REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ -Sala Segunda de Decisión- MAGISTRADO PONENTE: PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Florencia, siete (07) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA N° 012 Expediente número: 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá - Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro-desarrollo uniamazonía Procede la Sala a emitir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia, no observando causal de nulidad que invalide lo actuado.
I. A N T E C E D E N T E S 1.1. La demanda1 El señor MARÍN CASTRO, en ejercicio del medio de control de simple nulidad, solicita se declare la nulidad de los artículos 4° y 5°, literales a y b, de la ordenanza No. 013 del 29 de julio de 2009 emitida por la Asamblea Departamental del Caquetá (en adelante la asamblea), “POR MEDIO DE LA CUAL DE SE CREA LA ESTAMPILLA PRODESARROLLO UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA”.
Narró que con la emisión de dicho acto administrativo, la asamblea dispuso en los artículos referidos la aplicación obligatoria de la estampilla PRO DESARROLLO DE LA UNIVERSIDAD DE LA AMAZONÍA para todas las entidades del orden nacional, departamental y municipal, incluidos los institutos descentralizados, que funcionen en el departamento del Caquetá. Las normas cuestionadas regulan lo siguiente: “ARTÍCULO CUARTO. Sujetos obligatorios.
Establézcase como obligatorio el uso y pago de la Estamplla Pro-Desarrollo de la Universidad de la Amazonía en el Departamento del Caquetá, en los institutos descentralizados del orden Departamental y entidades del orden nacional y municipal que funcionen en el Departamento del Caquetá” “ARTÍCULO QUINTO. Actos y documentos gravados.
En los siguientes actos y documentos con tarifas que no superaran el 3% del valor total del hecho, acto u objeto del gravamen que a continuación se detallan: 1 Fs. 1 al 7. Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 2 a) Los contratos y órdenes de servicio que se celebren con CORPOAMAZONIA, instituciones oficiales de Educación Superior y con las entidades oficiales del orden nacional que funcionen en el Departamento, se gravaran con el 3% del valor total del correspondiente contrato y/o respectiva (s) adición (es). b) Los contratos, renovaciones, adiciones o prórrogas de contratos u órdenes de servicios que celebre la administración departamental, municipal (es) y los entes descentralizados de unos y otros, se gravaran con el 0,5% del valor total del correspondiente contrato y/o respectiva (s) adición (es)".
A su juicio, dichas normas son violatorias del artículo 287 Constitucional y de la ley 1301 de 2009 por cuanto de conformidad con el principio de "CERTEZA TRIBUTARIA" la creación impositiva de los tributos debe estar claramente definida, siendo abuso de facultad extender el mismo a los contratos y "renovaciones, adiciones o prórrogas" de entidades del orden nacional que prestan su servicio en el departamento del Caquetá; observándose en el sub examine que la ordenanza cuestionada no precisó para qué tipo de actuaciones es que se usará la estampilla y en qué momento determinado debe exigirse, pues sin dicha precisión no es posible una correcta emisión de la misma.
Indicó que la asamblea extendió el uso de la estampilla a "los contratos y órdenes de servicio que se celebren con CORPOAMAZONÍA, instituciones oficiales de Educación Superior y con las entidades oficiales del orden nacional que funcionen en el Departamento, los cuales se gravarían con el 3% del valor total del correspondiente contrato y/o respectiva (s) adición (es)" y a "los contratos, renovaciones, adiciones o prorrogas de contratos u órdenes de servicios que celebre la administración departamental, municipal (es) y los entes descentralizados de unos y otros, se gravarán con el 0.5% del valor total del correspondiente contrato y/o respectiva (s) adición (es)", y, por ende, el problema estaría en saber qué entidades del orden departamental pueden tener la influencia funcional de la misma unidad emisora para exigir en sus actos propios y actividad que cumplen, hagan uso de la estampilla, lo que no sucede con las entidades del orden nacional.
Que si, por ejemplo, la Fiscalía General de la Nación nombra a una persona en provisionalidad y por término indefinido, para acceder al cargo se le exigen unas condiciones de acuerdo a la reglamentación de la entidad; como igualmente sucede en la Defensoría del Pueblo con la defensoría pública, al suscribir contratos desde el orden nacional para ser cumplidos en la ciudad de Florencia, los cuales tienen unas exigencias propias, lo que deviene en el cumplimiento de unos requisitos, entre los que no está consignado la utilización de estampillas.
Refirió que la ley aplica bajo un principio de logicidad, siendo absurdo que cuando la fiscalía, la defensoría pública y otras entidades del orden nacional que hacen presencia en el departamento, contratan a una persona, automáticamente deban las respectivas pagadurías deducir el valor de una estampilla, aún sin "usarse" ni ser requisito de la entidad nominadora, máxime cuando en el miramiento funcional (entidad que expende las estampillas y entidad que las usa) para el caso de la entidad que expende, no se propiciaría un control real de las mismas.
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 3 Esto por cuanto aplica el control de un inventario real, pues cada estampilla tiene un valor unitario determinado, y para darse por "usado", la expedición de las mismas debe ser un acto real de entrega: empero ¿Cómo aceptar como acto legal unos descuentos, cuando su "uso" no se da en la realidad contractual, aun en su perfeccionamiento? Así, manifestó que el tributo que genera la emisión de la estampilla y el uso de ella en ciertos actos no puede extenderse a todos los actos contractuales, particularmente a los de las entidades nacionales con presencia en el territorio del Caquetá. Concluyó que la ordenanza en cuestión genera dificultades en su interpretación, tanto así que la Corte Constitucional en sentencia C-594/10 indicó, incluso, que cuando se crea una norma tributaria (ley), si presenta dificultades puede generan la declaratoria de inexequibilidad. 1.2.
Contestación de la demanda 1.2.1. Departamento del Caquetá2 Indicó que actualmente existe una nueva ordenanza que modificó el estatuto de rentas departamental -ORDENANZA 021 DEL 5 DE DICIEMBRE DE 2017-, acto administrativo que modificó en sus artículos 263 y siguientes la regulación de la asamblea departamental en relación con la estampilla pro desarrollo de la Universidad de la Amazonía, en los siguientes términos: 2 Fs. 113 al 115.
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 4 Advirtió que en lo que respecta al aspecto material del hecho generador cambió con la nueva ordenanza, y que de considerarse que si aún subsisten razones de fondo para analizar los cargos formulados por el actor, se deben tomar en consideración los siguientes argumentos: La ordenanza actual es clara en expresar que la causación de la estampilla deviene de los verbos rectores suscribir y/o expedir, siendo allí cuando nace la obligación sustancial, con lo cual queda superada cualquier tipo de confusión que se pudiese haber generado.
En cuanto a los señalamientos de haberse desbordado la "facultad de tributación" y de que se haya roto la lógica de la ley 1301 de 2009 al disponer que el hecho generador de la estampilla recaiga también sobre aquellos contratos y adiciones que celebren las entidades oficiales del orden departamental y municipal, al igual que las entidades descentralizadas de unos y otros, y las entidades oficiales nacionales con presencia en el departamento, se debe poner de presente que dicha redacción es concordante con lo dispuesto por el artículo 5 y el parágrafo del artículo 9 de la referida ley; que, igualmente, la asamblea no desbordó la facultad funcional que el legistador le autorizó, al fijar los actos y actividades sobre los cuales recae la mentada tasa parafiscal, comoquiera que el artículo 5 de la ley 1301 fue expreso en delegar en algunas asambleas departamentales la regulación de ciertos aspectos del tributo.
Además, que la hipotética falta de aplicación de lo dispuesto en la ordenanza por parte de entidades públicas que se encuentran dentro de los supuestos de sujeción, no es un argumento que permita derivar la nulidad de la ordenanza, ya que, de aceptarse así, se estaría inmerso dentro del fenómeno de eficacia de la norma, lo cual escapa de la esfera de control jurisdiccional del medio de control interpuesto.
Razón por la cual no se puede afirmar que exista confusión y/o imprecisión en lo dispuesto por la ordenanza, pues los aspectos del tributo están plenamente identificados, siendo obligatorios en tanto fueron ejercidos dentro de la competencia que el legislador autorizó, a pesar de que, en concepto del demandante, algunas normas no han sido aplicadas por órganos desconcentrados del orden nacional.
Finalmente, indicó que, aun aceptando que la norma demandada de lugar a confusiones o pasajes oscuros, lo cierto es que ese hecho por sí solo no permite que Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 5 se declare su nulidad, pues la incongruencia o imprecisión debe ser de tal magnitud que no pueda ser superada por un ejercicio de interpretación. 1.2.2.
Asamblea departamental del Caquetá3 Refirió que el artículo 3° de la ley 1301 de 2009 no solo autoriza a las asambleas sino también a los municipios a establecer tal recaudo4; así mismo, el artículo 5°ibídem autoriza a las asambleas para que “…determine las características, tarifas, hechos, actos administrativos u objetos de gravamen, excepciones y todos los demás asuntos referentes al uso y pago obligatorio de la estampilla, en las actividades y operaciones que se deban realizar y ejecutar en los Departamentos del Caquetá…”, entre otros “…y sus respectivos municipios, en las entidades descentralizadas de unos y otros, y en las entidades nacionales con presencia en los departamentos anteriormente mencionados”.
Adujo que de conformidad con lo anterior, es evidente que lo que el congreso autorizó fue: “determinar las características: 1. Tarifas, 2. Hechos, 3. Actos administrativos u objetos del gravamen, 4. Excepciones y 5. Todos los demás asuntos”; de ahí que el fin esencial de emisión de la estampilla se contrae, además, a la obligación para la entidad que crea el acto administrativo de hacer obligatrorio el uso de la estampilla que autoriza la ley, disposición expresa que se recoge en el artículo 6° ídem.
Luego, entonces, indicó que el actor hace interpretaciones segmentadas del contenido literal de la Ley 1301 de 2009; así, resaltó que el artículo 6° carece de sentido si se lee desprovisto del contexto narrativo de la ley que lo contiene. Manifestó que entender que el “uso” de la estampilla es lo que da lugar al tributo, significa estar frente a una proposición lógico jurídica incompleta, pues lo que da lugar al tributo es la realización de operaciones y actividades a ejecutarse en la entidad territorial, como lo dispone el artículo 5° de la referida ley 1301 de 2009.
Que la sentencia C-594/10 de 2010 -citada por el actor- define que la inexequibilidad de una norma procede en razón a la existencia de expresiones ambiguas y confusas en la norma tributaria, asunto este que no ha sido señalado por el actor y que, por ende, escampa a la competencia de esta jurisdicción. Finalizó indicando que ya no es necesario establecer si es o no procedente anular los artículos 4 y 5, literales a y b, de la ordenanza 013 de 2009, en tanto ya no surte efectos jurídicos al haber sido modificada por las ordenanzas números: 004 del 29 3 Fs. 120 a 137. 4 “ARTÍCULO 3°.
Distribución. Lo recaudado por la emisión de la estampilla "Pro-universidad de la Amazonía" se destinará al mantenimiento y/o ampliación de la planta física, al igual que para la adecuación de ésta con destino al establecimiento de centros de investigación y programas de pregrado y postgrado; financiamiento de programas específicos que tiendan a elevar el nivel científico de la Universidad; compra de materiales, equipos de laboratorio y dotación de bibliotecas; programas de desarrollo educativo en la región Amazónica; financiamiento de programas de pregrado y postgrado, teniendo en cuenta los retos de cobertura en educación superior y la capacidad de pago de los demandantes, según las directrices establecidas por el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonia; adquisición de bibliografia y publicaciones, así como para financiar la publicación de estudios e investigaciones propios de la Universidad”.
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 6 de enero de 2010, 026 del 30 de noviembre de 2010 y 021 del 5 de diciembre de 2017. 1.3. Alegatos de conclusión 1.3.1.
Parte demandante Insiste en que se declare la nulidad del acto acusado por cuando excede las facultades que determina la Ley 1301 del 18 de mayo de 20095. 1.3.2. Departamento del Caquetá Aduce que la asamblea ejerció su facultad tributaria consagrada en el artículo 300, numeral 4, y 338 Constitucional, en concordancia con la autorización para la creación del impuesto emanada de la ley 1301 de 2009; y que al no haberse presentado, por parte del demandante, una argumentación suficiente para determinar una transgresión al ordenamiento jurídico, deben denegarse las súplicas de la demanda. 1.3.3.
Asamblea Departamental del Caquetá Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanada. II. C O N S I D E R A C I O N E S 2.1. Problema jurídico Tal como se indicó al momento de fijar el litigio6, la Sala tendrá que determinar si los artículos 4° y 5°, literales a) y b) de la ordenanza No. 013 del 29 de julio de 2009 proferida por la Asamblea Departamental del Caquetá, al disponer la emisión de la estampilla pro desarrollo de la Universidad de la Amazonía, están viciados de nulidad al extender a los actos contractuales de las entidades del orden nacional que prestan sus servicios o funcionan en el departamento del Caquetá el uso de la referida estampilla, al igual que no precisar para qué tipo de actuaciones y en qué momento determinado debe exigirse. 2.2.
Material probatorio relevante. Ordenanza No. 13 del 29 de julio de 2009, “POR MEDIO DE LA CUAL DE SE CREA LA ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DE LA UNIVERISAD DE LA AMAZONIA” (fs. 8 al 10). CD-ROM contentivo de la Ordenanza No. 021 del de 2017, expedida también por la Asamblea Departamental del Caquetá, el cual contiene el ESTATUTO DE RENTAS DEL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ (f. 108) 5 F. 188. 6 Audiencia inicial de fecha 29 de mayo de 2019 (fs. 173 al 176).
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 7 2.3. El principio de legalidad tributaria Las ordenanzas departamentales referentes al establecimiento de tributos deben ser expedidos por las respectivas asambleas con sujeción al marco constitucional y legal delimitado para tal fin, especialmente el desarrollado en el artículo 338 de la Carta Política.
Según las previsiones del artículo 287 ibídem, las entidades territoriales, dentro del principio de autonomía, pueden "administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones"; a su vez, el artículo 300 - 4 autoriza a la asambleas departamentales para "Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales".
De ahí que en el evento de existir en la ley imprecisión, oscuridad o silencio en el señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación de los tributos, corresponde a los respectivos cuerpos colegiados, en desarrollo de sus competencias, efectuar directamente las previsiones sobre el particular, en tanto el ejercicio de la potestad reglamentaria (art. 189 - 11) por parte del ejecutivo no implica per se que este pueda, so pretexto de reglamentar la ley, fijar o delimitar aspectos inherentes a la imposición como los elementos de la obligación tributaria (sujetos, hechos, bases y tarifas de los impuestos), en tanto estos, de conformidad con el artículo 338 de la Carta, sólo pueden ser señalados por las respectivas corporaciones de elección popular.
Así, la facultad originaria de establecer o crear tributos radica exclusivamente en el congreso, contando las asambleas y los concejos con una facultad impositiva derivada, en la medida que sólo a partir de la creación o autorización legal del impuesto pueden establecer los elementos de la obligación tributaria, cuando la ley creadora no los ha fijado directamente.
En consecuencia, en materia tributaria dichas corporaciones públicas se encuentran supeditadas a la Constitución y a la ley. Con relación a la interpretación que debe dársele al artículo 338 de la Constitución, la Corte Constitucional en sentencia C-537 de 1995 señaló: "Conforme a lo anterior, estima la Corte que la regla general en virtud de lo dispuesto por el artículo 338 superior, es que la ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Pero ello no obsta para que dentro de una sana interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades territoriales las que con base en los tributos creados por la Ley, puedan a través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o distritales, a través de sus corporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva, o sea, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de las mismas".
Similar interpretación ha sido acogida por el Consejo de Estado, al indicar: “La sentencia C-035 del 2009 señaló que el legislador debía establecer los límites dentro de los cuales las ordenanzas o los acuerdos podían fijar los contenidos concretos de la obligación tributaria, y dejó en claro que la autonomía tributaria de los entes territoriales exige que la ley reserve un espacio para que éstos puedan ejercer sus competencias impositivas, de modo que el congreso no demarcara de forma absoluta la constitución del tributo.
Así, el máximo tribunal en lo constitucional admitió que los concejos distritales y municipales podían determinar los elementos de la obligación tributaria, siempre que (i) Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 8 medie autorización del legislador para la imposición del gravamen, y (ii) que la ley contenga la delimitación del hecho gravado con el respectivo impuesto o contribución. Acogiendo las anteriores orientaciones, esta Sección, en sentencia del 9 de julio del 2009, modificó la línea jurisprudencial que venía aplicando en materia de la facultad impositiva de las entidades territoriales, a propósito de la demanda de nulidad contra el Acuerdo Municipal 0627 de 2006, por el cual el Concejo de Manizales estableció el impuesto al teléfono destinado a la seguridad ciudadana en dicho territorio.
En dicha providencia, la Sala puso de presente que bajo la vigencia de la Constitución de 1886 la facultad impositiva de los municipios era derivada en cuanto se supeditaba a las leyes expedidas por el Congreso, pero que tal directriz había sufrido una variante en el año 1991, cuando el constituyente previó que la ley, las ordenanzas y los acuerdos podían determinar los elementos del tributo, en concordancia con los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales consagrados en los artículos 1o, 287-3, 300-4 y 313-4 de la Carta, que confirieron a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales la potestad de establecer los diferentes aspectos de la obligación tributaria.
De acuerdo con lo anterior, la sentencia concluyó que la facultad para determinar los presupuestos objetivos de los gravámenes no es exclusiva del Congreso, pues ello haría nugatoria la autorización que el artículo 338 de la Constitución confirió expresamente a los departamentos y municipios sobre tales aspectos. Al tiempo, precisó que la competencia municipal en materia impositiva no es ilimitada ni puede excederse al punto de establecer tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso.
Por tanto, sólo a partir del establecimiento legal del impuesto, los entes territoriales pueden establecer los elementos de la obligación tributaria cuando la ley creadora no los ha fijado directamente. (…) Así pues y en virtud de los principios de autonomía y descentralización territorial, el criterio actual de la Sala en materia de facultad impositiva territorial reconoce la autonomía fiscal de los municipios para regular directamente los elementos de los tributos que la ley les haya autorizado.
En otros términos, el ejercicio de la autonomía fiscal en el orden territorial sólo puede operar respecto de impuestos previamente creados o autorizados por el legislador.” 7 (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con lo anterior, en materia tributaria rigen los principios de soberanía fiscal, en cabeza del Estado, y de la autonomía tributaria de los entes territoriales.
En virtud del primero, la competencia para crear nuevos tributos está atribuida exclusivamente al congreso, y conforme al segundo los entes territoriales, a través de sus corporaciones administrativas (asambleas departamentales y concejos municipales) pueden determinar los elementos de la obligación tributaria, pero siempre a partir del establecimiento legal de un impuesto, en los eventos en que tales elementos no hayan sido fijados por el legislador en la norma que los autoriza. 7 Consejo de Estado, Sección 4ª, sentencia del 05 de diciembre de 2011, exp. 17370, C. P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 9 Ahora, es necesario precisar que, dentro de la clasificación de los ingresos del tesoro público, el Estatuto General de Presupuesto consagra dos grandes grupos, a saber: las rentas y los recursos de capital.
Dentro de los primeros, se encuentran, entre otros conceptos, los ingresos corrientes, los cuales, a su vez, se clasifican en ingresos tributarios e ingresos no tributarios, correspondiendo los primeros a aquellos recursos que se perciben por concepto de gravámenes que la ley impone a las personas (impuestos) y los segundos a aquellos recursos que se obtienen por conceptos diferentes de los impuestos y que por lo general conllevan una contraprestación directa del municipio, al tratarse de ingresos establecidos como recuperación por parte de la administración de los costos de los servicios que se prestan a los asociados o la participación de los particulares a favor de la administración de los beneficios que les proporcionan las obras públicas construidas por esta (tasas y contribuciones).
Por su parte, los recursos de capital están integrados por diferentes conceptos por los cuales el tesoro público percibe ingresos, pero que no devienen de la facultad impositiva del Estado. Finalmente ha de decirse que la doctrina y la jurisprudencia han caracterizado y diferenciado los conceptos de impuestos, tasas y contribuciones, señalando al respecto que: “Son impuestos, aquellos tributos que cumplen las siguientes características: 1.
Son generales, lo cual significa que se cobran indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho generador y no a un grupo social, profesional o económico determinado. 2. Son obligatorios. 3. No conllevan contraprestación directa e inmediata. 4. El Estado dispone de estos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos, por lo tanto, van a las arcas generales, para atender los servicios y necesidades públicas. 5.
La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe ir implícito en la Ley que lo crea, sin que pierda el carácter general. Se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: El Estado cobra un valor por un bien o servicio ofrecido. Éste guarda relación directa con los servicios derivados.
El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión. Pueden involucrarse criterios distributivos (ejemplo: tarifas diferenciales). Las contribuciones tienen las siguientes características: Surgen de la realización de obras públicas o actividades estatales, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un individuo o grupo de individuos.
La contribución se paga proporcionalmente al beneficio obtenido y su producto está destinado a la financiación de las obras o actividades8”. Por su parte, en relación con los elementos del tributo, la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003 definió los mismos -hecho generador, sujetos activo y pasivo, base gravable y tarifa-, así: “Hecho generador.
Sin duda constituye el parámetro de referencia a partir del cual un gravamen se hace identificable y puede ser diferenciado de otro. “[E]s el elemento que en general mejor define el perfil específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96), este concepto hace referencia a la 8 C. E., Sección 4ª, C. P. Dra. LIGIA LÓPEZ DÍAZ, sentencia de octubre 24 de 2002, Rad. 05001-23-26-000-1999-0797- 01(13408), Actor: Empresas Públicas de Medellín E.S.P., Demandado: Concejo Municipal de Envigado.
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 10 situación de hecho, que es indicadora de una capacidad contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la correspondiente obligación fiscal.” Sujeto activo.
En no pocas ocasiones la determinación del sujeto activo de la obligación tributaria ha generado problemas hermenéuticos. Por tal motivo, para superar estos impases la jurisprudencia constitucional ha elaborado una distinción tripartita. Así, en la Sentencia C- 987 de 1999, al analizar una norma que permitía gravar la explotación de minas de propiedad privada, acusada de inconstitucional por no señalar los elementos del tributo, la Corte sostuvo lo siguiente: ‘En efecto, conforme al anterior análisis, y de acuerdo a ciertas distinciones elaboradas por la doctrina tributaria, es posible atribuir tres significados a la noción de sujeto activo de un tributo.
Así, de un lado, es posible hablar del sujeto activo de la potestad tributaria, que es la autoridad que tiene la facultad de crear y regular un determinado impuesto. De otro lado, es posible hablar del sujeto activo de la obligación tributaria, que es el acreedor concreto de la suma pecuniaria en que, en general se concreta el tributo, y quien tiene entonces la facultad de exigir esa prestación. Y finalmente, podemos hablar del beneficiario del tributo, que es la entidad que finalmente puede disponer de esos recursos.
Sujeto pasivo. Siguiendo la doctrina, la Corte ha distinguido los sujetos pasivos “de iure” de los sujetos pasivos “de facto”. A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras que los segundos son quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen. “En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final.” (C-412 de 1996) Base gravable.
Como lo ha explicado la jurisprudencia de esta Corporación, la base gravable se define como “la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria”. En otras palabras, constituye el quantum del hecho generador sobre el que se aplica la tarifa.
Sin embargo, no es necesario que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen en rigor sumas concretas o cantidades específicas a partir de las cuales será liquidado un tributo, por cuanto en algunas ocasiones hay razones de carácter técnico y administrativo que lo impiden. Por ejemplo, en la sentencia C-583 de 1996 la Corte analizó el punto y concluyó lo siguiente: ‘De todo lo anterior puede concluirse que la ley no puede, por razones de tipo técnico que tienen que ver especialmente con la fluctuación de los valores de los distintos activos patrimoniales, entrar a determinar en cada caso concreto el valor de un bien.
Debe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser fijado ese valor. Así lo hace en el caso del impuesto predial y así también procede para la determinación del precio de la panela, base gravable de la cuota de fomento panelero, situaciones ambas que, como acaba de verse, han sido estudiadas por esta Corporación, que las ha encontrado avenidas al precepto constitucional consagrado en el artículo 338 superior.
Tarifa. Es la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente.” En los términos de la Corte, la base gravable es el quantum del hecho generador sobre el cual se aplica la tarifa y en los casos en que por razones técnicas no puede determinarse claramente se debe indicar la manera como debe ser fijado.
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 11 2.4. Solución del asunto Como quedó visto, solicita el actor se declare la nulidad parcial de la Ordenanza No. 013 del 29 de julio de 2009 “POR MEDIO DE LA CUAL DE SE CREA LA ESTAMPILLA PRO DESARROLLO DE LA UNIVERISAD DE LA AMAZONIA", específicamente, de los artículos 4 y 5 literales a y b, en los que se señaló el uso obligatorio del cobro de la estampilla en mención, entre otras, en todas las entidades oficiales del orden nacional que funcionen en el departamento del Caquetá; a saber: La norma cuya violación alega la parte accionante y que autorizó el respectivo tributo, corresponde a la Ley 1301 de 2009, que en su artículo 7° reza: “Artículo 7. – Autorízase a los Departamentos del Caquetá, Putumayo, Amazonas, Guainía, Guaviare y Vaupés, para recaudar los valores producidos por el uso de la estampilla “Prodesarrollo Universidad de la Amazonía”, en las actividades que se deban realizar en los departamentos anteriormente mencionados y en sus municipios, en las entidades descentralizadas de unos y otros y en las entidades del orden nacional que funcionen en estos departamentos”.
A juicio del demandante, la disposición acusada no precisa el tipo de actuaciones en las cuales se usaría la mencionada estampilla, y que, de conformidad con el principio de "certeza tributaria", la creación impositiva de los tributos debe estar claramente definida; presentándose un abuso de la facultad, al extender dicho tributo a los contratos y "renovaciones, adiciones o prórrogas" de entidades del orden nacional que prestan su servicio en el departamento del Caquetá, impidiendo la correcta emisión de dicho tributo.
En primer lugar, debe precisar la Sala que, si bien la ordenanza demandada fue derogada por la ordenanza Nro. 021 de 2017, mediante la cual la Asamblea Departamental del Caquetá estableció el Estatuto de Rentas Departamental y, a partir del artículo 263 y siguientes reguló todo lo relacionado con la ESTAMPILLA PRODESARROLLO DE LA UNIVERSIDAD DE LA AMAZONÍA, cambiando la misma, es claro que resulta procedente llevar a cabo el estudio de legalidad respectivo sobre las normas ya derogadas, en la medida en que durante el término de vigencia produjeron efectos, y la finalidad del medio de control invocado consiste en la protección del ordenamiento jurídico in abstracto9.
Luego, entonces, la adopción de impuestos locales por parte de las respectivas entidades territoriales requiere siempre de la existencia previa de una ley que así lo autorice10 y, en ese sentido, a las entidades territoriales les asiste la facultad de establecer los elementos del tributo a través de sus órganos de representación democrática, siempre que dicha competencia normativa sea ejercida dentro de los 9 Sentencias del 23 de julio de 2009 (exp. 15311, CP: Héctor J. Romero Díaz), del 23 de enero de 2014 (exp. 18841, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 20 de febrero de 2017 (exp. 20828, CP: Hugo Bastidas Bárcenas). 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencias del 06 de agosto de 2009 (Exp. 16315, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 11 de marzo de 2010 (Exp. 16667, CP: ibidem), del 10 de marzo de 2011 (Exp. 18141, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), del 19 de mayo de 2011 (exp. 17764, CP: William Giraldo Giraldo), del 07 de junio de 2011 (Exp. 17623, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia) y del 06 de agosto de 2014 (Exp. 20678, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), entre otras.
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 12 límites y conforme a los parámetros mínimos fijados por la ley de creación o autorización del impuesto11.
Esos parámetros mínimos, según se desprende de la jurisprudencia constitucional12 y contenciosa administrativa13, son dos: (i) La autorización del gravamen por el legislador y, (ii) La delimitación del hecho gravado con el mismo -aspecto material del elemento objetivo del hecho generador-. En ese orden de ideas, la ley 1301 de 2009 autorizó, entre otros, a la asamblea del departamento del Caquetá para ordenar la emisión de la estampilla prodesarrollo de la Universidad de la Amazonía -artículo 2-; y, a su vez, el artículo 5 ídem autorizó a ese órgano de representación popular para determinar las características, tarifas, hechos, actos administrativos u objetos del gravamen y todos los demás asuntos referentes “…al uso y pago obligatorio de la estampilla, en las actividades y operaciones que se deban realizar y ejecutar en los departamentos del Caquetá… y sus respectivos municipios, en las entidades descentralizadas de unos y otros, y en las entidades nacionales con presencia en los departamentos anteriormente mencionados”.
Finalmente, el artículo 7° autorizó, entre otros, al departamento del Caquetá para “…recaudar los valores producidos por el uso de la estampilla “Prodesarrollo Universidad de la Amazonía”, en las actividades que se deban realizar en los departamentos anteriormente mencionados y en sus municipios, en las entidades descentralizadas de unos y otros y en las entidades del orden nacional que funcionen en estos departamentos”.
Ahora, frente a la delimitación del hecho gravado con el tributo, o lo que es lo mismo, el aspecto material del elemento objetivo del hecho generador, para la Sala es claro que la asamblea NO desbordó la facultad funcional que el legislador le autorizó, en tanto se acredita que fue, precisamente, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, que gravó los actos correspondientes a los contratos y órdenes de servicios -art. 5, literales a) y b)-, así como sus renovaciones, adiciones y/o prórrogas, que se celebren con Corpoamazonía, instituciones oficiales de Educación Superior y con las entidades oficiales del orden nacional que funcionen en el departamento.
En consecuencia, no se observa ningún aspecto impreciso o ambiguo en los actos y/o actividades que fueron afectados con la imposición de dicho gravamen, más allá de la materialización de dicha función, específicamente, en lo concerniente a los contratos y órdenes de servicios de las entidades nacionales que operan en el departamento. Es que, de confirmidad con lo establecido en el artículo 287 Superior, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, función que debe estar acorde con los límites constitucionales y legales; para lo cual, la Carta Política, por un lado, les impone la carga de“3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, y, por el 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 29 de abril de 2020. Exp. 22674. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 12 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias C-035 del 2009 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-459 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y C-132 de 2020 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencias del 9 de julio de 2009, Exp. 16544, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y del 29 de abril de 2020, Exp. 22674, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 13 otro, la Ley 1301 de 2009 -para el presente caso- las AUTORIZÓ para ordenar la emisión de la estampilla prodesarrollo de la Universidad de la Amazonía, así como para determinar las características, tarifas, hechos, actos administrativos u objetos del gravamen y todos los demás asuntos referentes “…al uso y pago obligatorio de la estampilla, en las actividades y operaciones que se deban realizar y ejecutar en los departamentos del Caquetá… y sus respectivos municipios, en las entidades descentralizadas de unos y otros, y en las entidades nacionales con presencia en los departamentos anteriormente mencionados”; como, en efecto, aconteció a través del acto acuasado, específicamente en el artículo quinto. Luego, entonces, no se evidencia que la asamblea haya desbordado la facultad funcional que el legistador le autorizó al expedir la ordenanza acusada y, por ende, gravar con dicho tributo los contratos y órdenes de prestación de servicios que se celebren con Corpoamazonía, instituciones oficiales de educación superior y con las entidades oficiales del orden nacional que funcionen en el departamento; siendo claro que para que se configure el hecho generador de la estampilla, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del departamento del Caquetá. En consecuencia, habiéndose establecido que la ley de autorización de la estampilla que suscita el debate, incluyó expresamente en la estructura del hecho generador la circunstancia de que los actos gravados con este tributo fueran desarrollados y/o ejecutados en la correspondiente jurisdicción departamental del Caquetá, no encuentra la Sala ambigüedad alguna en relación con las actividades a gravar.
Nótese que la ordenanza, claramente, se refiere a contratos y/u órdenes de prestación de servicios, así como a sus renovaciones, adiciones o prórrogas que se susciten con las entidades del orden nacional que prestan servicios en el departamento y sus municipios. Por lo que no es dable pensar que existió un abuso de facultad, pues el legislador dio esa autorización para que fuera la asamblea la que estableciera las actividades y/u operaciones a gravar.
Entenderlo de una forma distinta o incluso, restrictiva, soslayaría la facultad otorgada por el legislador, lo que de contera afectaría el recaudo del tributo creado para la finalidad establecida. Finalmente, la Sala se permite aclarar que la norma acusada en ningún momento dispuso gravar los nombramientos de los empleados públicos y/o funcionarios, por lo que el ejemplo traído a colación con la demanda no tiene relación alguna con lo regulado acerca de la emisión de la estampilla prodesarrollo de la Universidad de la Amazonía. En consecuencia, conforme a lo expuesto, procederá la Sala a negar las pretensiones de la demanda. 3.
Costas El artículo 188 de la Ley 1437, consagra que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En el caso sub examine, por tratarse de un proceso iniciado en ejercicio de la acción pública de simple nulidad, no procede la condena en costas.
Expediente número 18-001-23-33-002-2016-00253-00 Medio de control: Simple nulidad Demandante: Marín Castro Demandado: Departamento del Caquetá -Asamblea Departamental Asunto: Cobro estampilla pro desarrollo Uniamazonía 14 D E C I S I Ó N En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, actuando en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin costas en la instancia.
TERCERO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el presente proceso previa anotación en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE YANNETH REYES VILLAMIZAR ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.