TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA CONJUEZ PONENTE: LINO LOSADA TRUJILLO Florencia, 10 de abril de 2024 Medio de Control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante YESID LOZADA CABRERA y CRISTIAN FERNANDO CALDERÓN VILLALOBOS. Demandado NACION- RAMA JUDICIAL- DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL Radicado 18001333300120190031802 corresponde a esta sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida en primera instancia por el JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL, el día 22 de julio del 2022, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La parte actora en su escrito de demanda, pretende: “PRIMERO: Que se Declare la Nulidad del acto Administrativo contenido en el Acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo frente al Recurso de apelación interpuesto el 24 de mayo de 2018, contra el oficio No. DESAJNEO18- 3811, de fecha 09 de mayo de 2018, previa inaplicación de la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, registrada en el parágrafo primero del artículo 1 del decreto 0383 de 2013, así como la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio DESAJNEO18-3811, de fecha 09 de mayo de 2018, por medio del cual se negó a CRISTIAN FERNANDO CALDERÓN VILLALOBOS y YESID LOZADA CABRERA, el reconocimiento, liquidación y cancelación de la nivelación salarial con la respectiva inclusión de la Bonificación judicial de que trata el Decreto 0383 de 2013, como factor salarial y demás derechos.
SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del Derecho, se condene y ordene a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL – DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL tener la Bonificación Judicial creada a través del Decreto 0382 (sic) de 2013 como factor salarial a tener en cuenta para la liquidación y pago de la totalidad de los derechos laborales, prestaciones y convencionales a partir del año 2013.
TERCERO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se condene y ordene a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reconocer y pagar a CRISTIAN FERNANDO CALDERÓN VILLALOBOS la diferencia resultante entre lo que se pagó y lo que debió pagarse, producto de la reliquidación de los derechos laborales, prestacionales y convencionales con la inclusión de la Bonificación Judicial creada a través del Decreto 0382 de 2013 (sic) como factor salarial efectiva a partir del año 2013 en adelante.
CUARTO: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se condene y ordene a LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar a YESID LOZADA CABRERA la diferencia resultante entre lo que se pagó y lo que debió pagarse, producto de la reliquidación de los derechos laborales, prestacionales y convencionales con la inclusión de la Bonificación Judicial creada a través del Decreto 0382 de 2013 como factor salarial a partir del año 2013 en adelante.
QUINTO: Las sumas resultantes de la reliquidación, devengarán los intereses previstos en los artículos 192 inciso 3 y 195 numeral 4 del C.P.A.C.A. y se ejecutaran en los términos establecidos en el artículo 192 inciso 1 y 2, y se tramitará su pago de acuerdo al artículo 195 numerales 1, 2 y 3 del C.P.A.C.A.
SEXTO: Que las sumas resultantes de la reliquidación, sean indexadas mes a mes según el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y a lo dispuesto en el C.P.A.C.A.”
HECHOS 1. El señor Yesid Lozada Cabrera es empleado de la Rama Judicial desde el 1 de julio de 2016, desempeñándose últimamente en el cargo de Citador Grado III del Centro de Servicios Judiciales para los Juzgados Penales de Florencia – Caquetá. 2. El señor Cristian Fernando Calderón Villalobos es empleado de la Rama Judicial desde el 1 de enero de 2013, ocupando últimamente el cargo de secretario del Juzgado Promiscuo Municipal de San José del Fragua. 3.
A través del Decreto 0383 de 2013, expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, se constituyó la Bonificación Judicial, la cual se pagaría desde el año 2013 y sería incrementado hasta el año 2018. 4. Dicha bonificación, según lo regulado en el Decreto 0383 de 2013, constituyó factor salarial exclusivamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud, lo que desconoce la naturaleza misma de su existencia, pues se trata de una prestación de carácter salarial. 5.
El 20 de abril de 2018 los demandantes radicaron petición ante la Oficina de Coordinación Administrativa de Florencia de la Dirección Seccional de Administración Judicial, tendiente a obtener el reconocimiento, liquidación y cancelación de la bonificación judicial, de que trata el Decreto 0383 de 2013, como factor salarial y demás derechos. 6.
Con oficio No. DESAJNO18-3811 del 9 de mayo de 2018, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, decidió no acceder a la petición de reliquidación. 7. Contra la decisión anterior, la parte demandante formuló apelación el día 24 de mayo de 2018. 8. Mediante Resolución No. DESAJNER18-2858 del 17 de julio de 2018, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva, concedió el recurso de apelación formulado por los demandantes. 9.
Al momento de presentación de la demanda, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no ha había resuelto el recurso formulado. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Rama Judicial no contesto la demanda. SENTENCIA IMPUGNADA El JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO- META, profirió sentencia en primera instancia el 22 de julio de 2022, como sigue:
PRIMERO: INAPLICAR para el caso concreto y en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, la expresión "y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, así como en los decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018 y demás que se expidan reproduciendo tal disposición, siempre y cuando permanezca vigente el vínculo laboral y continúe percibiendo tal bonificación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la existencia del silencio administrativo respecto del recurso de apelación formulado por los demandantes el 24 de mayo de 2018 y, en consecuencia, la configuración del acto ficto negativo.
TERCERO: DECLARAR la nulidad del oficio No. DESAJNEO18-3811 del 9 de mayo de 2018, suscrito por la directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Neiva – Huila, y del acto ficto o presunto surgido del silencio administrativo negativo, frente al recurso de apelación impetrado por los demandantes el 24 de mayo de 2018, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a reconocer y pagar: Al señor YESID LOZADA CABRERA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 96.342.026, la diferencia derivada de la reliquidación de todas las prestaciones sociales pagadas y causadas, así como la liquidación de las que se sigan causando, teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial, sumas que serán reconocidas con efectos fiscales a partir del 1 de julio de 2016, siempre y cuando persista su vinculación laboral con la entidad demandada y perciba dicho emolumento.
Al señor CRISTIAN FERNANDO CALDERÓN VILLALOBOS, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.117.490.055, la diferencia derivada de la reliquidación de todas las prestaciones sociales pagadas y causadas, así como la liquidación de las que se sigan causando, teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial, sumas que serán reconocidas con efectos fiscales a partir del 20 de abril de 2015, siempre y cuando persista su vinculación laboral con la entidad demandada y perciba dicho emolumento.
Igualmente, se efectuarán los descuentos por concepto de aportes a pensión y salud por la diferencia de los factores reliquidados, siempre y cuando estos hagan parte del ingreso base de cotización.
QUINTO: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción trienal contemplada en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, respecto del demandante CRISTIAN FERNANDO CALDERÓN VILLALOBLOS, de los derechos que le pudieran corresponder por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2013 al 19 de abril de 2015, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: DAR cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos para ello por los artículos 192 y 195 del CPACA.
SÉPTIMO: A las sumas que resulten a favor de los demandantes se les debe aplicar la fórmula de la indexación señalada en la parte motiva de esta sentencia - artículo 187 del C.P.A.C.A.-.
OCTAVO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: Sin condena en costas.
DÉCIMO: Reconózcase personería al abogado DELIO ANDRÉS ARTUNDUAGA LOSADA, identificado con C.C. No. 1.117.491.206 y T.P. No. 178.620 del C. S. de la J., para actuar como apoderado de la parte demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido.
DÉCIMO PRIMERO: En firme esta sentencia, de mediar solicitud, por Secretaría, expídanse las copias que corresponda, de conformidad con lo señalado por el artículo 114 del Código General del Proceso y, archívese el expediente dejando las constancias del caso. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada en el término oportuno, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por El JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO- META.
En sus argumentos de oposición, solicitó revocar la sentencia por cuanto la entidad ha cumplido cabalmente con su deber legal. La entidad demandada realiza un recuento de histórico y legal de la creación de la bonificación judicial como herramienta para nivelar salarialmente a los empleados adscritos a la entidad y recordó las condiciones y características establecidas por el Decreto 382 de 2013 para el pago de la misma.
De igual forma realiza un trasegar histórico de los tres conceptos, salario, sueldo y asignación básica, donde asegura que no existe duda alguna que salario es el género y el sueldo o asignación básica es la especie, pero además encuentra que normativamente se utilizan diferentes vocablos para referirse a las consecuencias económicas a favor del trabajador por su actividad laboral y reitera que en los decretos anuales de fijación salarial de los empleados públicos, el Presidente de la República desde el año 1993 al 2014 (límites temporales por la emisión de la ley 4 de 1992 y al cambió técnico a partir del año 2015 con decreto 1257 de 2015 que solo referencia el incremento anual), respecto a la Rama Judicial ha definido el estipendio mensual como REMUNERACIÓN MENSUAL, como se puede ver en los decreto 1024 de 2013 y decreto 194 de 2014, pero esa denominación es sinónimo o equivalente al sueldo o a la asignación básica.
Puntea que la demanda, en sus dos capítulos del concepto de violación defiende la condición salarial de la bonificación judicial y según la Rama Judicial comparte que es un elemento de salario, y además la propia norma confiere ese efecto, pero existe una expresa y limitada acción de su efecto salarial según el decreto; “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, que al sentir del demandante, al restringir el concepto salarial vulnera la Constitución en diferentes artículos como el 1, 2, 4, 13, 25, 53, 58, 93 entre otros.
El cargo efectuado fue muy genérico, prácticamente se limitó a realizar una trascripción normativa de la Constitución y una conclusión reincidente de que si es salario es factor de liquidación de las prestaciones sociales. En consecuencia, la Administración Judicial reitera que ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en el artículo 3º del Decreto 383 y en el artículo 2 del Decreto 382, que prevén: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos” Sumado a lo anterior, los Decretos 383 y 384 de 2013 están vigentes y, por ende, son válidos y gozan de presunción de legalidad, de modo que es deber de la administración aplicarlos. Así las cosas, en atención a lo dispuesto en las anteriores previsiones normativas y considerando que los Decretos 383 y 384 de 2013 gozan de presunción de legalidad, en la medida en que no han sido suspendidos o anulados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sus mandatos son vinculantes para la administración y, por ende, no hay lugar a que la Administración Judicial tome decisiones en diferente sentido, pues si se hiciera claramente se estaría desacatando el ordenamiento legal vigente, con las consecuencias penales, fiscales y disciplinarias que una decisión en ese sentido conlleva.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA ASUNTOS PRELIMINARES Llegado el proceso en apelación al Tribunal Administrativo del Caquetá, por auto del 29 de junio de 2023, con fundamento en la causal primera del artículo 141 del Código General del Proceso, los Magistrados se declararon impedidos para asumir el conocimiento del proceso, y dispusieron su envío a la Sección Segunda del Consejo de Estado, instancia en la que, mediante auto del 10 de agosto 2023, el Consejo de estado acepto dicho impedimento, y dispuso devolver el expediente para sorteo de Conjueces de conformidad con el numeral 5° del artículo 131 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El día 19 de octubre de 2023 se realizó el sorteo de conjueces para integrar la Sala de Decisión para el trámite del presente proceso y, una vez asignado el expediente, el conjuez ponente por auto del 01 de noviembre de 2023 admitió el recurso de apelación. La parte demandante presentó sus alegaciones finales, El abogado de parte demandante reiteró los argumentos expuestos con la demanda, alegando que el Decreto 383 desconoció el mandato de la Ley 4 de 1992, así como el acta de acuerdo suscrita el 6 de noviembre de 2012, mediante el cual se materializó la nivelación de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial por medio de la creación de una bonificación. Aduce que el aparte demandado “y constituirá únicamente factor salarial ara la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, recorta lo conquistado durante el cese de actividades y contenido en el acta de acuerdo.
Asegura que, acorde con los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia y la jurisprudencia de las altas Cortes, la bonificación judicial establecida por el Decreto 0383 de 2013 constituye factor salarial para todos los efectos y, por ende, los actos acusados trasgreden el principio de progresividad señalado en el artículo 53 de la Constitución Política.
Alega que, al tratarse de una bonificación pagadera mensualmente, es decir, habitualmente y de manera obligatoria, reúne los elementos para ser reconocida como factor salarial. Mientras que el apoderado de la Nación – Rama Judicial señala en los alegatos de conclusión que por mandato expreso de los Decretos 383 y 384 de 2013, la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Asegura que, sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, en distintos fallos de los máximos órganos de cierre en lo constitucional y de lo contencioso administrativo, se ratifica la potestad que tiene el legislador, por mandato constitucional, de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo de sus deberes.
Afirma que, la administración judicial ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en el artículo 3 del Decreto 383 y en el artículo 2 del Decreto 382, que prevén que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992, y que, cualquier disposición en contrario carecería de todo efecto y no crearía derechos adquiridos.
Recuerda que, los Decretos 383 y 384 de 2013 gozan de presunción de legalidad, en la medida en que no ha sido suspendidos ni anulados por pare de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sus mandatos son vinculantes para la administración y, por ende, no hay lugar a que la Administración Judicial tome decisiones en diferente sentido, pues se estará desacatando el ordenamiento legal vigente, con las consecuencias penales, fiscales y disciplinarias que una decisión en ese sentido conlleva.
Por último, asegura que se encuentran prescritas las prestaciones causadas con anterioridad al 20 de abril de 2015. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad. Presentadas las alegaciones, el proceso ya se le dictó sentencia de primera instancia, se instauro recurso de apelación por parte del demandado y estando el proceso pendiente para dictar sentencia de segunda instancia, por auto del 23 de octubre 2023, se asignó el proceso a este Despacho para ser resuelto el recurso.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Revisado el expediente, y sin que se advierta causal de nulidad alguna, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA, procede a desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por El JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO- META, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, siendo que para ello es competente por virtud del artículo 153 del CPACA, en concordancia con lo establecido por el acuerdo No. CSJCAQA22-21 del 30 de marzo de 2022 del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá, y con el artículo 328 del Código General del Proceso.
PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si la sentencia de primera instancia debe ser revocada en los términos propuestos por la entidad demandada, en tanto considera, que la Administración Judicial ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en el artículo 3º del Decreto 383 y en el artículo 2 del Decreto 384, que prevén: “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”. Para ello, corresponde definir si la parte actora: El señor Yesid Lozada Cabrera, en su condición de servidor de la Rama Judicial, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales con la inclusión, como factor salarial, de la Bonificación Judicial creada mediante el Decreto No. 0383 del 2013, desde el 01 de Julio de 2016 y en adelante, disponiendo para ello la inaplicación solicitada en la demanda; El señor Cristian Fernando Calderón Villalobos, en su condición de servidor de la Rama Judicial, tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales con la inclusión, como factor salarial, de la Bonificación Judicial creada mediante el Decreto No. 0383 del 2013, desde 01 de enero de 2013 y en adelante, disponiendo para ello la inaplicación solicitada en la demanda.
TESIS DE LA SALA La tesis de la Sala para este caso, es la de confirmar la sentencia de primera instancia toda vez que, contrario a lo argumentado por la parte demandada, se considera que fue debidamente sustentada y ajustada a la legislación tanto nacional como internacional, además de ajustados al ordenamiento jurídico interno, los fundamentos señalados por JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO- META, para dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 0382 de 2013 y declarar la nulidad de los actos acusados.
MARCO NORMATIVO Del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Carta Magna, dispone que corresponde al Congreso de la República dictar las normas y señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno Nacional, para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y la Fuerza Pública.
Con ocasión de dicha atribución, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales, estableciendo expresamente: “Artículo 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO: Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” En el parágrafo subrayado, claramente se nota la autorización que el Legislador otorga al Gobierno para que este revise el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Nación – Rama Judicial, buscando con ello un proceso de nivelación salarial.
No obstante, este proceso comenzó a cristalizarse veinte años después, como consecuencia de múltiples reclamos salariales y cese de actividades de sus agremiaciones sindicales que llevaron a negociaciones con el Gobierno Nacional, fruto de lo cual se creó a cargo de los funcionarios y empleados judiciales un emolumento denominado bonificación judicial y que se encuentra desarrollado en los decretos expedidos el 6 de marzo de 2013: 1) por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones, 2) por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones y 3) por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial y se dictan otras disposiciones.
Los decretos en mención, a través del artículo primero, crearon una bonificación judicial a partir del 01 de enero de 2013, teniendo como destinatarios a los servidores de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto 874 de 2012; así mismo, a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el Decreto 875 de 2012.
Igualmente, reza la misma disposición que, la bonificación judicial se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud para servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, de la Rama Judicial, de la Justicia Penal Militar, de la Dirección Ejecutiva de Administración judicial y de sus direcciones seccionales, respectivamente.
Ahora, frente a aquellos servidores de la Rama Judicial beneficiarios de la bonificación judicial, debe indicarse que el Decreto 057 de 1993, "por el cual se dictan normas sobre el régimen prestacional y salarial para los empleados de la Rama Judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones", en sus artículos 1 y 2 estableció las siguientes reglas: "Artículo lo.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones del Sector Público".
"Artículo 2o. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha".
Sumado a lo anterior, el artículo 12 ibidem, señala que los servidores a los que se les aplique el referido decreto no tendrán derecho, entre otras prestaciones, al pago de la prima de antigüedad. Así las cosas, a partir del año 1993 se fijó un nuevo régimen salarial y prestacional dirigido a los empleados que se vincularan a la Rama Judicial con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto 057 de 1993, esto es, el 07 de enero de 1993, y consagró la posibilidad para aquellos servidores vinculados con antelación para que pudieran optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, al régimen salarial y prestacional establecido en la citada disposición, el cual fue denominado como régimen acogido.
No debe olvidarse que, aquellos servidores que se rigen por el Decreto 057 de 1993, ya no tendrían derecho al reconocimiento y pago de las primas de antigüedad, ascensional, de capacitación y cualquier otra sobre remuneración. Sin embargo, debe precisarse que un servidor de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación de régimen salarial y prestacional no acogido, no queda del todo privado de ser beneficiario de la bonificación judicial establecida en los Decretos 382 y 383 de 2013, pues el artículo 2 de tales disposiciones establecieron claramente la posibilidad de que estos servidores perciban la bonificación judicial como reconocimiento de la diferencia, siempre y cuando devenguen un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se creó respecto de quienes ejercen el mismo empleo y se encuentran regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio o acogido.
Del concepto de salario. De conformidad con el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT, ratificado por Colombia mediante la Ley 52 de 1962, se definió el salario como: "…la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar." Por su parte, artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, establece que constituye salario todo lo que recibe el trabajador como contraprestación directa del servicio, independientemente de la forma o denominación que adopte.
Igualmente, el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 estableció que constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución de sus servicios. Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido por “salario”, toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio.
Al respecto, de tiempo atrás la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado: “La remuneración, según la ley equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta, de su relación laboral. Comprende, en consecuencia, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se han directa o indirectamente, por causa o razón del trabajo o empleo, sin ninguna excepción. Es equivalente al salario, pero esta denominación de ordinario se reserva a la retribución que perciben las personas vinculadas por contrato de trabajo” "Desde la expedición de la Ley 83 de 1931, se llama sueldo el pago de los servicios de los empleados públicos, el cual debe hacerse por períodos iguales vencidos y sin que sobrepase el mes calendario; se acepta como una noción restringida que coincide con la asignación básica fijada por la ley para los diversos cargos de la administración pública.
El salario, en cambio, es una noción amplia que para el sector público comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios, tales como primas, sobresueldos, bonificaciones, gastos de representación, etc., además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio (Decreto - ley 1042 de 1978, art. 42).
Este concepto, aplicable a la relación legal reglamentaria, propia del vínculo del servidor público, guarda similitud sustancial con la noción aplicable a las relaciones laborales de carácter privado cuando el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo dice que constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que adopte.
Lo cual permite afirmar que salario es la remuneración ordinaria o contraprestación directa de los servicios prestados por el servidor o trabajador, en una relación laboral de índole legal, reglamentaria o contractual. Las prestaciones sociales, por su parte, han sido establecidas por el legislador "para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo", según la Corte Suprema de Justicia, estando representadas por dinero, servicios u otros beneficios con los cuales se busca amparar las contingencias a que suele verse sometida la persona que labora al servicio de un empleador.
Se diferencian del salario, sustancialmente, en que no tienen carácter retributivo o remuneratorio por los servicios prestados, pues el derecho a ella surge en razón de la relación laboral y con el fin de cubrir riesgos o necesidades. Sin embargo, la ley no siempre es precisa al calificar las prestaciones sociales o la institución salarial." Recientemente, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 1 de julio de 20216 definió el salario como “toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio”.
La misma Sección Segunda dos años atrás había señalado que “La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción” y que en definitiva, constituía todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia también se refirió al concepto de salario en los siguientes términos: "En virtud del principio de la primacía de la realidad, todo pago que reciba un trabajador como contraprestación por sus servicios constituye salario, salvo que corresponda a pagos ocasionales y por mera liberalidad del empleador.
Por ministerio del mencionado postulado, el nombre que le asigne el empleador a un determinado rubro, es irrelevante, pues las partes no pueden restarle connotación salarial a un pago que en la realidad retribuye inmediatamente el servicio.". Finalmente, la Corte Constitucional en sentencia C-892 de 2009, también definió el salario a partir de lo señalado en el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo, indicando: “el salario está conformado no sólo por la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contra prestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En ese sentido. se trata de un criterio amplio, que cobija a las distintas modalidades de ingreso del trabajador, generadas por la retribución del servicio personal que presta al empleador. Esta definición excluye, por ende, otro tipo de ingresos laborales que no están dirigidos a retribuir dicho servicio, sino a asumir riesgos o gastos de otra naturaleza.
Así, dentro de la categoría de pagos no constitutivos de salario quedan incorporados (i) las indemnizaciones que asume el patrono por daños o demás detrimentos que sufra el trabajador en el marco de la relación laboral; (ii) la remuneración del trabajador durante el descanso obligatorio (vacaciones y días no laborables de naturaleza legal y/o estipulados en el contrato respectivo); iii) las sumas o bienes que recibe el trabajador con el fin de ejercer cabalmente sus funciones, como sucede con el auxilio de transporte de que trata la Ley 15/59, al igual que los demás conceptos que enlista el artículo 128 CST.; y (iv) aquellos montos que recibe el trabajador por simple liberalidad del empleador y no como contraprestación por el servicio personal que presta, según lo dispone el citado precepto del Código Sustantivo del Trabajo." Así las cosas, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé, por ello, la definición de factor salarial, corresponde a un concepto que se relaciona con la forma en que efectivamente se desenvuelven las relaciones laborales y su habitualidad.
De la excepción de inconstitucionalidad. El apoderado de la parte demandante pretende que se inaplique por inconstitucional la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud” establecida en el artículo primero del Decreto 0383 de 2013, por lo que el despacho considera pertinente hacer las siguientes manifestaciones: Con base en los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en especial lo expresado en la Sentencia SU-132 de 2013, la excepción de inconstitucionalidad: "es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política". "cuando el funcionario inaplica la excepción solicitada por las partes, siendo procedente, genera específicamente, un defecto sustantivo por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad.
Este defecto se presenta cuando la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable, ya sea porque (a) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley, (b) es inconstitucional, (c) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso. También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, se produce (d) un grave error en la interpretación de la norma constitucional pertinente, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias de la Corte Constitucional con efectos erga omnes, o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación claramente contraria a la Constitución".
En concordancia con lo anterior, en la sentencia T-681 de 2016, la Corte Constitucional estableció las causales taxativas por las cuales es procedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad, así: (i) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado;
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales.” Sumado a lo anterior, el artículo 148 del CPACA consagró que en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
CASO CONCRETO De acuerdo con el marco jurídico y fáctico OBSERVADO, se encuentra acreditado en el plenario que los señores Yesid Lozada Cabrera y Cristian Fernando Calderón Villalobos, laboran en la Rama Judicial, desde el 1 de junio de 2016 y el 2 de mayo de 2012, respectivamente, encontrando que, acorde con la fecha de vinculación, pertenecen al régimen salarial y prestacional establecido por el Decreto 057 de 1993, esto es, acogido.
Con los reportes de nómina, se acreditó que los demandantes han percibido mensualmente la bonificación judicial establecida en el Decreto 383 de 2013. Ahora bien, la Rama Judicial, en los actos administrativos acusados y al alegar de conclusión, ha referido que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 solo ha sido tenida en cuenta como factor salarial para liquidar la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por así autorizarlo la norma.
Igualmente, señala que en diferentes sentencias los máximos órganos de cierre en lo constitucional y en lo contencioso administrativo han plasmado su posición, que se circunscribe a ratificar la potestad que tiene el legislador, por mandato constitucional, de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo de los deberes.
Por su lado, la parte demandante pretende que se inaplique por inconstitucional la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud” establecida en el artículo primero del Decreto 383 de 2013 y, en consecuencia, se reconozca la bonificación judicial como factor salarial para la reliquidación de sus prestaciones, teniendo en cuenta que por su carácter habitual, periódico y como retribución directa de los servicios prestados adquiere esa connotación salarial, además porque la restricción limita derechos fundamentales del trabajador.
En ese orden de ideas, se reitera que a partir del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la equidad se presenta como un límite material para el ejercicio de la potestad reglamentaria y, según una interpretación teleológica y sistemática de la referida disposición, lo pretendido era mejorar el régimen salarial y prestacional de todos los servidores públicos de la Administración de Justicia, encontrando que estos fueron incluidos como beneficiarios de la bonificación judicial, frente a la cual la Ley no excluyó su carácter salarial.
Bajo este entendido, y compartiendo lo señalado por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la providencia considera que “al acudir a los criterios enunciados en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se evidencia que el Presidente de la República al suprimir el carácter salarial de la bonificación judicial consagrada en el artículo 1 de los Decretos No. 382 No. 383 y No. 384 de 2013 excede su potestad reglamentaria, por imponer una limitación sin que previamente el legislador lo hubiese establecido de manera directa y expresa, o al menos le hubiese concedido dicha facultad de una manera inequívoca”.
Igual consideración se realizó recientemente por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 6 de abril de 2022, en la que se consideró que la revisión con sentido de equidad del sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos, por lo que debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conllevaba a un incremento salarial y no sólo crear una Bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario.
Así, al establecerse en el Decreto 383 que la bonificación judicial solo constituiría factor salarial para la base de cotización al sistema pensional y de seguridad social en salud, lo cual fue replicado por los decretos expedidos con posterioridad, se desconoció el concepto propio de salario, en la medida que la bonificación judicial sí constituye una retribución habitual y periódica como contraprestación directa por los servicios prestados por el servidor y, por ende, debe tenerse en cuenta en la liquidación de sus prestaciones sociales.
De manera se evidencia el carácter salarial de la bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial, creada con el Decreto 383 de 2013 y ajustada con los decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, y subsiguientes, por lo que, la negativa de la administración de tenerla en cuenta como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, desconoció el derecho convencional, constitucional y legal que rige la materia.
En lo concerniente a la excepción de inconstitucionalidad, la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud “, desconoce principios constitucionales, pues la restricción salarial contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 transgrede el artículo 53 superior y el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Se observa que la decisión contenida en la sentencia proferida por el JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO- META, dio plena aplicación a la normatividad nacional e internacional con el fin de proteger los derechos laborales de la demandante y con lo referente a la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 382 de 2013 y la consecuente declaratoria de nulidad de los actos acusados, está ajustada a derecho.
Lo dicho fortifica lo ya señalado respecto a que la disposición cuestionada es contraria a la Constitución Política y por ende deba ser inaplicada, como en efecto se hizo en la sentencia recurrida, puesto que la Rama Judicial, pese a estar facultada para nivelar el salario de sus servidores, atendiendo a principios de equidad, está excluyendo un factor del concepto de salario, asunto que, en gracia de discusión, es del resorte del Congreso de la República.
Como consecuencia de la inaplicación de los actos administrativos demandados, devienen en nulos, tal como fue declarado por el JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO- META y, por lo tanto, la sentencia recurrida se encuentra ajustada a derecho, razón por la que será confirmada. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA Sobre la condena en costas, el artículo 188 del CPACA señala: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El Código General del Proceso, legislación a la cual remite el CPACA sobre las costas, en el numeral 8. del artículo 365, expresamente dispone que: “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” Para esta Sala, no obra prueba alguna que demuestre que se causaron costas a favor de la parte actora; ningún documento relativo a gastos de abogado o de gestión para la atención del proceso se aportó, por lo que en aplicación a lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, no se condena en costas en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO 402 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO- META, el día 22 de julio del 2022, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente sentencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LINO LOSADA TRUJILLO CONJUEZ PONENTE FABIO DE JESÚS MAYA CONJUEZ SAMUEL ALDANA CONJUEZ