Tribunal Administrativo de Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Angélica María Hernández Gutiérrez Florencia, marzo seis (6) de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otro Expediente: 18001-33-33-004-2021-00620-01 Tema: Sanción moratoria.
Acta número 15. ASUNTO Agotadas las etapas procesales correspondientes y sin observar causal de nulidad que invalide lo actuado, decide la Sala el recurso de apelación presentado por parte demandante contra la sentencia proferida el 14 diciembre de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 1.1.1. Pretensiones Rubiela Rodríguez Zúñiga, por conducto de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, solicitó en resumen que: i. Se declare la nulidad del acto ficto configurado el 29 de octubre de 2021, que negó el pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 1 C1 – Archivo 2. 2 En adelante CPACA Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 ii.
Se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes a la fecha de radicación de la solicitud de cesantías. iii. Se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto que reconoció las cesantías. iv.
Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011. v. Se ordene el pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia «y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria reconocida en [la] sentencia» (pág. 3). vi. Se condene en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Hechos Fundamentó las pretensiones en los siguientes: i. El 4 de junio de 2020, la docente Rubiela Rodríguez Zúñiga solicitó al Ministerio de Educación Nacional – FOMAG el reconocimiento y pago de las cesantías. ii. Mediante la Resolución 675 se reconoció y ordenó el pago de las cesantías, el cual se materializó el 12 de septiembre de 2020. iii.
Transcurrieron más de seis días de mora contados a partir de los 70 días hábiles dentro de los cuales debían cancelarse las cesantías y su pago efectivo. iv. El 29 de julio de 2021 solicitó el pago de la sanción mora, empero, la petición no fue resuelta. 1.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación Citó como normas violadas los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006; 57 de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 1272 de 0018.
Hizo un recuento normativo y jurisprudencial sobre el reconocimiento de la sanción moratoria para señalar: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 En este sentido profundizar en la situación de mi representado es inocua, pues la claridad en que se ha desenvuelto esta situación, no deja duda del derecho que le asiste a mi representado, pues ha sido tan reiterativa la jurisprudencia sobre la fórmula de calcular el tiempo en que debía haberse otorgado respuesta a las peticiones, que en el presente asunto señor Juez consideramos que las pretensiones de esta demanda están llamadas plenamente a prosperar.
(pág. 20). 1.2. Contestación de la demanda 1.2.1. Departamento de Caquetá – Secretaría de Educación3 El Departamento de Caquetá se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Sostuvo que no s e configuró el silencio administrativo negativo, comoquiera que a través de oficio SAC CAQ2021EE032628 del 29 de agosto de 2021, dio respuesta de fondo a la solicitud de la demandante.
De igual manera, expuso que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías se expidió en término, el 19 de junio de 2020; que la orden de pago fue negada y devuelta y, por ello, se expidió un acto administrativo modificatorio el 30 de julio de 2020, que se notificó el 4 de agosto de la misma anualidad. Finalmente, señaló que el pago de las cesantías solicitadas se realizó el 12 de septiembre de 2020 y propuso las excepciones que denominó: i) «el Departamento del Caquetá no paga prestaciones sociales de los docentes – cesantias parciales o definitivas», ii) «inexistencia de responsabilidad del Departamento del Caquetá – Secretaría de Educación frente al pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías parciales»; y, iii) «inexistencia de configuración de actos fictos o presuntos, frente al Departamento del Caquetá». 1.2.2.
Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Guardó silencio. 1.3. Sentencia de primera instancia4 Por medio de sentencia proferida el 14 de diciembre de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia declaró la configuración del silencio administrativo frente a la petición presentada por la demandante el 29 de julio de 2021, denegó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de liquidar en costas. 3 C1 – Archivo 15. 4 C1 – Archivo 39.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 Luego de hacer un recuento normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, analizó el caso concreto.
Sostuvo que la petición se presentó el 4 de junio de 2020 y, por consiguiente, los 70 días para el pago de las cesantías vencieron el 18 de septiembre de siguiente. En esas condiciones, señaló que teniendo en cuenta que el pago se realizó el 12 de septiembre de 2020, no hubo mora. 1.4. Recurso de apelación5 Inconforme con la decisión, la demandante presentó recurso de apelación y señaló que debía tenerse en cuenta que la solicitud de las cesantías se presentó el 4 de junio de 2020; que la resolución de reconocimiento se notificó el 3 de julio de 2020 y que la fecha máxima para la expedición y notificación del acto administrativo era el 30 de junio de 2020.
En ese sentido, el acto se expidió por fuera del término de 15 días y, en consecuencia, transcurrieron 3 días de mora. 1.5. Trámite de segunda instancia Mediante auto proferido el 31 de julio de 20236, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante, en los términos de la Ley 2080 de 2021, sin que las partes se pronunciaran.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación de sentencias) de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la demandante tiene derecho a que se le reconozca la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 5 C1 – Archivo 41. 6 C2 – Archivo 5. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 Para efectos de desarrollar el problema jurídico, se seguirá el siguiente derrotero: i) sobre la obligatoriedad de las sentencias de unificación; ii) sobre la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado; iii) hechos probados; y iv) análisis de la Sala.
Caso concreto. 2.3. Sobre la obligatoriedad de las sentencias de unificación La Ley 1437 de 2011, tiene como una de sus finalidades fortalecer las garantías de las personas en los procedimientos administrativos y evitar procesos judiciales innecesarios que congestionen la jurisdicción contenciosa. Así entonces y en desarrollo del artículo 103 de la Constitución Política, se consolidó la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado a fin de garantizar la seguridad jurídica, la coherencia e igualdad en los asuntos administrativos.
El artículo 270 del CPACA preceptúa: Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
A su vez, el artículo 10 de esta misma codificación previó: Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”7 La Corte Constitucional en sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, al examinar la exequibilidad del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, dijo sobre el carácter vinculante de la jurisprudencia: El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del 7 Artículo declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-634 de 2011, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 precepto. Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.
Postura sostenida de tiempo atrás cuando la Corte Constitucional en sentencia C-713 de 15 de julio de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, dijo sobre la función de unificación del Consejo de Estado: A juicio de la Corte, la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política.
En efecto, su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley y con la precisión que más adelante se hace en cuanto a la procedencia de la tutela contra sus decisiones.
Reiterada en la Sentencia C-539 de 2011: 5.2.3. La jurisprudencia de esta Corte ha precisado que el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas hace parte del respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa –art. 29, 121 y 122 Superiores-, en cuanto (i) las autoridades están sometidas al imperio de la Constitución y de la ley, y por tanto se encuentran obligadas a aplicar en todas sus actuaciones y decisiones administrativas la Constitución y la ley;
(ii) el contenido y alcance de la Constitución y la ley es fijado por las altas Cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) el desconocimiento del principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores públicos (art. 6 y 90 C.P.-;
(v) las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley –art. 13 C.P. Por tanto, si existe una interpretación institucional vinculante, las autoridades administrativas deben aplicar al caso en concreto dicha interpretación. (…) 5.2.5 De otra parte, ha señalado esta Corte que las autoridades administrativas se encuentran siempre obligadas a respetar y aplicar el precedente judicial para los casos análogos o similares, ya que para estas autoridades no es válido el principio de autonomía o independencia, válido para los jueces, quienes pueden eventualmente apartarse del precedente judicial de manera excepcional y justificada.
En este sentido ha dicho la Corte: “Lo señalado acerca de los jueces se aplica con más severidad cuando se trata de la administración, pues ella no cuenta con la autonomía funcional de aquéllos. Por lo tanto, el Instituto de los Seguros Sociales debió haber inaplicado la norma mencionada o haber justificado adecuadamente por qué no se ajustaba la jurisprudencia de la Corte en este punto.” [9] (Resalta la Sala) (…) En cuanto al margen de libertad interpretativa de las autoridades administrativas, al momento de aplicar una norma a un caso en particular, ha señalado esta Corte que éstas se enfrentan a una gama de posibles interpretaciones, frente a las cuales deben aplicar la interpretación que se ajuste a la Constitución y a la ley, y que tal interpretación autorizada, última y unificada viene dada en materia legal por el máximo tribunal de casación en la jurisdicción ordinaria o Corte Suprema de Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 Justicia, en el derecho administrativo por el Consejo de Estado y en materia constitucional por la Corte Constitucional.
De esta manera, una vez establecida la interpretación de la ley y de la Constitución por los máximos Tribunales con competencias constitucionales y legales para ello, el operador administrativo se encuentra en la obligación de seguir y aplicar el precedente judicial (…). De lo anterior se concluye que la función unificadora del Consejo de Estado que nace de la Constitución de 1991 se concreta con la Ley 1437 de 2011, de manera que el margen de interpretación normativa de las autoridades administrativas está sujeto a la interpretación que sobre las normas aplicables al caso se haya hecho por los altos Tribunales. 2.4.
La sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías a los docentes En la sentencia de unificación CE-SUJ2-012-18 proferida el 18 de julio de 2018 con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez (radicación 73001-23-33-000-2014- 00580-01), se indicó que los docentes integran la categoría de servidores públicos prevista en el artículo 123 de la Constitución Política, pues aunque el estatuto de profesionalización los defina como empleados oficiales, lo cierto es que en ellos concurren todos los requisitos que de carácter restrictivo encierra el concepto de empleado público en atención a la naturaleza del servicio prestado, la regulación de la función docente y su ubicación dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva del Estado y la implementación de la carrera docente para la inserción, permanencia, ascenso y retiro del servicio; razón por la cual, se encuadran dentro del concepto de empleados públicos, establecido en la norma superior y desarrollado a través de la ley; en virtud de ello, se unificó la jurisprudencia en el sentido de que a los docentes les son aplicables las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 que contemplan la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas.
Sobre la exigibilidad de la sanción moratoria, concretamente, en la hipótesis de falta de pronunciamiento o pronunciamiento tardío, consideró: 95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20068), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 8 «Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación. […] Artículo 4.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 de 20119) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 5110], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 200611.
En la hipótesis del acto escrito que reconoce la cesantía, dijo: Es de considerar, que este acto al ser de naturaleza particular debe ser notificado personalmente12 en los términos del artículo 6713 del CPACA, para lo cual el ente gubernativo tuvo que consultar el contenido de la petición sobre el particular, esto es, sí el peticionario habilitó la notificación por medio de electrónico, en cuyo caso, se surtirá a través de este medio; o si por el contrario deberá acometerse conforme a la norma procesal. 98.
En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 5614 del CPACA, para concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto. reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.» 9 «ARTÍCULO 76. oportunidad y presentación. Los recursos de reposición y apelación deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso.
Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el evento en que se haya acudido ante el juez. […]
ARTÍCULO
87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.» 10 «Artículo 51.
Oportunidad y presentación. De los recursos de reposición y apelación habrá de hacerse uso, por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco (5) días siguientes a ella, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según el caso. Los recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo. […] Transcurridos los términos sin que se hubieren interpuesto los recursos procedentes, la decisión quedará en firme. […]» 11 «Artículo 5°.
Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.» 12 Estimándose, que conforme a la ley constituye el acto de enteramiento de la decisión al interesado haciéndole entrega íntegra y formal de una copia del acto definitivo con la indicación de los recursos procedentes, su término y ante qué autoridad se deben interponer. 13 «ARTÍCULO 67.
NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.
La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.» 14 «ARTÍCULO 56.
NOTIFICACIÓN ELECTRÓNICA. Las autoridades podrán notificar sus actos a través de medios electrónicos, siempre que el administrado haya aceptado este medio de notificación. Sin embargo, durante el desarrollo de la actuación el interesado podrá solicitar a la autoridad que las notificaciones sucesivas no se realicen por medios electrónicos, sino de conformidad con los otros medios previstos en el Capítulo Quinto del presente Título.
La notificación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración.» (negrilla y subraya de la Sala). Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 99.
En el segundo evento, el ente gubernativo debió remitir citación al interesado dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto de reconocimiento de la cesantía con el propósito de notificarlo personalmente conforme al artículo 6815 del CPACA, y si éste no concurrió dentro de los 5 días posteriores al recibo de la notificación, correspondía hacerlo por aviso remitido a la misma dirección del requerimiento de comparecencia atendiendo la previsión del canon 6916 ibidem; en cuyo caso, el acto se entendió notificado al día siguiente de su recibo.
Para esta situación, la ejecutoria del acto se computará pasado el día siguiente al de entrega del aviso, o de la notificación personal si el interesado concurrió a ella. 100. Como conclusión a lo anterior, ha de indicar la Sala de Sección que los términos que tiene la administración para llevar al conocimiento del interesado el contenido de su acto administrativo, esto es, para notificarlo, no pueden computarse como días de sanción moratoria, pues es evidente y así lo previó el legislador que la notificación por regla general ocurre después de proferida la decisión17, y que además es la circunstancia que refleja el deber de la entidad de informarla a su destinatario. 101.
Ha de ser así, pues la producción de los efectos del acto administrativo exige de su publicidad, de manera que solo son oponibles las decisiones de la administración que son conocidas por las personas llamadas a su cumplimiento o afectadas con su ejecución; situación que perfectamente encaja en el cómputo de la sanción moratoria por el pago tardío de la cesantía, que consulta o se causa por el paso del tiempo, a donde no concurre el término que tiene el empleador para notificar el acto expreso que reconoce la mencionada prestación. 102.
Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados. 103. Pero qué ocurre cuando el empleador pese a reconocer la cesantía en oportunidad, no notifica el acto conforme las reglas previstas en la ley.
Frente a este supuesto, deberá manifestar la Sala que los términos de notificación de los actos administrativos buscan garantizar el principio de publicidad que rige toda la actuación administrativa, estableciéndose como un imperativo para la administración del que no podrá evadirse por ninguna circunstancia, ya que la norma es clara en establecer todos los eventos posibles para que la decisión definitiva sea informada a su peticionario.
Igualmente, planteó las aristas que se pueden presentar en cada caso concreto respecto de las normas previstas en el CPACA, así: 15 «ARTÍCULO
68. CITACIONES PARA NOTIFICACIÓN PERSONAL. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días.» 16 «ARTÍCULO
69. NOTIFICACIÓN POR AVISO. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal.» 17 Salvo los actos dictados en audiencia, que se notifican en estrados. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 De acuerdo con lo anterior, unificó los siguientes criterios: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el 18 Se consideran los supuesto de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cueles, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORÁNEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 18 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 término dispuesto en la ley19 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. Finalmente, advirtió que i) se trata de un pronunciamiento obligatorio y vinculante; ii) las reglas consagradas en la sentencia deben aplicarse de manera retrospectiva a todos los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como judicial; y iii) en los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 2.5.
Hechos probados En el plenario, está demostrado lo siguiente: i. Rubiela Rodríguez Zúñiga laboró como docente de aula grado 14 en la Institución Educativa Sagrados Corazones, en el municipio de Puerto Rico – Caquetá (archivo 2, pág. 42). ii. La demandante radicó bajo el número CAQ2020ER008911 del 4 de junio de 2020 la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas (archivo 2, pág. 36). iii.
Para el año 2020, la demandante devengaba una asignación básica de $4.244.314.20 19 Artículos 68 y 69 CPACA. 20 C1 – Archivo 2, pág. 41. Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 iv.
Por medio de la Resolución 000675 del 19 de junio de 2020, se reconoció a favor de la demandante la suma de $47.792.170 por concepto de cesantía definitiva (archivo 2, pág. 35). v. A través de memorial del 2 de julio de 2020, la demandante autorizó que la notificación de la Resolución 000675 del 19 de junio de 2020 se hiciera a través de correo electrónico; de igual forma, renunció a términos de ejecutoria.21 vi.
La Resolución 000675 del 19 de junio de 2020 se notificó el 3 de julio de 2020 (archivo 2, pág. 37). vii. Por medio de Resolución 000838 del 30 de julio de 2020, se modificó la Resolución 000675 del 19 de junio de 2020, en el sentido de precisar que el valor de las cesantías definitivas a favor de la demandante era de $48.081.807. Este acto de notificó el 4 de agosto de 2020.22 viii.
Según extracto de intereses a las cesantías expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el pago se realizó el 12 de septiembre de 202023. ix. El 29 de julio de 2021, solicitó el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales (archivo 2, pág. 29). 2.6. Análisis de la Sala. Caso concreto De acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, encuentra la Sala que la petición de reconocimiento de cesantías fue radicada el 4 de junio de 2020, razón por la cual el término de 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo, vencía el 1 de julio de 2020; por consiguiente, la Resolución 000675 del 19 de junio de 2020 fue expedida en tiempo, pero notificada fuera de término el 3 de julio de 2020.
Bajo ese entendido y teniendo en cuenta que la demandante renunció a términos de ejecutoria, el término de los 45 días para el pago de las cesantías tenía que contarse a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo, esto es, desde el 6 de julio de 2020. Entonces los plazos vencieron en las siguientes fechas: i. Los 15 días hábiles para expedir el acto: 1 de julio de 2020. 21 C1 – Archivo 18, pág. 5. 22 C1 – Archivo 18, págs. 12 a 14. 23 C1 – Archivo 02, pág. 38.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 ii. Los 45 días posteriores a la ejecutoria: 9 de septiembre de 2020. Lo anterior quiere decir que el pago efectuado el 12 de septiembre de 2020 fue extemporáneo y en esas condiciones la demandada incurrió en dos días de mora, el 10 y 11 de septiembre de 2020.
En ese sentido, si la asignación básica devengada por Rubiela Rodríguez Zúñiga fue de $4.244.314, un día de salario equivale a $141.477,13, que multiplicados por 2, asciende a $282.954,26. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accederá al pago de la sanción mora. 2.7. Sobre la nulidad y el restablecimiento del derecho En virtud de lo indicado en líneas anteriores, se declarará la nulidad del acto ficto o presunto que se configuró por el silencio administrativo negativo ante la petición presentada el 29 de julio de 2021, a través del cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías.
A título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad demandada que proceda a reconocer y pagar en favor de la demandante la sanción mora por el pago tardío de las cesantías, a razón de un día de salario por cada día de retardo, cuya base de liquidación, corresponde a la asignación percibida para el momento del retiro del servicio (2020), del 10 al 11 de septiembre de 2020.
Las sumas que resulten de la condena deberán reajustarse en los términos del artículo 187 del CPACA, pero solo en lo relativo al periodo sucesivo a la causación de la sanción moratoria, es decir desde el 12 de septiembre de 2020, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, utilizando para el efecto la siguiente fórmula de actualización de condena: R=Rh X Índice final Índice inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial vigente para la fecha en que cesó la causación de la sanción moratoria, que, para el presente caso, será el 11 de septiembre de 2020.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 2.8. Prescripción El Consejo de Estado, a través de sentencia SU 004 de 2016, precisó que el derecho a la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías se sometería al fenómeno de prescripción trienal señalado por el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y que su exigibilidad tendría lugar desde el momento en que se produce la mora.
Teniendo en cuenta lo anterior y de conformidad con lo analizado en acápites precedentes, en el presente asunto la mora por el pago tardío de cesantías se produjo a partir del 10 de septiembre de 2020 y, la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción mora, se presentó el 29 de julio de 2021; en esas condiciones, debe concluirse que en este caso no operó el fenómeno jurídico de la prescripción. III.
COSTAS El artículo 188 del CPACA establece que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». De conformidad con lo anterior, el Consejo de Estado consideraba que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,24 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
No obstante, dicho criterio debe observar lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó el artículo 188 del CPACA para establecer que: «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», en tanto, se encontraba vigente para la fecha del recurso de apelación, es decir, el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.25 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez. 25 Tal y como la considerado el Consejo de Estado en sentencias como la proferida recientemente por la Sección Segunda – Subsección B, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Rad. 25000-23-25-000-2008-00230-01 (3646-2014), de fecha 3 de agosto de 2023.
Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 De conformidad con lo indicado en precedencia y en virtud de lo regulado en el artículo 365, numerales 1.º y 8.º del Código General del Proceso,26 la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, en razón a que, aunque prosperó el recurso de apelación del demandante, este no actuó en esta instancia. Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia proferida el 14 diciembre de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia que denegó las pretensiones de la demanda presentada por Rubiela Rodríguez Zúñiga contra el Ministerio de Educación Nacional, por las razones vertidas en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar, se dispone: Primero. Declarar la configuración del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo, frente a la petición presentada el 29 de julio de 2021, de conformidad con lo expuesto en precedencia. Segundo. Declarar la nulidad del acto del acto ficto o presunto que se configuró por el silencio administrativo negativo ante la petición presentada el 29 de julio de 2021, mediante el cual se denegó el reconocimiento y pago de la sanción mora por pago tardío de las cesantías, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. Tercero. En consecuencia, a título de restablecimiento, condenar al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a reconocer y pagar en favor de la señora Rubiela Rodríguez Zúñiga, la suma doscientos ochenta y dos mil novecientos cincuenta y cuatro pesos con veintiséis centavos ($282.954,26) por concepto de sanción mora por pago tardío de las cesantías, correspondiente a dos (2) días de la asignación básica devengada por la demandante para el año 2020.
Las sumas que resulten de la condena deberán reajustarse en los términos del artículo 187 del CPACA, pero solo en lo relativo al periodo sucesivo a la causación de la sanción moratoria, es decir, desde el 12 de septiembre de 2020, hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia, utilizando para el efecto la siguiente fórmula de actualización de condena: R=Rh X Índice final Índice inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial vigente para la fecha en que cesó la causación de la sanción moratoria, que, para el presente caso, será el 11 de septiembre de 2020.
Cuarto. Denegar las demás pretensiones de la demanda. 26 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Rubiela Rodríguez Zúñiga Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG Radicación: 18001-33-33-004-2021-00620-01 Quinto. Se ordena dar cumplimiento a esta sentencia en los términos y condiciones establecidos en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Segundo. Sin condena en costas por esta instancia. Tercero. En firme esta decisión devolver el expediente al juzgado de origen, una vez realizadas las anotaciones en el software de gestión –SAMAI–. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase, ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada (Salvamento parcial de voto) YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada EDITH ALARCÓN BERNAL Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Tercera Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx