto 1250 de 2017, así: “ARTÍCULO 1°. CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DEL AUXILIO DE TRANSPORTE EN ENTIDADES DEL NIVEL TERRITORIAL. Establecer los siguientes criterios para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte para los empleados públicos de las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden territorial, las asambleas departamentales, los concejos distritales y municipales, las 13 Archivo pdf 16 del expediente digital de OneDrive Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 9 contralorías territoriales y las personerías distritales y municipales, en los cuales no se preste el servicio público de transporte, así: a) devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente, b) la entidad no suministre el servicio de transporte y c) el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones.
En este orden de ideas, colige la Sala que la entidad pública respectiva no debe exigir requisitos distintos a los arriba transcritos. Se tiene entonces, que la posición del municipio de Solano y adoptada por la juez de instancia en la sentencia, refiere que no era procedente el reconocimiento y pago del auxilio de transporte a la señora Carmen Hortencia Vargas Perdomo, en razón a que en el lugar de trabajo no se presta el servicio público de transporte, es decir, por el hecho de que en el municipio de Solano - Caquetá no se presta el servicio público de transporte.
Al respecto considera la Sala que dicho argumento no es válido para negar lo pretendido por la demandante, pues dicha exigencia no se encuentra consagrada en el Decreto 1250 de 2017. Misma posición, adoptada en Concepto No. 071391 de 2021, del Departamento Administrativo de la Función Pública, al indicar que: “Es de aclarar que la denominación “se preste” no obliga a que en el municipio deban existir empresas de servicio público de transporte legalmente constituidas; el concepto va dirigido a que cualquier tipo de empresa sea o no del municipio, preste el servicio de transporte de pasajeros por las vías de uso público (sector urbano o rural) mediante el cobro de una tarifa, porte, flete o pasaje y que contribuya al beneficio de sus habitantes.
De esta forma, y en virtud de este Decreto, ya no es indispensable para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, para empleados públicos vinculados a entidades del orden territorial, el requisito de que en el lugar de trabajo se preste el servicio público de transporte, debido a que se consideran las diferentes situaciones geográficas, climáticas, económicas y sociales en las diferentes zonas del país, que llevan a que los empleados deban acudir a medios informales de transporte para movilizarse a su lugar de trabajo.” En virtud de lo anterior, se tiene que el auxilio de transporte se reconoce a los empleados públicos independientemente de que la prestación del servicio de transporte se dé por empresas legalmente constituidas, siempre y cuando cumpla con las exigencias contempladas en el Decreto 1250 de 2017.
Así mismo, como argumento defensivo, y valorado en la sentencia objeto de alzada, se indica que la actora no tiene derecho al reconocimiento del auxilio de transporte habida cuenta de que no probó la necesidad de recibir dicho auxilio. Lo anterior no puede ser un argumento para negar lo pretendido por la parte demandante, por cuanto dicha exigencia tampoco se encuentra prevista en la Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 10 normatividad que regula la materia, esto es, el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017.
El Departamento Administrativo de la Función en concepto No. 320241 de 2021, sobre el particular, esbozó lo siguiente: “Así las cosas, se considera que, comoquiera que la norma que regula el reconocimiento del auxilio referido, menciona que éste procederá para los empleados cumplan con lo allí establecido; el criterio de reconocimiento es objetivo y por tanto, los trabajadores no deben acreditar el uso del servicio, pues bastará con verificar que éstos reúnen los elementos requeridos, para determinar la procedencia del reconocimiento y pago.” Lo anterior, en concordancia con lo ya expuesto, en el sentido de que las entidades públicas no pueden exigir requisitos adicionales a los establecidos en la normativa en comento.
Finalmente, ha de pronunciarse la Sala en cuanto a la limitante del factor presupuestal para negar el auxilio de transporte a la aquí demandante, pues, consideró la jueza a quo que, para el reconocimiento del referido auxilio las entidades territoriales deben contar con los recursos presupuestales para el efecto en la respectiva vigencia fiscal, sin que supere los límites señalados en la Ley 617 de 2000, y que la Oficina de Presupuesto municipal de Solano, Caquetá, certificó que la municipalidad no contaba con los recursos suficientes para solventar el pago del auxilio de transporte, negando las pretensiones de la demanda.
En relación con este aspecto, encuentra la Sala que, el Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante Concepto No. 319541 de 2021, concluyó lo siguiente: “(…) 1. A diferencia de otras acreencias laborales, el auxilio de transporte no es un beneficio que esté sujeto a disponibilidad presupuestal, motivo por el cual se considera que es de obligatorio su reconocimiento siempre y cuando los trabajadores acrediten los criterios para tal efecto.
(…)” Por tanto, el reconocimiento y pago del auxilio de transporte para empleados públicos vinculados a entidades del orden territorial procede cuando se cumplan los criterios objetivos estipulados en el Decreto 1250 de 2017 y en ese orden, la entidad pública respectiva no debe exigir requisitos distintos a los establecidos en la mencionada normatividad.
Pero, además, la ausencia de disponibilidad presupuestal no podría servir de excusa indefinida para que la administración municipal niegue el derecho a percibirlo, si se tiene que desde el año 2017 se impuso la obligación de apropiar el presupuesto para su pago, y aún a 2023 luego de seis años, el municipio falta al deber de planeación y de cumplimiento a una orden emanada de la ley, para incluir en su presupuesto las partidas para el reconocimiento y pago del auxilio de transporte.
Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 11 Incluso, de existir una tensión entre el presupuesto del municipio, y los derechos laborales de la demandante, es claro que nuestra Carta Magna en el artículo 53 contempló el principio de la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos en materia laboral, la cual ha sido avalada y protegida mediante los múltiples precedentes14 judiciales existentes a favor de esta última, así mismo, en momentos en que la administración ha negado derechos laborales por ausencia de disponibilidad presupuestal, las decisiones de las altas corporaciones siempre propenden por la protección a los derechos del trabajador, en garantía de los beneficios mínimos laborales amparados en la ley, tal como se explicó en sentencia T-098 de 200415.
Corolario de lo anterior, resulta imperante para la Sala, establecer si la señora Carmen Hortensia Vargas Perdomo, cumple con los requisitos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017, para ser merecedora del auxilio de transporte implorado, así: Requisito Cumplimiento a) devengar hasta dos (2) veces el salario mínimo legal mensual vigente, Según certificación emanada de la secretaría de gobierno del municipio de Solano – Caquetá, la actora devengó para los años 2017 a 2020, la siguiente asignación básica: Siendo el salario mínimo legal mensual vigente para esos años el siguiente: 14 Sentencia T-149 de 1995, se dijo lo siguiente “El artículo 53 de la Carta Política consagra el principio fundamental de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales - entre ellos el salario-.
El principio de irrenunciabilidad de los beneficios laborales se apoya en el mejoramiento constante de los niveles de vida y en la dignificación del trabajador. Las disposiciones legales que regulan el trabajo humano son de orden público. Los derechos y prerrogativas en ellas reconocidos se sustraen a la autonomía de la voluntad privada, por lo que no son disponibles salvo los casos exceptuados por la ley.
La imposibilidad constitucional de modificar las condiciones de trabajo en perjuicio del trabajador tiene sustento en el carácter esencial de estos beneficios para la conservación de la dignidad humana.” 15 En esa oportunidad la Corte Constitucional indicó que “- No es aceptable la excusa que presenta la Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su efectivo pago.
Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto administrativo reconociendo o no lo reclamado.
Asunto diferente es el de la disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas no para el reconocimiento”. Decreto que fija el SMMLV SMMLV Hasta 2 SMMLV 2209 de 2016 $ 737.717 $ 1.475.434 2269 de 2017 $ 781.242 $ 1.562.484 2451 de 2018 $ 828.116 $ 1.656.232 2360 de 2019 $ 877.803 $ 1.755.606 Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 12 Obsérvese como el salario devengado por la libelista, es menor a dos veces el salario mínimo legal mensual vigente, cumpliendo así con el primero de los requisitos para tener derecho al reconocimiento del auxilio de transporte. b) la entidad no suministre el servicio de transporte Igualmente, en aplicación del principio in dubio pro operario16 se encuentra probado que, la entidad demandada no suministra el servicio de transporte y que la parte accionante no se encontraba disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendida en el ejercicio de sus funciones, esto por cuanto la entidad demandada en el transcurso del proceso judicial no desvirtuó dichas afirmaciones, ya que su negativa correspondió al argumento de falta de presupuesto y carencia de la necesidad del mencionado auxilio.
Teniendo en cuenta lo anterior, era del resorte del ente territorial probar que en efecto presta el servicio de transporte y por ello no habría lugar a conceder las pretensiones de la demandante, o probar que ésta se encontraba disfrutando de vacaciones, en uso de licencia o suspendida en el ejercicio de sus funciones, lo cual no sucedió. Bajo este contexto, concluye la Sala que, la demandante cumplió todos y cada uno de los requisitos previstos en el artículo 1° del Decreto 1250 de 2017, por tanto, hay lugar revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, declarar la nulidad del acto administrativo demandado y ordenar el reconocimiento y pago del auxilio de transporte solicitado por la actora.
No obstante, advierte la Sala que, en lo relacionado con la modalidad de trabajo en casa y el reconocimiento y pago del auxilio de transporte, el Decreto 771 de 2020, que adiciona un parágrafo transitorio al artículo 2 de la Ley 15 de 1959 estableció: “PARÁGRAFO TRANSITORIO. De manera temporal y transitoria, mientras está vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y de Protección Social con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID- 19, el empleador deberá reconocer el valor establecido para el auxilio de transporte como auxilio de conectividad digital a c) el empleado no se encuentre disfrutando de vacaciones, ni en uso de licencia o suspendido en el ejercicio de sus funciones. 16 La Corte Constitucional en relación con el principio in dubio pro operario, en sentencia de tutela 180 de 2012, estableció que: “PRINCIPIO IN DUBIO PRO OPERARIO.
Inversión de la carga de la prueba a favor del trabajador bajo determinados supuestos en que se presentan dificultades probatorias. Es importante agregar que la Corte Constitucional ha considerado que la inversión de la carga de la prueba a favor del trabajador bajo determinados supuestos en que se presentan dificultades probatorias, es manifestación legítima del principio in dubio pro operario y, particularmente, del principio de igualdad material que ordena a las autoridades públicas distribuir adecuadamente las cargas públicas y compensar las igualdades de hecho, lo que en materia laboral, debe efectuarse entre empleado y empleador.
En sede de tutela, la Corte ha estimado, además, que el principio hómine pro incluye a la obligación del juez de apreciar las pruebas de la manera que mayor eficacia proyecte a los derechos de la persona.” Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 13 los trabajadores que devenguen hasta dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes y que desarrollen su labor en su domicilio.
El auxilio de conectividad y el auxilio de transporte no son acumulables. - Del restablecimiento del derecho Así pues, a título de restablecimiento del derecho la entidad demandada deberá reconocer y pagar el auxilio de transporte a la señora Carmen Hortensia Vargas Perdomo, a partir del 09 de julio de 2019 y hasta cuando termine o haya terminado su vinculación laboral siempre y cuando devengue menos de dos (02) salarios mínimos legales mensuales vigentes, realizándose el debido descuento por concepto de auxilio de conectividad digital recibido por el demandante con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, si le fue concedido.
En todo caso, para dicha anualidad no es procedente el pago del auxilio de transporte, así no hubiese recibido el auxilio de conectividad. Aunado a lo anterior, no hay lugar al reconocimiento y pago del auxilio de transporte durante los lapsos que el actor haya disfrutado del goce efectivo de sus vacaciones, se haya encontrado en disfrute de licencia del cargo que desempeña o en suspensión del mismo.
Como de las operaciones matemáticas que se efectúen resulta diferencia entre los valores cancelados y la nueva liquidación, deberá pagarse esa suma a la demandante, ajustada como lo ordena el inciso final del artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, con la fórmula adoptada por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa: R= Rh x Índice Final ndice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), entre el índice inicial vigente a la fecha en la que debió hacerse el pago.
Debe aclararse que, por tratarse de pagos de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Se declara que en este asunto no operó la prescripción trienal, porque la reclamación administrativa (15 de noviembre de 2019) ocurrió antes de los tres años siguientes a la entrada en vigencia del Decreto 1250 de 2017 (19 de julio de 2017).
IV. CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 14 El artículo 361 del CGP establece que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias de derecho”.
Sin embargo, tal como en anteriores ocasiones lo ha advertido esta instancia, el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 no contiene el imperativo de condenar en costas a la parte vencida, como quiera que si bien establece que «la sentencia dispondrá sobre las condenas en costas», asume categórico que la alocución «dispondrá» significa «mandar lo que se debe hacer» y la remisión que hace a la norma supletoria antes código de procedimiento civil o el código general del proceso es solo para efectos de la liquidación y ejecución de costas.
Teniendo en cuenta que en la jurisdicción contencioso-administrativa la condena en costas no deviene como consecuencia resultar vencido en el proceso contrastado no se realizará condena en costas en cuanto no existe prueba de su causación de conformidad con lo prescrito en el artículo 365 numeral 8 del Código General del Proceso, tal como lo ha hecho el Consejo de Estado en procesos similares17: “En este orden, la Sala observa que, al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante razón que, al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
V. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2022, por la cual, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia Caquetá, negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se dispone lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el Oficio No. 3601 del 13 de diciembre de 2019, mediante el cual, el municipio de Solano – Caquetá negó a Carmen Hortencia Vargas Perdomo el reconocimiento y pago del auxilio de transporte correspondiente a las anualidades 2019-2020.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho ORDENAR al MUNICIPIO DE SOLANO CAQUETÁ, el reconocimiento y pago del auxilio de transporte en cuantía establecida por los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, a favor de la señora CARMEN HORTENCIA VARGAS PERDOMO desde el mes de julio del año 2019 hasta cuando termine su 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01, Sentencia del 11/06/2020, Actor Olga Lucía Bermúdez Parra, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social.
Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 15 vínculo laboral, siempre y cuando devengue menos de dos (02) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo anterior, realizándose el debido descuento por concepto de auxilio de conectividad digital con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19.
La entidad no deberá efectuar reconocimiento y pago del auxilio de transporte, durante los lapsos de tiempo que el actor haya disfrutado del goce efectivo de sus vacaciones, le haya conferido licencia no remunerada en el cargo que desempeña o se hubiese suspendido el mismo.
TERCERO: Las sumas que se reconozcan a favor de la demandante serán ajustadas en la forma como se indica en la parte motiva de esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula: R= Rh x ___Índice Final____ Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, entre el índice inicial vigente a la fecha en la que debió hacerse el pago.
CUARTO: Sin condena en costas QUINTO: Una vez ejecutoriada la presente decisión ORDÉNESE expedir a la parte actora, copia de la presente decisión con sus constancias de notificación y ejecutoria, en los términos del artículo 114 del C.G.P., para efectos de obtener su cumplimiento y archívese el expediente previa liquidación.
SEXTO: DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen previas las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase, Las magistradas, ANAMARÍA LOZADA VÁSQUEZ YANNETH REYES VILLAMIZAR (Aclaración de voto) ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ (Salvamento de voto) Radicación: 18-001-33-33-005-2021-00230-01 Medio De Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Carmen Hortencia Vargas Perdomo Demandado: Municipio de Solano – Caquetá Sentencia Segunda Instancia 16 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx