TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ -SALA CUARTA- MAGISTRADA PONENTE: YANNETH REYES VILLAMIZAR Florencia, veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Radicación: Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Demandante: Procuraduría 25 Judicial II Administrativa Demandado: Municipio de Florencia Tipo de expediente: Digitalizado Tema: Acto administrativo de contenido general/ Acuerdo por medio del cual se fija el Presupuesto de Rentas e Ingresos y el de Gastos del Municipio de Florencia/ No crea la prima especial de servicio de los empleados territoriales/ Desborda el alcance del Decreto 1042 de 1978.
Acta No. 47A de la fecha. Sentencia – Segunda Instancia Procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, a pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por el Municipio de Florencia en contra de la sentencia del 18 de diciembre de 2020, mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia concedió las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES I. LA DEMANDA1 Beatriz Eugenia Ríos Vásquez, obrando en calidad de Procuradora 25 Judicial II Administrativa, conforme al artículo 277 de la Constitución Política y artículo 38-1 del Decreto-Ley 262 de 2000, promovió medio de control con pretensión de nulidad simple en contra del Municipio de Florencia, con el fin de que se declare la nulidad parcial del siguiente acto administrativo general y abstracto: - Acuerdo No. 019 del 1 de diciembre de 1990 “Por medio del cual se fija el Presupuesto de Rentas e Ingresos y el de Gastos del Municipio de Florencia, Departamento del Caquetá, para el período fiscal comprendido entre el primero (1) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991)” artículo 7: 1 Folio 136 al 147 del archivo 01 CuadernoPrincipal1 del expediente digital.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia “(…) PRIMA SEMESTRAL: Los funcionarios tendrán derecho a una prima semestral, equivalente a un mes de remuneración que se pagará en los primeros quince (15) días de junio de cada año. El pago proporcional de la prima semestral se hará cuando el funcionario no haya trabajado el año completo en la entidad, a razón de 1/12 parte por cada mes completo de labor siempre que estuviere vinculado al organismo, seis (6) meses antes de liquidarse esta prima”.
Adicionalmente, que se ordene “inaplicar por inconstitucionalidad” los actos administrativos que no fueron impugnados y que han recogido en todo o en parte el pago de la prima de servicios equivalente a treinta (30) días de salario pagadera en el mes de junio o julio, posteriores al año 1990 a la fecha. Los hechos en los que se funda la demanda son los siguientes: 1.
Que le corresponde al Congreso de la República, de conformidad con el artículo 150, numeral 19 de la Constitución Política de Colombia de 1991, por medio de leyes, dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestaciones de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública. 2.
Que la Ley 4 de 1992 en el artículo 12 en relación con el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, estipuló que será fijado por el Gobierno Nacional, en consecuencia, no podrán las Corporaciones Públicas territoriales arrogarse esta facultad. 3. Que el Decreto 1919 de 2001, dispuso en su artículo 1 que todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la rama ejecutiva de los niveles departamentales, entre otros, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional. 4.
Que la prima de servicios contemplada en el artículo 58 del Decreto 1042 del 7 de junio de 1978, es un elemento de salario consagrado para los empleados públicos de la rama ejecutiva del público del orden nacional, cuyo campo de aplicación se ha extendido a los empleados públicos del nivel territorial. Citó la sentencia de la Corte Constitucional C- 1063 de 2000 e igualmente jurisprudencia del Consejo de Estado2 para señalar que de manera reiterativa se ha precisado que las disposiciones contenidas en el Decreto No. 1042 de 1978 se aplican de manera extensiva a los empleados públicos del orden territorial. 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D.C., 24 de enero de 2008, Radicado No. 05001-2331-000-1998-02186-01 (9927-05). Cita, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente Jesús María Lemus Bustamante.
Bogotá D.C., 28 de febrero de 2008, Radicado No. 05001-2331-000-2011-00452-01 (6596-05). Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia 5. Aseveró que en el caso concreto, se configuran dos situaciones a saber: i) el acto administrativo cuya nulidad se pretende fue expedido con vulneración del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución de 1991, la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1042 de 1978; por cuanto, el Concejo Municipal no tiene la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del municipio, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia C-402 de 2013; ii) Que la norma demandada fijó una prima de servicios de 30 días de salario cuando la normatividad que la autoriza para los empleados del nivel nacional y territorial contempla sólo 15 días de salario pagaderos los primeros días del mes de julio de cada año. Como normas violadas señaló los artículos 6, 121, 122 y 123 inciso 2°, el literal e) y f) del numeral 19 del artículo 150 y, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política;
Ley 4 de 1992 y el artículo 58 del Decreto 1042 de 1978. En concepto de violación planteó dos cargos de nulidad a saber: i) violación directa a la Constitución y ii) falta de competencia. Argumentó que, la competencia para dictar las normas generales y en ellas, señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, subyace en el Congreso de la República y no en los concejos municipales.
Indicó que, el Congreso en ejercicio de sus atribuciones constitucionales expidió la Ley 4 de 1992 (Ley Marco) por la cual estipuló que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales debe ser fijado por el Gobierno Nacional, con base en los criterios y objetivos de la norma en cita; motivo por el cual, la Corporaciones Públicas territoriales no podrán arrogarse esta facultad.
Expuso que, en razón a lo señalado con anterioridad, el Concejo del Municipio de Florencia expidió el Acuerdo No. 019 del 1 de diciembre de 1990, regulando situaciones para la cual no estaba facultado y que van en contravía del artículo 58 del Decreto 1042 de 1978, disposición legal que contempla una prima de servicios equivalente a 15 días de salario y no de 30 como lo estipula el acto administrativo acusado.
Consideró la parte actora que el Acuerdo creado desconoce las disposiciones legales de rango constitucional y legal que reglamentan el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del sector territorial desde el año 1968, año en el cual se expidió el Acto Legislativo 01 del mismo año restándole la competencia a las entidades territoriales para la creación de regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos, disposición que en forma estricta y taxativa asignó las competencia a cada uno de los órganos administrativos para la regulación de ese tema, pero que en nada facultó a las asambleas departamentales o concejo municipales para la expedición de actos administrativos de este tenor, lo que constituye carencia de competencia y de contera conlleva a que el acto acusado este viciado de nulidad.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia Por lo anterior, sostuvo que le corresponde al Gobierno Nacional establecer directamente los salarios y prestaciones sociales de todos los empleados públicos con fundamento en los criterios que para el efecto señale el legislador y que sobre el particular se dispuso en la Ley 4 de 1992.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El Municipio de Florencia3, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la parte demandante, al considerar que el acto administrativo general y abstracto demandado no vulneran disposiciones constitucionales y que fue expedido por autoridad competente, por las siguientes razones: - El acto administrativo acusado fue expedido por el Concejo Municipal por el cual se estableció el presupuesto de rentas y gastos del municipio, que, sobre el particular, se trata de la vigencia fiscal del año 1991 y cuyos fundamentos fácticos y jurídicos desaparecieron al momento en el que se expidió el nuevo Acuerdo Municipal No. 054 de 1991 para la vigencia 1992, considerando la inexistencia del vicio de competencia. - El acuerdo goza de presunción de legalidad debido a que la Constitución Política del 86 estableció como competencia de los Concejos Municipales la expedición anual del presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en el proyecto presentado por el alcalde. - El Acuerdo Municipal No. 019 no crea la prima de servicios, pues se paga desde el año 1985, es decir, que el acto acusado lo menciona como concepto y por encontrarse incluido dentro del presupuesto para el pago en la vigencia del año 1991, situación que podrá encontrarse en cada uno de los actos administrativos que regulan el presupuesto, pues es deber del alcalde municipal incluir los gastos que tiene el municipio dentro del proyecto que se presenta ante el concejo para la expedición del acuerdo. - Los actos administrativos se extinguen cuando se han cumplido con todos los elementos, requisitos y modalidades que señala la Ley, cuando ha producido sus efectos jurídicos conforme a su objeto y finalidad, por lo que, hay actos administrativos que se extinguen por determinación simple de haber cumplido su objeto y el plazo de su vigencia, lo que se conoce como terminación normal, y jurisprudencialmente como “el decaimiento del acto administrativo”. - La pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo no es óbice para que el juez revise la legalidad del mismo, pues la legalidad está vinculada con el momento de su nacimiento o de existencia, para el cual el juez debe examinar si la expedición del acto estuvo acorde con el ordenamiento jurídico, sin embargo, 3 Folio 171 al 180 del archivo 01CuadernoPrincipal1 del expediente digital.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia debe tenerse en cuenta que el acto acusado es un acto administrativo que se expide y pierde ejecutoriedad de manera anual. - La situación que se pretende demostrar está relacionada con la nulidad de la prima de servicios y una vez individualizado el acto, se encuentra que el mismo no crea ni regula este aspecto prestacional, sino que, que enuncia su concepto por tratarse del acto que regula el presupuesto para el año 1991 lo que se resume en que si el deseo de la parte actora era atacar dicho supuesto debió remitirse al acto que regula o establece la prima semestral o prima de servicios. - La prima de servicios se ha reconocido y pagado desde el año 1985 generando para los empleados del Municipio de Florencia una estabilidad económica la cual se vería afectada al declararse lo pretendido por la parte actora configurándose una confrontación entre los derechos adquiridos y expectativas legítimas para juzgar la aplicación en el tiempo de las nuevas normas laborales para las relaciones laborales en curso, de manera que se puede decir que ese derecho ha pasado a ser parte de su patrimonio personal y que la nueva ley laboral no le puede ser aplicada.
Planteó las siguientes excepciones: i) inexistencia de la violación alegada; ii) ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales; iii) derechos adquiridos en materia laboral e iv) innominada. III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4 El Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, en sentencia de fecha 31 de agosto de 2020, resolvió conceder parcialmente las pretensiones de la demanda, al considerar que el Acto Legislativo No. 01 de 12 de diciembre de 1968, que modificó, entre otros, los artículos 76, 120 y 182 de la Constitución de 1886, estableció que el órgano encargado de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, era el Congreso, quien quedaba facultado para revestir pro tempore al Presidente de la República con precisas facultades extraordinarias para regular la materia.
Indicó que, más tarde con la promulgación de la Constitución Política de 1991 se determinaron expresamente las funciones que competen al Congreso de la República y en su artículo 150 numeral 19 literal e) estableció que le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, siendo declarado exequible el citado artículo por la Corte Constitucional en sentencia C-315 de 1995.
Manifestó que dado lo anterior, en primer lugar le asiste razón a la Procuraduría cuando indicó que el Municipio de Florencia, Caquetá, no tenía competencia para crear y 4 Archivo 20 del Expediente Digital. Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia mucho menos para regular la prima de servicios como factor de salario de los empleados públicos de su municipio, pues la competencia para determinar el régimen prestacional de los servidores públicos de las corporaciones territoriales y sus límites máximos es exclusivo del legislador y del Gobierno Nacional desde el año 1968.
En segundo lugar, en la actualidad se encuentra vigente el Decreto 2351 de 2014 el cual claramente creó a partir del año 2015 la prima de servicios para todos los empleados vinculados o que se vinculen a las entidades del orden territorial y estableció que esta debía ser reconocida en los términos de la Ley 1042 de 1978, es decir, de manera anual equivalente a quince (15) días de remuneración pagadera en los primeros 15 días del mes de julio de cada año; así mismo, que la norma en cita no solo crea la prima de servicios en los términos del Decreto 1042 de 1978, sino que de manera expresa en el artículo 4 dispuso que “ninguna autoridad territorial podrá modificar el presente decreto en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” Adujo que el Municipio de Florencia en el oficio del 11 de abril de 2018 sostuvo que el reconocimiento de la prima de servicios se hace con fundamento en el artículo 59 del Decreto 1042 de 1978, sin embargo, dicha prima, en éste decreto se encuentra establecida en su artículo 58 en razón a 15 días de remuneración pagadera dentro de los primeros 15 días del mes de julio y no como se emitió en el acuerdo municipal en razón a un mes de remuneración; además, que para ese momento ese derecho legalmente solo le correspondía a los empleados públicos del orden nacional.
Señaló que no se desconoce que en el acta final del acuerdo de la negociación colectiva pliego de solicitudes de las organizaciones sindicales de empleados públicos de fecha 11 de mayo de 2015, el Gobierno Nacional ratificó lo expuesto en las circulares del Departamento Administrativo de la Función Pública donde señaló que los actos administrativos que regulan la prima de servicios del nivel territorial de manera diferente a lo señalado en el Decreto 2351 de 2014 no quedaron derogados y gozan de presunción de legalidad; no obstante, ello no comporta justificación para haber sido emitidos con falta de competencia y no significa que no vayan en contra del ordenamiento legal vigente, y por ende, tal presunción de legalidad puede ser desvirtuada como en éste caso, y proceder con la declaratoria de nulidad de los actos administrativos proferidos por las corporaciones locales que desarrollan la prima de servicios, debido a que los empleados públicos territoriales solamente les nace el derecho legal de percibirla a partir del año 2015.
Concluyó que el artículo 7 acápite “prima semestral” del Acuerdo No 019 de 1990 emitido por el Concejo Municipal de Florencia y demandado en ésta oportunidad vulneró abiertamente el Acto Legislativo 01 de 1968, artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política de Colombia, la Ley 4 de 1992, el Decreto 2351 de 2014 y la Ley 1042 de 1978, por tanto, se encuentran prósperos los cargos de nulidad de infracción a la constitución y la ley y falta de competencia, y consecuentemente declaró su nulidad; en relación con la pretensión de inaplicar por inconstitucional los actos Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia administrativos que no fueron impugnados y que han recogido en parte en pago de la prima de servicios, no accedió porque estos no fueron demandados y por ende no le asistía al a-quo deber de pronunciarse sobre su legalidad.
IV. RECURSO DE APELACIÓN5 La apoderada judicial de la parte demandada, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia; para ello expuso las siguientes razones de inconformidad: - Que, si bien el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 1968 consagró en el artículo 76 de la Constitución Nacional de 1886 que le corresponde al Congreso hacer leyes, del precitado artículo en el numeral 9 se infiere que en relación con la escala de remuneración de que trata dicho artículo hace alusión a las categorías de empleo en los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, mas no, respecto las entidades territoriales. - Que del artículo 41 del Acto Legislativo 01 de 1968 le corresponde al presidente de la Republica como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, crear, suprimir y fusionar los empleos, también, la atribución de señalar funciones especiales, fijación de dotaciones y emolumentos va dirigida a los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público, es decir, que dentro de estos no se encuentra inmerso los entes territoriales. - El referido acto legislativo que modificó el artículo 182 de la Constitución Nacional de 1886 en ninguno de sus apartes consagró que el emolumento salarial referente a la prima de servicio y demás asignaciones básicas para los empleados del ente territorial municipal provengan o deban ser asignada por el ente territorial departamental. - Incluso desde la misma Constitución de 1886 en su artículo 197 numerales 3 y 5, les confirió a los Concejos, entre otras las siguientes atribuciones: i) determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y ii) expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Municipio, con base en el proyecto presentado por el Alcalde, igualmente el artículo 207 de la citada Constitución estipuló que no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, por las asambleas departamentales o los concejos municipales, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto, por consiguiente, el gasto público puede ser decretado bien por el congreso, las asambleas departamentales o por los concejos municipales tal como lo ha realizado el Municipio de Florencia, al fijar el gasto público anual, siendo el acto acusado, por el cual se fijó el gasto público para la vigencia de 1991. 5 Archivo 23 del expediente Digital.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia - La propia Constitución Nacional de 1886 en el artículo 197 modificado por el artículo 62 del Acto Legislativo 01 de 1968, le confirió a los Concejos Municipales la atribución de determinar las distintas escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, lo que indicó que el alcalde no incurrió en infracción a norma alguna al asignar el emolumento salarial respecto a la prima de servicio de los empleados de la alcaldía del Municipio de Florencia, máxime que el precitado acuerdo fue objeto de revisión por el gobernador del Caquetá, por lo que al no encontrarse irregularidad que pudiera advertir vicio alguno, el Acuerdo Municipal 019 de 1990 cobró efectos legales para el cual fue creado. - El a quo basó su decisión en lo previsto en el literal e) del numeral 17 del artículo 150 de la Constitución de 1991, el Congreso expidió la Ley 4 de 1992 y en el artículo 12 precisó que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales es competencia del legislador y no podrán las corporación públicas territoriales arrogarse esta facultad, sin embargo, el artículo 313 de la Constitución de 1991, consagró las atribuciones de los concejos municipales, en cuanto a la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneraciones correspondientes, por lo que el a quo inobservó tales competencias por disposición constitucional y el principio de autonomía territorial. - Solicitó al Ad-quem se analice el principio de favorabilidad laboral o in dubio pro operario, en el sentido de ajustar las condiciones y circunstancias actuales, incluido el valor de la prima u otros factores determinables por la realidad fiscal del momento, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la Ley y la vulneración de derechos adquiridos.
V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN6. Se prescindió de esta etapa procesal de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del C.P.A.C.A. CONSIDERACIONES DE LA SALA A. COMPETENCIA. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme con lo dispuesto en los artículos 153 (competencia de los Tribunales en segunda instancia); 243 (la sentencia es susceptible del recurso de alzada) y 247 (trámite de la apelación) de la Ley 1437 de 2011. 6 Archivos 35 y 38 del expediente digital.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia B. ACTO ACUSADO. Acuerdo No. 019 del 1 de diciembre de 1990 “Por medio del cual se fija el Presupuesto de Rentas e Ingresos y el de Gastos del Municipio de Florencia, Departamento del Caquetá, para el período fiscal comprendido entre el primero (1) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991)” artículo 7 “Prima semestral”.
C. PROBLEMAS JURÍDICOS. De conformidad con el recurso de apelación esbozado por la apoderada de la parte demandada, la Sala deberá analizar, si: a. ¿El Municipio de Florencia era la autoridad competente para crear la prima de servicios o prima semestral como rubro presupuestal a favor de los empleados públicos del ente territorial debido a que se estipuló como factor salarial y prestacional en el artículo 58 del Decreto 1042 de 1978? b. ¿El Acuerdo No. 019 del 1 de diciembre de 1990 artículo séptimo acápite de “Prima de Semestre” se encuentra viciado de nulidad por violación directa a la Constitución y falta de competencia? D. DE LO PROBADO EN EL PROCESO. Copia Oficio S.A. – ORH. 1.14 – 0204 del 11/04/20187 por el cual el Municipio de Florencia le indicó a la Procuradora 25 Judicial II Administrativa que en atención a los oficios bajo radicado 6603 de 22/03/2018 y 7903 de 10/04/2018, procedió a elevar consulta a la corporación municipal, Concejo de Florencia, Caquetá a través de oficio No, 0179 del 27/03/2018 y radicado 04052 del 02/05/2018, por el cual, solicitó: “Se sirva certificar a este despacho si existe algún acuerdo municipal en el cual se reconozca o modifique prestaciones sociales a los servidores públicos del municipio de Florencia. En caso de existir favor emitir copia autentica del acto administrativo, con el fin de dar respuesta de fondo a la petición de la Procuradora 25 Judicial II Administrativa” Además, informó que el ente territorial ha emitido los oficios DA.3-OJ. 14-0231 del 12 de mayo de 2012, cuyo asunto es prima de servicios y comunicación interna dirigida al entonces asesor de recursos humano Dr. Jairo Augusto Bermúdez Delgado de fecha 10 de junio de 2014, por el cual se realizó respuesta a la solicitud de concepto – prima de servicios por parte del entonces Jefe de Oficina Asesora Jurídica en el que se realizó análisis normativo y jurisprudencial 7 Folios 2 al 5 archivo 01CuadernoPrincipal1 del expediente digital.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia de la prestación social prima de servicios y se emitió concepto de viabilidad para cancelar la prima de servicios de los funcionarios de la entidad. Así mismo, señaló que el pago de la prima de servicios se realizó conforme el artículo séptimo del Acuerdo 019 de 1990, según lo estipulo el artículo 59 del Decreto 1042 de 1978. Oficio No. S.A.-ORH.1.14 – 0179 del 27 de marzo de 2018 con radicado No. 04052 del 02/04/20188, dirigido al presidente del Concejo, el señor ANCISAR MOSQUERA AULLÓN, por el cual se solicitó la información, respecto la existencia de algún acuerdo municipal en él se reconozca, modifique prestaciones sociales a los servidores público del municipio de Florencia y remisión de copia autentica del acto administrativo. Oficio No. D.A. 3-OJ.14-0231 del 12 de mayo de 20129 cuyo asunto es “prima de servicios” el cual contiene el concepto emitido por el Jefe de la Oficina Jurídica, del que se destaca: “2.
Cuando nace este elemento en el municipio de Florencia: Revisado con minucia los archivos existentes se pudieron corroborar en los libros de Kardex que desde 1985 se viene cancelando y desde 1990 mediante acuerdos municipales se reconoció este elemento. Es decir, hace 27 años se encuentra vigente y gozan de presunción de legalidad. 3.Normatividad: Se hace necesario remitirnos al decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, el cual en su artículo 1 expreso que el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos que reguló el régimen de prestación mínimo de los trabajadores oficiales del Nivel Territorial fue claro al establecer que estos gozaran de los mismos privilegios consagrados para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional.
Por otro lado, este mismo decreto en su artículo 5 reza “los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.” (…) 2.Que los factores que nos prestación social si no salario tales como prima de servicios, gastos de representación, prima técnica, auxilio de transporte, auxilio de alimentación y bonificación por servicios prestados a que se ha hecho referencia para la liquidación de las diferentes 8 Folio 6 y 191 archivo 01CuadernoPrincipal1 del expediente digital. 9 Folios 7 al 8 y Folios 192 al 193 archivo 01CuadernoPrincipal1 del expediente digital Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia prestaciones sociales, se tendrán en cuenta en la medida en que hayan sido establecidos para respectivo departamento, distrito o municipio, mediante ordenanza y acuerdo.” Que conforme a lo establecido es viable el pago de la prima de servicio salvo.” Oficio S/N del 10 de junio de 201410 dirigida al Dr. Jairo Augusto Bermúdez Delgado, asesor recursos humanos de la alcaldía del municipio de Florencia, cuyo asunto: “Su Solicitud de Concepto – Prima de Servicios”, por el cual se resolvió la inquietud relacionada en sí había lugar a aplicar el precedente sobre el tema de la extensión de los beneficios prestacionales contemplados en el Decreto 1042 de 1978 a los empleados públicos del orden territorial. Acuerdo No. 019 de 199011 “Por medio del cual se fija el Presupuesto de Rentas e Ingresos y el de Gastos del Municipio de Florencia, Departamento del Caquetá, para el período Fiscal comprendido entre el primero (1) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991).” Remitido a la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa mediante oficio No. CMF/2018/091 del 22 de mayo de 201812. Oficio DA. 3-OJ-14-0083 del 28 de marzo de 2019 dirigido al presidente del Concejo del Municipio de Florencia radicado No. 5052/COD81913 por el cual el asesor de defensa judicial solicitó informe y antecedentes administrativos sobre los hechos y pretensiones de la demanda. Copia Oficio No. CMF/2019/076 del 02 de abril de 201914, dirigido al asesor de defensa judicial del Municipio de Florencia, por el cual se dio respuesta a oficio 139 de fecha 29 de marzo de 2019 (sic), por el cual se solicitó copia autentica de la gaceta o boletín donde fue publicado el Acuerdo No. 019 de 1990 del 10 de diciembre de 1990, como el mencionado acuerdo, y copia autentica de los acuerdos presupuestales del año 1991 a la fecha; así mismo, informó que se realizó remisión de la solicitud a la Secretaria de Hacienda para que certificará si existen actos administrativos que hayan regulado el pago de la prima de servicios de los funcionarios de la alcaldía. Copia Acuerdo No. 054 del 10 de diciembre de 199115 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleados, se determinan los cargos, asignaciones civiles, gastos de representación y prima técnica del personal de empleados de la Contraloría Municipal de Florencia, para la vigencia fiscal de mil novecientos noventa y dos (1992).” 10 Folios 10 al 14 y Folios 194 al 198 archivo 01CuadernoPrincipal1 del expediente digital. 11 Folios 15 al 21 archivo 01CuadernoPrincipal1 y Folios 4 al 108 archivo 02CuadernoPrincipal2 del expediente digital. 12 Folios 22 al 135 archivo 01CuadernoPrincipal1 del expediente digital. 13 Folios 199 al 202 archivo 01CuadernoPrincipal1 del expediente digital. 14 Folios 203 al 204 archivo 01CuadernoPrincipal1 del expediente digital 15 Folios 2015 al 218 archivo 01CuadernoPrincipal1 y Folios 1 al 2 archivo 02CuadernoPrincipal2 del expediente digital.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia E. SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS JURÍDICOS. La Sala considera procedente realizar un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad o ilegalidad del acto demandado, independientemente de que ya no existiera un derecho por restablecer al demandado, o como sucede con el caso concreto, que el acto administrativo nació a la vida jurídica, tuvo vigencia y creó unos efectos, entre ellos que se tuviera que poner en movimiento el aparato judicial y que el demandante debiera incurrir en unos gastos para poder demandar, cuando el mismo surtió sus efectos durante la vigencia de 1991, por el cual se fijó el Presupuesto de Rentas e Ingresos y el de Gastos del Municipio de Florencia, Departamento del Caquetá, para el período fiscal comprendido entre el primero (1) de enero y el treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos noventa y uno (1991).
Ya el Consejo de Estado16 se ha pronunciado sobre la competencia que conserva la jurisdicción administrativa para pronunciarse de fondo sobre la legalidad de actos administrativos que después de nacer a la vida jurídica y surtir efectos, desaparecen de ella, ya sea por derogación, subrogación u otro fenómeno similar: “La Sala debe pronunciarse sobre la procedencia de la acción de nulidad contra normas administrativas que ya no tienen vigencia, como quiera que en el proceso se puso de manifiesto que los artículos 46, 47, 52, 54, 65 y 89 del Decreto 2474 de 2008 fueron modificados por el Decreto 2025 del 3 de junio del 2009, y el artículo 46, a su vez, fue derogado por el Decreto 3576 de septiembre 17 de 2009.
En lo que concierne a este aspecto se reitera la línea jurisprudencial que se ha ido consolidando desde el año 1991, según la cual es suficiente que un acto administrativo haya tenido vigencia, aunque sea por un pequeño lapso para que la jurisdicción contenciosa administrativa deba pronunciarse sobre su legalidad frente a una demanda de nulidad.
En efecto, no obstante, la norma cuestionada no se encuentre vigente, durante el tiempo que hizo parte del ordenamiento jurídico pudo incidir sobre situaciones jurídicas. De este modo, la vigencia de una disposición administrativa se diferencia de su legalidad, y por ello, la revocatoria directa no tiene la virtualidad de restablecer el orden jurídico si éste se ha visto vulnerado.
Adicionalmente, aun cuando el acto administrativo ha sido derogado, no se ha desvirtuado su presunción de legalidad, la cual sólo puede verse afectada por una decisión de carácter judicial. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Bogotá, D.C., catorce (14) de abril de dos mil diez (2010).
Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00101-00(36054) b. Actor: Pablo Enrique Manrique Convers. Demandado: Ministerio del Interior y otros. Referencia: Acción de Nulidad Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia De otro lado, los efectos de la revocatoria son hacia el futuro, de forma tal que su declaratoria no afecta lo acaecido durante el tiempo en que la norma estuvo vigente; en cambio, los efectos de la nulidad son retroactivos porque buscan precisamente restablecer la legalidad alterada.
Vistas las anteriores consideraciones, es procedente un pronunciamiento de fondo respecto de las disposiciones acusadas del Decreto 2474 de 2008, sin importar si algunas de ellas han sido posteriormente modificadas o derogadas porque, su retiro del ordenamiento jurídico no afecta su presunción de validez, toda vez que ésta sólo puede ser confirmada o desvirtuada mediante pronunciamiento judicial”.
Es por lo anterior, que la cuestión litigiosa que se propone para ser analizado de fondo por la Sala en esta oportunidad se fundamenta en la facultad para crear factores salariales y prestacionales a los empleados públicos del orden territorial, contenida en los artículos 76, 120 y 197 de la Constitución Nacional de 1886, modificados por Acto Legislativo 01 de 1968, en los cuales determinó que el Congreso de la República creaba todos los empleos y fijaba las escalas de remuneración de las distintas categorías, así como el régimen prestacional, mandato que se mantuvo, con la promulgación de la Constitución Política de 1991 que dispone en el artículo 150 numeral 19, literales e) y f), lo siguiente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
(…)”17 De conformidad con la norma relacionada, le compete al Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas ejercer la función de dictar las normas generales, en las cuales delimita los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar, entre otros, el régimen salarial de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
En ejercicio de la facultad constitucional, el congreso expidió la Ley 4 de 1992 “por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección “B”. Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia del veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012) en el proceso con radicado No. 05001- 23-31-000-2005-971-01 (1865-11).
Actor: Auditoria General de la República. Demandado. Municipio de Medellín. Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones”, la cual en el artículo 12, dispuso: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” En cuanto a la competencia constitucional de los Concejos Municipales, el artículo 313 de la Constitución Política de 1991 estipuló: “Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6.
Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos: crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta (…)” De anterior texto constitucional se colige que la facultad que se le otorgó a los concejos municipales y a sus representantes es en relación con fijar las escalas de remuneración, comprendidas como un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes cargos y grados de remuneración que puedan existir, que deben ejercerse dentro del marco normativo conforme a la ley general que sobre la materia haya expedido el legislador, que para el tema que se analiza, se encuentra regulada en la Ley 4 de 1992.
Bajo el anterior criterio, debe ser entendida la facultad que el artículo 315 numerales 5 y 7 superior, en los que se le confirió al alcalde la atribución de fijar emolumentos de los empleados de sus dependencias, con sujeción a ley y los acuerdos respectivos. De esta norma constitucional hay claridad que el alcalde como jefe supremo municipal no está facultado para crear rubro alguno, sino para fijarlo dentro de los límites que las leyes generales previamente han determinado.
Lo expuesto ut supra determina que la facultad para regular el sistema salarial y prestacional de los empleados públicos de cualquier orden, radica exclusivamente en el Congreso de la República, siendo proscrito cualquier régimen creado por las Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia corporaciones públicas o autoridades descentralizadas, como lo son los concejos y alcaldes municipales, por lo cual, no es posible pretender el reconocimiento y creación de rubros presupuestales a favor de los empleados públicos por concepto de remuneraciones salariales y prestacionales, debido a que estos, per se, resultan contrarios a la Constitución y a la Ley, por lo que las autoridades municipales -como lo es el alcalde- están sometidos a fijar las escalas de remuneración y reconocer rubros de prestaciones sociales con fundamentos en las disposiciones legales y reglamentarias que expida el Congreso de la República o en su defecto el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades pro tempore que para ello le confiere el legislador.
Descendiendo al caso concreto, se tiene que, la parte demandada pretende que se revoque la decisión de primera instancia y se mantenga incólume la presunción de legalidad del Acuerdo No. 019 del 1 de diciembre de 1990 artículo séptimo “prima semestral”. Para ello, alegó como razón de inconformidad que el a quo inobservó la competencia constitucional que dispone el artículo 313 de la Constitución Política de 1991 y el principio de autonomía territorial; además, solicitó se analice el principio de favorabilidad laboral o in dubio pro operario, en el sentido de ajustar las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de derechos adquiridos.
Al respecto, se observa que el acto acusado en el artículo séptimo reglamenta las apropiaciones para gastos, para ello contempla y define como rubro de gastos de funcionamiento para el grupo 1. servicios personales, la prima semestral la cual define, así: “Los funcionarios tendrán derecho a una prima semestral, equivalente a un mes de remuneración que se pagará en los primeros quince (15) días de junio de cada año. El pago proporcional de la prima semestral se hará cuando el funcionario no hay trabajado el año completo en la entidad, a razón de 1/12 parte por cada mes completo de labor siempre que estuviere vinculado al organismo, seis (6) meses antes de liquidarse esta prima.” Nótese que a pesar de que este rubro fue denominado por la autoridad municipal como “prima semestral” realmente corresponde a la prima de servicios que reglamentó el artículo 58 del Decreto 1042 de 1978, el cual dispuso: “Los funcionarios a quienes se aplica el presente decreto tendrán derecho a una prima de servicios anual equivalente a quince días de remuneración que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de cada año. Esta prima no se regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta contraprestación cualquiera que sea su nombre.” Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia El acto municipal fue expedido, según su texto, en uso de las facultades constitucionales y legales y en especial las que le confieren los artículos 197 de la Constitución Nacional de 1886, como puede observarse el concejo del Municipio de Florencia carecía de facultad para la creación del rubro presupuestal de la prima semestral y que en realidad por disposición legal corresponde a la prima de servicios, pues en el año que se expidió el Acuerdo No. 019, ello es, 1990, como se reseñó en precedencia el único órgano competente para fijar el régimen salarial de los empleados públicos lo era y sigue siendo el Congreso.
Ahora bien, en relación con el principio de autonomía territorial es menester indicar que la Corte Constitucional en la Sentencia C- 315 de 1995, fue enfática en señalar, en relación con la competencia del congreso y la relativa del Gobierno, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas, así: “No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287).
Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.
La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados.
Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P. art. 287).
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia Lo anterior, significa que el principio de autonomía territorial no implica una libertad absoluta por parte de las entidades territoriales, por lo que deben estar sujetas a los límites que determina la Constitución y la ley, lo cual, para el caso concreto es claro subyace en las normas generales expedidas por el Legislador, en razón a ello, el Concejo del Municipio de Florencia desatendió el mandato constitucional y legal, por lo tanto, el acápite “prima semestral” contenido en el artículo séptimo fue creado por fuera del ámbito de competencia constitucional que a las entidades de orden territorial y descentralizadas le otorgan los artículos 313 numerales 5 y 6 y 315 numerales 5 y 7 superiores, para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de orden seccional y local; facultad que comprende únicamente la de establecer en forma numérica y sistemática, tablas salariales por grados, en las que se consignan la asignación o remuneración básica mensual, teniendo en cuenta la clasificación y niveles de los diferentes empleos, lo cual no implica la creación de rubros salariales y prestacionales como la prima semestral para el reconocimiento y pago a favor de los empleados públicos que integran la planta global de la entidad territorial.
Lo hasta aquí analizado permite colegir a la Sala que la decisión de la primera instancia debe confirmarse, en cuanto inobservó la regla de competencia de rango constitucional y legal para determinar los factores salariales y prestacionales a favor de los empleados públicos del orden territorial, toda vez que es ostensible la infracción directa a la Constitución y a la Ley por parte del Municipio de Florencia, al expedir el acto acusado como creador del rubro de la prima semestral.
Por otra parte, el argumento que solicitó el recurrente relativo al principio de favorabilidad laboral o in dubio pro operario, en el sentido de ajustar las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de derechos adquiridos, esto es, el artículo 58 superior, no puede aceptarse, porque no se está en presencia de situaciones individuales y subjetivas que tenga el carácter de derecho adquirido, es decir, consolidadas, definitivas y que hayan entrado al patrimonio de una persona, y que por lo mismo no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente, porque, como quedó analizado, su creación y reconocimiento se hicieron por fuera del marco constitucional y legal de competencias.
Bajo este contexto, no se demostró que el Acuerdo No. 019 del 1 de diciembre de 1990 artículo séptimo acápite “prima semestral” hubiera sido proferido de conformidad al régimen constitucional y legal, por tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia, la cual concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. COSTAS Teniendo en cuenta que en el presente asunto se ventila un interés público, no hay lugar a imponer condena en costas de conformidad con el artículo 188 del CPACA.
Sentencia de Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Nulidad Simple 18001-23-33-001-2018-00119-01 Municipio de Florencia DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, y por autoridad de la Ley.
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 18 de diciembre de 2020, por la cual, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Florencia Caquetá, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa contra el Municipio de Florencia, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en la instancia.
TERCERO: Una vez en firme la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el Sistema Judicial SAMAI. Proyecto de sentencia discutido y aprobado en sala del veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente YANNETH REYES VILLAMIZAR Magistrada Ponente Firmado electrónicamente ANGÉLICA MARÍA HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ Magistrada Firmado electrónicamente PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE Magistrado Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caquetá en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx