SIGCMA REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Magistrada Ponente: CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, veintidós (22) de abril de dos mil veintiséis (2026) ASUNTO: APRUEBA ACUERDO CONCILIATORIO I. ASUNTO Procede la sala de decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira, de conformidad con la competencia atribuida por el literal g), numeral 2º del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en concordancia con el numeral 3º del artículo 243 ibidem2, a resolver en primera instancia la aprobación o improbación del acuerdo conciliatorio celebrado por los extremos procesales el 5 de febrero de 2026, ante la Procuraduría 154 Judicial II para Asuntos Administrativos.
II.
ANTECEDENTES 1. Solicitud conciliatoria A través de apoderado judicial, el Consorcio Vial Villanueva presentó ante la Procuraduría General de la Nación solicitud de conciliación extrajudicial precaviendo un litigio jurisdiccional de controversias contractuales frente al municipio de Villanueva – La Guajira, pretendiendo en cuyo trámite el reconocimiento y pago del saldo final insoluto equivalente a mil cuatrocientos treinta y dos millones veintiún mil cuatrocientos quince pesos con noventa y dos centavos [$1.432.021.415,92], por concepto del incumplimiento de las obligaciones a su cargo derivadas del contrato de obra N.º 104 del 17 de junio de 2022, que tenía como objeto el «mejoramiento vial mediante la construcción de pavimento en asfalto 1 «Artículo 125.
Modificado por el art. 20, Ley 2080 de 2021. <El nuevo texto es el siguiente> De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;» (subrayas del tribunal) 2 «3.
El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público.» (Negrillas y subrayas del tribunal) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES [Conciliación Extrajudicial] Demandante: CONSORCIO VIAL VILLANUEVA Demandado: MUNICIPIO DE VILLANUEVA – LA GUAJIRA Radicado N.º: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ en la vía que comunica hacia la zona productora de Veracruz en colectividad con el municipio de Villanueva – La Guajira». 2.
Supuestos fácticos Esgrime que, el Consorcio Vial Villanueva y el municipio de Villanueva celebraron el Contrato de Obra N.º 104 del 17 de junio de 2022, cuyo objeto consistió en el mejoramiento vial mediante la construcción de pavimento en asfalto en la vía que comunica hacia la zona productora de Veracruz, en conectividad con el municipio de Villanueva.
El valor inicial del contrato se pactó en la suma de $20.165.314.763, y su plazo de ejecución se estableció entre el 17 de junio de 2022 y el 9 de junio de 2025. Que el contrato fue ejecutado en su totalidad por el consorcio contratista en cumplimiento de las especificaciones técnicas, administrativas y financieras pactadas. Como consecuencia de la terminación de la obra, las partes suscribieron acta de recibo final y de liquidación el 8 de octubre de 2025, documento en el cual se dejó constancia de que el valor total ejecutado coincidió con el valor contractual.
Además, en la referida acta se reconoció un saldo final a favor del Consorcio Vial Villanueva por la suma de [$1.432.021.415,92], correspondiente al valor insoluto del contrato. No obstante, hasta el momento de la presentación de la solicitud conciliatoria, el municipio de Villanueva no había efectuado el pago del saldo reconocido, pese a encontrarse el contrato debidamente liquidado y vencidos los términos para su cancelación, circunstancia que en criterio del consorcio convocante constituye un incumplimiento contractual imputable a la entidad territorial, con afectación al equilibrio económico del contrato y perjuicio directo para el contratista. 3.
Del acuerdo conciliatorio En audiencia de conciliación extrajudicial celebrada en la Procuraduría 154 Judicial II para Asuntos Administrativos el 5 de febrero de 2026, las partes llegaron al siguiente acuerdo3: «En ese orden de ideas, la propuesta conciliatoria se resume en los siguientes términos: 1. Un solo pago por valor de MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES VEINTIUN MIL CUATROCIENTOS QUINCE-PESOS CON NOVENTA Y DOS CENTAVOS (1.432.021.415,92) que corresponde al valor del saldo final a favor del CONSORCIO VIAL VILLANUEVA, el cual el municipio puede desembolsar en su totalidad una vez se superen los inconvenientes administrativos que han existido con la suscripción del cheque por parte de la interventoría de la obra, dichos dineros se encuentran actualmente en una cuenta del Municipio de Villanueva, La Guajira, solo a la espera que se pueda tener una solución respecto a la suscripción del cheque por parte de la interventoría, para poder hacer efectivo el pago al contratista con inmediatez.» (Negrillas y subrayas del tribunal) 3 Folios 80 a 89 del expediente digital.
Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ El apoderado de la parte convocante solicitó la aclaración correspondiente a la fecha del pago, frente a lo cual el apoderado del ente territorial manifestó que «la fecha última sería inmediatamente se nos comunique el auto de aprobación de la conciliación».
Realizada la precisión correspondiente, la propuesta fue aceptada. El señor agente del Ministerio Público consideró en el acta remitida a esta corporación que, el acuerdo conciliatorio sobre la totalidad de las pretensiones invocadas cumple con los requisitos exigidos en la Ley 2220 de 2022 para su aprobación, por cuanto: (i) El eventual medio de control no ha caducado [artículo 91 ibidem], puesto que el contrato de obra, cedido al Consorcio Vial Villanueva, sufrió varias modificaciones temporales [prórrogas] y suspensiones, motivo por el que la oportunidad procesal para interponer el medio de control de controversias contractuales fenece el 9 de octubre de 2027, y la solicitud fue presentada con anterioridad;
(ii) Versa sobre conflictos de carácter particular y derechos disponibles [artículo 89], al tratarse de una reclamación sobre derechos que no se encuentra prohibida por la ley, esto es, la responsabilidad derivada del incumplimiento del «convocante» [sic] en la obligación de pagar la remuneración al contratista del contrato de obra N.º 104 de 2022, como quedó consignado en el acta de liquidación bilateral;
(iii) Las partes se encuentran debidamente representadas y sus representantes tienen capacidad para conciliar de conformidad con las atribuciones conferidas en los poderes que reposan en el expediente y fueron incorporados en la audiencia; (iv) Obran en el expediente las pruebas necesarias que justifican el acuerdo; a saber, a) el contrato, su cesión y la aceptación por parte del Municipio contenida en la Resolución N.º 0372 de 30 de octubre de 2024 y, b) el acta de recibo final y de liquidación bilateral del contrato del 8 de octubre de 2025; y (v) No es violatorio de la ley y tampoco resulta lesivo al patrimonio público, en tanto el municipio de Villanueva se encontraba incumpliendo por mora las obligaciones de pago convenidas en el contrato [cláusulas 5ª y 6ª]; aunado a que, ante la falta de salvedades al acta de liquidación bilateral que determinó el estado económico del contrato, ésta por si sola podría incluso constituir un título ejecutivo, situación que en su criterio refleja la existencia de una alta probabilidad de condena para la entidad estatal.
Bajo tales consideraciones, estimó que el acuerdo era beneficioso para el patrimonio público, en la medida que no se pactaron intereses y con ello se evita un proceso judicial que incrementaría los valores reclamados y reconocidos. Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ III.
CONSIDERACIONES El legislador definió la conciliación extrajudicial en asuntos contencioso administrativos como «un mecanismo alternativo de resolución de conflictos, autocompositivo, por medio del cual las partes, por conducto de apoderado, gestionan ante un agente del Ministerio Público neutral y calificado la solución de aquellas controversias cuyo conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.»4 El artículo 89 de la Ley 2220 de 2022 establece que, en materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley.
En contraste, el artículo 90 estipuló que no serían susceptibles de conciliación extrajudicial los siguientes asuntos: «ARTÍCULO 90. Asuntos no conciliables. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: 1. Los que versen sobre conflictos de carácter tributario. 2. Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales. 3.
En los que haya caducado la acción. 4. Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, y aún procedan recursos en el procedimiento administrativo o este no estuviere debidamente agotado. 5. Cuando la Administración cuente con elementos de juicio para considerar que el acto administrativo ocurrió por medios fraudulentos.» (Subrayas del tribunal) En ese orden de ideas, el honorable Consejo de Estado ha admitido que las entidades públicas y las personas privadas que desempeñen funciones propias de los órganos del Estado podrán conciliar sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer esta jurisdicción, tanto en aquellos asuntos en los que obligatoriamente constituya requisito de procedibilidad, como en los que sea de carácter facultativo, según el numeral 1º del artículo 161 del CPACA5.
Ahora bien, si bien es cierto que la Conciliación Prejudicial en materia administrativa es un mecanismo de arreglo entre las partes por medio del cual el legislador busca precaver la litigiosidad6, no es menos cierto que debe cumplir con las exigencias requeridas dentro del marco de la Constitución Política, las leyes 23 de 19917, 446 de 1998 y 2220 de 20228 para su consecuente aprobación. 4 Artículo 88 de la Ley 2220 de 2022. 5 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ.
Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 05001- 23-33-000-2024-01656-01 (72.903). Convocante: Metroplús S.A. Convocado: Empresas Públicas de Medellín. Referencia: Conciliación extrajudicial. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 23 de septiembre de 2022, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 68.174. 7 Literal a) del artículo 65. 8 Artículos 113 y 91.
Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Así, tenemos que los requisitos para la aprobación del acuerdo conciliatorio extrajudicial de acuerdo con la jurisprudencia reiterada por la Sección Tercera del honorable Consejo de Estado, son los siguientes9: (i) que no haya operado la caducidad del medio de control;
(ii) que las partes que concilian estén debidamente representadas, y que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar; (iii) que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes; (iv) que las partes estén legitimadas en la causa; y (v) que lo reconocido patrimonialmente esté respaldado en la actuación y no resulte lesivo para el patrimonio público10.
Acorde con los lineamientos expresados con antelación, el tribunal aprobará la Conciliación Extrajudicial por las razones que se pasan a exponer: (i) Que no haya operado la caducidad del medio de control Cuando se pretenda ejercer el medio de control de Controversias Contractuales —como en el presente asunto—, el término de caducidad será de dos [2] años, el cual se empezará a contar según la modalidad del contrato y las situaciones administrativas que se presenten en el mismo en cuanto a su liquidación. Así las cosas, al descender al caso concreto se vislumbra que, se depreca la declaratoria de incumplimiento del contrato de obra N.º 104 del 17 de junio de 2022, que tenía como objeto el «mejoramiento vial mediante la construcción de pavimento en asfalto en la vía que comunica hacia la zona productora de Veracruz en colectividad con el municipio de Villanueva – La Guajira», suscrito por un valor de [$20.165.314.763], los cuales serían cancelados mediante actas parciales de obra [clausula 5ª].
Según consta en su cláusula 8ª, el tiempo de ejecución de las actividades a desarrollar sería por dieciséis [16] meses, sin perjuicio de las suspensiones y prórrogas correspondientes. De igual forma, se pactó en su cláusula trigésima 5ª que estaría sometido a liquidación, la cual se realizaría de manera posterior a la suscripción del acta de entrega definitiva de la obra en los términos consagrados en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
De conformidad con lo anterior, al tratarse de un contrato de tracto sucesivo sometido a liquidación, la cual se efectuó de manera concomitante con el acta de recibo final suscrita entre las partes el 8 de octubre de 202511, se tiene que la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada dentro de la oportunidad procesal correspondiente, conforme 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS.
Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 63001- 23-33-000-2021-00127-01 (68155). Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros. Demandado: Municipio de Armenia y departamento del Quindío. 10 De acuerdo con el numeral 1º del artículo 91 de la Ley 2220 de 2022, a cuyo tenor: «(…) 1. La salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general.
En la conciliación en materia de lo contencioso administrativo la actuación se guiará siempre con miras a la protección y salvaguarda del patrimonio público y el interés general, por lo cual el agente del Ministerio Público en su carácter de conciliador deberá actuar y guiar a las partes para que en su fórmula de arreglo de las diferencias no se menoscabe esta salvaguarda y protección (…)» 11 Folios 49 a 55 del expediente digital.
Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ lo prevé el ítem iii), literal j), numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12, esto es, dentro de los dos [2] años siguientes al día de suscripción del acta de liquidación bilateral del contrato de obra, pues la solicitud fue presentada el 16 de diciembre de 2025.
Dicha posición incluso ha sido unificada por el honorable Consejo de Estado en el siguiente sentido13: «Por lo anterior (…) la Sala recoge parcialmente su jurisprudencia para establecer una forma unificada que: en el evento en que la liquidación bilateral del contrato se haya practicado luego de vencido el término pactado o supletorio (de 4 meses) para su adopción por mutuo acuerdo y del período (de 2 meses) en que la administración es habilitada para proferirla unilateralmente, pero dentro de los dos (2) años posteriores al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral, el conteo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta de liquidación de mutuo acuerdo del contrato, conforme al ap. iii del literal j» (Negrillas y subrayas del tribunal) (ii) Que las partes estén debidamente representadas y cuenten con la facultad de conciliar La parte convocante actuó representada por el doctor Jhan Castro Quiñonez, abogado en ejercicio identificado con la cédula de ciudadanía N.º 1.045.698.624 y tarjeta profesional N.º 232983 del Consejo Superior de la Judicatura14, conforme se acredita con el mandato otorgado por la doctora Naida Xiomara Quiñones Delgado, en calidad de representante legal del Consorcio Vial Villanueva15, con expresa facultad para conciliar las pretensiones de la eventual demanda.
La entidad territorial convocada compareció a la diligencia de conciliación prejudicial mediante apoderado judicial, doctor Emilio Guillermo Quintero Aaron, identificado con cédula de ciudadanía N.º 77.016.769 y tarjeta profesional N.º 51469 del Consejo Superior de la Judicatura16, de conformidad con la facultad especial para conciliar otorgada por la alcaldesa y representante legal del municipio de Villanueva – La Guajira, Cielomar Peñaloza de Lacouture. 12 «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. […] En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: […] iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; […]» (Subrayas del tribunal) 13 Auto de Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 1º de agosto de 2019, en el expediente con radicación no. 62.009, con ponencia del Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 14 Folios 16 y 17 del expediente digital. 15 Folios 18 a 23 del expediente digital. 16 Folios 71 a 78 del expediente digital.
Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ En ese sentido, concluye la sala que las partes presentes en la audiencia de conciliación actuaron debidamente representadas y contaban con facultad expresa para conciliar según consta en los poderes conferidos.
(iii) Que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes Al respecto, debe indicarse que el medio de control de Controversias Contractuales consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es de naturaleza indemnizatoria17. En esos términos, a través de esa vía es posible controvertir todas aquellas diferencias que se susciten entre la entidad pública contratante y el particular contratista referidas a: i) La existencia o inexistencia del contrato; ii) La validez del negocio jurídico o de alguna de sus cláusulas cuando quiera que se encuentre viciado de nulidad absoluta o relativa; iii) La revisión económica encaminada a determinar si se presentó desequilibrio en las condiciones que fueron previstas al momento de contratar o de presentar oferta; iv) El incumplimiento en el evento de que las partes de la relación negocial incurran en conductas que configuren el desconocimiento de las prestaciones a su cargo o el cumplimiento tardío de las mismas; v) La condena al pago de perjuicios para la parte responsable del daño y vi) Otras declaraciones y condenas que necesariamente deben estar relacionadas con el contrato celebrado, dada la naturaleza de la acción. Amén de lo anterior, teniendo en cuenta que las pretensas se encuentran encaminadas obtener el reconocimiento y pago de la suma de dinero consignada en el acta de recibo final, como consecuencia del presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales atribuidas al ente territorial contratante, los derechos económicos en cuestión son conciliables a la luz de lo establecido en el artículo 70 de la Ley 446 de 199818 y el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 201119.
No obstante lo anterior, resulta insoslayable la consideración expuesta en sede conciliatoria por el agente del Ministerio Público, al estimar que, incluso, ante la falta de salvedades respecto al acta de liquidación bilateral, ésta podría contener una obligación clara, expresa y exigible, posición que es compartida íntegramente por el tribunal.
Ello, obliga a precisar que en ese caso la obligación podría perseguirse a través del medio de control ejecutivo, lo 17 «Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.» 18 «Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo». 19 «Cuando los asuntos sean conciliables; el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.» Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ que haría improcedente el acuerdo conciliatorio en virtud de lo estipulado en el numeral 2º del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, pues se enlistó como «no conciliable»20.
Sin embargo, huelga destacar que, existe regulación especial frente a los procesos ejecutivos que se adelanten en contra de municipios —como en el presente asunto—, donde se impone como obligación el agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad frente a procesos ejecutivos. Así lo consagra el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, el cual es del siguiente tenor literal: «ARTÍCULO
47. LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL. La conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.» (Negrillas y subrayas fuera del texto) De igual forma, el numeral 1º del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estipula21: «Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables; el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. […].» (Negrillas y subrayas del tribunal) Al respecto, la Corte Constitucional consideró que el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 está vigente y no fue derogado con la expedición del Código General del Proceso, que en su artículo 613 regula la figura de la conciliación prejudicial en los asuntos contencioso- administrativos, debido a la especialidad de la norma consagrada en el Estatuto Municipal que le otorga aplicación preferente.
Al respecto se mencionó22: «Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente. El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso, sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó.» (Negrillas y subrayas del tribunal) 20 «2.
Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales.» 21 Modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021. 22 Corte Constitucional, sentencia C-533 de 2013. Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ A su turno, el artículo 93 de la Ley 2220 de 2022, dispuso: «ARTÍCULO 93.
Asuntos en los cuales es facultativo el agotamiento de la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Será facultativo agotar la conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, o la norma que la modifique o sustituya, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública, salvo cuando sea obligatorio de acuerdo con el parágrafo del artículo 92 de la presente Iey.» (Negrillas y subrayas del tribunal) Bajo tal tesitura, aun asintiendo la postura reflejada, relativa a que el acta de liquidación bilateral del contrato presta mérito ejecutivo y, por tanto, debería perseguirse a través del medio de control correspondiente, se tendría que haber agotado el trámite prejudicial ante la especialidad de que la convocada corresponde a un municipio —Villanueva—, situación que apareja la inaplicabilidad en el caso concreto de la disposición contenida en el numeral 2º del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 relacionado ut supra; por ende, se concluye que la conciliación aquí estudiada resulta procedente en atención a la particularidad advertida.
(iv) Legitimación en la causa de las partes Dentro del presente asunto las partes cumplen con el presupuesto de legitimación en la causa. Por un lado, el Consorcio Vial Villanueva acreditó la titularidad del derecho a reclamar el incumplimiento y el pago del saldo insoluto contenido en el acta de recibo final y liquidación bilateral del contrato [legitimación por activa]; toda vez que, si bien no fue quien suscribió en principio el contrato de obra N.º 104 del 17 de junio de 2022, sino el Consorcio P & F, a quien se le adjudicó en virtud del proceso de selección identificado con el N.º LP-001-2022, éste le fue cedido en su totalidad de conformidad con la cláusula vigésima del contrato23, según contrato de cesión adjunto24, siendo posteriormente aceptado y aprobado por la administración mediante la Resolución N.º 0372 del 30 de octubre de 202425.
De otro lado, el municipio de Villanueva en condición de convocado, también se encuentra legitimado en la causa por pasiva, en tanto que se le endilga el incumplimiento del pacto 23 «VIGÉSIMA: CESIONES. EL CONTRATISTA no puede ceder parcial ni totalmente sus obligaciones derivadas del presente Contrato sin la autorización previa y por escrito de EL MUNICIPIO.» 24 Folios 38 a 41 del expediente digital. 25 Folios 44 a 48 del expediente digital. «Por medio de la cual se aprueba la cesión del Contrato de Obra Pública N.º 104 – 2022 […]» Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ convencional derivado de la omisión en efectuar el pago de las obras contratadas y recibidas a satisfacción. (v) Que lo reconocido patrimonialmente esté respaldado en la actuación y no resulte lesivo para el patrimonio público26 De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, para la aprobación del acuerdo conciliatorio es necesario que, además de los requisitos estudiados con anterioridad, la correspondiente fórmula conciliadora no resulte lesiva para el patrimonio público27, entendido esto como un parámetro que se encuentra asociado «a la determinación de la cuantía de la indemnización, la cual debe responder a una suma igual a la indemnización causada por el daño generado»28.
Así las cosas, la aprobación de la conciliación en materia contenciosa administrativa está supeditada al soporte probatorio idóneo y suficiente respecto del derecho objeto de controversia, toda vez que, al estar en juego el patrimonio estatal y el interés público, es necesario que «al funcionario judicial no le quede duda alguna acerca de que la fórmula conciliatoria resulta provechosa para las partes en conflicto y no atenta contra el erario»29.
De acuerdo con tales presupuestos, dentro del presente asunto se reitera que lo pretendido por la convocante estriba en obtener el pago de la suma de [$1.432.021.415,92] estipulada en el «acta de recibo final» suscrita el 8 de octubre de 2025, correspondiente al último pago por ejecución de la obra adelantada como contratista, en la cual las partes se declararon a paz y salvo por todas las obligaciones adquiridas en virtud del contrato de obra pública N.º 104 del 17 de junio de 2022. 26 Artículo 65A Ley 23 de 1991 y artículo 73 Ley 446 de 1998. 27 De acuerdo con el numeral 1º del artículo 91 de la Ley 2220 de 2022, a cuyo tenor: «[…] 1.
La salvaguarda y protección del patrimonio público y el interés general. En la conciliación en materia de lo contencioso administrativo la actuación se guiará siempre con miras a la protección y salvaguarda del patrimonio público y el interés general, por lo cual el agente del Ministerio Público en su carácter de conciliador deberá actuar y guiar a las partes para que en su fórmula de arreglo de las diferencias no se menoscabe esta salvaguarda y protección […]» 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 16 de febrero de 2012, C.P: María Claudia Rojas Lasso, exp: 2004-00790-01. 29 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A, Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ, Bogotá D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).
Radicación número: 73001-23-33-000-2023-00263-01 (71.578). Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Al analizar cada una de las cláusulas convenidas por las partes en el acuerdo negocial, se puede verificar que, tal y como lo ha indicado el Ministerio Público, existiría una alta probabilidad de condena en contra del municipio de Villanueva como entidad territorial contratante, en tanto se avizora el incumplimiento de lo dispuesto en la cláusula 5ª del contrato cedido al Consorcio Vial Villanueva, donde se obligó a: Precisa la sala que, uno de los aspectos relevantes sustentados en el acta del Comité de Conciliación del 29 de enero de 2026, como causal de impedimento para el efectuar el pago del valor aquí pretendido, resulta ser que al momento de la culminación del plazo contractual había fenecido el contrato de interventoría, situación que es atribuible al contratante, por incumplir el principio de planeación al haber omitido sus deberes de dirección, control y vigilancia30, en tanto que el contrato de interventoría no podía culminar con anterioridad al plazo contractual, situación que resultaba previsible ante las 30 Así lo dispone el numeral 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011; el parágrafo 7º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, y demás normas concordantes, pues en los contratos de obra pública la interventoría es obligatoria para salvaguardar el principio de moralidad administrativa.
Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ suspensiones y prórrogas que acaecieron dentro de la ejecución. Se traen a colación los considerandos respectivos: En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que lo reclamado se encuentra debidamente sustentado en las pruebas arribadas a la solicitud, la sala considera que el acuerdo conciliatorio no vulnera el ordenamiento jurídico y resulta beneficioso para el patrimonio público, por cuanto en el acuerdo al que llegaron las partes únicamente se reconoce la suma del capital neto adeudado al contratista, el cual —según se manifestó— se encuentra en la cuenta del municipio, lo cual evita un detrimento para la entidad convocada, en tanto no se previeron intereses y cualquier otro tipo de perjuicios accesorios al presunto incumplimiento contractual alegado, los cuales sí tendrían lugar en un proceso ordinario o ejecutivo.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Tribunal Administrativo de La Guajira RESUELVE:
PRIMERO: APROBAR la conciliación extrajudicial celebrada entre el Consorcio Vial Villanueva y el municipio de Villanueva – La Guajira, contenida en el acta de audiencia adelantada el 5 de febrero de 2026, ante la Procuraduría 154 Judicial II para Asuntos Administrativos de Riohacha – La Guajira, por las consideraciones que anteceden. Conciliación Extrajudicial Radicado: 44-001-23-40-000-2026-00024-00 Calle 7 # 15 - 58 Palacio de Justicia – Riohacha – La Guajira Celular Despacho 001: 3102730057 https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ SEGUNDO: Por secretaría
NOTIFÍQUESE a: (i) los extremos procesales [convocante y convocada]; (ii) al representante del Ministerio Público y; (iii) a la Contraloría General de la República, conforme lo dispone el inciso 6º del artículo 113 de la Ley 2220 de 202231.
TERCERO: En caso de no ser recurrida, EXPÍDASE copia auténtica con constancia de ejecutoria de la presente providencia al apoderado de la parte convocante en los términos del artículo 114 del Código General del Proceso, la cual prestará mérito ejecutivo en los términos del artículo 113 de la Ley 2220 del 202232.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previa las anotaciones digitales en el Sistema de Gestión Judicial “SAMAI”. En caso de advertirse la interposición de recursos, la secretaría deberá ingresar el proceso al despacho de la magistrada ponente dentro del término máximo de tres [3] días, contados a partir del vencimiento del plazo legal otorgado para recurrir.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. CEILIS YELEG RIVEIRA RODRÍGUEZ Magistrada [En situación administrativa] [Firma Electrónica] MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA DILAM ANDRÉS GÁMEZ QUIJADA Magistrada Magistrado 31 «La providencia que decida sobre el acuerdo conciliatorio deberá ser notificada a las partes y al agente del Ministerio Público que adelantó la conciliación extrajudicial y a la contraloría quienes podrán interponer el recurso de apelación contra el auto que apruebe o impruebe la conciliación.» 32 «[…] El acta de acuerdo conciliatorio total o parcial adelantado ante el agente del Ministerio Público y el correspondiente auto aprobatorio debidamente ejecutoriado, prestarán mérito ejecutivo y tendrán efecto de cosa juzgada.»