Tribunal Administrativo de Caquetá Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Edith Alarcón Bernal Florencia, trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Acción: Consulta incidente de desacato Radicación: 180013333003-2023-00438-01 Demandante: Robyn Cubillos García Demandado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Acta de discusión: Nro. 083 de la fecha I. ASUNTO Procede la Sala a revisar por vía de consulta el proveído a través del cual el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia sancionó al Brigadier General Edilberto Cortés Moncada en calidad de director de sanidad del Ejército Nacional con arresto y multa de 3 SMMLV por desacato al fallo de tutela.
II.
ANTECEDENTES Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2023 el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia amparó el derecho fundamental a la salud del señor Robyn Cubillos García y dispuso:
SEGUNDO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL, que, dentro del término de 48 horas realice las gestiones administrativas pertinentes para la activación de los servicios de salud del accionante con la finalidad de que se practiquen las valoraciones y/o exámenes médicos pertinentes para la realización de la Junta Médica Laboral posterior al retiro.
El 21 de noviembre de 2023, la parte actora presentó incidente de desacato por el incumplimiento del fallo de tutela1. Mediante auto del 29 de noviembre2, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia resolvió dar apertura al trámite incidental. En esa providencia, se le corrió traslado para que el Director de Sanidad del Ejército Nacional se pronunciara sobre el incidente y allegara las pruebas que pretendiera hacer valer, la cual feneció en silencio.
Una vez agotado el trámite pertinente, mediante auto de 7 de diciembre del presente año3, se profirió la decisión sancionatoria objeto de revisión. Señaló el a quo que los términos concedidos en el auto mediante el cual se efectuó el requerimiento previo y el auto que dio apertura al trámite incidental se vencieron sin que el implicado allegara informe en el que explicara los motivos del incumplimiento del fallo, así como también omitió aportar pruebas, conducta que consideró omisivas y evasivas, además de injustificadas.
Seguidamente, en la misma providencia el juzgado resolvió enviar a consulta esta providencia con este Tribunal. 1 Índice 9 de SAMAI primera instancia. 2 Índice 12 de SAMAI primera instancia. 3 Índice 14 de SAMAI primera instancia. Acción: Consulta incidente de desacato Accionante: Robyn Cubillos García Accionado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Expediente: 180013333003-2023-00438-01 III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el inciso final del artículo 52 del Decreto 2591 de 19914, la Sala tiene competencia para conocer, en grado de consulta, de la sanción impuesta por el a quo dentro del trámite incidental. 3.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se ajusta a derecho la sanción por desacato impuesta el 7 de diciembre de 2023 por el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia, en el procedo de la referencia. 3.3.
Sobre el desacato El artículo 27 del Decreto 2591 de 19915 establece que proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora, so pena de que sea acreedor a las sanciones correspondientes. Por su parte, el artículo 52 ibidem señala que la persona que incumpla la orden de un juez incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, la sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico que decidirá si debe revocarse o no. Para resolver, es preciso anotar que, tal como lo ha puntualizado en forma reiterada la Corte Constitucional, la finalidad del incidente de desacato no es otra que lograr que la autoridad responsable cumpla el fallo de tutela.
Véase6: (…) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas (…). (…). (…) A pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela.
Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada el acceso a la administración de justicia. (…) En ese mismo sentido, el Consejo de Estado7 ha establecido lo siguiente: 4 «ARTICULO 52.- Desacato.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.» 5 “Por el cual se reglamente la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 6 Sentencia C-367 11 de junio de 2014, Sala Plena de la Corte Constitucional.
MP. Mauricio González Cuervo. 7 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03-15-000- 2015-00094-00(AC), Actor: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Fondo Nacional De Vivienda – FONVIVIENDA, Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera.
Acción: Consulta incidente de desacato Accionante: Robyn Cubillos García Accionado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Expediente: 180013333003-2023-00438-01 (…) Se destaca que la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha manifestado que la finalidad del trámite del incidente por desacato no es otra que lograr el cumplimiento de la orden emitida por el juez de tutela en procura de los derechos fundamentales; y no la imposición de una sanción. Quiere decir lo anterior, que aunque en un trámite incidental por desacato se imponga una sanción por no haberse cumplido la orden de tutela, la misma puede ser modificada o incluso revocada, siempre y cuando se acredite el cumplimiento del fallo antes de que se ejecute la sanción, pues como se indicó anteriormente la finalidad de este trámite es que se logre la protección efectiva de los derechos fundamentales del incidentante.
(…) Con fundamento en lo anterior, la Sala analizará el caso concreto. 3.4. Análisis de la Sala. Caso concreto Respecto de los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato, debe precisarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: i) A quien está dirigida la orden; ii) Cuál fue el término otorgado para ejecutarla; y iii) El alcance de la misma Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)8.
Y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”9. El juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial.
Una vez verificada tal situación irregular, el juez debe encontrar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad, deberá imponer la sanción adecuada, proporcionada y razonable a los hechos.
Al realizar la evaluación con el fin de establecer si existió o no el desacato, el juez debe tener en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha señalado como “eximentes” de responsabilidad de los obligados: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-;
(ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo. Pues bien: en lo que concierne al trámite procesal surtido en relación con el incidente de desacato, se tiene que, conforme a lo prescrito en el decreto 2591 de 1991, se respetaron todas las garantías procesales, llevándose a cabo los trámites y procedimientos dispuestos en la norma, como es la individualización del 8 Sentencia T-553/02 y T-368/05 9 Sentencia T-343/11 Acción: Consulta incidente de desacato Accionante: Robyn Cubillos García Accionado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Expediente: 180013333003-2023-00438-01 funcionario responsable, la debida notificación de la providencia que dio inicio al incidente de desacato y su traslado, tal como lo ha ordenado la Corte Constitucional10.
De las pruebas obrantes en el expediente, se tiene que: i) El Juzgado Tercero Administrativo de Florencia mediante providencia del 8 de noviembre de 2023 amparó al señor CUBILLOS GARCÍA el derecho fundamental a la salud, ordenando a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL, que, dentro del término de 48 horas realice las gestiones administrativas pertinentes para la activación de los servicios de salud del accionante con la finalidad de que se practiquen las valoraciones y/o exámenes médicos pertinentes para la realización de la Junta Médica Laboral posterior al retiro. ii) El a quo realizó requerimiento previo al Brigadier General EDILBERTO CORTES MONCADA, en calidad de director general de Sanidad del Ejército Nacional y al Brigadier General JAIME EDUARDO TORRES RAMÍREZ en calidad de Comandante del Comando de Personal, superior jerárquico del primero, sin que emitieran pronunciamiento alguno. iii) Se inició el trámite incidental por desacato en contra del Director General de Sanidad del Ejército Nacional, corriéndose traslado del mismo por el término de 3 días, sin pronunciamiento alguno. Así las cosas, se hace manifiesto, en forma objetiva, el incumplimiento por parte del Brigadier General EDILBERTO CORTES MONCADA a la orden de tutela impartida por el juez constitucional, aunado al hecho de que no se observan circunstancias, de índole subjetiva, que lo exoneren de responsabilidad; por lo que resulta procedente la imposición de sanción por desacato, a evidenciarse tardanza y dilación en el cumplimiento de la orden dada.
En consecuencia, se procederá a confirmar la sanción impuesta por el a quo. De otra parte, es de resaltar que el Brigadier General JAIME EDUARDO TORRES RAMÍREZ en calidad de Comandante del Comando de Personal, guardó absoluto silencio en relación con el requerimiento previo que el a quo le realizó mediante proveído del 22 de noviembre de 2023, en el que dispuso: “REQUERIR al Comandante del Comando de Personal, Brigadier General JAIME EDUARDO TORRES RAMÍREZ, con el fin de lograr el cumplimiento de la orden de tutela en el término de cuarenta y ocho (48) horas, asimismo para que inicie un proceso disciplinario contra el funcionario por el no acatamiento de la decisión judicial, advirtiéndole que el no inicio de la acción disciplinaria en contra de aquel, dará lugar al inicio de proceso disciplinario en su contra”.
Circunstancia que ameritaba que también se ordenara la apertura del incidente de desacato en contra del referido Brigadier General, en tanto se deben adoptar todas 10 En sentencia C-367 de 2.014, señaló:“(…) A pesar de ser un trámite breve, en todo caso se debe comunicar la iniciación del incidente a la persona de quien se afirma ha incurrido en desacato, para que pueda ejercer su derecho a la defensa y aportar o solicitar las pruebas necesarias para demostrar el cumplimiento del fallo de tutela o la imposibilidad de dicho cumplimiento, pues para que se configure el desacato se requiere, entre otras condiciones, demostrar la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) de la persona incumplida y el vínculo de causalidad entre ésta y el incumplimiento.
Para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela es imperioso respetar el principio de necesidad de la prueba, como elemento esencial del derecho a la defensa y del debido proceso, al punto de que, en casos excepcionalísimos, siempre y cuando haya una justificación objetiva y razonable, consignada en una providencia judicial, si la práctica o recaudo de la prueba supera el antedicho término, el juez pueda excederlo para analizar y valorar esta prueba y tomar su decisión.” Acción: Consulta incidente de desacato Accionante: Robyn Cubillos García Accionado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Expediente: 180013333003-2023-00438-01 las medidas necesarias para lograr su cumplimiento, inclusive de sancionarlo por desacato, según lo dispone el artículo 27 del decreto 2591 de 199111.
Ello en consideración a que es el procedimiento que debe adelantar el juez constitucional para logar el cumplimiento de lo resuelto en la sentencia de tutela; aspecto que fue expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-367 de 2014: “4.4.7. Antes de abrir un incidente de desacato, el juez tiene el deber de evaluar la realidad del incumplimiento y de valorar, de manera autónoma y amplia, si para hacer cumplir el fallo de tutela son suficientes y eficaces las demás atribuciones que le confiere el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 y, en todo caso, debe asumir la responsabilidad de hacer cumplir el fallo, valga decir, de ejercer su competencia mientras esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.
Máxime cuando la Corte Constitucional12 ha sido enfática en señalar que la finalidad del incidente de desacato es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela “de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.” En consecuencia, se ordenará al juzgado de instancia que continúe con el trámite incidental en contra del superior del directo responsable, esto es, del Brigadier General JAIME EDUARDO TORRES RAMÍREZ en calidad de Comandante del Comando de Personal y, de ser el caso, se le imponga la debida sanción. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sanción impuesta por el Juzgado Tercero Administrativo del de Florencia, mediante auto del 7 de diciembre de 2023, al Brigadier General EDILBERTO CORTES MONCADA, en calidad de director general de Sanidad del Ejército Nacional, por desacato al fallo de tutela de fecha 8 de noviembre de 2023.
SEGUNDO: ORDENAR al Juzgado Tercero Administrativo que continúe con el trámite incidental en contra del superior del directo responsable, esto es, del Brigadier General JAIME EDUARDO TORRES RAMÍREZ en calidad de Comandante del Comando de Personal y, de ser el caso, se le imponga la debida sanción.
TERCERO: Notifíquese a las partes la presente decisión. 11 ARTICULO 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 12 Sentencia SU 034 de 2018 Acción: Consulta incidente de desacato Accionante: Robyn Cubillos García Accionado: Dirección de Sanidad del Ejército Nacional Expediente: 180013333003-2023-00438-01 CUARTO: Una vez surtidas las anteriores actuaciones, remítase el expediente al juzgado de origen y háganse las anotaciones respectivas en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Los magistrados, EDITH ALARCÓN BERNAL YANNETH REYES VILLAMIZAR (Con ausencia legal justificada) PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Segunda Tribunal Administrativo del Caquetá en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx