Tribunal Administrativo de Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, marzo trece (13) de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo. Demandado: Departamento del Caquetá y otros. Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 Tema: Protección de derechos colectivos a la moralidad administrativa, la salubridad pública y el acceso a servicios públicos.
Funcionamiento de puesto de salud en zona rural. Acta número 17. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por el Departamento de Caquetá y el Hospital San Rafael de San Vicente de Caguán contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda.1 1.1.1. Pretensiones. El defensor del pueblo Regional Caquetá, en ejercicio del medio de control consagrado en 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la salubridad pública, 1 C1, archivo 1.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a servicios públicos y se ordene a las accionadas las siguientes: i. Llevar a cabo todas las actuaciones administrativas y presupuestales tendientes a poner en funcionamiento el puesto de salud de la Vereda La Novia del Municipio de San Vicente del Caguán, Caquetá. ii.
Realizar el mejoramiento de la infraestructura, disposición de personal médico y sanitario, trasporte de ambulancia e implementos necesarios para el funcionamiento del puesto de salud. 1.1.2. Hechos. Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. La Vereda La Novia jurisdicción del Municipio de San Vicente del Caguán, Caquetá, se encuentra ubicada aproximadamente a dos horas de la cabecera municipal. ii.
En dicho territorio no se garantiza la prestación del servicio de salud de forma adecuada y oportuna a sus habitantes, pues el puesto de salud se encuentra en condiciones precarias sin personal médico continuo y carente de instrumentos y materiales hospitalarios. iii. El terreno donde se ubica el puesto de salud no ha sido legalizado, pues es un predio privado, situación en la cual se excusan las accionadas para no destinar recursos para su funcionamiento. iv.
Hasta la fecha de presentación de la demanda, se desconocían las gestiones de las accionadas tendientes a poner en funcionamiento el puesto de salud, aun cuando se le efectuaron los requerimientos pertinentes. 1.2. Contestación de la demanda. 1.2.1. ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán.2 Se opuso a las pretensiones de la demanda, en tanto no se evidenció la vulneración de derechos colectivos, máxime que no se aportó alguna prueba que dé certeza de esto, por 2 C1, archivo 13.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 el contrario, se garantizó la prestación de servicios médicos acorde a la cobertura, nivel de complejidad y la necesidad del servicio.
Manifestó que la pretensión principal de la demanda es obtener apropiaciones presupuestales para realizar inversión a la infraestructura del puesto de salud de la Vereda La Novia, sin embargo, no se evidencia en qué incide la participación del hospital, pues este se limita a prestar los servicios de salud en su cobertura. Aseguró que la población asentada en la Vereda La Novia se encuentra muy cercana a la Inspección de Campo Hermoso, donde se tiene implementado el modelo de telemedicina y tiene más cobertura que el puesto de salud de la Vereda La Novia.
En todo caso, se ha garantizado el servicio de salud a través de los contratos interadministrativos celebrados con el gobierno departamental. Indicó que al hospital no le asiste ningún tipo de responsabilidad en mejoramiento de la infraestructura de puestos de salud que funcionan en predios privados, pues no es factible invertir los recursos públicos en estos.
Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues a su juicio no es su competencia modernizar y o mejorar la infraestructura de este puesto de salud, dado que esta labor le corresponde al municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado. Además, propuso la que denominó «inexistencia de vulneración frente al derecho colectivo invocado». 1.2.2.
Departamento de Caquetá.3 Después de hacer un recuento de todas las labores realizadas en las vigencias 2021 y 2022 por medio de la Dirección de Servicios de Salud Departamental, donde ha sido priorizada la sede del Hospital San Rafael del Municipio de San Vicente del Caguán, señaló que la legalización del predio donde funciona el puesto de salud no es competencia del ente departamental, en igual sentido precisó que la «ESE Hospital San Rafael no presenta servicios de salud habilitados en la modalidad intramural en el punto de atención» de la vereda La Novia, pero sí cuenta con la prestación en la «modalidad extramural, la cual se puede desarrollar por medio de unidades móviles y jornadas de salud». 3 C1, archivo 22.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 Así mismo, que la Secretaría de Salud Departamental hizo alusión a los puntos de atención en la zona rural del municipio de San Vicente del Caguán, en los cuales se evidencia información general de cada puesto, como también los inconvenientes que tienen para la prestación de servicios por conceptos de legalización de predios y recursos humanos, reporte del cual se evidencia que, en la Vereda La Novia no está habilitado el puesto de salud por mal estado de la infraestructura, ausencia de talento humano y en razón a que el predio en el que se construyó no está legalizado.
Manifestó que la secretaria de salud departamental ha realizado labores para la reorganización, rediseño y modernización de la red departamental de servicios de salud de Caquetá; asimismo, aseguró que ante la eventual puesta en funcionamiento del puesto de salud, el encargado de financiar el talento humano será el Hospital San Rafael. Finalmente refirió que es competencia del ente territorial municipal ejercer la vigilancia y control contenida en la Ley 715 de 2001, más aún si se tiene en cuenta que estos entes tienen facultades respecto del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Salud. 1.2.3.
Municipio de San Vicente del Caguán.4 Solicitó que se despachen desfavorablemente las pretensiones por falta de sustento fáctico y jurídico, en la medida en que el municipio de San Vicente del Caguán no es la entidad territorial encargada de realizar obras para garantizar los derechos supuestamente vulnerados y, en consecuencia, no tiene el deber legal ni contractual respecto de la solicitud realizada por el accionante, y por ello carece de legitimación en la causa por pasiva.
Aseguró que el plan territorial de salud ha designado la contribución del 60% en el plan de intervenciones colectivas y un 40% en la gestión de salud pública, y en virtud de ello, la estrategia del municipio incorpora la contratación con la ESE Hospital San Rafael, pues el ente territorial no cuenta con la capacidad técnica ni el objeto para prestar los servicios de salud.
Pidió que se le desvincule del presente trámite, pues de conformidad con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, los municipios de sexta categoría no están certificados para construir un puesto de salud, dado que dicha competencia está en cabeza del Departamento de Caquetá. 4 C1, archivo 38. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 1.3.
Sentencia de primera instancia.5 En la sentencia proferida el 31 de mayo de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia resolvió:
PRIMERO: CONCEDER la protección de los derechos a la moralidad administrativa, salubridad pública, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Para garantizar los derechos atrás citados, se dispone la adopción de las siguientes medidas: 1. ORDENAR a la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL, que dentro del término de treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente sentencia, inicie las gestiones administrativas, presupuestales y operativas pertinentes para los siguientes efectos: a) Implemente un plan de mejoramiento sobre citas, estableciendo un sistema que permita atenderlas durante las 24 horas al día, en razón a que la salud es un servicio público permanente y no debe estar sujeto a horarios sino a las necesidades que se requieran. b) Ponga en funcionamiento un sistema que permita acceder de manera eficaz al servicio público de salud de la totalidad de la población rural de la vereda La Novia Celestial, Inspección Campo Hermoso, municipio San Vicente del Caguán, Caquetá. c) Realice las adecuaciones locativas urgentes de mantenimiento y remodelación en la infraestructura del puesto de salud de dicha vereda, a fin de mejorar el servicio dentro de un término de 6 meses contados a partir de la notificación de esta providencia. 2.
ORDENA R al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, el MUNICIPIO DE SAN VICENTE DEL CAGUÁN y la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL, que dentro del término de treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente sentencia: a) Inicien las gestiones para la realización de un estudio sobre las necesidades en salud de las comunidades que residen en la vereda La Novia Celestial, Inspección Campo Hermoso, municipio San Vicente del Caguán, Caquetá, teniendo en cuenta para el efecto, entre otros aspectos, el número de población, la distancia entre el centro poblado rural y la cabecera municipal, las atenciones en salud que se registren en los 5 años anteriores a la fecha del fallo, las entidades que prestan el servicio de salud en dicha vereda, por los sistemas contributivo y subsidiado. b) Establezcan si el personal médico y asistencial, equipos, instrumental e instalaciones del puesto de salud de la vereda La Novia, son suficientes para prestar el servicio de salud a la población rural de la citada población. c) Dicho estudio deberá indicar sobre las actividades presupuestales, administrativas, locativas y demás que se requieran para, primero, lograr la legalización del predio donde se encuentra el puesto de salud de la citada vereda, y segundo, garantizar el servicio de salud de manera efectiva y oportuna a la población del mismo.
Las accionadas, deberán ejecutar las medidas resultantes del estudio indicado en precedencia, en virtud de los principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, a más tardar en el término 5 Expediente electrónico SAMAI, índice 40. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 de 1 año contado a partir de la culminación del término otorgado para la realización del estudio.
TERCERO: Para la verificación del cumplimiento de este fallo DESÍGNESE al Despacho, al actor popular - Defensoría del Pueblo Regional Caquetá, y un representante del Municipio de San Vicente del Caguán, ESE Hospital San Rafael y el Departamento del Caquetá.
CUARTO: PREVENIR a las accionadas, para que se abstengan de volver a incurrir en las omisiones que dieron lugar a la vulneración de los derechos colectivos aquí protegidos.
QUINTO: ADVERTIR a las partes que el Despacho mantiene la competencia permanente para verificar el cumplimiento del fallo popular y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna ejecución, por consiguiente, las órdenes judiciales que aquí se imponen deberán cumplirse perentoriamente so pena de desacato en los términos establecidos por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
SEXTO: NIÉGUESE las demás pretensiones.
SÉPTIMO: Sin condena en costas en esta instancia. (…) Al analizar el caso concreto consideró que en efecto, existe un puesto de salud en la Vereda La Novia del Municipio de Puerto Rico, sin embargo, el mal estado de su infraestructura y la falta de legalización del predio no permiten operar, circunstancia que ha sido compensada con telemedicina y jornadas de salud contratadas entre el Departamento de Caquetá y la ESE Hospital San Rafael, pero ello no garantiza la permanencia del servicio.
Expresó que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, corresponde a las entidades accionadas (ESE Hospital San Rafael, Municipio de San Vicente del Caguán y Departamento de Caquetá), garantizar el servicio de salud en el territorio. En esos términos, consideró vulnerados los derechos colectivos invocados, y para ello precisó que la moralidad administrativa fue conculcada en la medida en que el puesto de salud destinado a un servicio público se encuentra en mal estado, lo que impide su correcto funcionamiento, circunstancia que atribuyó a la falta de acciones por parte de la ESE San Rafael, máxime que no se han realizado las gestiones para lograr la legalización del predio, y de esta manera llevar a cabo la inversión de recursos y personal médico.
Así mismo, que la prestación del servicio sin la adopción de medidas que garanticen el funcionamiento permanente implican una vulneración efectiva del derecho de la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos que se deben prestar de manera eficiente y oportuna. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 En virtud de lo anterior, adujo que las entidades accionadas están llamadas a responder por la ineficiencia en la prestación del servicio público de salud, pues se omitió implementar las medidas requeridas para la legalización del predio, y las apropiaciones presupuestales, técnicas y operativas para poner en funcionamiento el puesto de salud de la Vereda La Novia. 1.4.
Recursos de apelación. 1.4.1. Departamento de Caquetá.6 Señaló como motivo de su inconformismo, que la llamada a prestar los servicios de salud es la ESE Hospital San Rafael, a la cual le asiste la obligación de ser auto sostenible financieramente de acuerdo con el Decreto 195 de 2007 el cual señala que a las Empresa Sociales del Estado les corresponde, con los ingresos generados de su producción, facturación y recaudo, financiar todas las actividades administrativas y apoyo para cumplir con el objeto social.
En esos términos, la auto sostenibilidad financiera implica una limitación en la prestación de los servicios de salud, lo cual no se solucionaría con la apertura de un nuevo puesto de salud sino por medio de los recursos destinados por el Gobierno Nacional a las IPS, que deben garantizar la permanencia y sostenibilidad del personal en los puestos de salud, y en mayor medida en zonas alejadas como es el caso de la Vereda La Novia.
De igual manera, precisó que la jueza erró en su decisión al tener como fundamento que el puesto de salud fue construido sobre un predio que no se encuentra legalizado, pues tal razón no significa necesariamente la vulneración o afectación de los derechos constitucionales señalados, debido a que existen otras razones por las cuales el puesto de salud no se encuentra habilitado y con funcionalidad, como lo son el retiro del auxiliar de enfermería del puesto de salud por renuncia y las dificultades de orden público que impiden que alguien acepte trabajar en la zona.
Agregó que los datos que se tuvieron en cuenta fueron tomados de manera apresurada, pues cuando se refirió a la insuficiencia de las brigadas y jornada de salud tuvo como fundamento los reportes del año 2020, sin apreciar los de la vigencia 2023, máxime que en el año 2020 las entidades enfrentaban un caso de fuerza mayor o caso fortuito por la 6 Expediente Electrónico SAMAI, índice 42.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 emergencia económica, social y ecológica dispuesta por el Decreto 417 de 2020 por la emergencia sanitaria causada por el Covid-19.
Así mismo, adujo que, no se argumentaron las razones por las cuales se consideró que la entidad ha trasgredido los derechos invocados dentro del ámbito de sus competencias contempladas en la Ley 715 de 2001, pues la infraestructura corresponde al ente municipal, más aún si se tiene en cuenta que el tiempo otorgado para el cumplimiento de las órdenes impartidas a la entidad es insuficiente, en tanto estas requieren de planeación y coordinación entre las entidades. 1.4.2.
Hospital San Rafael De San Vicente Del Caguán.7 Expuso que hubo error de hecho y de derecho, pues la ESE no ha incurrido en omisión o acción alguna que implique la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes de la Vereda La Novia, pues no se acreditó dicha trasgresión, por el contrario, se demostró que se ha garantizado la prestación de servicio público con la mayor diligencia posible, dentro de los alcances económicos, y conforme a los servicios habilitados para el nivel de complejidad de la ESE Hospital San Rafael, tales como, brigadas de salud mensual con equipo multidisciplinario, suministro directo de los medicamentos ordenados por los profesionales de la salud, y desarrollo de diferentes alternativas para la prestación del servicio de forma directa y continua.
Aseguró que los usuarios que acuden al centro de salud la Vereda La Novia tienen garantizado su servicio a la salud a través de un promotor de salud permanente y con las brigadas mensuales que se realizan, donde participan equipos multidisciplinarios conformados por médico, odontólogo, higienista oral y enfermería. Respecto a la conclusión del mal estado de la infraestructura del puesto de salud, expuso estar inconforme, puesto que no existió prueba que lo demostrara, como lo sería una inspección judicial o dictamen pericial o, en su defecto, una videograbación o fotografías que reflejaran las condiciones reales del inmueble donde se brinda el servicio de salud, por lo que se evidencia una incongruencia entre lo probado y lo resuelto.
En igual sentido, adujo que, respecto del numeral segundo en el cual se ordenó la realización de adecuaciones, de acuerdo con la Constitución Política, se incurrió en error al ordenar realizar remodelaciones del puesto de salud La Novia construido en un predio de 7 Expediente Electrónico SAMAI, índice 44. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 propiedad privada, es decir, habría detrimento patrimonial.
Asimismo, señaló que no se estudiaron de fondo las competencias legales atribuidas a cada una de las demandadas, por ende, se omitió imponer la carga al Municipio de San Vicente del Caguán y al Departamento de Caquetá. Manifestó que la a quo omitió el control de legalidad oficioso respecto de la integración del contradictorio con el Ministerio de Salud, entidad de orden nacional que también tiene asignadas competencias en relación con el asunto debatido. 1.5.
Trámite de segunda instancia. 1.5.1. Admisión de los recursos de apelación. Mediante el auto proferido el 25 de septiembre de 2023, se resolvió admitir el recurso de apelación presentado por el Departamento de Caquetá y el Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán. en los términos de la Ley 2080 de 2021.8 Hasta el término de ejecutoria, ningún sujeto procesal se pronunció. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia. Esta Sala es competente para decidir en segunda instancia el recurso de apelación, conforme a lo dispuesto en los artículos en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación). 2.2.
Problema jurídico. Corresponde determinar si la ESE San Rafael de San Vicente del Caguán, el Departamento de Caquetá y el Municipio de San Vicente del Caguán, han vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de los habitantes de la Vereda La Novia del Municipio de San Vicente del Caguán, producto del no funcionamiento de puesto de salud. 8 C2, archivo 4.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 Para efectos de desarrollar estos problemas jurídicos, se seguirá el siguiente derrotero: i) Marco normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos que se alegan vulnerados; ii) Hechos probados; y iii) Análisis de la Sala.
Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos invocados por el actor. 2.3.1. Sobre el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. El artículo 88 de la Constitución Política estableció que «la Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.» En cumplimiento de este artículo superior, se expidió la Ley 472 de 1998 que reguló las acciones populares, las cuales están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos (artículo 1º).
En el artículo 4º se dispuso que son derechos e intereses colectivos, los relacionados con: i. El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii. La moralidad administrativa; iii. La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; iv.
El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; v. La defensa del patrimonio público; vi. La defensa del patrimonio cultural de la Nación; vii. La seguridad y salubridad públicas; viii. El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; ix. La libre competencia económica;
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 x. El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; xi. La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; xii.
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; xiii. La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; xiv. Los derechos de los consumidores y usuarios.
Esta norma también prevé que son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia. 2.3.2. La moralidad administrativa El Consejo de Estado ha establecido su connotación como principio y como derecho colectivo, el cual supone el cumplimiento de unos requisitos para concluir la amenaza o vulneración de dicho interés colectivo:9 Ahora bien, lo cierto es que el Consejo de Estado también ha resaltado la dificultad de definir en abstracto la noción de moralidad administrativa, ante lo cual se ha establecido que su alcance y contenido será determinado por el Juez en el caso concreto de conformidad con las condiciones fácticas, probatorias y jurídicas que rodean la supuesta vulneración o amenaza endilgada.
Por otra parte, resulta importante señalar que, a la luz de la Constitución Política, la moralidad administrativa ostenta naturaleza dual. En efecto, funge como principio de la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y como derecho colectivo. En el primer caso, esto es como principio, orienta la producción normativa infra-constitucional e infra-legal a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular, y así lo ha reconocido esta corporación en fallos anteriores.
Así las cosas, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha señalado que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos. En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento 9 Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación numero 25000-23- 26-000-2005-01330-01(AP).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos, sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad.
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad. En este sentido, el Consejo de Estado ha establecido que: “(…) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa.
Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder. Como puede observarse, resulta necesario el cumplimiento de unos requisitos como para que se vulnere el derecho a la moralidad administrativa: la afectación de unos bienes jurídicos por los que está compuesta y su real afectación configurados por una acción u omisión por parte de quien ejerza funciones administrativas, y con desconocimiento de los parámetros éticos y morales, dirigido precisamente al favorecimiento propio de un tercero. 2.3.3.
Seguridad y salubridad pública. En relación con este derecho, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos:10 Este derecho comprendido en su dimensión colectiva, debe entenderse como la posibilidad que tiene la comunidad de acceder a instalaciones y organizaciones que velen por o garanticen su salud. En este orden de ideas, puede pensarse en la estructura sanitaria y en especial hospitalaria, como típica manifestación del mismo.
(…) En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como 10 Sección Tercera, sentencia de 19 de abril de 2007, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 54001-23- 31-000-2003-00266-01(AP). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
De esta manera, se puede concluir que la salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.
Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”98. […] El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”.
Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública.
Por lo tanto, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública implica, entre otros aspectos, la posibilidad que tienen las personas de beneficiarse de los programas de salud preventivos, de rehabilitación y atención, buscando disminuir el número de personas enfermas en un lugar específico y en un espacio de tiempo determinado. […] de tal modo que solo se constatará la afectación a este derecho o interés colectivo, cuando se logre demostrar la imposibilidad de acceso a una infraestructura de servicios determinada; se insiste no es el acceso a los servicios, sino a la infraestructura de estos.
En esas condiciones, el Estado debe garantizar a todas las personas una infraestructura de servicios que proteja su derecho a la salud, además, este derecho también está relacionado con la vida en condiciones dignas, por ende, se deben realizar acciones afirmativas que otorguen los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública. 2.3.4.
El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. La Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia proferida el 31 de julio de 2018 con ponencia del consejero Roberto Augusto Serrato Valdés,11 sobre este derecho, indicó lo siguiente: 11 Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 13001-23- 33-000-2011-00117-01(AP) Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 La Carta Política consagró los servicios públicos como inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, constituyéndose su prestación en una finalidad social del Estado y, en consecuencia, corresponde a éste su regulación, control y vigilancia, además de asegurar su ejecución eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, así como dar solución a las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 365 de la Constitución Política y 5º, numeral 5.1 de la Ley 142 de 11 de junio 1994, el acceso a una infraestructura de servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado, razón por la cual debe garantizarse el acceso a una infraestructura de servicios adecuada para la satisfacción de las necesidades básicas de la comunidad, al respecto esta Sección se ha pronunciado de la siguiente manera: “[…] De otra parte, el artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien los podrá prestar, con sujeción al régimen fijado por la ley, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares, pero en todo caso conservando su regulación, control y vigilancia. Ahora bien, el artículo 331 de la Carta Política, consagra que: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
De allí que tanto la Nación como las entidades territoriales, tengan el deber de garantizar a los ciudadanos una infraestructura de servicios, que proteja su derecho a la salud, de lo que se sigue que este derecho colectivo esta íntimamente relacionado con la vida en condiciones dignas, lo que tiene por consecuencia que el Estado debe realizar para su consecución acciones afirmativas, por medio de las cuales se otorguen a las personas los medios necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas relacionadas con la salubridad pública. 2.3.5.
El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. En sentencia del 31 de julio de 2018, el Consejo de Estado, se pronunció en los siguientes términos: 12 El artículo 2º de nuestra Constitución Política señala que uno de los fines esenciales del Estado es servir a la comunidad y promover la prosperidad general.
Entre los instrumentos más eficaces con los que cuenta el Estado para dar cumplimiento a esos deberes sociales, se encuentra la debida prestación de los servicios públicos. De igual forma, la Constitución en el título XII, capítulo 5º, denominado “De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”, contempla lo relacionado con la prestación eficiente de los servicios públicos, dentro de los cuales están los llamados "Servicios domiciliarios". 12 Sección Primera, sentencia del 31 de julio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 13001-23- 33-000-2011-00117-01(AP) Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 Por su parte, el artículo 365 superior establece, entre otros aspectos, que (i) la prestación de los servicios públicos es inherente a la finalidad social del Estado;
(ii) la prestación eficiente de los servicios públicos, a todos los habitantes del territorio nacional, constituye un deber estatal; y (iii) la prestación de dichos servicios públicos estará sometida al régimen jurídico que fije la ley. En este escenario, se tiene que, “[…] en cuanto a la prestación de los servicios públicos, no se está frente al desarrollo de una función administrativa75 en los términos del artículo 209 Constitucional, sino de una actividad económica intervenida por el Estado, cuya prestación debida se relaciona directamente con la consecución de sus fines (art. 2 C. N.) […]”.
Respecto a este derecho, el Consejo de Estado ha señalado que: “[…] El modelo constitucional económico de la Carta Política de 1991 está fundado en la superación de la noción “francesa” de servicio público, conforme a la cual éste era asimilable a una función pública, para avanzar hacia una concepción económica según la cual su prestación está sometida a las leyes de un mercado fuertemente intervenido; así se deduce del artículo 365 constitucional cuando dispone que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y que estos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares.
Nótese que la norma es clara en señalar que el Estado debe asegurar la prestación (no prestar forzosamente) al tiempo que permite la concurrencia de Agentes (públicos, privados o mixtos) en su prestación […]”. De acuerdo con las disposiciones anteriores, se destaca que los servicios públicos “son inherentes a la finalidad social del Estado”, pues contribuyen al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 2 y 366 ibídem.), y es por ello por lo que su prestación comporta la concreción material de la cláusula de Estado Social de Derecho (art. 1 ibídem); así lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado78 y de la Corte Constitucional.
Así las cosas, se concluye que, a través de la adecuada prestación de los servicios públicos, el Estado puede alcanzar las metas sociales propias del Estado Social de Derecho. No obstante, si mediante la prestación de los servicios públicos se afectan los derechos de las personas, como puede ser el caso de la salud, la salubridad pública y la dignidad humana, entonces quienes se consideren lesionados, podrán hacer uso de las acciones constitucionales y legales pertinentes para exigir el acatamiento de las responsabilidades que la Carta le ha asignado al Estado; dentro de esas acciones debe resaltarse la acción popular. 2.4.
Hechos probados. En el plenario se encuentran los siguientes: i. Solicitud con radicado 20210060092692171, enviado por el accionante al gobernador de Caquetá el 2 de agosto de 2021, en el cual requiere la protección de los derechos colectivos de los habitantes de la Vereda La Novia del Municipio de San Vicente del Caguán.13 13 C1, archivo 3.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 ii. Solicitud con radicado 20210060092692191, enviado por el accionante al alcalde de San Vicente del Caguán el 2 de agosto de 2021, en el cual requiere la protección de los derechos colectivos de los habitantes de la Vereda La Novia de dicha municipalidad.14 iii.
Solicitud con radicado 20210060092692201, enviado por el accionante al gerente de la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán de fecha 2 de agosto de 2021, en el cual requiere la protección de los derechos colectivos de los habitantes de la Vereda La Novia de dicha municipalidad.15 iv. Respuesta del alcalde de San Vicente del Caguán el 11 de agosto de 2021, de la cual se destaca:16 (…) la Prestación de Servicios de intereses colectivos para la población de la Vereda la Novia Celestial perteneciente a la Inspección de Campo Hermoso (…) se realizó la contratación del Plan de Intervenciones Colectivas mediante el Contrato 186 del 15/06/2021 con el Hospital San Rafael y el Contrato 187 del 15/06/2021 con la IPS Indígena Unuma Acim, mediante la cual se garantiza la atención colectiva en el marco de la Ejecución del Plan de Intervenciones Colectivas municipal que se desarrolla anualmente y donde se priorizan las inspecciones y veredas que no cuentan con puestos de salud activos, con el fin de desarrollar actividades de atención en Salud comunitaria tales como se enmarcan en el Plan Decenal de Salud Pública y la resolución 3280 de 2018, Desarrolladas en el marco de brigadas de Salud.
(…) Referente a la información del Número de Población es de aclarar que en la Inspección de Campo Hermoso se encuentra en el Sector, registradas las Juntas de Acción Comunal del Caserío la Novia Celestial y La Vereda la Novia Celestial, las cuales según datos de SISBEN corte enero de 2021 se encuentran 238 personas (…) Finalmente, teniendo en cuenta la referencia de legalización de predios de los Puestos de Salud la Alcaldía Municipal de San Vicente del Caguán (…) en el mes de febrero, mediante Oficio N°00552 del 05/02/2021 se radicó ante la institución la solicitud de adjudicación de 5 predios baldíos a entidad de derecho público - San Vicente del Caguán, en el cual se evidencia la Inspección de Campo Hermoso con el Puesto de salud; adicionalmente para el mes de Julio mediante el oficio N° 02959 se radicó el segundo oficio con solicitud de 14 predios Baldíos ( ); en el cual se encuentran 2 puestos de salud; sin embargo durante el segundo semestre de 2021 se tiene programada la visita específica a la Vereda la Novia Celestial, ya que se ha realizado acercamiento con JAC de la Vereda y veredas aledañas, en las cuales se requiere la activación del Puesto de Salud y de esta manera continuar con las solicitudes de la Agencia Nacional de Tierras. v. Oficio G-ESE-HSR-0724 del 11 de agosto de 2021, por el cual el gerente de la ESE Hospital San Rafael, informó al Defensor Regional Caquetá lo siguiente:17 En repuesta a su solicitud nos permitimos informar que mediante contrato interadministrativo número 202100000336 del 07 de mayo de 2021 suscrito entre la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán y la Gobernación del Caquetá, 14 C1, archivo 4 15 C1, archivo 5. 16 C1, archivo 6. 17 C1, archivo 8.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 el puesto de salud de la vereda la Novia fue priorizado para la asignación de talento humano en salud con perfil auxiliar de enfermería, de ahí que desde el mes de mayo de la presente vigencia se asignó a dicho puesto de salud una auxiliar de enfermería, sin embargo la persona asignada presento carta de renuncia a finales del mes de julio por lo cual se hizo necesario adelantar un nuevo proceso de selección para cubrir la vacante.
Actualmente la persona que ocupará la vacante se encuentra en proceso de inducción toda vez que para poder desplazarse al territorio debe estar capacitado y certificado en los diferentes procesos que deberá desarrollar, dentro de los cuales se encuentran administración de inmunobiológicos, estrategia PRASS, búsqueda activa de casos de eventos de interés en salud pública, visitas de campo para asistencia y seguimiento, atención de pacientes de los diferentes de programas de PE/DT entre otros.
Una vez culminado el proceso de inducción la persona asignada estará desplazándose hacia el puesto de salud de la Vereda la Novia. Adicionalmente el contrato antes mencionado también contempla la realización de 4 brigadas de salud mensuales las cuales se distribuyen de forma rotativa tratando de cubrir toda la zona rural del municipio, de ahí que la vereda la Novia se encuentra contemplada para el cronograma del mes de septiembre de 2021.
Por otro lado es importante resaltar que la ESE Hospital San Rafael en aras de poder llegar a las comunidades más apartadas del casco urbano del Municipio ha implementado la modalidad de telemedicina en varios puestos de salud, dentro de los cuales se encuentra el puesto de salud de la inspección Campo Hermoso en el cual se brinda atención médica y de enfermería a través de dicha modalidad de atención, complementándola con atención presencial con jornadas mensuales en las cuales participa un equipo multidisciplinario conformado por médico, odontólogo, higienista oral, enfermería, auxiliar de enfermería, jornadas en las cuales se lleva toda la oferta institucional con el fin de que todas comunidades aledañas incluida la vereda La Novia, puedan tener acceso a los diferentes servicios sin necesidad de recorrer grandes trayectos hasta San Vicente del Caguán. Referente al número de habitantes del centro poblado la novia, se estima que cuenta con un aproximado de 600 personas.
En cuanto a la infraestructura de los puestos de salud, los Entes Territoriales (Gobernación del Caquetá y Municipio de San Vicente del Caguán) se encuentra adelantando las acciones pertinentes para la respectiva legalización de los predios donde funcionan estos y de esta manera hacer las respectivas inversiones en cuanto a infraestructura requerida para prestar los servicios con calidad y dignidad a los usuarios tal cual como lo reflejan en sus Planes de Desarrollo.
(…) vi. Contrato interadministrativo 202100000336 del 07 de mayo de 2021, suscrito entre el Departamento del Caquetá (contratante) y la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán (contratista), de cuyo objeto se extrae lo siguiente:18 (…) Cláusula 1 - Objeto del Contrato. COFINANCIAR LOS GASTOS DE OPERACIÓN DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD EN EL MUNICIPIO DE SAN VICENTE DEL CAGUÁN A FIN DE GARANTIZAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DE PRODUCCIÓN, CALIDAD Y GESTIÓN FINANCIERA PACTADAS CON LA ESE HOSPITAL SAN RAFAEL.
ALCANCE DEL OBJETO. 18 C1, archivo 14. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 El alcance del objeto del presente contratos es la cofinanciación de los gastos de Operación a fin de garantizar los derechos fundamentales a la salud y los conexos, a la población procedente de zonas de gran dispersión y alta Ruralidad, por tal razón es necesaria la intervención por parte de LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ESE HOSPITAL SAN RAFAEL con el fin de coadyuvar a mejorar la calidad de vida de las poblaciones con dificultad de accesibilidad a servicios de Salud, por medio de intervenciones directas e indirectas, a través de la cofinanciación de los gastos de operación destinados a la prestación de los servicios de salud en el Municipio de San Vicente del Caguán, garantizando, acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, manteniendo un enfoque diferencial que incluye la perspectiva de género, atención particular a grupos indígenas, afrocolombianos y a personas en situación de discapacidad y de comunidades vulnerables en los municipios de la zona de influencia de la E.S.E, ofreciendo una mayor cobertura para la atención de la población, con el objetivo de dar cumplimiento a las metas de calidad, producción y gestión financiera establecidas.
(…) No ESE MUNICIPIO ACTIVIDAD/OBLIGACIÓN Producto / Entregable / Forma de Evaluación META RELACIONADO 6 Hospital San Rafael San Vicente del Caguán Garantizar la presencia de talento humano en salud (perfil Aux de enfermería con capacitación certificada en vacunación y estrategia PRASS) en las siguiente Veredas: GUACAMAYAS, LAS DAMAS, VILLALOBOS, CAMPO HERMOSO, SAN JUAN, VILLA RICA, CHORRERAS, LOS POZOS, LA CRISTALINA, BALSILLAS, LA NOVIA, VILLA CARMONA, TRES ESQUINAS Y GUAYABAL.
Este equipo tendrá la función de apoyar las estrategias en vacunación, actividades de salud, implementación programa PRASS, y seguimientos de casos mediante visitas domiciliarias según necesidad, todas estas actividades se desarrollaran a nivel Rural. Se deberá garantizar además la presencia de dos promotores indígena en el municipio de San Vicente que articule con las comunidades de Juan Tama, Pradera, Banderas del Recaigo, Yaguará, la Libertad y la Esperanza Informe del Talento Humano que incluya cantidad, perfiles, tipo de vinculación del equipo con los debidos soportes.
Anexar cronograma de atención de vacunación covid - 19, garantizando la prestación del servicio. Producción / Calidad/ Gestión Financiera vii. Contrato interadministrativo 202200000422 de fecha 21 de julio de 2022 suscrito por el Departamento del Caquetá como contratante y la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán como contratista, con la siguiente finalidad:19 19 C1, archivo 15.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 (…) Cláusula 1 - Objeto del Contrato. OBJETO DEL CONTRATO: Apoyo en la ejecución del proyecto “APOYO FINANCIERO A LA RED PUBLICA DE PRESTACION DE SERVICIOS SALUD VIGENCIA 2022, EN OPERACIÓN, ACCESO Y ATENCION A LA POBLACION DISPERSA GEOGRAFICAMENTE EN EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETA”, Garantizando el cumplimiento de las metas de producción, calidad y gestión financiera pactadas con la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL del Municipio de San Vicente del Caguán. ALCANCE DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO El alcance del objeto del presente contrato es apoyar financieramente los gastos de Operación de la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL a fin de garantizar los derechos fundamentales a la salud y los conexos a la población procedente de zonas de gran dispersión y alta ruralidad de su competencia, coadyuvando a mejorar la calidad de vida de las poblaciones con dificultad de accesibilidad a servicios de Salud, por medio de intervenciones directas e indirectas, desarrollando acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, manteniendo un enfoque diferencial que incluye la perspectiva de género, atención particular a grupos indígenas, afro colombianos y a personas en situación de discapacidad y de comunidades vulnerables en el Municipio de SAN VICENTE DEL CAGUÁN, zona de influencia de la E.S.E, ofreciendo una mayor cobertura para la atención de la población, con el objetivo de dar cumplimiento a las metas de calidad, producción y gestión financiera establecidas.
(…) viii. Contrato interadministrativo 186 del 15 de junio de 2021, suscrito entre el Municipio de San Vicente del Caguán (contratante) y la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán (contratista), del cual se extrae:20 OBJETO: PRESTAR DE SERVICIOS DE SALUD PARA LA EJECUCIÓN DE ACTIVIDADES EN SALUD PÚBLICA, RELACIONADAS A LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE INTERVENCIONES COLECTIVAS PARA LA VIGENCIA 2021, EN EL MUNICIPIO DE SAN VICENTE DEL CAGUAN - CAQUETA.
(…) PLAZO: EL PERIODO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO INTERADMINISTRATIVO, SE EMPEZARÁ A CONTAR A PARTIR DEL MOMENTO EN QUE SE SUSCRIBA EL ACTA DE INICIO, PREVIO REGISTRO PRESUPUESTAL Y APROBACIÓN DE LAS GARANTÍAS EN TODO CASO SIN EXCEDER EL 30 DE DICIEMBRE DE 2021. (…) DESCRIPCIÓN DE LA ACTIVIDAD LUGAR Realizar formación comunitaria en el uso seguro de plaguicidas y otras sustancias químicas para prevenir intoxicaciones según tipo de exposición. Área rural: La Novia Celestial – Puerto Amor (…) (…) (…) Realizar jornadas de vacunación (nacionales y/o departamentales) teniendo en cuenta los lineamientos emitidos para las mismas y los respectivos lineamientos generales para el programa ampliado de inmunizaciones (PAl) en el contexto de la pandemia de Covid-19, Colombia 2020 otras orientaciones técnicas emitidas por el orden nacional o departamental Área urbana: Ciudad Bolívar (Las 9 Comunas) Área Rural: La Novia-La Machaca - Troncales - Los Pozos- Granada - Belania - Villa Carmona-Puerto Llano-El Tigre-La Sombra-El Recreo-La Punta-Oasis- Gibraltar- Medio Pocetas-El Rubi- Caño Limón-Guayabal- Laureles-Puerto Amor (…) 20 C1, archivo 38, pág. 43.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 ix. Conforme a la constancia de habilitación en el registro especial de prestadores de servicios de salud, la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán, se encuentra habilitada como IPS en su sede ubicada en la calle 15 14-38 de dicha municipalidad.21 x. El jefe de la Oficina Asesora de Planeación de la ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán, por medio del oficio de fecha 02 de diciembre de 2022, dio respuesta la solicitud de información concerniente a indicar puntos de atención y/o sedes habilitadas por el Ministerio de Salud y Protección Social para la prestación de servicios de salud por parte de la E.S.E, del cual se extrae:22 (…) La E.S.E Hospital San Rafael ubicada…barrio Consolata de San Vicente del Caguán, Caquetá, es una IPS de baja complejidad debidamente inscrita al Registro Especial de Prestado de Servicios de Salud -REPS del Ministerio de Salud y Protección Social y habilitada bajo los requisitos, estándares y criterios establecidos en la Resolución No. 3100 del 2019 para la prestación de servicios de salud habilitada en la modalidad intramural, modalidad telemedicina y modalidad extramural; esta última subdividida en domiciliaria y jornada de salud.
(…) Dicho esto, la E.S.E cuenta con una infraestructura habilitada en el área urbana, la cual a través de las modalidades de atención antes mencionadas prestan los servicios en unos puntos de atención en el área rural de las inspecciones y centros poblados de Guacamayas, Los pozos, Campo Hermoso, Tres Esquinas, San Juan del Losada, La Novia Celestial, Villa Rica, Cristalina del Losada, Chorreras, Las Damas, Villa Carmona, Villa Lobos, Guayabal, Balsillas y la Sombra; estos puntos de atención se encuentran registrados ante la Secretaría de Salud Departamental del Caquetá como puestos de salud, los cuales han sido adecuados con el apoyo de la comunidad a fin de que sean idóneos para garantizar una atención apropiada a los usuarios. xi.
Memorando 413 del 07 de febrero de 2023 mediante el cual el director técnico de la Dirección Prestación de Servicio de Caquetá, señaló:23 (…) 2. En cuanto a las IPS es importante aclarar que de las mencionadas solo una corresponde al orden Publico, identificada como E.S.E. HOSPITAL SAN RAFAEL, la cual da cobertura a la vereda La Novia Celestial de la Inspección de Campo Hermoso. 3.
Con referencia a las actuaciones realizadas por la Secretaria de Salud Departamental, para garantizar la prestación del Servicio de Salud en el Municipio de San Vicente del Caguán – Vereda la Novia Celestial de la Inspección de Campo Hermoso, me permito indicar lo siguiente: Desde la Secretaria de salud Departamental se realiza seguimiento continuo a las ESE tal como lo estima la Ley, es así que a la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL como 21 C1, archivo 63. 22 C1, archivo 74. 23 C1, archivo 83.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 a todas se acompaña y apoyo mediante los diferentes lineamientos emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, tal como se dispuso en la vigencia 2022 mediante el proyecto denominado: Apoyo financiero a la red pública de prestación de servicios de salud vigencia 2022, en operatividad acceso y atención a la población dispersa geográficamente en el Departamento del Caquetá”, permitiendo dar mayor cobertura como su nombre lo dice, a población dispersa, como la que reside en la vereda en cuestión. Desde la secretaria se han identificado los puntos de atención en la zona rural del municipio de San Vicente del Caguán, municipio cubierto en salud por la ESE San Rafael, sin embargo, a la par de su identificación, se evaluaron inconvenientes para la prestación de servicios por motivos de legalización de predios, recurso humano y contratación de las EAPB que tiene afiliada la población como se relaciona a continuación: 2.5.
Análisis de la Sala. Caso concreto. El presente trámite constitucional tiene como objeto la verificación de vulneración y/o amenaza de los derechos colectivos de los habitantes de la Vereda La Novia del Municipio de San Vicente del Caguán, ante la omisión en la prestación del servicio de salud en el puesto de salud que existe en dicho territorio debido a las malas condiciones de su infraestructura y la falta de personal médico e insumos.
La jueza de primera instancia decidió amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa, salubridad pública, acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al considerar que, en efecto, no se está prestando el servicio en el puesto de salud, circunstancia que atribuyó a las malas condiciones de la infraestructura y la omisión de la oferta del servicio público por parte de las entidades accionadas.
En primera medida, debe decirse que en lo concerniente al derecho colectivo a la moralidad administrativa, enunciado en la demanda como vulnerado y amparado en primera Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 instancia, a juicio de esta Sala no existe tal vulneración pues, aunque se advierte incumplimiento de los deberes legales frente a la prestación del servicio a la salud, no se evidencia favorecimiento particular o dirigido a un tercero con tal omisión, y por ende no se atenta contra dicho interés colectivo.
Ahora, del análisis de las pruebas obrantes en el expediente se advierte que, en efecto, el puesto de salud de la Vereda La Novia del Municipio de San Vicente del Caguán se encuentra en malas condiciones y sin talento humano que permita su adecuado funcionamiento, tal como lo certificó el director técnico de la Dirección Prestación de Servicio de Caquetá a través del memorando del 7 de febrero de 2023, es decir, sin mayor elucubración se tiene certeza de que no le asiste razón a la recurrente ESE Hospital San Rafael de San Vicente del Caguán al asegurar que no existe prueba que acredite los daños en la infraestructura, pues la dependencia del ente territorial así lo informó luego de «identifica[r] los puntos de atención en la zona rural del municipio de San Vicente del Caguán, municipio cubierto en salud por la ESE San Rafael».
Así pues, como la cobertura que tiene este puesto de salud es tan elevada para una zona lejana y de difícil acceso, ya que conforme a lo indicado por gerente de la ESE Hospital San Rafael en el Oficio G-ESE-HSR-0724 del 11 de agosto de 2021, asciende a aproximadamente a 600 personas, esto implica que la ausencia de las condiciones estructurales y de personal devienen inexorables en la afectación de los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a servicios públicos de la comunidad impactada.
Lo anterior, por cuanto los contratos interadministrativos que fueron arribados al plenario, suscritos entre el Municipio de Valparaíso, el Departamento de Caquetá y la ESE Hospital San Rafael, ponen en evidencia que la prestación del servicio de salud en la Vereda La Novia no se garantiza continuamente, pues las cláusulas suponen la prestación del servicio de salud de manera esporádica, a través de brigadas de salud que en su mayoría son mensuales y dirigidas exclusivamente a labores de vacunación, y el personal contratado (auxiliar de enfermería) se encuentra limitado a la atención domiciliaria sin que se observen acciones tendientes a garantizar un servicio constante.
En este caso la discusión sobre medidas como la atención extra mural o las unidades móviles de atención primaria en salud, soluciones a corto plazo, no es procedente, porque lo que se señala es la ausencia de infraestructura adecuada en un puesto de salud existente pero que no se encuentra en funcionamiento. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 En este punto, conviene precisar que la salud, vista desde su acepción como servicio público, supone la obligación a cargo del Estado de garantizar su prestación eficiente, pues este resulta inherente a su finalidad social.
Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido:24 La Constitución Política prevé que el derecho a la salud es un servicio público a cargo del Estado, quien debe organizar, dirigir y reglamentar la prestación de este servicio siguiendo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. De igual manera indica la Carta que el Estado está facultado para establecer las políticas para la prestación de los servicios de salud por parte de entidades privadas (art. 49, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2009).
En estos términos, para la Sala resulta evidente la transgresión de los derechos colectivos i) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y ii) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, en tanto, el servicio público a la salud que se brinda a la población de la Vereda La Novia en nada se apiada con los requerimientos de eficiencia y oportunidad que exige su naturaleza esencial, tal y como lo consideró el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en un caso de similares contornos al de marras, en el que precisamente se concluyó que no se había garantizado el servicio a la salud de poblaciones rurales, véase:25 La vulneración de los derechos precedentes constituye también la causa de la vulneración del derecho colectivo de la población rural del municipio de Paz de Ariporo al acceso a los servicios públicos y a que estos se presten eficiente y oportunamente puesto que, tratándose del servicio público y derecho fundamental a la salud, por una parte, no es posible separar los elementos de disponibilidad y accesibilidad; y, de otro lado, los criterios de eficiencia y oportunidad en su prestación inevitablemente resultan impactados, dada la ausencia casi permanente del primer nivel de atención en la zona rural de dicha entidad territorial y la afectación consecuente de los usuarios, estos últimos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, son factores determinantes para establecer, en términos constitucionales y no económicos, la eficiencia en la prestación del servicio de salud.
Así, aunque no se desconocen las gestiones realizadas por las demandadas con el objeto de lograr una cobertura en salud de la zona rural del Municipio de San Vicente del Caguán, para el caso particular de los pobladores de la Vereda La Novia se advierte que estas labores son insuficientes, pues el deterioro de la infraestructura del puesto de salud y la ausencia de personal, como lo reconoció el más reciente informe de una de las accionadas, ponen en evidencia la omisión en la prestación del servicio de manera continua y eficiente.
Ahora, en lo que se refiere argumento de las accionadas según el cual uno de los impedimentos para realizar las adecuaciones al puesto de salud es la falta de legalización 24 Sección Segunda, sentencia del 31 de marzo de 2016, Rad. 11001-03-26-000-2004-00055-00(0038-13), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera - Subsección A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia del 3 de julio de 2020, Rad. 85001-23-33-000-2016-00290-01(AP).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 del predio en el que se ubica, debe decirse que el interés superior del servicio de salud establece la imposibilidad de imponer los trámites administrativos por encima de este derecho, más aún si se tiene en cuenta que la destinación de esta construcción –puesto de salud–, nunca se ha puesto en entredicho, nótese que incluso se encuentra relacionado dentro de los estudios que ha realizado la Dirección Prestación de Servicio de Caquetá como uno de los puestos de salud del Municipio de San Vicente del Caguán. Aúnese a lo anterior que el informe presentado por el alcalde de San Vicente del Caguán de fecha 11 de agosto de 2021, da cuenta de las gestiones que ha realizado el ente territorial ante la Agencia Nacional de Tierras con el objeto de obtener la adjudicación del predio, el cual se relacionó como baldío,26 es decir, no se trata de uno privado como lo asevera la ESE Hospital San Rafael, de modo que, para esta Colegiatura, el requerir la adecuación en la infraestructura para la puesta en marcha del puesto de salud de la Vereda La Novia, en nada resulta lesivo del patrimonio público, siendo que las gestiones tendientes a obtener la legalización del terreno deben mantenerse sin que esto se constituya como una talanquera para la conservación de los intereses colectivos de la comunidad.
En virtud de lo anterior, como la destinación del puesto de salud de la Vereda La Novia de San Vicente del Caguán no es un asunto que se discuta, y la legalización del terreno donde este se ubica –adjudicación del baldío–, es un procedimiento administrativo que tiene un trámite ante la autoridad pública competente y no se sobrepone al servicio público a la salud, no existen razones suficientes para revocar las ordenes tendientes a obtener el mejoramiento de esta infraestructura.
De otra parte, en punto de las competencias legales de las accionadas frente a la prestación del servicio público a la salud, conviene traer a colación las disposiciones de la Ley 715 de 2001, en la que se dispuso: Competencias de las entidades territoriales en el sector salud Artículo 43. Competencias de los departamentos en salud.
Sin perjuicio de las competencias establecidas en otras disposiciones legales, corresponde a los departamentos, dirigir, coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales sobre la materia. Para tal efecto, se le asignan las siguientes funciones: 43.1.
De dirección del sector salud en el ámbito departamental. (…) 43.1.4. Supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios, los cedidos por la Nación y los del Sistema General de Participaciones con destinación específica para salud, y administrar los recursos del Fondo Departamental de Salud. 26 C1, archivo 6. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 (…) 43.2.
De prestación de servicios de salud 43.2.1. Gestionar la prestación de los servicios de salud, de manera oportuna, eficiente y con calidad a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas. 43.2.2. Financiar con los recursos propios, si lo considera pertinente, con los recursos asignados por concepto de participaciones y demás recursos cedidos, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda y los servicios de salud mental.
(…) 43.2.4. Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas en el departamento. 43.2.5. Concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para la organización funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios de salud a su cargo. Artículo 44.
Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones: (…) 44.1.2. Gestionar el recaudo, flujo y ejecución de los recursos con destinación específica para salud del municipio, y administrar los recursos del Fondo Local de Salud. 44.1.3.
Gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud para la población de su jurisdicción. (…) 44.3. De Salud Pública 44.3.1. Adoptar, implementar y adaptar las políticas y planes en salud pública de conformidad con las disposiciones del orden nacional y departamental, así como formular, ejecutar y evaluar el Plan de Atención Básica municipal. 44.3.2.
Establecer la situación de salud en el municipio y propender por el mejoramiento de las condiciones determinantes de dicha situación. De igual forma, promoverá la coordinación, cooperación e integración funcional de los diferentes sectores para la formulación y ejecución de los planes, programas y proyectos en salud pública en su ámbito territorial.
Conforme se aprecia de la norma en cita, las competencias de los entes territoriales (departamentales y municipales) son amplias y suficientes, de cuyos deberes resulta evidente la obligación que le asiste para implementar, vigilar, coordinar, dirigir y aportar las condiciones necesarias para garantizar la debida prestación del servicio en su territorio, de tal suerte que no pueden excusar sus competencias en las dispuestas para el otro ente territorial accionado, pues se insiste, a cada uno le asiste el deber legal en su jurisdicción. No en vano, tanto el Departamento de Caquetá como el Municipio de San Vicente del Caguán, han suscrito sendos contratos con la ESE Hospital San Rafael con el objeto de prestar los servicios de salud en el territorio municipal, empero, como se discurrió en líneas anteriores, estos resultan insuficientes, por lo menos para solventar la demanda del servicio para la comunidad de la Vereda La Novia.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 En lo que respecta a las competencias de las Empresas Sociales del Estado, la Ley 100 de 1993, establece: Art. 194.
Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
(…) Art. 197. Empresas sociales de salud de carácter territorial. Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de vigencia de esta ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo.
Así mismo, la Ley 1122 de 2007 «por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones», en su artículo 26 dispone:
ARTÍCULO 26. De la prestación de servicios por parte de las instituciones públicas. La prestación de servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de Empresas Sociales del Estado (ESE) que podrán estar constituidas por una o varias sedes o unidades prestadoras de servicios de salud. En todo caso, toda unidad prestadora de servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una Empresa Social del Estado, excepto las unidades de prestación de servicios de salud que hacen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y de aquellas entidades públicas cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud.
En cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante de una ESE. (…) Conforme a las disposiciones normativas citadas, el servicio de salud se presta, por antonomasia, a través de las Empresas Sociales del Estado que constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creada o reorganizada por la ley, o por las asambleas o concejos, es decir, conforman el poder público en el nivel territorial, en el sector descentralizado por servicios.
En esos términos, tal y como lo certificó la Dirección Prestación de Servicio de Caquetá, la única entidad prestadora del servicio público de salud que existe en el territorio de San Vicente del Caguán es la ESE Hospital San Rafael, por tanto, la prestación de dicho servicio en la Vereda La Novia incumbe a ésta, en coordinación con los entes territoriales, tal y como se precisó en líneas anteriores.
Así pues, el ejercicio de los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia implican que, al existir una pluralidad de entidades con competencia para solventar las Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 necesidades que se amparan, deben precisarse las condiciones de su participación, pues lo preponderante será el interés general.
Al respecto, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente27: “Este enfoque del principio de subsidiariedad encuentra respaldo además en la definición del legislador orientada en la actualidad por criterios de transitoriedad y parcialidad supeditados a la imposibilidad de que una entidad de menor desarrollo económico y social ejerza debidamente sus competencias, sin contar además con que el legislador ha previsto otros esquemas afines para la prestación conjunta o asociada de competencias cuando las entidades territoriales no tengan la capacidad requerida o para el cumplimiento eficiente y a menor costo de las funciones administrativas.
Dentro del marco de la subsidiariedad, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de coordinación puede considerarse una consecuencia o derivación de aquella, en la medida en que supone, entre otras cosas, una armonización o conciliación de los aspectos vinculados con el cumplimiento de las metas estatales. Lo anterior no impide considerar la aplicación del referido principio por fuera de ese marco, posibilidad que, además de que tiene como presupuesto la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado que se ejercen de manera complementaria, resulta factible de acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política y la ley, sin que se restrinja a la descentralización territorial.
(…) Finalmente, en relación con el principio de concurrencia, la jurisprudencia constitucional ha destacado no solo su vinculación con el principio de subsidiariedad, en virtud de la cual se invoca la atención de la Nación y la solidaridad entre los distintos niveles territoriales con el propósito de que quienes pueden ir a una mayor velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas; sino además su implicación en la participación de los distintos niveles de la Administración que en determinadas materias intervienen en el diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a la satisfacción de los cometidos estatales, sin que sea posible la exclusión de ninguna entidad que esté llamada a participar.
(…) Lo hasta aquí expuesto conllevó a que la responsabilidad por la no adopción de medidas que contrarrestaran los efectos de la situación que se viene exponiendo se desplazara al departamento de Casanare, responsabilidad que tiene fundamento en las competencias atribuidas a los departamentos, asociadas primordialmente a la organización, dirección, coordinación, administración y articulación de la red pública para la prestación del servicio de salud, sin perjuicio además del deber que tiene como parte del Estado de adoptar medidas razonables y eficaces, progresivas y continuas para garantizar opciones con el fin de que los habitantes de zonas dispersas puedan acceder a los servicios de salud que requieran con necesidad.
En ese sentido, la situación exigía, de parte del departamento, el cumplimiento de las competencias que le atribuyó la Ley 715 de 2001 en materia de las redes de las instituciones prestadoras de servicios de salud de dicho orden territorial, específicamente, las que atañen a su organización, dirección, coordinación, administración y la de concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para su organización funcional y administrativa.
(…) Sin perjuicio de lo anterior, de acuerdo con el artículo 44.3.2. de la Ley 715 de 2001, le incumbe a los municipios –inclusive los no certificados en salud– establecer la situación de salud en su territorio y propender por el mejoramiento de sus condiciones determinantes, competencia cuyo ejercicio coordinado con la competencia de los departamentos de formular los PTRRM resulta indispensable para una mejor planeación de la prestación del servicio de salud.
Finalmente, no sobra indicar que la Ley 715 de 2001 atribuyó a los departamentos la competencia de concurrir en la financiación de las inversiones necesarias para la organización funcional y administrativa de la red de instituciones prestadoras de servicios de salud a su cargo.” 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 85001-23-33-000-2016-00290-01(AP) CP Marta Nubia Velásquez Rico Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 En esos términos, los principios enunciados exigen la participación coetánea de las entidades encargadas, desde el ámbito de las competencias –relacionadas en precedencia-, para solventar las necesidades de la comunidad, en este caso, las del servicio de salud; de ahí que, como las órdenes impartidas por la juez de primera instancia se dirigieron, sobre todo, a realizar las apropiaciones presupuestales y trámites administrativos para la prestación del servicio de salud por parte de la ESE Hospital San Rafael, y a los entes territoriales los limitó a la realización de estudios de necesidad del servicio, resulta pertinente modificar tales disposiciones para establecerlas de una manera coordinada y subsidiaria, en los siguientes términos: Se ordenará al Departamento de Caquetá, Municipio de San Vicente de Caguán y a la ESE Hospital San Rafael, para que de manera mancomunada realicen un estudio sobre las necesidades del puesto de salud de la Vereda La Novia, en el que se establezca: El personal, equipos, instalaciones, implementos, medicamentos, elementos, entre otros, necesarios para la prestar el servicio de salud a dicha población, atendiendo el número de habitantes, la distancia entre el puesto de salud y la cabecera municipal y las atenciones en salud que se registraron durante los cinco (5) años anteriores a la ejecutoria de este fallo. Se señalen las actividades presupuestales, administrativas, locativas y demás que se requieran para garantizar el servicio de salud a la población de la Vereda La Novia en la forma prevista en la Constitución y la ley.
Para el cumplimiento de lo anterior se concederá un plazo de seis (6) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia. Se ordenará a las accionadas, que realicen las gestiones administrativas y presupuestales con el objeto de poner en funcionamiento y garantizar la prestación del servicio de salud en el puesto de salud construido en la Vereda La Novia, y para ello se concede el término de un (1) año, contado a partir del vencimiento de los seis meses establecidos en precedencia. Se ordenará al Departamento de Caquetá, Municipio de San Vicente de Caguán y a la ESE Hospital San Rafael que se aseguren que el puesto de salud construido en la Vereda La Novia esté aprovisionados de los medicamentos básicos y cuente con el personal médico adecuado para la atención de la población. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 Finalmente quiere esta Sala llamar a atención del Departamento del Caquetá de la situación de los puestos de salud de varios municipios, recordando que en sendas acciones se ha verificado la inexistencia de condiciones de infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, para poner un solo ejemplo está el fallo del 19 de octubre de 2023 emitido por este Tribunal, razón para exhortarlo a construir una política pública adecuada frente a esta problemática que se evidencia desde los estrados judiciales y que aqueja a la población. 2.6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, pues a la fecha persiste la vulneración de los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; aunque le asiste razón a la juez de primera instancia al concluir que se acreditó la vulneración de estos derechos, no lo fue así respecto del derecho a la moralidad administrativa amparado en la decisión recurrida.
Asimismo, las órdenes impartidas a las accionadas se mutarán por aquellas que se consideraron acordes a los principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia de las entidades públicas accionadas conforme a lo expuesto. III. COSTAS El artículo 188 del CPACA establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Conforme lo anterior, el Consejo de Estado consideraba que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,28 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
No obstante lo anterior, dicho criterio debe observar lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 del CPACA para establecer que: «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», es decir, el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.29 En esos términos, los procesos en los cuales se ventile el interés público, como ocurre con el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, se conciben como la excepción a la imposición de condena en costas, y esta solo procederá cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal, así lo ha considerado el Consejo de Estado, véase:30 El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.
En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia por tratarse de un medio de control en el cual se ventila el interés público y se dispuso de suficiente sustento fáctico y jurídico de las partes. En mérito de lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Modificar la sentencia proferida el 31 de mayo de 2023 por el Juzgado Segundo Administrativo de Florencia, la cual quedará así: 29 Tal y como la considerado el Consejo de Estado en sentencias como la proferida recientemente por la Sección Segunda – Subsección B, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 25000-23-25-000-2008-00230-01 (3646-2014), de fecha 3 de agosto de 2023. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Fredy Ibarra Martínez, providencia del 11 de octubre de 2021, Rad. 11001-03- 26-000-2019-00011-00(63217).
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 Primero: Conceder el amparo de los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, y acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, que fueron vulnerados a los habitantes de la Vereda La Novia de San Vicente del Caguán, por parte del Departamento de Caquetá, Municipio de San Vicente del Caguán y la ESE Hospital San Rafael, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Ordenar al Departamento de Caquetá, Municipio de San Vicente de Caguán y a la ESE Hospital San Rafael, que de manera mancomunada realicen un estudio sobre las necesidades del puesto de salud de la Vereda La Novia, en el que se establezca lo siguiente: El personal, equipos, instalaciones, implementos, medicamentos, elementos, entre otros, necesarios para la prestar el servicio de salud a dicha población, atendiendo el número de habitantes, la distancia entre el puesto de salud y la cabecera municipal y las atenciones en salud que se registraron durante los cinco (5) años anteriores a la ejecutoria de este fallo. Se señalen las actividades presupuestales, administrativas, locativas y demás que se requieran para garantizar el servicio de salud a la población de la Vereda La Novia en la forma prevista en la Constitución y la ley.
Para el cumplimiento de lo anterior se concede un plazo de seis (6) meses a partir de la ejecutoria de esta sentencia. Tercero: Ordenar al Departamento de Caquetá, Municipio de San Vicente de Caguán y a la ESE Hospital San Rafael, que realicen las gestiones administrativas y presupuestales con el objeto de poner en funcionamiento y garantizar la prestación del servicio de salud en el puesto de salud construido en la Vereda La Novia.
Para esto se concede el término de un (1) año, contado a partir del vencimiento de los seis meses establecidos en el numeral anterior. Cuarto: Ordenar al Departamento de Caquetá, Municipio de San Vicente de Caguán y a la ESE Hospital San Rafael que se aseguren que el puesto de salud construido en la Vereda La Novia esté aprovisionados de los medicamentos básicos y cuente con el personal médico adecuado para la atención de la población. Quinto: Conformar el comité de verificación de cumplimiento de este fallo con el(la) Juez(a) Segundo Administrativo de Florencia, el Procurador Judicial que designe el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo Regional Caquetá como actor popular, un representante del municipio de San Vicente del Caguán, de la ESE Hospital San Rafael, y del Departamento del Caquetá. Sexto: Para los efectos de cumplir con lo ordenado en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Caquetá enviará copia de la demanda, del auto admisorio y del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
Séptimo: Negar las demás pretensiones de la demanda. Noveno: Sin condena en costas en esta instancia Segundo. Sin condena en costas por esta instancia. Tercero. Ejecutoriada esta sentencia, devolver el expediente al despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Demandante: Defensoría del Pueblo Demandado: Departamentos del Caquetá y otros Radicación: 18001-33-33-002-2022-00262-01 La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx