Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, veinticuatro ( 24) de enero dos mil veinticuatro (2024) Asunto: Financiación del Esquema de Ordenamiento Territorial Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Gobernación del Caquetá Demandado: Parágrafo primero del Artículo 166 del Acuerdo No. 010 del 14/09/2023 del Municipio de El Doncello Radicación: 18001-2333-000-2023-00158-00 Acta de discusión: 7 de la fecha ASUNTO No observando causal de nulidad que afecte lo actuado, procede el Tribunal Administrativo de Caquetá a proferir la sentencia que en derecho corresponde dentro del trámite de revisión de legalidad del parágrafo primero del Artículo 166 del Acuerdo No. 010 del 14 de septiembre de 2023 del Municipio de El Doncello, “Por medio del cual se aprueba la revisión general del esquema de ordenamiento territorial1 EOT del Municipio de Doncello Caquetá 2023 – 2025" En este fallo se tratarán los siguientes temas: las generalidades del medio procesal de la revisión de validez de los acuerdos municipales, el límite del análisis que se realiza en esta instancia y el tema de orden presupuestal de las vigencias futuras.
I. LA DEMANDA Y SU TRÁMITE El señor Secretario de Planeación Departamental con funciones de Gobernador del Departamento de Caquetá2, conforme a la facultad establecida en los artículos 119 y 120 del Decreto Ley 1333 de 1986, envió a esta Corporación, a fin de que se ejerza control de legalidad del Acuerdo municipal No. 010 de 14 de septiembre de 2023 “Por medio del cual se aprueba la revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT- del municipio de El Doncello Caquetá 2023-2035”, proferido por el Concejo Municipal de El Doncello al considerar que adolece de vicios que afectan su validez.
Indicó que, conforme a la interpretación del artículo 166 del Acuerdo objeto de revisión, el Concejo Municipal de El Doncello aprobó la utilización de vigencias futuras de un periodo constitucional diferente al 2023. Indicó que se comprometió el 50% de los recursos propios del Municipio durante el 2023-2027, mismo con los cuales se financia los gastos de inversión y funcionamiento.
Añadió que existe prohibición legal de aprobar cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador y además que para comprometer la destinación del 50% de los recursos propios que recaude el 1 En adelante EOT 2 Archivo 5 del expediente digital Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 2 municipio para las vigencias 2023-2027, se debió contar con la autorización del CONFIS3 Una vez repartido el asunto, se avocó su conocimiento4 únicamente en lo relacionado con el parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo municipal No. 010 de 14 de septiembre de 2023 y se ordenó fijar en lista el proceso por diez (10) días, conforme a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.
Dentro del término de fijación en lista, el Concejo Municipal se pronunció en el sentido de señalar que, de la redacción del artículo 166 del Acuerdo acusado, se infiere que el municipio deberá considerar diferentes fuentes de financiación de los proyectos estratégicos, situación que está acorde a la realidad financiera de los municipios de 6ta categoría, puesto que por la debilidad de la estructura financiera, normalmente no gozan de la suficiente solidez y liquidez para financiera y soportar la ejecución de estos proyectos con una sola fuente.
Agregó que se estableció una estimación porcentual con una asignación aproximada encaminada a la ejecución de dichos proyectos y que en ningún caso se establecieron cifras absolutas y rígidas de obligatorio cumplimiento, tal como interpretó el gobernador encargado. Dijo que los proyectos estratégicos deben guardar coherencia conceptual de acuerdo al documento de planificación. Empero, la administración municipal deberá realizar los trámites respectivos para la viabilidad técnica de dicho proyecto, con toda la rigurosidad del caso; entre ellos, dar cumplimiento a los lineamientos dado por el Departamento Nacional de Planeación mediante la metodología general ajustada (MGA) y contar con la aprobación del Concejo Municipal para autorizar la financiación de los proyectos de donde infiere que, no es cierto que se estén aprobando vigencias futuras.
Explicó que el actual EOT no está diseñado para ser aplicado en solo en la vigencia fiscal 2023, sino por el contrario está estructurado por disposición normativa para tres periodos constitucionales de alcalde. Esta característica no hace que se estén aprobado vigencias futuras de forma automática. Al efecto, se está dando cumplimiento a la normatividad especializada del ordenamiento territorial contenida en el artículo 2.2.2.1.2.2 del decreto 1232 del 2020.
Una vez finalizó el término de fijación en lista, mediante auto de 5 de diciembre de 2023 se prescindió del periodo probatorio5. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Conforme con lo preceptuado en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, y en el artículo 151 No. 2 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para resolver sobre la validez del acuerdo municipal enjuiciado. 2.2.
Oportunidad de la acción y legitimación en la causa De conformidad con el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, la remisión de Acuerdos municipales en estos casos debe hacerse dentro de los veinte días siguientes a la fecha en que se haya recibido el respectivo acto por parte del Señor Gobernador. En el sub judice tal cosa ocurrió el 9 de octubre de 2023, por lo que el 3 Consejo Superior de Política Fiscal 4 Archivo 7 del expediente digital 5 Archivo 13 del expediente digital Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 3 plazo se extendía hasta el 8 de noviembre.
La solicitud, presentada ese mismo día, es, pues, oportuna. En cuanto a la legitimación en la causa, el señor secretario de Planeación Departamental con funciones de Gobernador del Departamento de Caquetá se encuentra facultado para promover el control de que aquí se trata. 2.3. Problema Jurídico Debe la Sala decidir la legalidad del parágrafo del artículo 166 del Acuerdo municipal nro. 010 de 14 de septiembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de El Doncello “Por medio del cual se aprueba la revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT- del municipio de El Doncello Caquetá 2023-2035”, por cuanto según la autoridad que formula las observaciones, comprometió el 50% de los recursos propios bajo la figura de las vigencias futuras de los periodos constitucionales 2023 a 2027, lo que está prohibido en el último año de gobierno, aparte que tampoco contó con autorización del CONFIS.
Para este examen se seguirá el siguiente derrotero: 1) generalidades del medio procesal, 2) del límite del análisis del Acuerdo revisado en relación con los cargos formulados y, 3) análisis del caso concreto. 2.4. Tesis de la Sala El Tribunal declarará la legalidad del parágrafo del artículo 166 del Acuerdo 010 de 2023, en tanto que no es posible determinar que se esté comprometiendo vigencias futuras, pues de un lado, lo que se plantea es una proyección de lo que podría llegar a involucrar del presupuesto del municipio por ese concepto y de otro, no se cumplen los requisitos legales para acceder a lo pretendido por el señor Gobernador, al considerar que el actual instrumento responde a un plan de ordenamiento territorial, en los términos establecidos en el artículo 9 de la Ley 388 de 1997 y no a una autorización de vigencias futuras.
Por esto, concluye la Sala que los argumentos de ilegalidad planteados por el Gobernador del Caquetá en contra del acuerdo revisado, no están llamados a prosperar, manteniéndose incólume la presunción de legalidad del acto acusado. 2.5. Generalidades del medio procesal Con miras a resolver el problema jurídico que se suscita en el presente asunto, sea del caso señalar que la acción de revisión de los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes se encuentra establecida en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, por medio cual se le atribuye a los Gobernadores la función de “ Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
La anterior facultad, es igualmente concordante con lo que al efecto prevé el artículo 1186 del Decreto 1333 de 19867, en cuanto a las funciones del referido representante legal de la entidad territorial. Las potestades así conferidas al gobernador suponen el envío previo a éste, por parte del alcalde municipal, de copia del acuerdo pertinente, para su respectiva revisión, tal como lo prevé el artículo 117 del Decreto 1333 de 1986 6 Artículo 118.- Son atribuciones del Gobernador: (…) 8 Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.
(Artículo 194, ordinal 8, de la Constitución Política). 7 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 4 En ejercicio de la facultad de revisión de los acuerdos municipales, cuando el gobernador del departamento encontrase que el Acuerdo Municipal sometido a su estudio fuere contrario a la Constitución, la ley o las ordenanzas, puede remitirlo dentro de los 20 días siguientes al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que este decida sobre su validez y surta el trámite pertinente, en la forma dispuesta en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986.
Las anteriores previsiones resultan concordantes con lo dispuesto por el artículo 74 de la Ley 11 de 19868, el cual señala que, “El Gobernador enviará al Tribunal copia del Acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos Alcaldes, Personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.” A su turno el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 prevé que dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción de los acuerdos municipales el alcalde debe enviar copia de dichos actos al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política.
Así las cosas, a través de este medio procesal se asigna al gobernador del departamento, el deber de revisar los acuerdos de los concejos y decretos de los alcaldes de su jurisdicción y si encuentra que los mismos son violatorios de la Constitución, la Ley y las ordenanzas, debe enviarlos al Tribunal Administrativo correspondiente para que decida sobre su validez.
Lo anterior, mediante trámite sumario, en el que se produce decisión que hace tránsito a cosa juzgada, respecto de las disposiciones que fueron estudiadas y contra dicha sentencia no procede recurso alguno, conforme a lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 151 del C.P.A.C.A. que señala que dicho trámite se adelantará en única instancia. 2.6.
Del límite del análisis del Acuerdo revisado en relación con los cargos formulados Los límites de la decisión están determinados por los argumentos del solicitante y de manera concreta por las razones de derecho de la solicitud de invalidez. Se plantea, pues, para el Tribunal la imposibilidad de un examen general de legalidad del acto enjuiciado, ya que cuando en ejercicio del control de legalidad o constitucionalidad se revisa un acuerdo objetado por el Gobernador, el estudio que corresponde a la corporación se limita a las razones expuestas en la solicitud de invalidez, frente a los preceptos constitucionales o legales por el invocados y con los cuales se hace la confrontación. No corresponde en este procedimiento entonces un análisis total ni oficioso de los acuerdos demandados, que agote las referencias a la integridad de los preceptos constitucionales y/o legales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su estudio.
Por ello es necesario establecer con toda claridad cuáles son los reproches del ejecutivo, atendiendo exclusivamente aquellos aspectos a los que se contrajo el escrito de invalidez presentado por el Gobernador; es este análisis y ningún otro el que permite determinar si la solicitud de invalidez puede ser acogida total o parcialmente. 8 Por la cual se dicta el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales.
Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 5 En efecto, como en pronunciamiento que, mutatis mutandi, resulta aplicable aquí, expuso la Corte Constitucional (sentencia C-1036 de 20039): Según constante jurisprudencia10, el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia, aspectos que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional (…).
Así mismo, en sentencia C-256 de 199711, precisó: Considera la Corte que cuando, en ejercicio del control previo de constitucionalidad, ella revisa un determinado proyecto de ley objetado por el Presidente de la República, el examen que efectúa hace tránsito a cosa juzgada constitucional. No obstante, como las objeciones presidenciales no siempre recaen sobre la totalidad de las normas integrantes del proyecto y, si son de carácter formal, señalan apenas unos específicos motivos de violación de la Carta, los efectos de la cosa juzgada deben entenderse relacionados tan sólo con las razones expuestas por el Gobierno al objetar, con los preceptos constitucionales respecto de los cuales se ha hecho la confrontación y con los aspectos que han sido materia del análisis explícito efectuado por la Corte.
Por tanto, la cosa juzgada es en tales casos relativa, pues la exequibilidad que se declara no proviene normalmente de un análisis total, que agote las referencias a la integridad de los preceptos constitucionales y que verse sobre todos los posibles motivos de inconstitucionalidad, formales y materiales, del proyecto sometido a su estudio.
En suma, el control que corresponde ejercer al Tribunal en los casos de revisión de validez de acuerdos municipales no es de oficio, ni comporta, por tanto, un cotejo con todo el ordenamiento en el que deben sustentarse; es por el contrario un control rogado que debe limitarse al examen de los cargos formulados en la respectiva solicitud sin que pueda extenderse a otras disposiciones que no fueran atacadas, ni comprender el análisis de normas cuya violación no fue invocada por el actor. 2.7.
Análisis de la Sala, caso concreto La revisión de legalidad que en esta oportunidad convoca a la Sala, recae sobre el parágrafo del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14 de septiembre de 2023, que prevé: “ ARTÍCULO 166. DEFINICIÓN DE LA ESTRATEGIA DE FINANCIACIÓN. Teniendo en cuenta los principales hallazgos de la fase de diagnóstico y que el EOT es el mecanismo de planeamiento que el municipio tiene para a través de la norma encauzar el desarrollo territorial del municipio, es menester en el marco de la presente revisión general, considerar en lo que respecta las estrategias de financiación establecidas y necesarias para el municipio, en tanto que defina las fuentes de financiación y su distribución para la vigencia del EOT, así como los mecanismos para priorizar, destinar y administrar los recursos de financiación. Para construir la estrategia de financiación se realizó un balance de las diversas opciones que hay disponible para financiar la provisión de los soportes territoriales, los programas, los proyectos, las actuaciones, las actividades y las metas de los componentes urbano y rural del Esquema de Ordenamiento Territorial – EOT.
Parágrafo 1. Al respecto, se establece que dichos aspectos del EOT se financiará con la combinación de recursos, en dinero o en especie, provenientes de varias fuentes: cofinanciación y regalías provenientes del 9 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 10 Corte Constitucional. Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000;
C-256 de 1997, entre otras. 11 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 6 gobierno nacional, con ingresos municipales, con instrumentos de financiación para el desarrollo territorial y con otras fuentes que se definan en el futuro.
En este sentido se estima la destinación del 50% de los recursos propios que recauda el municipio los cuales pueden ascender a los 7 mil millones aproximadamente, para el periodo comprendido entre las vigencias 2023 al 2027.” (negrillas y subrayas del despacho) Planteó el Gobernador del Caquetá que esta disposición permitió la aprobación de vigencias futuras y que por tanto el alcalde electo para el periodo constitucional 2024-2027, no tendría la posibilidad de invertir recursos propios que recaude el Municipio para su funcionamiento y para ejecutar el Plan de Desarrollo.
Añadió que, además, quebranta lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 y 1° de la Ley 1483 de 2011, en tanto, que según esas normativas se prohíbe la apropiación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno. Finalmente, refirió que para comprometer la destinación del cincuenta por ciento (50%) de los recursos propios mediante la modalidad de vigencia futura, debía contar con la autorización del Concejo Municipal y la del CONFIS.
Para analizar los cargos a continuación se realizará un análisis de la planificación territorial, las fuentes de financiamiento y las vigencias futuras..- Planificación territorial y fuentes de financiamiento El ordenamiento del territorio municipal comprende un conjunto de acciones político- administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios para disponer de instrumentos eficientes que orienten el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regule la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales12.
El EOT es un tipo de Plan de Ordenamiento Territorial, que en los términos del artículo 9 de la ley 388 de 1997, constituye el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo13.
En la citada ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios un componente básico dentro del deber de planificar el territorio es aquel relacionado con los instrumentos de gestión y financiamiento. Dentro de los instrumentos de financiamiento que permiten la disposición de recursos para el desarrollo urbano y territorial y que garantizan el reparto equitativo de las cargas asociadas al mismo están: la contribución por valorización, la participación en plusvalía, los fondos de compensación, los derechos adicionales de construcción y desarrollo14..- De las vigencias futuras ordinarias y excepcionales Las vigencias futuras son operaciones de gasto, “…de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando se desarrolle el objeto de las mismas en cada vigencia fiscal”15. 12 Artículo 5 de la Ley 388 de 1997 13 Artículo 9 Ley 388 de 1997 14 Lozano Barón Juan Felipe.
Implementación de los Instrumentos de Financiación Urbana como Mecanismo para la Ejecución de Proyectos de Infraestructura. https://repository.usta.edu.co/bitstream/handle/11634/43985/2022NoraBuitrago.pdf?sequence=8&isAllowed=y 1515 Ley 819 de 2003, artículo 12 y Decreto 2681 de 1993, artículo 63 Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 7 En relación con la facultad de comprometer vigencias futuras, el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 señala que para comprometerlas es necesario que el Concejo por iniciativa del alcalde, las apruebe, que exista previa autorización del “Confis” o del organismo que haga sus veces en el municipio y que la inversión que origina el compromiso de la vigencia futura se encuentre en el Plan de Desarrollo.
Igualmente, que la autorización del “Confis” solamente procede si la vigencia futura no supera el período de gobierno respectivo a excepción de los proyectos de inversión que se consideren de importancia estratégica para el municipio. Finalmente, establece la prohibición a las entidades territoriales de comprometer vigencias futuras en el último año de gobierno del respectivo alcalde, excepto cuando se trate de la celebración de operaciones conexas de crédito público.
Así pues, el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones” consagra lo siguiente: “Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1 de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
Parágrafo transitorio. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo.” Sobre la interpretación que se ha realizado a la norma en comento, resulta preciso atender lo manifestado por el Consejo de Estado Sala de el particular, es Consulta y Servicio Civil en concepto de 5 de septiembre de 2023, Radicación No.2590916, que sobre el régimen vigente de compromiso de vigencias futuras conceptuó: 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya NavasBogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Número Único: 11001-03-06-000-2023-00215-00 Radicación Interna: 2509 Referencia: Vigencias futuras excepcionales.
Caducidad. Ordenanzas expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia. Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 8 “De la norma transcrita se extrae lo siguiente: i) En las entidades territoriales la autorización para comprometer vigencias futuras corresponde a la asamblea o concejo respectivo.
En el nivel territorial el órgano que aprueba el presupuesto anual, asamblea o concejo (artículos 300, numeral 6, y 313, numeral 6, CP, respectivamente), es, a su vez, quien autoriza las vigencias futuras. Como se recordará, en el orden nacional la autoridad encargada, por regla general, es el CONFIS. El hecho de que sean solicitadas a iniciativa del gobierno territorial correspondiente, previa aprobación del «Confis territorial o el órgano que haga sus veces», no soslaya que sea el órgano de representación popular en el respectivo nivel territorial el que tenga la última palabra para conceder la autorización sobre la vigencia futura, lo que materializa el derecho de representación de los ciudadanos y el control social y político que debe ejercerse en la ejecución de los gastos autorizados para la Administración. ii) Es claro que bajo la Ley 819 de 2003, las autorizaciones de vigencias futuras quedaron sometidas al MFMP, lo que llevaría, en principio, a la racionalización y planificación de las mencionadas vigencias. iii) De las vigencias futuras aprobadas, como mínimo se deberán apropiar el quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas.
Quiere decir lo anterior que, en las vigencias futuras ordinarias de las entidades territoriales, la ejecución del gasto (contrato o proyecto) se inicia en el año en que se concede la autorización en el cual, además, se debe comprometer y ejecutar el 15% del monto de la vigencia futura que se autorice. iv) (…) v) Los proyectos que se financien con vigencias futuras ordinarias deben estar contenidos en el plan de desarrollo correspondiente, y no pueden exceder, en ningún caso, la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial. vi) La autorización para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno de la administración territorial correspondiente.
Se exceptúan los proyectos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. vii) En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
Esta prohibición se acompasa con la responsabilidad fiscal que buscaba imponer la Ley 819 de 2003, y puede dirigirse a observar el principio de imparcialidad (artículo 209 CP) frente a las contiendas electorales locales. viii) La Ley 819 distingue las vigencias futuras de las operaciones de crédito público, pues estas últimas sí pueden ser celebradas en el último año de gobierno. De allí que se sostenga que las vigencias futuras son una operación de gasto y no de ingreso (…) (…) Como conclusión de lo previsto en la Ley 819 de 2003, puede sostenerse que las vigencias futuras ordinarias para las entidades territoriales son un instrumento de planeación presupuestal de operaciones del gasto, que consisten en autorizaciones para adquirir compromisos en las que, como mínimo se deberán apropiar el quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas.
Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 9 En tal sentido, en las vigencias futuras ordinarias de las entidades territoriales, la ejecución del gasto (contrato o proyecto) se inicia en el año en que se concede la autorización en el cual, además, se debe comprometer o ejecutar el 15% del monto de la vigencia futura que se autorice.
A su turno, el Consejo de Estado, conceptualizó las vigencias futuras, así: “(…) Precisamente, las vigencias futuras constituyen una excepción al principio de anualidad presupuestal. Estas vigencias, según se ha definido por la doctrina, no son otra cosa que la autorización impartida para afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos presupuestos, y se tienen como excepciones al principio mencionado, en tanto que la autorización de los gastos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar y la vida jurídica de tales autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias.
En consonancia lo anterior, igualmente se ha precisado que las vigencias futuras son un instrumento de planificación presupuestal y financiero que permite autorizar la asunción de obligaciones que afecten los presupuestos de vigencias posteriores, y tienen como fin garantizar la existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir compromisos y obligaciones con cargo a ellas, así como también disponer de los recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de proyectos plurianuales.
Este mecanismo, en definitiva, permite la ejecución proyectos sin que exista la restricción de la disponibilidad de recursos durante una única vigencia fiscal. (…)”17 (Subraya y negrilla fuera del texto original) Dicho lo anterior, debe señalarse que las vigencias futuras requieren de una autorización de carácter presupuestal, en la que el Concejo autoriza al Alcalde, que es el ordenador del gasto a asumir obligaciones o compromisos, que afecten los presupuestos de vigencias posteriores.
En consecuencia, la operación necesariamente debe tener una consecuencia presupuestal respecto de vigencias fiscales siguientes. La autorización materialmente se asimila a un CDP debido a que su finalidad es la misma: garantizar la existencia de una apropiación para financiar el compromiso, pero en este caso respecto de la ejecución que corresponda a las vigencias diferentes a la de apertura formal del proceso contractual o suscripción del acto administrativo18.
Esa es la lógica en la que se basan las normas que establecen los procedimientos presupuestales en estos escenarios. Por ese motivo, como ocurre con el CDP, en materia contractual el Concejo debe autorizar las vigencias futuras “previo a la expedición de los actos administrativos de apertura del proceso de selección de contratistas” (art. 2.8.1.7.6 DUR. 1068/2015).
Aunado a lo anterior, debe indicarse que ciertamente la figura jurídica del compromiso de vigencias presupuestales futuras no se encuentra prohibida por la Constitución ni por la Ley, y está expresamente regulada por la Ley Orgánica de Presupuesto, Ley 819 de 2003, diferenciándose las vigencias futuras ordinarias, esto es, para proyectos cuya ejecución se inicien con el presupuesto de la vigencia en curso, de las vigencias futuras extraordinarias, referidas a la asunción de 17 C.E., Sec.
Primera, Sent. 2010-00987, feb. 1.º/2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. 18 Contraloría General de la República. La Política de Financiamiento: las Vigencias Futuras y la Deuda Pública. Bogotá, 2010, p. 106: “(…) Es claro que las categorías presupuestales de obligación y compromiso se aplican, o tienen efectos, únicamente sobre las apropiaciones contenidas en el presupuesto de gastos (no hace referencia al presupuesto de ingresos).
En otras palabras, autorizar una vigencia futura es influir de manera anticipada en la discusión y aprobación de la ley de apropiaciones de años siguientes, incluyendo en estas un rubro específico que va a amparar la ejecución de un proyecto de inversión, para el cual se está expidiendo una ‘disponibilidad presupuestal’ especial. (…) Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 10 obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. Ahora bien, como se dejó consignado en el problema jurídico, el debate se contrae a determinar si en el presente caso se configuran los cargos formulados por la Gobernación de Caquetá contra la validez del parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14 de septiembre de 2023, que radican en comprometió el 50% de los recursos propios bajo la figura de las vigencias futuras de los periodos constitucionales 2023 a 2027, situación que está prohibida en el último año de gobierno, aparte que tampoco contó con autorización del Concejo y del CONFIS para esos efectos.
Al respecto, se debe aclarar que para que se pueda hablar de autorizaciones para comprometer vigencias futuras es necesario tanto para ordinarias como para excepcionales la afectación del presupuesto de las vigencias futuras, valga la redundancia, que haya un gasto determinado, se insiste, las ordinarias para proyectos cuya ejecución se inicie con el presupuesto de la vigencia en curso, y las extraordinarias, referidas a la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. En ese orden, de la redacción del parágrafo en estudio, no es posible determinar que se esté comprometiendo vigencias futuras, pues lo que se plantea es una proyección de lo que podría llegar a involucrar del presupuesto del municipio por ese concepto.
Nótese además que para comprometer vigencias futuras ordinarias, se reitera, es menester que la ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso, el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas y se haga una apropiación del 15 % en la vigencia fiscal en la que sea autorizada, aspectos que la integralidad del artículo 166 del Acuerdo 010 de 2023, no contempló de suerte que no es posible dar prosperidad a la interpretación que sobre este hizo el Departamento del Caquetá por darle un alcance errado a la disposición. Tampoco es posible afirmar que se comprometieron vigencias futuras extraordinarias, por cuanto el artículo 166 NO autorizó de manera expresa afectar el gasto de la ejecución del presupuesto del años posteriores al 2023 para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos, tal como lo señala el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011.
Por las anteriores razones, y en vista de que los argumentos para solicitar la invalidez del Acuerdo fueron rechazos, toda vez que, no se comprometieron vigencias futuras conforme fue dilucidado por la Sala, lo que hace inexigible los requisitos de autorización del Concejo Municipal y del CONFIS, e inexigible la prohibición legal de apropiarlas en el último año de gobierno, se impone por parte de la Sala declarar la validez del parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 de 14 de septiembre de 2023 “Por medio del cual se aprueba la revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT- del municipio de El Doncello Caquetá 2023-2035”, proferido por el Concejo Municipal de El Doncello, en el entendido de que de la redacción de este no se desprende el compromiso de vigencias futuras de ninguna clase, y que para esos efectos, es necesario que se cumpla con los requisitos que la Ley exige.
Radicado: 18001-33-33-000-2023-00158-00 Medio de Control: Revisión de legalidad Demandante: Departamento de Caquetá Demandado: Parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 del 14/09/2023 11 III. DECISIÓN Por lo antes expuesto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR la LEGALIDAD del parágrafo primero del artículo 166 del Acuerdo 010 de 14 de septiembre de 2023 “Por medio del cual se aprueba la revisión general del Esquema de Ordenamiento Territorial -EOT- del municipio de El Doncello Caquetá 2023-2035”, proferido por el Concejo Municipal de El Doncello, de conformidad con lo esgrimido, en el entendido de que de la redacción de este no se desprende el compromiso de vigencias futuras de ninguna clase, y que para esos efectos, es necesario que se cumpla con los requisitos que la Ley exige.
SEGUNDO: ORDENAR que una vez en firme esta decisión se archive el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los Magistrados, EDITH ALARCÓN BERNAL YANNETH REYES VILLAMIZAR PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx