TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA- MAGISTRADA PONENTE: DRA. YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho-laboral Radicación: 18001-33-33-004-2020-00323-01 Demandante: Álvaro Rodríguez Salazar Demandado: Departamento de Caquetá Tipo de expediente: OneDrive Tema: Orden de prestación de servicio – vinculación docente/ Relación laboral encubierta/ Límites del recurso de apelación – apelante único.
Acta No. 33 de la fecha SENTENCIA – LEY 1437 DE 2011 Procede la Sala a desatar el recurso de apelación presentado por el apoderado del Departamento de Caquetá, contra la sentencia del 14 de diciembre de 2022, por la que el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia resolvió acceder a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 Álvaro Rodríguez Salazar, obrando en su nombre y representación, a través de apoderado judicial promovió medio de control con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en contra del Departamento de Caquetá – Secretaría de Educación, con el fin de obtener la prosperidad de las siguientes pretensiones: 1.
Nulidad del oficio CAQ2020EE002032 del 25 de febrero de 2020, expedido por el Gobernador del Caquetá, por el que se negó el reconocimiento de la existencia de la relación laboral durante el tiempo en el que el demandante prestó sus servicios como docente mediante órdenes de prestación de servicios. 1 PDF 02 expediente OneDrive. 2 En adelante CPACA.
Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá 2. Se reconozca que entre Álvaro Rodríguez Salazar y el Departamento de Caquetá - Secretaría de Educación, existió una relación laboral, por los periodos comprendidos entre el 19 de marzo al 13 de junio de 2003; 04 de agosto al 31 de octubre de 2003 y 1° al 30 de noviembre del año 2003. 3.
Se ordene a la entidad demandada a: 3.1. Realizar los aportes pensionales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por los periodos precitados. 3.2. Reconocer los periodos comprendidos entre el 19 de marzo al 13 de junio de 2003; 04 de agosto al 31 de octubre de 2003 y 1° al 30 de noviembre del año 2003 como tiempo laborado al servicio público docente y se tenga en cuenta como válido para efectos pensionales 4.
Condenar en costas a la entidad demandada. 5. La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. 6. Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 195 del C.P.A.C.A. Como aspectos fácticos relevantes señaló los siguientes: 1.
Álvaro Rodríguez Salazar fue vinculado por el Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación, como docente, mediante Órdenes de Prestación de Servicios (OPS) por los siguientes periodos: 2. Cumplió con la prestación personal del servicio, recibía una remuneración fija periódica, se encontraba subordinado a las Directivas de la Escuela donde prestaba sus servicios «ya que se encontraba obligado a cumplir con sus labores en los días y horarios fijados por la secretaría de educación, así como cumplir reglamentos, directrices y cada una de las demás órdenes que señalaba la entidad contratante y/o autoridades similares.» Además de ello, las funciones desempeñadas eran las mismas «que desempeñan servidores públicos nombrados para los mismos cargos.» 3.
Durante dichos interregnos de tiempo, el demandante efectuó cotizaciones a pensión. Orden Prestación de Servicio Desde Hasta Lugar OPS 304 19/03/2003 13/06/2003 Escuela Medio Avance en S.V del Caguán OPS 1866 4/08/2003 31/10/2003 Escuela Medio Avance en S.V del Caguán OPS 3593 1/11/2003 30/11/2003 Escuela Medio Avance en S.V del Caguán Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá 4. «No obstante haber estado vinculado como docente mediante órdenes de prestación de servicios hasta el 30 de noviembre de 2003, fue vinculado como servidor público del orden nacional, encontrándose activo desde el 16 de febrero de 2004 en el mismo municipio mencionado, de lo cual se dispone que a pesar de haberse vinculado de manera temporal según la entidad contratante, sus servicios se necesitaban de manera permanente, por lo cual desde un inició no pudo ser vinculado por prestación de servicios, desdibujando los derechos laborales de los que era acreedor mi mandante.» 5.
Mediante petición del 22 de enero de 2020, el demandante solicitó a la entidad demandada que se reconociera la relación laboral que existió entre el 19 de marzo al 13 de junio de 2003; 04 de agosto al 31 de octubre de 2003 y 1° al 30 de noviembre del año 2003 y, se tuviera el tiempo válido para efectos pensionales y para ascenso en el escalafón docente. 6.
A través de misiva CAQ2020EE002032 del 25 de febrero de 2020 —notificado el día 04 de marzo de 2020- la entidad negó la petición, aduciendo que la relación laboral que existió entre las partes es la regulada en la Ley 80 de 1993, y que la vinculación del demandante se dio a través de OPS temporales. Como normas violadas indicó los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 48, 53, 121 a 128, 209, 123 de la Constitución Política;
Ley 80 de 1993 y Decreto ley 2277 de 1979 En el concepto de violación adujo que el acto acusado incurrió en: (i) Vulneración de las normas en que debería fundarse: Trasgredió los artículos de la constitución precitados, porque la vinculación laboral no debió realizarse a través de OPS, desconociendo con ello los derechos fundamentales del empleado y las garantías laborales mínimas de los trabajadores a su servicio.
(ii) Falsa motivación: La entidad demandada violó el artículo 32-3 de la Ley 80 de 1993, por cuanto en la contratación a través de OPS, se desvirtuó la relación contractual al concurrir los elementos que configurar una relación laboral subordinada, con la cual el ente territorial pretendió eludir el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tenía derecho el demandante.
Añadió que su último contrato de prestación de servicios coincide con la finalización del año escolar, para lo cual, al siguiente año, 2004, fue vinculado como servidor público al servicio educativo en el mismo municipio, situación que da a entender que necesitaban sus servicios como docente y no era una actividad temporal tal como lo trató de afirmar la entidad demandada.
Afirmó que en el presente asunto concurren la prestación personal de servicio, la subordinación y continua dependencia y la remuneración como contraprestación a dichos servicios. (iii) Abuso de poder: El acto acusado fue expedido en vigencia de la jurisprudencia de unificación contenida en la sentencia radicado 0088-15 del 25 de agosto de 2016, y fue completamente desconocido incurriendo con conocimiento de casusa, que con dicha posición se infringía el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011.
Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá 2. Contestación de la demanda3. El Departamento del Caquetá sostuvo que frente a la imposibilidad de vincular docentes en las plantas de personal y, ante la necesidad de cubrir las plazas vacantes, se celebraron OPS con algunas personas naturales —como en el caso del demandante—, por ende, el vínculo jurídico entre el accionante y ente territorial, está mediado por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual establece que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
Agregó que el acto administrativo acusado se expidió con respeto a las normas prestablecidas, se notificó en debida forma, goza de presunción de legalidad y, es el accionante quien debió demostrar los presupuestos necesarios para declarar su nulidad, lo cual no ocurrió en el presente caso —según lo afirmó el apoderado de la demandada—.
Propuso las excepciones de: i) expedición regular del acto administrativo y presunción de legalidad del mismo; ii) la buena fe, iii) inexistencia de la relación contractual y del derecho alegado, iv) cobro de lo no debido ante el ente territorial y, v) excepción genérica o innominada. 3. La sentencia apelada4 Mediante sentencia del 14 de diciembre de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia accedió a las pretensiones de la demanda así: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo Oficio CAQ2020EE002032 del 25 de febrero de 2020, expedido por el Gobernador del Caquetá conforme las consideraciones de la presente sentencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho se DECLARARÁ que existió una relación laboral encubierta o contrato realidad, entre el señor ÁLVARO RODRÍGUEZ SALAZAR y el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ por los períodos comprendidos entre el 19 de marzo al 13 de junio de 2003, del 04 de agosto al 31 de octubre de 2003 y del 1 al 30 de noviembre del año 2003 en los que aquél cumplió funciones de profesor con una vinculación contractual.
TERCERO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ que determine en los períodos de la relación contractual, esto es, desde el 19 de marzo al 13 de junio de 2003, 04 de agosto al 31 de octubre de 2003 y 1 al 30 de noviembre del año 2003 mes a mes, si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el señor ÁLVARO RODRÍGUEZ SALAZAR y que haga la cotización y pago al respectivo fondo de pensiones por la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, el señor ÁLVARO RODRÍGUEZ SALAZAR deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador. 3 PDF 09 expediente OneDrive. 4 PDF 38 expediente OneDrive.
Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: SIN condena en costas y agencias en derecho en la instancia. (…)” Para arribar a lo anterior, la jueza de instancia analizó cada uno de los elementos de la relación laboral —prestación personal del servicio, remuneración y subordinación— y concluyó que se encuentran probados en el presente asunto, y por ende, dio aplicación al principio de prevalencia de la realidad sobre las formas, sin que ello implique que al demandante se le está revistiendo de la calidad de empleado público. 4.
El recurso de apelación5 El Departamento de Caquetá afirmó que en el presente asunto se no configuraron los tres elementos de la relación laboral, por ende, la entidad territorial certificada no tiene el deber jurídico legal de reconocer y pagar los aportes a pensión del demandante cuando en los contratos (OPS) quedó claro que la entidad se exoneraba de incurrir en los aportes a seguridad social.
La apoderada esbozó expresamente los siguiente: “(…) el despacho no acogió los argumentos en donde el Departamento del Caquetá expuso que frente a la imposibilidad de vincular docentes oficialmente en las plantas de personal ante la necesidad de cubrir las plazas vacantes, de no contar con el suficiente personal para cumplir con la función constitucional los fines esenciales del estado (artículo 2 de la Constitución política) y a la obligación de las entidades territoriales de prestar el servicio público educativo (artículo 67 de la Constitución Política) se vio abocado a celebrar órdenes de prestación de servicios administrativos, con algunas personas naturales, dejando claro que el vínculo jurídico entre el demandante y el Ente Territorial, se realizó mediante orden de prestación de servicios; figura que se sitúa en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en el que señala que “en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
Razón por la cual, no se puede configurar que los contratos celebrados con la entidad se conviertan en un contrato en cubierta o realidad, como quiera que, las pruebas documentales aportadas por la parte actora eran claras en señalar que el contratista asumía el pago de seguridad social y en consecuencia, no existiría una relación laboral entre las partes.” Conforme lo expuesto, la entidad solicitó que se revoque la sentencia apelada y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA A. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en 5 PDF 40 expediente OneDrive. Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) del CPACA.
B. Acto administrativo demandado Oficio CAQ2020EE002032 del 25 de febrero de 2020, expedido por el Gobernador del Caquetá, por medio del cual, se negó el reconocimiento de la existencia de la relación de tipo laboral entre Álvaro Rodríguez Salazar y el Departamento del Caquetá, Secretaría de Educación Departamental, durante el tiempo en el cual el actor prestó sus servicios como docente mediante OPS celebrados entre el 19 de marzo al 13 de junio de 2003; 04 de agosto al 31 de octubre de 2003 y 1° al 30 de noviembre del año 2003.
Así mismo, negó el reconocimiento del tiempo anteriormente mencionado como válido para efecto pensionales. C. Problemas jurídicos Revisados los precisos términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante y cotejados con lo decidido por la sentencia de primera instancia, encuentra la Sala que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 1.
¿Es procedente la celebración de ordenes de prestación de servicios cuando no se cuenta con el personal de planta suficiente para cubrir las plazas vacantes en actividades misionales de la entidad? 2. ¿El Departamento del Caquetá logró acreditar que, para la fecha en que se celebraron las ordenes de prestación de servicios, le era imposible vincular docentes oficialmente en las plantas de personal para cubrir las plazas vacantes por no contar con el suficiente personal? D. Límites del recurso de apelación - apelante único El Consejo de Estado en sentencia del 06 de abril de 2018, expediente (46005), con ponencia del consejero Danilo Rojas Betancourth, unificó jurisprudencia en punto a la competencia del juez de segunda instancia frente al recurso de quien actúa como apelante único.
En esa oportunidad la Alta Corporación se refirió a las dos posturas adoptadas frente al alcance del artículo 357 del CPC, ambas basadas en el principio de la congruencia: i). La competencia del ad quem está limitada a los aspectos que expresamente señale el recurrente pues se entiende que de la premisa “la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante”, no se sigue “una autorización al juez de segundo grado para hacer el escrutinio y ad nutum determinar libremente ‘qué es lo desfavorable al recurrente’, pues a renglón seguido, la norma establece una segunda prohibición complementaria, según la cual ‘no podrá el ad quem enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso”;
Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá ii) La competencia del juez de segunda instancia comprende los temas implícitos en aquellos aspectos que el recurrente propone expresamente en su escrito de apelación, de manera que nada obsta para que el juez de segunda instancia corrija o modifique aquellos que, por su naturaleza, se encuentran comprendidos o son consustanciales a los asuntos mencionados.
En ese orden de ideas y comoquiera que el recurso de apelación elevado por la apoderada del Departamento de Caquetá versa sobre un aspecto específico y concreto, la Sala deberá ceñir el análisis de fondo en lo que toca a la justificación de la celebración de los contratos de prestación de servicios docentes ante imposibilidad de vincular docentes oficialmente en las plantas de personal, y la necesidad de cubrir las plazas vacantes por no contar con el suficiente personal para cumplir con la función. D. Solución a los problemas jurídicos La apoderada del Departamento de Caquetá, en la contestación de la demanda, expuso el siguiente argumento: “AL HECHO NOVENO: Es cierto parcialmente, que después de haber estado afiliado como docente por medio de contrato de prestación de servicios, fue vinculado como servidor público, pero no es cierto, que la entidad estuviera desdibujando los derechos laborales del accionante; toda vez, que el Departamento del Caquetá frente a la imposibilidad de vincular docentes oficialmente en las plantas de personal, ante la necesidad de cubrir las plazas vacantes, de no contar con el suficiente personal para cumplir con la función constitucional, dar cumplimiento a los fines esenciales del estado (artículo 2 de la Constitución política) y a la obligación de las entidades territoriales de prestar el servicio público educativo (artículo 67 de la Constitución Política), celebró órdenes de prestación de servicios administrativos, con algunas personas naturales.
(…) Es por ello, que el vínculo jurídico entre el accionante y Ente Territorial, realizó mediante orden de prestación de servicios; figura que se encuentra contemplada en la Ley 80 de 1993, en su artículo 32: de los Contratos Estatales, en el numeral 3 establece: “en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
Es decir que el argumento de defensa central esbozado por el Departamento del Caquetá es que las órdenes de prestación de servicio expedidas a favor del demandante tienen su razón de ser, en la insuficiencia de personal de planta para desempeñar la labor docente en las plazas vacantes. Pese a la validez del argumento, la apoderada de la parte actora se abstuvo de allegar pruebas y se ciñó al valor probatorio que al Despacho le merezcan los documentos aportados por la parte demandante en su libelo.
Del material probatorio arrimado al proceso se encuentra probado que Álvaro Rodríguez Salazar prestó sus servicios como docente vinculado por orden de prestación de servicios en la Escuela Medio Avance del Municipio de San Vicente del Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá Caguán desde el 04 de agosto de 2003 hasta el 30 de noviembre 2003, de manera interrumpida6, así: También está demostrado que se expidió por parte de la Secretaría de Educación Departamental del Caquetá autorización de prestación de servicios temporales No. 0304 de fecha 19 de marzo de 2003, No. 1866 de fecha 04 de agosto de 2003, No. 3593 de fecha 31 de octubre de 2003 con el fin de cubrir necesidad docente en el municipio de San Vicente del Caguán.7 Ahora bien, la Ley 80 de 1993 en su artículo 32-3, define el contrato de prestación de servicios de la siguiente manera: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” Así mismo la Corte Constitucional8 ha establecido las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo y la necesidad de probar la relación laboral subordinada, de la siguiente manera: “Características: El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados, para lo cual se establecen las siguientes características: a. La prestación de servicios versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales. b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. c. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. 6 Folio 7 archivo 04 del expediente OneDrive. 7 Folio 8-10 archivo 04 del expediente OneDrive. 8 Sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997.
Orden Prestación de Servicio Desde Hasta Lugar OPS 304 19/03/2003 13/06/2003 Escuela Medio Avance en S.V del Caguán OPS 1866 4/08/2003 31/10/2003 Escuela Medio Avance en S.V del Caguán OPS 3593 1/11/2003 30/11/2003 Escuela Medio Avance en S.V del Caguán Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá Por último, no es posible admitir confusión alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos configurativos de la relación laboral, razón por la cual no es procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la subordinación y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la existencia de las características esenciales de éste quedará desvirtuada la presunción establecida en el precepto acusado y surgirá entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo.
Diferencias: El contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes. Para que aquel se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos. El elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Demostración de la relación laboral subordinada: La contratación de personas naturales por prestación de servicios independientes, únicamente opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden.
Si se demuestra la existencia de una relación laboral que implica una actividad personal subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razón a la función desarrollada, lo que da lugar a desvirtuar la presunción consagrada en el precepto acusado y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la acción laboral ante la justicia del trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdicción contencioso administrativa, con respecto al empleado público” (Negrillas de la Sala) De lo anterior se puede concluir que el contrato de prestación de servicios se utiliza cuando no exista personal de planta para llevarse a cabo la labor o cuando la misma Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá requiera conocimientos especializados, debiendo estar ausente el elemento “subordinación” para que dicho contrato no se convierta en un “contrato realidad” en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades.
En lo que respecta a las características del contrato estatal de prestación de servicios, el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, señaló las siguientes: “(i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.
(ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados». (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.
En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».” Además de lo expuesto, el Consejo de Estado, se ha referido puntualmente en los casos de celebración de contratos de prestación de servicios para la actividad docente, y ha concluido que éstos no gozan de autonomía porque requieren autorización de autoridades locales, se encuentran sometidos al estatuto docente y deben cumplir un horario para desarrollar la actividad docente.
Para soportar lo anterior, se trae a colación el siguiente pronunciamiento: “La situación de los educadores que laboran en establecimientos públicos de enseñanza por medio de contratos de prestación de servicios, no resulta igual. Respecto de ellos, tales exigencias deben observarse en forma más flexible, como quiera que la subordinación y la dependencia se encuentran ínsitas en la labor que desarrollan; es decir, son consustanciales al ejercicio docente.
El artículo 104 de la Ley General de Educación (115 de 1994) al prever que “El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos ”, los cuales están sometidos permanentemente a las directrices emitidas por las autoridades educativas, que son el Ministerio de Educación y las Secretarías de Educación, así como a su inspección y vigilancia, y no gozan de autonomía, en cuanto a que si requieren una permuta, un traslado, un otorgamiento de permiso, etc. necesitan la autorización de las autoridades locales, que son las que administran la educación conforme el Estatuto Docente y la ley 60 de 1993, a través de su respectiva Secretaría de Educación. (arts. 106, 153 y 171 ley 115 de 1994).
El artículo 45 del Decreto 2277 de 1979 o Estatuto Docente señala que a los docentes les está prohibido abandonar o suspender sus labores injustificadamente o sin autorización previa, y en el artículo 44, se encuentran sus deberes. Con respecto al horario que deben desarrollar los docentes, el artículo 57 del Decreto 1860 de 1994, reglamentario de la Ley 115 de 1994, establece que el calendario académico de todos los establecimientos Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá educativos estatales y privados tendrá una sola jornada diurna, y que la semana lectiva tendrá una duración promedio mínima de 25 horas efectivas de trabajo en educación básica primaria y de 30 horas en educación básica secundaria y en el nivel de educación media.”9 Bajo el mismo argumento, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo10 ha dejado a la vista que, la celebración de contratos de prestación de servicios para desarrollar la labor docente se hace con el fin de evadir el pago de salarios y prestaciones sociales.
Veamos: “Y es que mediante este tipo de contratos -prestación de servicios- cuando las labores a desarrollar son de carácter permanente, busca la administración evitar el pago de prestaciones sociales, no obstante la naturaleza laboral de la actividad efectivamente cumplida por los docentes temporales. En efecto, esta es una práctica administrativa que los departamentos y los municipios han venido prohijando ante la imposibilidad jurídica de vincular nuevos funcionarios a las plantas de personal, en orden a la relativa atención de las necesidades del servicio y al inexorable cumplimiento de las cuotas burocráticas.
En defensa de este proceder administrativo se han esgrimido argumentos que van desde la perspectiva del menor costo económico hasta la libertad de contratación que asiste a las personas naturales, que como bien lo ha hecho notar la Corte Constitucional, no consultan el interés general ni el principio de la economía en la función administrativa, el cual, en modo alguno podría edificarse a expensas de la dignidad humana.” No se pierde de vista, que una vez culminó el año escolar 2023, la Secretaría de Educación Departamental procedió a nombrar en provisionalidad a Álvaro Rodríguez Salazar, para desempeñar el cargo docente en el C.E. Gibraltar sede El Dariel, ubicado en el área rural del municipio de San Vicente del Caguán, a partir del 16 de febrero de 2004.
Entonces para la Sala surge la duda que, si bien, la plaza que cubrió el demandante en la Escuela Medio Avance en el municipio de San Vicente del Caguán mediante las OPS se encontraba vacante definitivamente —según consta en la autorización de servicios temporales—, ¿por qué no fue vinculado provisionalmente a la planta de personal? No se vislumbran razones de peso a favor del Departamento de Caquetá para justificar la celebración de OPS para vincular laboralmente al demandante al servicio docente en una vacante definitiva mediante dicha, en lugar de haber creado una relación legal y reglamentaria para garantizar el servicio docente en la Escuela Medio Avance en el municipio de San Vicente del Caguán, es decir, haber vinculado al demandante a la planta de personal de la Secretaría de Educación para suplir la necesidad del servicio.
Entonces, si bien, es procedente la celebración del contrato estatal de prestación de servicios con personas naturales, esta modalidad contractual solo es válida si se celebra para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, cuando éstas no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Es decir, que su utilización está 9 C.E., Secc. Segunda, Sent. septiembre 23/2010, Exp. 0372-09, C.P. Alfonso Vargas Rincón. 10 C.E., Secc. Segunda, Sent. febrero 13/2014, Exp. 1370-12. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá condicionada a la imposibilidad de ejecutar las actividades con el personal vinculado a la planta de personal de la entidad, o cuando la función a realizar exija que la persona cuente con experticia, experiencia o conocimiento especifico.
Concluye la Sala, que el Departamento de Caquetá no realizó mayor esfuerzo en acreditar las plazas docentes que se encontraban vacante para el 2003 en el municipio de San Vicente del Caguán, ni cuál era el personal de planta vinculado al servicio docente en para esa fecha. Por lo tanto, el ente territorial no probó que estuviera inmerso en la imposibilidad de vincular docentes oficialmente en las plantas de personal ante la necesidad de cubrir las plazas vacantes, por no contar con el suficiente personal para cumplir con la función constitucional y a la obligación de las entidades territoriales de prestar el servicio público educativo; es decir, no justificó la expedición de las órdenes de prestación de servicios administrativos, con algunas personas naturales, entre ellas, el demandante.
Es más, desde el año 2012 la Corte Constitucional11 dejó claro que no se puede vincular mediante contrato de prestación de servicios a personas que vayan a desempeñar funciones misionales dentro de la entidad: “La Corte ha sostenido que la administración no puede suscribir contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones de carácter permanente de la administración, pues para ese efecto debe crear los cargos requeridos en la respectiva planta de personal.
Acerca del esclarecimiento de qué constituye una función permanente, la jurisprudencia constitucional ha precisado los criterios para determinarla, los cuales se refieren (i) al criterio funcional, que hace alusión a “la ejecución de funciones que se refieren al ejercicio ordinario de las labores constitucional y legalmente asignadas a la entidad pública (artículo 121 de la Constitución)”;
(ii) al criterio de igualdad, esto es, cuando “las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral”; (iii) al criterio temporal o de habitualidad, si “las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual”;
(iv) al criterio de excepcionalidad, si “la tarea acordada corresponde a “actividades nuevas” y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta”; y (v) al criterio de continuidad, si “la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, en otras palabras, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral”.
Por lo anteriormente expuesto, es procedente confirmar íntegramente la sentencia de primera instancia, ya que la entidad apelante no cumplió con la carga de la prueba — art. 167 del CGP—, máxime que se encontraba en mejor condición de hacerlo. 11. Sentencia C 171 de 2012 Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá COSTAS El Consejo de Estado12 acogió el criterio objetivo de para la imposición de costas, y afirmó lo siguiente: “Sin embargo, en esa oportunidad17 la Subsección A, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas (incluidas las agencias en derecho) al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes (temeridad o mala fe).
Señaló que se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo prevé el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365. El análisis realizado por la Sala en esa oportunidad arrojó, entre otras las siguientes conclusiones: a. El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA b. Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c. Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará en atención a la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP18, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g. Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. 12 C.E., Sec.
Segunda, Sub. A, Sent. 19001-23-33-000-2014-00128-01 (1936-16), mayo 10/2018, M.P. William Hernández Gómez. Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá Ahora bien, en aplicación de las consideraciones atrás citadas, y en atención a las premisas fácticas y legales del caso sub judice, se considera que la decisión sobre la condena en costas proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca se encuentra ajustada a derecho, en razón a que hubo una sola parte vencida con la denegatoria de las pretensiones de la demanda, y además, se encuentran acreditadas las agencias en derecho con la actuación del apoderado de la parte demandante, sin que, contrario a lo afirmado por la entidad demandante, se tenga que verificar mala fe o temeridad de este extremo procesal.” El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
A su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso fija las siguientes reglas: “ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.
(…)” Es procedente la condena en costas a cargo de la entidad demandada comoquiera que se confirmó la sentencia de primera instancia íntegramente. En cuanto a las agencias en derecho será el equivalente a un (1) s.m.l.m.v. de conformidad con el Acuerdo PSAA16—10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, ya que al tratarse de un proceso tramitado ante la jurisdicción contenciosa siempre se debe actuar mediante apoderado judicial, tal y como lo señala el artículo 16013 del CPACA.
En igual sentido precisó el Consejo de Estado14 en 2021 que no puede confundirse la excepción introducida por la Ley 2080 de 2021 de que la condena depende de la carencia absoluta de objeto en las acciones públicas, con que dicha excepción aplique para los medios de control ordinarios: “El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”. 13 ARTÍCULO 160.
Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Subsección B, Sentencia 11001-03-26-000-2019-00011-00(63217), octubre 11/2021, M.P. Fredy Ibarra Martínez. Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 14 de diciembre de 2022, por la que el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Álvaro Rodríguez Salazar en contra del Departamento de Caquetá – Secretaría de Educación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la entidad demandada. Las agencias en derecho se tasan en un (1) s.m.l.m.v. Sentencia segunda instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho 18001333300420200032301 Departamento de Caquetá TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones correspondientes en el Sistema de Administración de Mensajería y Correspondencia Interna (SAMAI).
Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada15 Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 15 Magistrada titular del despacho primero del Tribunal Administrativo de Caquetá y encargada del despacho segundo de la misma corporación por Acuerdo 029 del 20 de febrero de 2024 emanado del Consejo de Estado, en virtud de la aceptación de la renuncia al magistrado Pedro Javier Bolaños Andrade.